Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-09-24, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

Décision officielle commentée

1. Le 26 avril 2024, les parties sont entendues et le conseil de discipline rend son avis aux termes duquel il estime, « pour les motifs pertinents et complets retenus par […] l’Inspecteur général dans son rapport précité, [qu’il] apparaît que ces faits ne sont pas établis à suffisance de droit », de sorte que « les faits reprochés, faute d’être avérés et certains, ne peuvent faire l’objet d’aucune sanction disciplinaire ».
2. Le 24 mai suivant, l’autorité disciplinaire s’écarte de cet avis et adopte une proposition de sanction disciplinaire lourde de démission d’office.
3. Le 6 juin 2024, la requérante dépose un mémoire de défense et, le 25 juin 2024, l’autorité disciplinaire supérieure la démet d’office. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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Cette démission d’office, notifiée le 28 juin suivant, constitue l’acte attaqué. IV. Conditions de la suspension Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision. V. Exposé de l’urgence V.1. Thèses des parties V.1.1. La requête La requérante expose qu’une démission d’office est, selon la jurisprudence qu’elle cite, susceptible de causer à l’agent « un préjudice grave et difficilement réparable » tant en raison de ses implications professionnelles et pécuniaires, que de sa dimension morale. Elle fait valoir, en substance et notamment, que l’acte attaqué a pour effet de bouleverser sa situation professionnelle et financière en mettant un terme à son occupation professionnelle et en la privant en conséquence de revenus alors qu’elle a la charge de sept enfants. Elle ajoute que « dépourvue d’économies et ne pouvant compter sur aucune autre solidarité familiale que celle de son conjoint, [elle] va donc se retrouver avec sa famille nombreuse dans des difficultés financières importantes, contrainte de revoir intégralement son train de vie, au point que la qualité de vie de toute la famille va s’en trouver grandement diminuée ». V.1.2. La note d’observations La partie adverse estime que la requérante invoque des éléments non étayés et qu’elle « ne démontre pas les aspects de ce qu’elle prétend ». Elle rappelle que l’urgence n’est ni présumée ni automatiquement prouvée et elle cite de la jurisprudence selon laquelle il revient à la partie requérante d’indiquer de manière concrète et précise les éléments qui fondent l’urgence. Elle reproche à la requérante de ne détailler aucune prétention en ce qui concerne l’atteinte à sa réputation et à son honorabilité. Quant à sa situation matérielle, elle observe que la requérante « ne détaille aucunement [sa] situation financière » et ne fournit aucun justificatif. Elle ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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ajoute que la démission d’office n’est pas un motif automatique d’exclusion des allocations de chômage, que le C4 de la requérante lui a été envoyé le 12 juillet 2024 de sorte que, selon elle, elle a directement pu entamer les démarches auprès de l’ONEm, et que la requérante elle-même admet pouvoir bénéficier des revenus de son conjoint pour faire face aux dépenses familiales. V.2. Appréciation Il est de jurisprudence désormais constante qu’en principe, et sauf éléments contraires qu’il appartient à la partie adverse de rapporter, la perte totale de rémunération d’un agent en raison de la démission d’office porte atteinte à son standard de vie et est de nature à le placer dans une situation pécuniaire substantiellement difficile, situation qui permet de justifier l’urgence requise pour pouvoir demander, en référé ordinaire, la suspension de cette mesure de démission d’office. Il n’est pas requis du requérant qu’il fasse la démonstration que cette mesure le met dans une situation d’indigence, ni même qu’il ne bénéficie pas d’allocations de chômage, pour justifier de l’urgence à agir dans le cadre du recours en référé ordinaire. Ce n’est que dans l’hypothèse où il est démontré que le ménage de l’agent démissionné d’office bénéficie par ailleurs de ressources qui lui permettent de faire face aux dépenses ordinaires de son standard de vie que la condition de l’urgence peut être considérée comme n’étant pas satisfaite pour ce motif. En l’espèce, la partie adverse invoque une