Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845 (2024-09-30)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.845 van 30 september 2024 Sociale zaken en volksgezondheid
- Voedselveiligheid (FAVV) Beslissing : Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 260.845 van 30 september 2024
in de zaak A. 230.613/VII-40.811
In zake :
- de BV H.P.
- G.P.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Hans-Kristof Carême
kantoor houdend te 3000 Leuven
Justus Lipsiusstraat 24
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het FEDERAAL AGENTSCHAP VOOR DE VEILIGHEID VAN
DE VOEDSELKETEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Rik Depla
kantoor houdend te 8310 Sint-Kruis (Brugge)
Karel Van Manderstraat 123
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 6 april 2020, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van de inspecteur-dierenarts van de nationale
opsporingseenheid van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen van 3 maart 2020 tot het opleggen van maatregelen aan de
verzoekende partijen in toepassing van artikel 138 van de Verordening (EU)
625/2017.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-1/10
Eerste auditeur Melissa Celis heeft op 10 november 2023 een
verslag opgesteld.
De verwerende partij heeft een laatste memorie met verzoek tot
voortzetting van de procedure ingediend. De verzoekende partijen hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 20 juni 2024.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Hans-Kristof Carême, die verschijnt voor de
verzoekende partijen, en advocaat Yati Wouters, die loco advocaat Rik Depla
verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Melissa Celis heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : RvS-wet).
III. Feiten
3.1.
De eerste verzoekende partij baat een handel uit in hout. De
tweede verzoekende partij is een zaakvoerder van de eerste verzoekende partij.
3.2.
Na
een
controle
van
de
inrichting
bezorgt
de
inspecteur-dierenarts van de nationale opsporingseenheid van het Federaal
Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (hierna : FAVV) op 3 maart
2020 aan de verzoekende partijen een proces-verbaal waarin maatregelen worden
opgelegd in toepassing van artikel 138 van de Verordening (EU) 625/2017 van het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-2/10
Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 ‘betreffende officiële controles
en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de
levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake
diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen
te waarborgen (…)’.
3.3.
Het betreft het bestreden besluit, waarvan de inhoud als volgt
luidt :
“A. Historiek
[De eerste verzoekende partij] heeft geen 14.1 toelating “behandelaar en
producent van verpakkingshout” voor het bezit en gebruik van een ISPM-15
stempel.
Tijdens de controle op 13 juni 2019 hebben wij 9 ISPM-stempels in beslag
genomen […].
[…]
Op 27 augustus 2019 werd een verhoor van [tweede verzoekende partij]
afgenomen […].
Tijdens dit verhoor werd [tweede verzoekende partij] gewezen op het feit dat
[eerste verzoekende partij] niet over een toelating 14.1 beschikt en dus geen
paletten mag stempelen met een ISPM-15 merkteken.
Vastgestelde inbreuken :
Het uitvoeren van een activiteit in de voedselketen waarvoor een toelating is
vereist zonder het beschikken over deze toelating.
Dit feit is een overtreding op artikel 3 § 2 van het [k]oninklijk besluit van
16 januari 2006 tot vaststelling van de nadere regels van de erkenningen,
toelatingen en voorafgaande registraties afgeleverd door het [FAVV] […]
Het gebruik van de ISPM-15 stempel zonder toelating van het FAVV en op
onbehandeld hout.
Dit feit is een overtreding op artikel 2 § 1 en artikel 4 § 2 van het [k]oninklijk
besluit van 7 maart 2005 betreffende het gebruik door behandelaars en
producenten van verpakkingshout van het merkteken dat de naleving van
ISPM-norm 15 bevestigt […]
Het mogelijks veroorzaken van de verspreiding van schadelijke organismen
doordat de onbehandelde paletten voorzien van een ISPM-15 stempel door
de bedrijven gebruikt worden voor export/import.
Dit feit is een overtreding op artikel 7 van het [k]oninklijk besluit van 10
augustus 2005 betreffende de bestrijding van voor planten en plantaardige
producten schadelijke organismen […]
Door onbehandelde paletten op de markt te brengen wordt de
plantengezondheid in het Rijk en derde landen in gevaar gebracht.
Dit feit is een overtreding op artikel 2 van de [w]et van 2 april 1971
betreffende de bestrijding van voor planten en plantaardige producten
schadelijke organismen […].
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-3/10
B. Nieuwe feiten
Op 26 februari 2020 treffen wij, in het bijzijn van 2 werknemers van [eerste
verzoekende partij] het volgende aan:
Inktstempel ISPM-15 met korenaarlogo met inktkussen met nummer […] +
fles met inkt […]. Het nummer […] behoort toe aan [de firma P.]. De stempel
was nog nat wat wijst op recent gebruik hiervan.
