Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.797 (2024-09-26)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 260.797 du 26 septembre 2024 Justice - Droit pénitentiaire
(y compris cassation) Décision : Annulation Transcription et renvoi
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIe CHAMBRE
ARRÊT
no 260.797 du 26 septembre 2024
A. 238.463/XI-24.295
En cause :
XXXX,
ayant élu domicile chez
Me Agathe DE BROUWER, avocat,
avenue Louise 251
1050 Bruxelles,
contre :
le Chef d’établissement de la prison de Mons,
ayant élu domicile chez
Me Bernard RENSON, avocat,
avenue de l’Armée 10
1040 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite par la voie électronique le 20 février 2023, la
partie requérante sollicite la cassation de la décision CA/22-0256 du 19 janvier 2023
rendue par la Commission d’appel francophone du Conseil central de Surveillance
pénitentiaire.
II. Procédure devant le Conseil d’État
L'ordonnance n 15.279 du 13 mars 2023 a déclaré le recours en
cassation admissible.
Le dossier de la procédure a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a
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déposé un rapport rédigé sur la base de l’article 16 de l’arrêté royal du 30 novembre
2006 déterminant la procédure en cassation devant le Conseil d’État. Le rapport a été
notifié à la partie requérante.
La partie requérante a demandé la poursuite de la procédure.
Par une ordonnance du 19 juillet 2024, les parties ont été convoquées à
l’audience du 9 septembre 2024 et le rapport a été notifié à la partie adverse.
M. Yves Houyet, président de chambre, a exposé son rapport.
Me Agathe De Brouwer, avocat, comparaissant pour la partie
requérante, et Me Bernard Renson, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont
été entendus en leurs observations.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section, a été entendu en
son avis contraire.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le
12 janvier 1973.
Par application de l’article 14, alinéa 3, de l’arrêté royal du 30 novembre
2006 précité, le Conseil d’État statue au vu du mémoire en réplique qui se présente
comme un mémoire de synthèse.
III. Faits utiles à l’examen de la cause
Le 28 octobre 2022, la partie adverse a interdit les visites de l’épouse de
la partie requérante pour une durée de huit semaines.
La partie requérante a introduit une plainte auprès de la Commission des
plaintes à l’encontre de cette décision.
Le 13 décembre 2022, la Commission des plaintes a annulé la décision
du 28 octobre 2022.
La partie adverse a formé un recours en appel contre la décision de la
Commission des plaintes.
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Le 19 janvier 2023, la Commission d’appel francophone a déclaré ce
recours fondé et a déclaré la plainte de la partie requérante irrecevable, par la
décision juridictionnelle attaquée.
IV. Le moyen unique
La partie requérante prend un moyen unique de la violation « des articles
58, 59 et 148 de la loi du 12 janvier 2005 concernant l'administration pénitentiaire
ainsi que le statut juridique des détenus (ci-après : loi de principes), ainsi que des
articles 10 et 11 de la Constitution ».
Premier grief
Thèses des parties
La partie requérante soutient qu’« en excluant la mesure d’ordre du 28
octobre 2022 du champ d’application de l’article 148 de la loi de principes, la
décision querellée méconnaît la portée du droit de visite du requérant et du champ
d’application du droit de plainte (…) », qu’« il découle (des articles 58 et 59 de la loi
du 12 janvier 2005) que la visite de l’épouse et des enfants du requérant constitue un
droit dans le chef de ce dernier, qui ne peut lui être refusé que de manière temporaire
et exceptionnelle », que « quant à la manière dont ce refus peut avoir lieu, l’article 59
§ 3 précise que l’interdiction provisoire est "notifiée", sans préciser à qui (…) », que
« les travaux préparatoires de la loi de principes, (…) démontrent clairement que,
dans l’esprit du législateur, une interdiction de visite serait notifiée au détenu :
"l’interdiction provisoire ou le refus sont motivés par écrit et peuvent évidemment