jurisprudence qui n’est plus d’actualité en ce qui concerne le préjudice matériel susceptible de justifier le recours au référé ordinaire. Elle reste par ailleurs en défaut de démontrer que la requérante bénéficierait d’autres ressources que celles issues de son activité professionnelle qui lui permettraient d’attendre l’issue d’une procédure au fond. La requérante indique, sans être contredite, avoir sept enfants à charge de sorte qu’il apparaît difficilement contestable que la perte de sa rémunération, même si son conjoint dispose de la sienne, requiert qu’il soit statué sur son recours avant l’écoulement des délais légaux inhérents à une procédure en annulation. L’urgence est rencontrée en l’espèce. VI. Premier moyen VI.1. Thèses des parties VI.1.1. La requête Le moyen est pris de la violation des droits de la défense et du principe ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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général d’impartialité. La requérante rappelle la portée de ces normes et objecte que « l’autorité disciplinaire a affirmé, sans même avoir pris la peine de recueillir [ses] explications de vive voix […] ni avoir procédé à l’audition du conseiller en prévention aspects psychosociaux qui aurait prétendument relayé les menaces [qu’elle aurait] formulées […] (quod non) », que les faits qui lui sont reprochés seraient établis. Elle estime que cette façon de procéder « traduit un défaut patent d’impartialité » dans le chef de l’autorité disciplinaire et une violation évidente de ses droits de la défense. Elle indique que la proposition de démission d’office et les actes subséquents « méconnaissent en effet le principe d’impartialité puisqu’ils sont établis sur [la] base d’un dossier incomplet, exclusivement sur la “dénonciation” du conseiller en prévention aspects psychosociaux, lequel n’a même pas été entendu par l’autorité disciplinaire pour s’en expliquer et sans [qu’elle] ait eu l’occasion de s’en expliquer auprès de l’autorité disciplinaire elle-même ». Elle en déduit que la procédure disciplinaire a été menée « au mépris des principes généraux d’impartialité et du respect des droits de la défense », et ajoute que, le 9 février 2024, le conseiller en prévention aspects psychosociaux « a accepté la demande d’intervention psychosociale formelle individuelle contre son employeur, la DGJ, représenté par le commissaire divisionnaire L. B., auteur de la proposition de sanction / décision de s’écarter de l’avis du conseil de discipline, de sorte qu’à tout le moins, l’impartialité objective fait entièrement défaut dans [son] chef ». VI.1.2. La note d’observations En ce qui concerne l’absence d’explications de la requérante et d’audition de la conseillère en prévention aspects psychosociaux, la partie adverse observe qu’au regard de la chronologie des faits qu’elle rappelle, il apparaît que l’enquêtrice préalable a tenté à de multiples reprises de prendre contact avec la requérante afin de recueillir ses explications de vive voix ou par le biais d’une déclaration écrite mais que, sur une période de trois semaines afin d’obtenir la déclaration de la requérante, celle-ci n’a pu être recueillie. Elle précise que l’autorité disciplinaire supérieure a répondu à cet argument dès la notification de la proposition de sanction, que « lors de la notification de la proposition de sanction lourde après avis du conseil de discipline – décision de s’écarter de cet avis […], la partie requérante a été informée de la possibilité d’être entendue préalablement au prononcé éventuel de toute sanction disciplinaire » et que la date du 4 mars 2024 a d’ailleurs été proposée. Elle indique encore que « la requérante a, par courriel du 16 février 2024, déclaré souhaiter introduire une déclaration écrite, de ce fait, un courriel du 1er mars 2024 lui a été adressé comportant en annexe un document Word à utiliser pour transmettre sa déclaration. Aucune déclaration écrite n’a été introduite par la requérante à la suite du ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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courriel du 1er mars 2024. Seul le mémoire de défense daté du 2 mars 2024 a été transmis par son conseil ». Elle en conclut qu’il ne peut lui être reproché de ne pas avoir recueilli sa déclaration dès lors qu’elle a mis tout en œuvre pour permettre à la requérante d’être entendue oralement ou par écrit. En ce qui