Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-10-07, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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La deuxième partie adverse conteste encore l’argument de la partie requérante, qui reproche à « la Commission des jeux de hasard d'avoir autorisé la Loterie Nationale, comme une sorte de mesure de faveur exceptionnelle, à accorder un bonus sous la forme d'un “profit boost”». Elle explique que ce « profit boost » n'est pas considéré comme un cadeau dans le cadre de la réglementation actuelle, mais comme un gain tiré d’un jeu de hasard ou un pari et que tous les titulaires de licences sont traités sur un pied d'égalité à cet égard. Elle estime qu’il est « particulièrement étrange que la [partie] requérante accuse la Commission des jeux de hasard de favoriser la Loterie Nationale, étant donné [qu’elle a] elle-même également utilisé un ‘‘profit boost’’ très récemment sur son site-web Ladbrokes ». De la même manière, la deuxième partie adverse explique pourquoi, à son estime, la partie requérante « dénature également le prétendu ‘‘bonus’’ de 10 euros accordé par la Loterie Nationale à ses joueurs existants ». Considérant qu’il est sans intérêt d’entamer ici une discussion sur la façon dont le concept de « bonus » devrait ou non être interprété par la Commission des jeux de hasard, elle estime qu’ « [i]l suffit de constater que cela se fait de manière identique pour tous les titulaires de licence dans les mêmes circonstances ». Enfin, elle déclare ne pas comprendre « pourquoi la partie requérante soulève qu’on peut obtenir un ticket de grattage de la Loterie Nationale d’une valeur de 3 euros lorsqu'on s'inscrit au ‘‘lottery club’’ sur le site de la Loterie Nationale » alors que les jeux en question sont des jeux de loterie et non des jeux de hasard au sens de la loi sur les jeux de hasard, avec pour conséquence qu’ils ne sont pas soumis à une interdiction générale de bonus et, de plus, ne relèvent pas de la compétence de la commission des jeux de hasard. En conclusion concernant la première branche, la deuxième partie adverse considère qu’elle n’est pas fondée, que « rien ne permet de s’écarter de l’arrêt n° 33/2004 du 10 mars 2004 de la Cour Constitutionnelle », que « [l]e contexte de la question préjudicielle n’est en rien différent » et qu’il n’y a « dès lors aucune raison de saisir à nouveau la Cour constitutionnelle par le biais d’une question préjudicielle ». A propos de la seconde branche du premier moyen, la deuxième partie adverse fait valoir que l’argumentation de la partie requérante repose sur un postulat erroné ; que l’acte attaqué n’accorde aucun droit spécial ou exclusif à la Loterie Nationale et n’est en rien susceptible de créer une situation dans laquelle la Loterie Nationale est conduite à commettre des abus de position dominante ; qu’il n’existe aucun risque à cet égard ; qu’il suffit de constater que la Loterie Nationale ne siège pas au sein de la commission des jeux de hasard et que donc elle n’exerce aucun ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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droit lié qui lui permettrait de commettre un abus de position dominante ; qu’il n’y a pas de situation de « juge et partie », l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 1er juillet 2008 rendu dans l’affaire C-49/07 étant sans pertinence. Les quatrième et cinquième parties adverses font également valoir des observations dans leur mémoire en réponse. Elles exposent notamment que le premier moyen repose sur un postulat erroné, dès lors que ce ne sont pas des représentants de la Loterie Nationale qui siègent au sein de la commission des jeux de hasard. Concernant la première branche du moyen, elles font valoir que lorsque la Cour constitutionnelle a examiné dans son arrêt n° 33/2004 la constitutionnalité des articles 40 et 41 de la loi du 19 avril 2002, « elle avait nécessairement à l’esprit le fait qu’une partie des activités de la Loterie Nationale entrait dans le champ de la loi du 7 mai 1999 » et que, pourtant, « malgré cette considération », répétée dans son arrêt n° 36/2021, elle n’a pas estimé que ces articles 40 et 41 de la loi du 19 avril 2002 violaient les articles 10 et 11 de la Constitution. Elles contestent les arguments invoqués par la partie requérante pour « contrer cet arrêt n° 33/2004 et pour que [le Conseil d’État] saisisse la Cour