faire l’objet de plainte" », que « de même, la lettre collective n° 155 sur le droit de
plainte précise que "les commissions des plaintes traiteront des plaintes relatives aux
décisions suivantes : […] l’interdiction/le refus à titre provisoire de visite (article 59
LP)" », qu’« il ressort clairement de ces différents éléments que le législateur avait
dans l’idée, au moment de l’adoption des dispositions légales précitées, que les
décisions d’interdiction de visite seraient notifiées au détenu lui-même, et non
uniquement au visiteur concerné (…) », que « le fait qu’une interdiction de visite ne
soit pas notifiée à la personne détenue pose donc la question du champ d’application
de l’article 148 de la loi de principes », que « la décision querellée interprète cette
disposition de manière restrictive, en limitant son champ d’application aux décisions
notifiées à la personne détenue », que « néanmoins, l’utilisation des termes "toute
décision prise à son égard" permet de considérer que, quand bien même la
notification n’est pas faite au détenu lui-même, l’interdiction de visite est prise "à son
égard" car elle concerne l’exercice de son droit de visite », que « le législateur a
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intentionnellement utilisé une terminologie qui permet une interprétation extensive
des décisions pouvant faire l’objet du droit de plainte », que « la décision querellée
considère que l’interdiction de visite notifiée à l’épouse du requérant ne constitue pas
une décision prise à l’égard de ce dernier, et ne peut donc être attaquée par la voie du
droit de plainte visé à l’article 148 de la loi de principes », que « ce faisant, la
décision querellée méconnaît la portée de l’interdiction de visite en cause », que «
cette interdiction empêche le requérant d’exercer son droit aux visites de son épouse
et de ses enfants, de sorte que l’interdiction du 28 octobre 2022 constitue une mesure
qui impacte directement le requérant, et non seulement son épouse et ses enfants »,
que « considérer le contraire viderait de sa substance la portée de l’article 148 de la
loi de principes, ainsi que le droit aux visites consacré aux personnes détenues par les
articles 58 et 59 de la loi de principes », que « certes, la décision du 28 octobre 2022
aurait pu être attaquée par la voie d’un recours devant le Conseil d’Etat par l’épouse
du requérant, mais l’esprit de la loi de principes est précisément de simplifier
l’exercice de recours, par le biais d’une procédure adaptée aux obstacles que peuvent
rencontrer les détenus (et leur famille) pour faire valoir leur droit : précarité,
difficulté d’accès à un avocat, complexité de la procédure… », que « dans la mesure
où c’est un droit du requérant qui est directement concerné, il serait contraire à une
lecture cohérente de la loi de principes de morceler les recours à exercer en matière
de droit de visite » et que « dès lors, la décision querellée a méconnu la portée du
droit de plainte du requérant, en excluant la décision du 28 octobre 2022 du champ
d’application de l’article 148 de la loi de principes ».
La partie adverse répond que « le droit de plainte, tel qu’instauré par
l’article 148 précité, est une "procédure contradictoire avec possibilité de recours au
cas où un détenu incarcéré dans une prison ne souhaiterait pas adhérer à une décision
prise à son égard par le directeur ou au nom de celui-ci" », qu’« il s’agit donc pour le
détenu de pouvoir se plaindre d’une décision prise à son égard par la direction »,
qu’« autrement dit, la décision querellée doit (1) avoir été prise par la direction et (2)
le concerner à titre personnel », que « tel n’est pas le cas en l’espèce puisque la
décision du 28 octobre 2022 d’interdiction de visite pendant huit semaines a été prise
à l’égard de (l’épouse de la partie requérante) et lui a été notifiée », qu’« il ne s’agit
donc pas d’une décision prise à l’égard du détenu, actuel requérant », que « c’est
donc à juste titre que la décision attaquée a relevé que "Par conséquent, la décision à
l’encontre de laquelle la plainte est dirigée n’a pas été prise à l’égard de l’intimé mais
à l’égard de sa visiteuse" », que « le requérant ne conteste pas que la décision prise le