concerne l’absence d’audition de la conseillère en prévention, elle considère que cette audition ne devait pas être organisée dès lors que les informations contenues dans le courriel de cette dernière étaient suffisamment précises, et elle cite la réponse de l’autorité disciplinaire supérieure dans l’acte attaqué. Elle explique que si l’on se réfère à la déclaration écrite du 12 septembre 2023 qu’elle cite, on « ne perçoit pas quel élément complémentaire et/ou plus précis aurait été apporté par le biais d’une audition ». Elle indique que comme l’expose l’acte attaqué, les propos de la conseillère en prévention ont été portés à la connaissance de l’autorité dans un premier temps oralement le 11 septembre 2023 et ont fait l’objet d’une déclaration écrite par ladite conseillère le 12 septembre 2023. Selon elle, « les propos ayant été confirmés de la sorte et étant suffisamment précis, il ne s’imposait dès lors par à l’autorité d’entendre à nouveau la conseillère en prévention à ce sujet ». Elle cite la réponse de l’autorité, selon laquelle : « le courriel de madame M. C., comme indiqué, confirmait des propos tenus la veille par téléphone, et ne nécessitait dès lors pas d’être signé dans la mesure où il correspondait auxdits propos. J’estime par ailleurs que les dires de Madame M. C. sont suffisamment précis et n’appelaient pas de confirmation ou de précision par le biais d’une audition subséquente de celle-ci (…) ». Elle s’étonne de l’allégation d’une absence d’impartialité objective dans le chef du CDP L. B. au motif qu’une plainte du 9 février 2024 a été acceptée par la conseillère en prévention à l’encontre de son employeur, la DGJ, représenté par ce dernier, dès lors que, comme le précise la requérante, cette plainte a été acceptée après l’entame de la procédure disciplinaire litigieuse. Elle conteste en conséquence toute partialité objective dans le chef du CDP L. B., et elle renvoie à l’acte attaqué qu’elle cite à nouveau. Elle « ne perçoit pas de quelle manière l’acceptation de la plainte formelle par la conseillère en prévention à l’encontre de son employeur démontre l’existence d’une partialité objective dans le chef de l’autorité. Aucun élément concret n’est évoqué par la partie requérante concernant cet aspect ». VII. Quatrième moyen VI.1. Thèses des parties VII.1.1. La requête

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Le moyen est pris de l’erreur manifeste d’appréciation, de l’absence de motifs exacts, pertinents et adéquats, et du principe général de minutie. La requérante « conteste formellement et catégoriquement avoir proféré de telles menaces » à l’encontre de I. V. et soutient que l’affirmation de la profération de celles-ci durant un entretien téléphonique du 11 septembre 2023 avec la conseillère en prévention aspects psychosociaux en charge de sa plainte, « est entièrement erronée ». Elle explique, d’une part, qu’elle n’a pas eu d’entretien téléphonique avec celle-ci à cette date mais une visioconférence, via Teams. D’autre part, elle répète qu’elle « n’a nullement tenu les propos qui lui sont prêtés », et elle fait valoir qu’ils sont « particulièrement douteux au regard de la chronologie des faits : [elle] aurait prétendument gravement menacé I. V. en date du 11 septembre 2023, au point que le conseiller en prévention ait jugé possible de lever le devoir de confidentialité qui lui incombe (quod non), mais aucune mesure conservatoire n’a été prise par l’autorité, pourtant avisée desdits faits dès le lendemain, la seule mesure envisagée par l’autorité étant la présente procédure disciplinaire ». Elle en conclut que « cela ne tient pas la route » et qu’« à juste titre, le conseil de discipline a constaté quant à lui que les faits “ne sont pas établis à suffisance de droit” et que, “faute d’être avérés et certains”, ils “ne peuvent faire l’objet d’aucune sanction disciplinaire” ». VII.1.2. La note d’observations La partie adverse expose que, le 11 septembre 2023, la conseillère en prévention prend contact avec le directeur de la DSU afin de l’informer des propos tenus par la requérante, que par un courriel du lendemain, qui ne fait nullement référence à un entretien téléphonique mais à un échange informel, elle confirme le contenu de l’appel téléphonique du jour précédant, et que le rapport d’information fait certes état d’un échange téléphonique mais qu’il s’agit vraisemblablement d’un interprétation