Ondanks de tussenkomst van onze dienst de dato 13 juni 2019 blijkt [tweede
verzoekende partij] geen einde te hebben gesteld aan de overtredingen met
betrekking tot het
[k]oninklijk besluit van 7 maart 2005 betreffende het gebruik door
behandelaars en producenten van verpakkingshout van het merkteken dat de
naleving van ISPM-norm 15 bevestigt
[h]et Strafwetboek [art. 198]
[…] intellectuele eigendomsrecht van het ISPM-15 korenaarslogo
C. Opgelegde maatregelen naar aanleiding van niet-naleving
Omwille van hetgeen beschreven wordt onder A en in het bijzonder onder
punt B (=herhaling reeds vastgestelde feiten) nemen wij onderstaande
maatregelen.
alle paletten die verkocht worden door [de eerste verzoekende partij] en
gestempeld zijn met de stempel die door ons in beslag genomen werd op 26
februari 2020, namelijk met volgend nummer: […] moeten teruggeroepen
worden bij de klanten van [de eerste verzoekende partij]. Hiervoor dient [de
tweede verzoekende partij] alle klanten te verwittigen en ons het bewijs
hiervan over te maken vóór 4 maart 2020 23u59.
[de tweede verzoekende partij] dient ons een lijst te bezorgen van alle met de
in beslag genomen stempel […] bestempelde paletten (hoeveelheid,
bestemmeling) die geleverd werden.
De teruggeroepen paletten dienen vernietigd te worden. Het bewijs van
vernietiging dient ons onverwijld overgemaakt te worden.
Indien [de eerste verzoekende partij] nog over ISPM-15 stempels beschikt,
dienen deze onmiddellijk overhandigd te worden aan de verbaliserende
ambtenaar met het oog op een inbeslagname
Deze maatregelen worden opgelegd in toepassing van artikel 138 van de
Verordening (EU) 625/2017 van het Europees Parlement en de Raad van 15
maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die
worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en
diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid,
dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te
waarborgen […].
Indien u zich niet akkoord kunt verklaren met deze beslissing, beschikt u
over de mogelijkheid om binnen 60 dagen na betekening van deze brief een
verzoekschrift tot schorsing en/of nietigverklaring in te dienen bij de Raad
van State […].
[De tweede verzoekende partij] schrijft hieronder diens reactie op
bovenstaande betekening van maatregelen:
Ik werd gisteren gecontacteerd door [de inspecteur-dierenarts] die
beweerde een stempel aangetroffen te hebben in een depot […] te […]. Dit
gebouw is sinds 7/02 niet meer door mij in gebruik. Ik kan dit aantonen dmv
huurcontract (in dit gebouw zijn wel 2 andere pallet-bedrijven gevestigd).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-4/10
Volgens haar gebeurde dit op 26/02. Ik werd daar nu pas van op de hoogte
gebracht. Ik ontken formeel dat deze stempel van mij is noch dat er op mijn
nieuw adres paletten gestempeld worden.”
IV. Vertrouwelijkheid van stukken
De verwerende partij heeft enkele stukken van het administratief
dossier aangemerkt als vertrouwelijk. Het zou gaan om processen-verbaal die deel
uitmaken van een strafdossier waarin de verzoekende partijen geen inzage hebben
verkregen van de procureur des Konings.
De verzoekende partijen vragen om die stukken uit het debat te
weren. De verwerende partij zou misbruik maken van het feit dat haar inspecteurs
in hun hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie stukken opmaken die zij
doen opnemen in het strafdossier dat geheim is, om deze stukken vervolgens als
vertrouwelijke stukken voor te kunnen leggen in het kader van de rechtspleging
voor de Raad van State. De officiers van gerechtelijke politie oefenen hun taak
onafhankelijk van de verwerende partij uit, zodat de verwerende partij die stukken
volgens de verzoekende partijen niet mag afleiden van hun doel door ze op te
nemen in het administratief dossier.
Uit hetgeen hierna volgt blijkt dat de Raad van State het beroep
van de verzoekende partijen kan beoordelen zonder acht te slaan op de stukken die
de verwerende partij als vertrouwelijk heeft aangemerkt. Het is dan ook niet nodig
om uitspraak te doen over de vertrouwelijkheid, of de vraag tot wering uit het
debat, van deze stukken.