constitutionnelle à titre préjudiciel ». Selon elles, l’argument selon lequel la Loterie Nationale a développé une offre de paris sportifs n’est pas pertinent car il s’agit là « d’un point qui concerne l’exécution par la Loterie Nationale, de la licence de classe F1 dont elle dispose ». « Or », poursuivent-elles, « ce n’est pas la Loterie nationale qui siège au sein de la Commission des jeux de hasard » et ce qui est mis en cause par la partie requérante, « c’est le fait que des représentants du ministre ayant la Loterie nationale dans ses attributions, siège[nt] au sein de la Commission, soit une représentation politique, ce qui n’est pas la même chose », la Loterie Nationale étant une société anonyme de droit public qui ne se confond pas avec l’Etat belge. Elles font également valoir qu’une interprétation combinée des articles 10, § 2, et 13 de la loi du 7 mai 1999 permet d’écarter la critique de la partie requérante. A l’argument selon lequel la commission des jeux de hasard octroie des licences et sanctionne les titulaires des licences « en telle sorte que la Loterie Nationale peut, par simple opération politique, bénéficier d’un avantage concurrentiel », les quatrième et cinquième parties adverses répondent que « c’est oublier le caractère collégial de la Commission des Jeux de hasard », qu’ « il est constant que l’impartialité d’un organe collégial ne peut être mise en cause que si, d’une part, des faits précis qui font planer des soupçons de partialité sur un ou ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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plusieurs membres de ce collège peuvent être légalement constatés et que, d’autre part, il ressort des circonstances que la partialité de ce ou de ces membres a pu influencer l’ensemble du collège » et qu’ « il faut bien observer que la [partie] requérante est en défaut de démontrer que des licences de classe F1 lui auraient été refusées à l’intervention indirecte de la Loterie nationale par le biais des représentants du ministre qui à la Loterie nationale dans ses attributions ». Les quatrième et cinquième parties adverses considèrent que « la circonstance que la Loterie Nationale ait été sanctionnée par l’Autorité belge de la concurrence est […] sans pertinence, dès lors qu’il s’agit d’une question qui ressortit au Code de droit économique et qui échappe donc au champ d’application de la loi du 7 mai 1999 et à la compétence de la Commission des Jeux de hasard ». Elles rejettent également l’argument fondé sur la note informative du 22 février 2017, à l’instar des deuxième et sixième parties adverses. Elles se réfèrent au mémoire en réponse déposé par la sixième partie adverse, alors chargée de la Loterie nationale, s’agissant du « profit boost », notent en outre « que l’on ne saurait déduire de l’absence d’opposition de la Commission à l’octroi dudit “bonus”, un favoritisme en faveur de la Loterie Nationale, dès lors que le débat est plus qu’ouvert sur la qualification juridique de ce “bonus” » et relèvent que la partie requérante procède de la même manière au travers du site internet qu’elle exploite. Elles concluent également que rien ne permet de s’écarter de l’arrêt n° 33/2004 du 10 mars 2004 et qu’il n’y a dès lors aucune raison de saisir à nouveau la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle. A propos de la seconde branche du premier moyen, les quatrième et cinquième parties adverses font valoir que l’argumentation de la partie requérante est erronée. Elles affirment tout d’abord que la Loterie Nationale ne bénéfice d’aucun droit exclusif en matière de jeux et de paris et renvoient à cet égard aux articles 6 et 7 de la loi du 19 avril 2002, ce constat suffisant selon elles à lui seul pour écarter la critique de la partie requérante. Elles déclarent chercher « en quoi le fait d’assurer la représentation du Ministre ayant la Loterie nationale dans ses attributions au sein de la Commission des Jeux du hasard serait de nature à constituer une violation des articles 102 et 106 du [Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne] ». Elles estiment que le raisonnement de la partie requérante est vicié, dès lors que « la Loterie nationale ne siège pas au sein de la Commission des jeux de hasard [,] que donc elle n’exerce aucun droit lié qui lui permettrait de commettre un abus de position dominante » et qu’il n’y a pas de situation de « juge et partie ».