28 octobre 2022 par la direction de la prison de Mons concerne son épouse (…), que
cette décision a été prise en raison du seul comportement de cette dernière et qu’elle
a été notifiée à celle-ci (…) », que « la décision attaquée ne remet nullement en cause
le comportement du requérant, lequel peut encore et toujours recevoir des visites »,
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que « le requérant estime toutefois que cette décision impacterait directement sa
situation en manière telle qu’il serait en droit d’introduire une plainte conformément
à l’article 148 de la loi de principes », que « cette argumentation ne peut être suivie
tant elle excède l’application qui peut être faite de l’article 148 de la loi de principes
», que « les travaux préparatoires relatifs à l’article 143 de la loi de principes (devenu
en définitive l’article 148) précisent les contours du champ d’application du droit de
plainte de manière très claire : "L’article 143 prévoit un motif de plainte à caractère
général : il porte sur toute décision prise par le directeur ou au nom de celui-ci à
l’égard du plaignant" », qu’« il ressort donc desdits travaux préparatoires que,
contrairement à ce que soutient le requérant, l’objectif du législateur a été de cibler
les décisions de la direction prise à l’égard du plaignant et non celles qui pourraient
avoir un impact sur l’intéressé », qu’« il est nulle part mentionné par ailleurs qu’une
exception à cette règle devrait être faite en matière de restrictions au droit de visite »,
que « bien au contraire, les travaux préparatoires ont expressément exclu du champ
d’application de l’article 148 de la loi de principes les décisions prises "concernant le
traitement d’un visiteur dans la prison" (…) », que « le critère choisi par le
législateur pour rendre les Commissions des plaintes compétentes en application de
l’article 148 de la loi de principe est donc bien celui d’une décision prise à l’égard du
détenu, et non celui, suggéré à tort par le requérant, d’une décision affectant, ou
susceptible d’affecter, sa situation », que « (…) le droit de plainte ne concerne donc
pas les conditions générales matérielles de détention qui, pourtant, peuvent impacter
la situation d’un détenu (…) », que « votre Conseil a déjà eu l’occasion de rejeter
l’argumentation soutenue actuellement par le requérant en jugeant, dans le cadre
d’un recours introduit par un détenu contre une décision interdisant de manière
temporaire l’accès de la prison à un visiteur, que "quand bien même la décision de
suspension du droit de visite durant trois mois a des répercussions préjudiciables
pour le second requérant (note : le détenu), la mesure litigieuse n’a pas été prise en
raison d’un comportement répréhensible dans le chef de ce dernier de sorte que son
intérêt direct à la suspension de l’exécution de l’acte attaqué n’est pas établi" », que «
force est également de constater que, rejoignant cette jurisprudence, la Commission
d’appel francophone réforme systématiquement les décisions des Commissions des
plaintes qui considèrent que les plaintes portant sur une décision d’interdiction de
visite prise à l’encontre d’un visiteur étaient recevables », que « votre Conseil a déjà
eu l’occasion d’insister sur le caractère individuel des décisions pouvant faire l’objet
d’une plainte auprès de la Commission des plaintes, à l’occasion de l’examen de la
compensation auquel peut prétendre le détenu lorsqu’il ne peut être remédié aux
conséquences de la décision annulée (…) », que « la compétence des commissions
des plaintes et Commission d’appel ne concerne que les seules décisions prises
individuellement », qu’« admettre l’argumentation du requérant reviendrait en réalité
à octroyer aux commissions des plaintes et Commission d’appel une compétence que
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l’article 148 de la loi de principes ne leur confère pas » et qu’« à suivre
l’argumentation du requérant et sa visée "extensive" de l’article 148 de la loi de
principes, votre Conseil, ou la Commission d’appel francophone, ajouterait à la loi
ou ferait œuvre de législateur, ce qu’il ne peut pas faire suivant la jurisprudence
même de votre Conseil (…) ».