V. Ontvankelijkheid van het beroep van de tweede verzoekende partij
De verwerende partij werpt op dat het bestreden besluit enkel
maatregelen oplegt aan de eerste verzoekende partij, zodat de tweede verzoekende
partij niet zou beschikken over het vereiste rechtstreeks en persoonlijk belang om
de vernietiging van het bestreden besluit te vragen. Zijn beroep zou bijgevolg niet
ontvankelijk zijn.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-5/10
Anders dan de verwerende partij het ziet, legt het bestreden
besluit ook rechtstreeks maatregelen op aan de tweede verzoekende partij :
“Hiervoor dient [de tweede verzoekende partij] alle klanten te verwittigen en
ons het bewijs hiervan over te maken vóór 4 maart 2020 23u59.”
“[de tweede verzoekende partij] dient ons een lijst te bezorgen van alle met
de in beslag genomen stempel […] bestempelde paletten (hoeveelheid,
bestemmeling) die geleverd werden.”
De exceptie mist feitelijke grondslag en wordt verworpen.
VI. Onderzoek van het eerste middel tot nietigverklaring
Standpunten van de partijen
De verzoekende partijen voeren in het eerste middel de
schending aan van :
“het recht van verzoeker om diens standpunt naar voor te brengen als algemeen
beginsel van behoorlijk bestuur” ;
de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen’ (hierna : motiveringswet) ;
de materiëlemotiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel als algemene
beginselen van behoorlijk bestuur.
De verzoekende partijen wijzen erop dat de bestreden beslissing
genomen werd zonder dat zij hierover vooraf werden gehoord. Noch uit de
motivering van het besluit, noch uit het administratief dossier, zou blijken dat de
feiten van die aard waren dat zij eenvoudig konden worden vastgesteld en de
opgelegde maatregelen konden rechtvaardigen. Evenmin zou blijken dat de situatie
dermate hoogdringend was dat de maatregelen moesten genomen worden zonder
de verzoekende partijen te horen. Tussen de vaststellingen van 26 februari 2020 en
de datum van het bestreden besluit van 3 maart 2020 lagen zes dagen en het blijkt
niet dat het onmogelijk was om verzoekende partijen in tussentijd te horen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-6/10
De verwerende partij antwoordt dat zij wel degelijk pogingen
heeft ondernomen om de verzoekende partijen te horen. Ook wijst zij erop dat zij
aan de tweede verzoekende partij de gelegenheid heeft gegeven om zijn standpunt
uiteen te zetten aangaande de voorgenomen maatregel en de hieraan ten grondslag
liggende feiten, wat blijkt uit zijn eigenhandig geschreven opmerkingen op het
proces-verbaal.
Volgens de verwerende partij diende zij overigens de
verzoekende partijen niet te “horen”, nu het hier gaat om een maatregel die
genomen wordt op grond van feiten die direct en eenvoudig konden worden
vastgesteld, en waarvoor een dringend optreden vereist is :
de eerste verzoekende partij beschikt niet over de vereiste toelating voor het bezit
en gebruik van een ISPM-15 stempel ;
op 13 juni 2019 worden bij de eerste verzoekende partij 9 ISPM-15 stempels
aangetroffen, waarna deze stempels in beslag worden genomen ;
op 26 februari 2020 wordt opnieuw in een vestiging van de eerste verzoekende
partij een ISPM-15 stempel aangetroffen, die nog nat is.
Een verhoor zou in deze omstandigheden volgens de verwerende partij geen enkel
nut hebben gehad. Er is immers geen enkele gegronde verklaring mogelijk voor
de aanwezigheid van de stempel in de inrichting van de eerste verzoekende partij
zonder het illegaal gebruik ervan.
Beoordeling
De hoorplicht als beginsel van behoorlijk bestuur vereist dat de
overheid aan een persoon maar een ernstige nadelige maatregel kan opleggen nadat
aan die persoon de gelegenheid werd gegeven om op nuttige wijze zijn standpunt
uiteen te zetten ten aanzien van de feiten die hem ten laste worden gelegd. Aan die
vereiste kan worden voorbijgegaan wanneer de maatregel wordt gesteund op
eenvoudig vastgestelde feiten waarvan het moeilijk denkbaar is dat zij in het kader
van een verhoor ernstig zouden kunnen worden betwist. Evenmin moet de
betrokkene vooraf gehoord worden wanneer de maatregel, in het licht van het doel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-7/10
van algemeen belang dat ermee wordt nagestreefd, dermate dringend is dat het
verhoor niet meer nuttig kan worden georganiseerd.