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C. Le mémoire en réplique Dans son mémoire en réplique, la partie requérante soutient qu’il n’y a en l’espèce pas de dissociation entre la Loterie Nationale et l’État belge. Elle explique que la Loterie Nationale est une entreprise publique dont l’État belge est actionnaire à 78,72 % et comment, en vertu de la loi, celui-ci y est directement impliqué, de façon « amplement majoritaire ». Elle affirme que cette participation majoritaire de l’État au sein de la Loterie Nationale « a, bien évidemment, pour conséquence la corrélation directe entre les bénéfices de la Loterie Nationale et les revenus de l’Etat : plus la Loterie Nationale engrange de bénéfices, plus l’Etat en tire du profit ». Elle évoque à cet égard la rente de monopole perçue pour l’année 2019, ainsi que les dividendes perçus annuellement. Selon elle, « [c]e constat rend toute distinction entre l’Etat et la Loterie Nationale superficielle », leurs intérêts étant, « en réalité, convergents ». La partie requérante soutient que les règles en matière d’impartialité d’un organe collégial invoquées par les parties adverses n’enlèvent rien à l’aspect problématique de la représentation de la Loterie Nationale au sein de la commission des jeux de hasard. Elle estime qu’« il est curieux de constater la nomination de membres dont la partialité est, dans tous les cas (et ce en vertu des missions de la Commission des jeux de hasard), destinée à être mise en doute dès qu’il est question de décisions relatives aux classes IV, ou, et c’est un point d’autant plus sensible, lorsqu’il est question d’absence de décision de la Commission des jeux de hasard dans des cas où une sanction aurait dû être adoptée ». Elle estime avoir déjà pu observer cette absence de décision de sanctionner dans sa requête en annulation, « reprenant les deux exemples relatifs, d’une part, à la décision de sanction par l’Autorité de concurrence en 2015 […] et, d’autre part, à l’octroi de cadeaux à l’entrée pour ses paris sportifs […] ». Elle conteste avoir accordé des « profit boost » à l’instar de ceux proposés par d’autres opérateurs de jeux de hasard de classe IV et répète que des « démarches commerciales, interdites par la réglementation en vigueur, n’ont fait l’objet – en tout cas à [sa] connaissance […] – d’aucune intervention de la part de la Commission des jeux de hasard ». La partie requérante estime que les enseignements de l’arrêt prononcé par la Cour de justice de l’Union européenne le 15 juillet 2021, dans l’affaire C325/20, BEMH, sont pertinents pour le cas d’espèce. Elle expose que la question préjudicielle adressée à la Cour consistait à savoir si le point 6 de l’article 14 de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens qu’il permet la présence, au sein d’une instance collégiale compétente pour émettre un avis sur une autorisation ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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d’exploitation commerciale, d’une personnalité qualifiée représentant le tissu économique, dont le rôle se borne à présenter la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l’impact du projet sur ce tissu économique, sans prendre part au vote sur la demande d’autorisation, rappelle la teneur du point 6 de l’article 14 de la directive 2006/123, explique qu’en l’espèce, il s’agissait d’une instance collégiale pouvant remettre un avis avant l’adoption d’une norme et, enfin, que la Cour de justice a notamment répondu à la question préjudicielle que relèvent de l’interdiction prévue à cette disposition tant les concurrents potentiels du demandeur d’une autorisation d’exploitation commerciale que les opérateurs concurrents de ce demandeur ou les représentants de tels concurrents, lesquels, tout en ne prenant pas part directement au vote sur la demande d’autorisation, font partie de l’instance collégiale compétente à cet égard et, à ce titre, prennent part au processus d’adoption de cette autorisation. Selon elle, au regard des enseignements de cet arrêt, « une réflexion analogique peut être menée (et ce même si cette directive ne s’applique pas en matière de jeux et paris), dès lors que, à l’instar des faits ayant donné lieu à la question préjudicielle adressée à la Cour de justice, le rôle confié aux membres d’une instance collégiale, in casu les représentants de la Loterie Nationale présents au sein de la Commission des jeux de hasard, est susceptible de constituer une intervention directe ou indirecte de représentants de concurrents actuels », ce qui serait « d’autant plus vrai que la Commission des jeux de hasard n’est pas un simple organe consultatif, mais dispose notamment de compétences de régulation du secteur et de contrôle des opérateurs ». La partie requérante déclare s’interroger pour le surplus sur l’intérêt de nommer une personne qui serait systématiquement écartée en vertu de l’article 13 de la loi du 7 mai 1999 et observe