de la forme de l’entretien qui ne remet pas en cause l’établissement des faits et le contenu même de l’échange. Elle répond que l’absence de mesure conservatoire à la suite de cette déclaration est justifiée par le fait que la requérante prestait ses fonctions entièrement en télétravail et que, par conséquent, aucun contact physique avec sa supérieure n’était possible bien que les menaces aient été prises au sérieux. Elle cite la réponse à cet argument dans la proposition de sanction disciplinaire lourde du 9 mars 2024. Elle cite également la proposition de sanction disciplinaire lourde après avis du conseil de discipline en ce qu’il est décidé de s’écarter de l’avis de celui-ci quant à l’absence de matérialité des faits, et invoque des arrêts n° 248.499 (lire : 248.990) du 20 novembre 2020, n° 236.594 du 30 novembre 2016, n° 230.682 du 27 mars 2015 et n° 257.732 du 25 octobre 2023 dont elle déduit que l’autorité n’a pas ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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à détailler les raisons pour lesquelles « elle prête plus de crédit à la parole d’un agent par rapport à celle d’un autre ». VIII. Appréciation quant aux deux moyens réunis Les principes généraux de droit de la défense et de minutie impliquent, notamment, que l’agent doit être informé des faits qui justifient qu’une action disciplinaire est intentée contre lui et soit entendu à ce propos, que l’autorité procède à une recherche minutieuse de ceux-ci et qu’elle veille à récolter les renseignements nécessaires à la prise de décision et à tenir compte de tous les éléments du dossier pour prendre sa décision en parfaite connaissance de cause et après avoir raisonnablement apprécié tous les éléments utiles à la résolution du cas d’espèce. En matière disciplinaire, l’autorité ne peut fonder sa décision que sur des faits avérés et certains, de sorte qu’il lui appartient d’établir à suffisance leur matérialité et leur imputabilité à l’agent poursuivi, ce qui suppose qu’elle ne peut se contenter de s’appuyer sur de simples supputations et qu’elle doit démontrer concrètement que les faits reprochés ont bien été accomplis par l’agent poursuivi. Il revient en conséquence au Conseil d’État d’examiner s’ils sont exacts, pertinents et légalement admissibles. Il ne lui incombe cependant pas de reprendre l’instruction du dossier disciplinaire dès l’origine et de statuer au fond, mais uniquement de vérifier la légalité de la décision au regard du dossier qui lui est soumis et des arguments développés par la défense. En l’espèce, il ressort tout d’abord de l’exposé des faits que, comme l’observe la partie adverse, l’enquêtrice préalable a tenté à plusieurs reprises de contacter la requérante pour obtenir sa version des faits sur les griefs disciplinaires, mais en vain. Ensuite, il apparaît que dès la notification du rapport introductif le 22 janvier 2024, la requérante a été informée qu’elle pouvait être entendue notamment sous la forme d’une déclaration écrite adressé au délégué de l’autorité disciplinaire supérieure. La requérante n’a pas immédiatement réagi à cette possibilité dès lors qu’au regard des pièces soumises au Conseil d’État, sa première réponse s’est limitée, le 13 février 2024, à informer l’enquêtrice des plaintes déposées et à demander « la suspension de la sanction disciplinaire lourde ». La possibilité de déposer une déclaration écrite a été réitérée le 15 février et, le même jour, le conseil de la requérante indique qu’elle « s’expliquera de manière circonstanciée sur l’ensemble des griefs qui sont formulés à son égard dans le mémoire qu’elle déposera », tandis que la requérante elle-même répond à l’enquêtrice préalable qu’elle « désire une déclaration par courriel électronique ». Faisant suite à cette demande, cette dernière lui communique le 1er mars 2024 un formulaire pour recueillir sa déclaration. Le conseil de la requérante lui répond alors qu’il « reviendr[a] prochainement vers [elle] ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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afin de [lui] faire part des moyens de défense [de la requérante] », et dépose, le 2 mars 2024, le mémoire en défense dans lequel, notamment, la matérialité des faits est contestée. Dans un tel contexte, il y a lieu de considérer, prima facie, que la déclaration de la requérante quant aux griefs disciplinaires qui