De materiëlemotiveringsplicht als beginsel van behoorlijk
bestuur houdt in dat de bestuurshandeling moet worden gedragen door motieven
die in feite juist en in rechte aanvaardbaar zijn, en die daarom, naar aanleiding van
het wettigheidstoezicht, moeten kunnen worden gecontroleerd aan de hand van de
gegevens van het administratief dossier. Wanneer het bestuur een maatregel treft
die de belangen van een persoon ernstig kan aantasten, zonder de betrokkene
vooraf de gelegenheid te hebben gegeven zijn standpunt op een nuttige wijze
uiteen te zetten, moet uit het administratief dossier aldus op afdoende wijze blijken
dat de maatregel hetzij dringend was, hetzij verantwoord wordt op grond van
eenvoudig vastgestelde feiten.
Met het bestreden besluit legt de verwerende partij aan de
verzoekende partijen een maatregel op die hen ernstig aantast in hun belangen. Zij
worden immers ertoe gehouden producten bij hun klanten terug te roepen en te
vernietigen, wat kan leiden tot ernstige reputatieschade en financiële verliezen. Het
gaat dan ook om een maatregel die in beginsel maar kan genomen worden nadat de
verzoekende partijen de gelegenheid hebben gekregen om hierover hun standpunt
op een nuttige wijze uiteen te zetten.
Uit het bestreden besluit blijkt dat de maatregelen getroffen
werden naar aanleiding van de vaststelling dat bij een controle op 26 februari 2020
een recent gebruikte ISPM-15 stempel werd aangetroffen in een inrichting van de
eerste verzoekende partij. Het bestreden besluit werd genomen op 3 maart 2020,
zijnde zes dagen later.
De maatregelen werden aan de verzoekende partijen opgelegd
zonder dat zij de gelegenheid hebben gekregen hun standpunt hierover op nuttige
wijze uiteen te zetten. Aan de tweede verzoekende partij werd weliswaar op
3 maart 2020 de gelegenheid gegeven om zijn “reactie” te geven, die werd
opgetekend onderaan het bestreden besluit, maar hiermee werd aan de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-8/10
verzoekende partijen geen gelegenheid gegeven om hun standpunt nog op een
nuttige wijze, voorafgaand aan het bestreden besluit, uiteen te zetten. Het gaat
hier immers kennelijk om een standpunt dat maar kon worden geformuleerd nadat
al beslist was om de maatregelen op te leggen, zoals blijkt uit de zin die aan de
“reactie” voorafgaat : “[De tweede verzoekende partij] schrijft hieronder diens
reactie op bovenstaande betekening van maatregelen”.
Noch in de motieven van het bestreden besluit, noch in het
administratief dossier, kan enige verantwoording worden gevonden voor de
omstandigheid dat aan de verzoekende partijen geen gelegenheid werd geboden
om hun standpunt op nuttige wijze uiteen te zetten alvorens de maatregelen op te
leggen.
Met de motieven die pas worden gegeven in de loop van de
procedure voor de Raad van State, maar die geen steun vinden in het administratief
dossier, kan in beginsel geen rekening worden gehouden.
Met betrekking tot de bewering van de verwerende partij dat de
maatregelen dringend moesten worden genomen, die pas in de loop van de
procedure voor de Raad van State wordt gedaan, blijkt hoe dan ook dat de
verwerende partij nalaat enig concreet element aan te duiden waarom, in het licht
van de doelstellingen van algemeen belang die met de maatregelen zouden worden
gediend, de maatregelen dermate dringend waren dat geen nuttig verhoor meer kon
worden georganiseerd.
In tegenstelling tot wat de verwerende partij pas voor het eerst in
de loop van de procedure voor de Raad van State voorhoudt, worden de
maatregelen ook niet gesteund op eenvoudig vastgestelde feiten die niet voor
ernstige betwisting vatbaar kunnen zijn. Uit de inhoud van de “reactie” van de
tweede verzoekende partij blijkt op afdoende wijze dat de “nieuwe feiten” wel
degelijk voor ernstige betwisting vatbaar waren, met name omdat de vraag werd
opgeworpen of die feiten wel aan de verzoekende partijen konden worden
toegerekend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-9/10
Het bestreden besluit miskent dan ook de hoorplicht en de
materiëlemotiveringsplicht als beginselen van behoorlijk bestuur. Het middel is in
zoverre gegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt de beslissing van de inspecteur-dierenarts van
de nationale opsporingseenheid van het Federaal Agentschap voor de
Veiligheid van de Voedselketen van 3 maart 2020 tot het opleggen van
maatregelen aan de verzoekende partijen in toepassing van artikel 138 van de
Verordening (EU) 625/2017.
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 400 euro, een bijdrage van
20 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verzoekende partijen.
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
dertig september
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
bijgestaan door
Bart Tettelin,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Bart Tettelin
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.845
VII-40.811-10/10