que « quand bien même la composition actuelle de la Commission des jeux de hasard n’entrainerait aucun problème en termes de partialité en raison du caractère collégial de la Commission des jeux de hasard (quod non), cela ne change rien à la situation discriminatoire qu’engendre sa composition ». Elle explique également en quoi, à son estime, la présente situation peut, enfin, être rapprochée de celle qu’a connue l’Autorité de protection des données. Enfin, la partie requérante expose en quoi le contexte diffère selon elle de celui de 2004, de sorte qu’il convient d’interroger à nouveau la Cour constitutionnelle. Elle explique à cet égard qu’à l’époque de l’arrêt n° 33/2004, « la Loterie Nationale n’était pas encore un acteur majeur sur le marché spécifique des jeux de hasard de classe IV relative à l’organisation et l’engagement de paris » puisque « la quatrième classe précitée des jeux de hasard n’existait pas encore », les licences F1, F1+ et F2 ayant été instaurées par la loi du 10 janvier 2010 portant ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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modification de la législation relative aux jeux de hasard. Elle ajoute que la Loterie Nationale elle-même indique sur son site internet, au stade de la description de son histoire, que le jeu Scooore! est apparu en 2013. Il en résulte selon elle que la Cour constitutionnelle « n’aurait pu avoir égard, en 2004, au fait que la Loterie Nationale était un concurrent direct des agences de paris en matière d’engagement de paris sportifs ». Dès lors que, par ailleurs, « le juge a quo conserve la faculté de réinterroger la Cour constitutionnelle, même si la question préjudicielle a un objet identique à une question de droit précédemment tranchée par la Cour dans un arrêt de rejet », la partie requérante estime qu’il convient de poser la question qu’elle a suggérée. S’agissant de la seconde branche de son premier moyen, selon la partie requérante, c’est à tort que les parties adverses considèrent que la Loterie Nationale ne bénéficie d’aucun droit exclusif en matière de jeux et paris. Elle estime avoir démontré que « les intérêts de l’Etat et de la Loterie Nationale sont convergents, de sorte que toute différentiation entre ces deux parties demeure superficielle » et que « [l]e représentant du Ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions siégeant au sein de la Commission des jeux de hasard représente donc tant son ministre que la Loterie Nationale elle-même ». A son estime, «[c]et élément suffit, en lui-même, à démontrer l’abus de la position dominante dont bénéficie la Loterie Nationale avec son monopole en matière de jeux de loterie ». Elle décrit ensuite pourquoi, selon elle, « cet abus de position dominante trouve une illustration dans l’absence de réaction de la Commission des jeux de hasard à la récente conclusion du contrat de gestion de la Loterie Nationale, qui présente un caractère manifestement abusif », dont elle analyse de manière critique plusieurs dispositions et dont elle déduit en substance que « la Loterie Nationale utilise son activité monopolistique (les jeux de loterie) pour mettre en avant ses produits de paris dans les librairies ». Or, elle constate que « [c]eci n’a fait l’objet d’aucune remarque de la part de la Commission des jeux de hasard ». Elle explique que ce contrat de gestion, et l’arrêté royal portant approbation du contrat, ont fait l’objet d’un recours en annulation introduit par ses soins et inscrit sous le numéro de rôle G/A 235.017 / XI-23788. Selon elle, il ne fait pas donc pas de doute que la Loterie Nationale est en position dominante, lequel est confirmé par le contenu du contrat de gestion récemment renouvelé, ainsi que par sa représentation au sein de la commission des jeux de hasard et « [c]ette représentation est d’autant plus problématique qu’elle empêche la Commission des jeux de hasard d’exercer sa mission de contrôle de manière correcte ». Elle rappelle que, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, il n’est pas nécessaire de prouver un réel abus, l’abus de position dominante pouvant déjà être constaté au stade où des droits spéciaux ou ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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exclusifs accordés à une entreprise publique sont susceptibles de créer une situation dans laquelle l’entreprise est conduite à commettre des abus de position dominante. Il n’est donc pas nécessaire qu’un abus se produise réellement. L’existence d’un risque suffit et celle-ci est à son estime démontrée. En conclusion, selon elle, « il s’ensuit que l’acte attaqué viole les dispositions combinées des articles 102 et 106, § 1er, du TFUE, en ce que la Loterie nationale est le seul opérateur soumis à la loi du 7 mai 1999 à pouvoir disposer de représentants au sein de la Commission des jeux de hasard », de sorte que le premier moyen est fondé, en ses deux branches.