lui sont reprochés, est cristallisée dans ledit mémoire en défense. Dès le moment où, de jurisprudence constante, l’audition de l’agent poursuivi disciplinairement peut régulièrement être recueillie par écrit et ne doit pas nécessairement être réalisée par l’autorité disciplinaire elle-même, le moyen n’est pas sérieux en ce qu’il reproche à l’autorité disciplinaire supérieure de ne pas avoir entendu la requérante. En revanche, il apparaît clairement du dossier et de l’acte attaqué qu’en adoptant ce dernier, celle-ci s’est exclusivement fondée sur la seule transcription de l’entretien téléphonique que la conseillère en prévention avait eu avec l’autorité disciplinaire ordinaire le 11 septembre 2023. Or avant même de recevoir la copie du dossier disciplinaire, la requérante, par l’intermédiaire de son conseil, indique, deux jours après la réception du rapport introductif le 13 février 2024, qu’elle « conteste formellement et catégoriquement les propos qui lui sont imputés ». Cette contestation de la matérialité des griefs disciplinaires est réitérée dans son mémoire en défense, à l’appui duquel, d’une part, elle soutient que « […] contrairement à ce qui est signalé, il n’a jamais été question d’une “levée possible du secret professionnel” par le conseiller en prévention » et, d’autre part et surtout, elle répète qu’elle « n’a pas tenu les propos qui lui sont imputés » et « conteste formellement et catégoriquement avoir proféré de telles menaces », l’affirmation de la conseillère en prévention étant, selon elle, « entièrement erronée ». Cette contestation est encore confirmée dans sa requête en reconsidération dont elle saisit le conseil de discipline le 19 mars 2024 et dans son mémoire de défense du 6 juin 2024. Si, comme l’observe pertinemment la partie adverse, il est de jurisprudence constante que l’autorité n’est pas tenue d’exposer pourquoi elle prête davantage foi aux déclarations de témoins qu’aux dénégations de l’agent poursuivi, il lui incombe néanmoins, à côté de cette obligation de motivation formelle qui s’impose à elle, de démontrer concrètement l’existence et la matérialité des faits, a fortiori lorsque, comme en l’espèce, elle fonde exclusivement les poursuites disciplinaires sur la déclaration d’une seule personne – faite non pas devant elle mais devant l’autorité disciplinaire ordinaire –, que les faits sont, dès la notification du rapport introductif, immédiatement contestés par la requérante, et que la matérialité de ceux-ci n’est, dans un tel contexte, pas établie à suffisance comme l’ont constaté l’inspecteur général et, à sa suite, le conseil de discipline. Dans les circonstances particulières de l’espèce, il peut prima facie être admis que pour établir régulièrement la matérialité des faits contestés ab initio, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.763

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l’autorité disciplinaire supérieure aurait dû, elle-même ou via la personne déléguée à cette fin par ses soins, entendre, oralement ou par le biais d’une nouvelle déclaration écrite, la version de la conseillère en prévention et à tout le moins la confronter aux contestations émises par la requérante quant à la véracité de ses propos. La jurisprudence invoquée dans la note d’observations n’est pas transposable dès lors que dans les affaires citées et contrairement à la présente espèce, l’agent poursuivi « ne contest[ait] pas réellement la matérialité de ce grief [disciplinaire] » (arrêt n° 248.990), que « confrontée à une telle contradiction » entre les déclarations de témoins et celles de l’agent poursuivi, l’autorité disciplinaire « a pris l’initiative d[’en] contacter » d’autres (arrêt n° 236.594), et qu’elle était en présence non pas d’un seul et unique témoignage mais de plusieurs témoins (arrêt n° 230.682), directs et indirects (arrêt n° 257.732), pour établir la matérialité des faits. Les premier et quatrième moyens sont, prima facie, sérieux. IX. Autres moyens La suspension de l’exécution de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base des premier et quatrième moyens, il n’y a pas lieu d’examiner les autres moyens. Les conditions requises par l’article 17, § 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la suspension de l’exécution de l’acte attaqué, sont réunies.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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