La partie requérante réplique que « le requérant constate que les
références reprises en note de bas de page par la partie adverse pour la citation "un
détenu ne peut donc formuler de plainte pour un codétenu, ni concernant le
traitement d’un visiteur dans la prison" sont erronées : il n’existe pas de page 269
dans le document référencé, et la phrase en question ne s’y trouve pas non plus »,
que « le requérant, tout comme votre Conseil, est donc dans l’impossibilité de
vérifier cette source », que « quoiqu’il en soit, le requérant constate que la partie
adverse ne tient pas compte du fait que la décision attaquée prive de facto le
requérant de l’exercice de son droit aux visites consacré par la loi de principes », que
« la distinction opérée par la partie adverse entre une décision "prise à l’égard" du
requérant et une décision qui "l’affecte" est superficielle », que « cette prétendue
distinction permettrait un détournement du prescrit légal : il suffirait à la direction de
prendre une décision de refus de visite à l’égard du visiteur plutôt que du détenu pour
empêcher ce dernier d’exercer son droit de plainte », que « la partie adverse compare
la situation du requérant à celle d’un détenu ayant introduit une plainte à la suite d’un
refus de douche dans le cadre d’un contexte de grève », que « la commission des
plaintes de Gand a indiqué que ce refus ne constituait pas une décision individuelle,
et que dans cette mesure la plainte était irrecevable », que « la partie adverse soutient
ainsi que "le droit de plainte ne concerne donc pas les conditions générales
matérielles de détention qui, pourtant, peuvent impacter la situation d’un détenu" »,
que « le requérant considère que cette comparaison n’a pas lieu d’être puisque le
requérant ne se plaint pas de "conditions générales matérielles de détention", mais
d’une décision qui ne concerne que lui et son épouse et présente bien un caractère
individuel », que « la jurisprudence citée par la partie adverse est minoritaire », que «
récemment, la Commission d’appel francophone a déclaré fondée la plainte d’un
détenu qui avait contesté l’absence de préau pour les détenus de sa section, en raison
du manque de personnel invoqué par la direction, de même qu’une plainte
concernant l’annulation de deux préaux en raison d’une grève du personnel », que «
le raisonnement juridique soutenu par la partie adverse est erroné » et qu’« il est
incontestable que la décision vise à la fois le requérant et son épouse, et que dans
cette mesure, elle est également prise à l’égard du premier ».
Appréciation
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Comme le relève la partie adverse dans son mémoire en réponse, une
décision prise à l’égard d’un détenu, visée par l’article 148 de la loi du 12 janvier
2005 concernant l'administration pénitentiaire ainsi que le statut juridique des
détenus, est une décision qui doit avoir été prise par le directeur ou au nom de celuici et qui concerne le détenu à titre personnel.
La décision, prise par le directeur, d’interdire la visite de l’épouse d’un
détenu restreint le droit de visite du détenu. Elle le concerne dès lors à titre personnel
et constitue une décision prise à son égard au sens de l’article 148 de la loi du 12
janvier 2005.
La circonstance que cette décision soit justifiée en raison du
comportement de l’épouse du détenu ou qu’elle soit notifiée à cette épouse, est
dénuée de pertinence. Une telle décision empêche le détenu de recevoir la visite de
son épouse et constitue dès lors une décision prise à son égard.
Une telle décision ne concerne pas le traitement des visiteurs du détenu
ou les conditions générales matérielles de détention, comme l’indique la partie
adverse. Elle fait obstacle à ce que le détenu reçoive la visite de son épouse.
Contrairement à ce que soutient la partie adverse, il ne ressort pas des travaux
parlementaires relatifs à la loi du 12 janvier 2005 que les décisions interdisant la
visite de membres de la famille de détenus seraient exclues du droit de plainte et les
extraits cités par la partie adverse ne concernent pas les décisions d’interdictions de
visite.
Concernant la jurisprudence du Conseil d’État, citée par la partie
adverse, elle est dénuée de pertinence dès lors qu’elle a trait au caractère direct de
l’intérêt au recours requis devant le Conseil d’État et non à la notion de décision
prise à l’égard du détenu, visée à l’article 148 de la loi du 12 janvier 2005.
En décidant qu’une interdiction de visite de l’épouse d’un détenu n’est
pas une décision prise à son égard au sens de l’article 148 précité, la décision
juridictionnelle attaquée a violé la portée de cette disposition.
Le premier grief est donc fondé. Il n’y a pas lieu de statuer sur le second
grief.
V. Dépersonnalisation
La partie requérante sollicite la dépersonnalisation de l’arrêt à intervenir.
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Selon l’article 2, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 7 juillet 1997 ‘relatif à la
publication des arrêts et des ordonnances de non-admission du Conseil d’État’, toute
personne physique partie à un litige porté devant le Conseil d’État peut requérir dans
la requête et, le cas échéant, jusqu’à la clôture des débats que, lors de la publication
de l’arrêt ou de l’ordonnance, l’identité des personnes physiques ne soit pas
mentionnée.
Rien ne s’oppose à cette demande.