D. Le dernier mémoire de la partie requérante Dans son dernier mémoire, la partie requérante approuve la position de Monsieur l’Auditeur général adjoint relative à la première branche du premier moyen, lorsqu’il constate une concurrence effective entre la Loterie Nationale et les opérateurs de classe IV et un défaut d’impartialité objective dans la composition de la commission des jeux de hasard. Elle expose toutefois qu’elle ne comprend pas pourquoi, ce constat étant fait, il n’est pas conclu au fondement du moyen. A son estime, cette composition partiale engendre une situation discriminatoire envers les concurrents de la Loterie Nationale, à savoir les opérateurs de classe IV et il n’existe aucune justification motivant la présence de représentants du Ministre chargé de la Loterie Nationale au sein de la commission des jeux de hasard, avec pour conséquence qu’il convient d’exclure tant des représentants de la Loterie Nationale que des opérateurs privés pour garantir la neutralité et l’impartialité de la commission des jeux de hasard par rapport aux opérateurs qu’elle contrôle. Elle rappelle la question préjudicielle qu’elle a proposée pour le cas où le Conseil d’État ne conclurait pas directement au fondement de la première branche du moyen. Elle répète que les circonstances actuelles sont tout autres que celles dans lesquelles l’arrêt n°33/2004 a été rendu puisque : « - la licence de classe IV de la Loterie nationale lui permettant d’exploiter des paris ne résulte pas de la loi mais d’une décision de la Commission des jeux de hasard octroyant la licence F 163192 à la filiale de la Loterie Nationale, la SA SCOOORE, en vue d’exploiter des jeux de hasard de classe IV, au même titre que des opérateurs privés de classe IV.

• les requérantes dans cette affaire ayant donné lieu à l’arrêt n° 33/2004 sollicitaient l’inclusion des opérateurs du secteur privé dans la Commission des jeux de hasard, tandis que la [partie requérante] réclame, au contraire, l’exclusion tant de représentants de la Loterie nationale que des opérateurs privés pour garantir la neutralité et l’impartialité de la Commission des jeux de hasard par rapport aux opérateurs qu’elle contrôle ».

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A l’estime de la partie requérante, l’article 9, § 2, de la loi spéciale n’empêche pas le Conseil d’État de poser la question préjudicielle. Elle explique en substance que cette disposition doit être lue en concordance avec l’article 26, § 2, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle, qui permet à toute juridiction de ne pas accéder à une demande de renvoi préjudiciel « lorsque la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ou un recours ayant un objet identique ». Il ne s’agit là, rappelle-t-elle, que d’une faculté reconnue aux juridictions, avec pour conséquence que la juridiction saisie d’une demande de question préjudicielle ayant un objet identique à une question de droit précédemment tranchée par la Cour dans un arrêt de rejet demeure libre de réinterroger cette dernière. Elle suggère néanmoins la nouvelle question préjudicielle suivante : « L’article 9, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, lu en ce qu’il prévoit que les arrêts rendus portant rejet des recours en annulation sont obligatoires pour les juridictions en ce qui concerne les questions de droit tranchées par ces arrêts, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lu en combinaison avec le droit à un recours effectif visé à l’article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en ce qu’il empêche de saisir la Cour constitutionnelle sur une question de droit tranchée par un arrêt d’annulation lorsque le contexte juridique ou factuel a évolué ? ». S’agissant de la seconde branche du premier moyen, la partie requérante constate que, par l’acte attaqué, la commission des jeux de hasard, à savoir l’autorité régulatrice de ce secteur, compte parmi ses membres les représentants politiques de l’un des plus gros acteurs de jeux et une ancienne lobbyiste pour ce même acteur. Elle relève que Monsieur l’Auditeur général adjoint indique dans son rapport qu’« il peut être difficile de concevoir que les représentants du Ministre chargé de la Loterie nationale prennent une attitude contraire aux intérêts de cette dernière », et en déduit que les intérêts de l’État et de la Loterie Nationale sont convergents. « Par conséquent », estime-t-elle, « la représentation du Ministre chargé de la Loterie nationale au sein de la Commission des jeux de hasard s’identifie à une forme de droit spécial et exclusif reconnu à la Loterie nationale ». E. Les derniers mémoires des parties adverses Dans son dernier mémoire, la deuxième partie adverse, à savoir le ministre des Finances, chargé de la Loterie nationale, réfute l’identification faite entre la Loterie Nationale et son autorité de contrôle. Relevant dans l’argumentation de la partie requérante la thèse selon laquelle les intérêts de la Loterie Nationale et de l’État belge convergent, elle estime en substance que la suite de son argumentaire est contradictoire avec ce constat dès lors qu’elle conclut que le problème réside dans la présence de représentants du seul ministre ayant la Loterie Nationale dans ses ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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attributions. Selon la deuxième partie adverse, premièrement, ce n’est pas parce que l’État belge est directement impliqué dans la Loterie Nationale et en tire des revenus qu’il ne peut pas être dissocié de celle-ci. Deuxièmement, expose-t-elle, « si les intérêts de l’Etat belge et la Loterie Nationale convergent au point que l’Etat belge ne peut plus objectivement agir comme autorité de contrôle de la Loterie Nationale (quod non), cela vaudrait pour tout l’Etat belge et donc non seulement pour le Ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions ». Le raisonnement de la partie requérante ne tient donc selon elle pas la route. Elle précise que « [l]a Loterie Nationale apporte d’importantes contributions financières à l'Etat belge et aux associations caritatives (rente de monopole, subsides, etc.) mais [que] ces contributions financières ne vont pas au ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions ». Elle répète que ce ministre « n'a en aucun cas plus d'intérêt qu’un autre ministre à favoriser la Loterie Nationale dans le cadre de son travail au sein de la Commission des jeux de hasard ». Elle souligne de plus que « même si l’État belge reçoit des revenus indirects de la Loterie Nationale, il reste avant tout l’autorité de contrôle, ce qui est différent d'un simple actionnaire par exemple ». Elle fait encore remarquer que l’institution de création et la Loterie Nationale « n’est pas le Ministre compétent, mais l’Etat belge dans son entièreté » et trouve « difficile de suivre l’argument selon lequel il pourrait être jugé problématique qu’un représentant de l’institution de contrôle de la Loterie Nationale en ce qui concerne les produits de loterie prend en charge une position de … contrôle en ce qui concerne les jeux de hasard (y compris les paris) » alors que, selon elle, « [b]ien au contraire, c’est tout à fait logique ». Pour la deuxième partie adverse, l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 33/2004 « reste entièrement valable ». « Certes », indique-t-elle, « les opérateurs privés ont reçu la possibilité d’exploiter des paris par la loi du 10 janvier 2010, et la Loterie Nationale détenait déjà cette possibilité par la loi du 19 avril 2002 ». Mais elle ajoute que « la Loterie Nationale avait – également – toujours l’opportunité d’offrir des “jeux de hasard” par les articles 3 et 6 de la loi du 19 avril 2002 ». Elle en conclut que « [l]ors de l’arrêt 33/2004 […], il existait donc déjà un marché concurrentiel “d’opérateurs privés” de jeux de hasard, contrôlé par la Commission des jeux de hasard au sein duquel siégeaient des représentants du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions ». Elle cite les article 3, § 1er, et 6, § 1er, de la loi du 19 avril 2002, tels qu’en vigueur à ce moment et affirme que la Cour constitutionnelle « était bien consciente que la Loterie Nationale était en mesure d’offrir des jeux de hasard et que cette possibilité découlait directement de la loi du 19 avril 2002 sur la Loterie Nationale ». Selon elle, « [l]e simple fait (élément purement factuel et non juridique) qu’un marché de paris sportifs s’est ajouté à côté ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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du (ou des) marché(s) de jeux de hasard ne change en rien l’analyse juridique ». La question préjudicielle en cause est donc, à son estime, déjà tranchée, et il n’y a pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle une deuxième fois. Si toutefois elle était posée, elle devrait être reformulée en tenant compte de ce qui concerne la seconde branche du premier moyen. La deuxième partie adverse considère enfin qu’il n’y a pas lieu de poser une question préjudicielle portant sur l’article 9, § 2, de loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle. S’agissant de la seconde branche, la deuxième partie adverse estime qu’est fausse et incompréhensible la conviction de la partie requérante selon laquelle « l’acte attaqué en soi constitue un abus de position dominante de la Loterie Nationale tel que prévu dans le droit de la concurrence ». Elle expose que « [l’]abus de position dominante consiste, pour une entreprise présente sur un marché, ou un groupe d'entreprises, à adopter un comportement visant à éliminer, à contraindre ou encore à dissuader tout concurrent d'entrer ou de se maintenir sur ce marché ou un marché connexe, faussant ainsi la concurrence » et que « [d]es pratiques susceptibles de constituer un abus de position dominante sont par exemple le refus de vente, les ventes liées, les conditions de vente discriminatoires ou la rupture des relations commerciales au motif que le partenaire refuse de se soumettre à des conditions commerciales injustifiées ». A son estime, la partie requérante ne démontre pas « comment le fait qu’il existe un lien entre l’Etat belge et la Loterie Nationale aboutit à un abus de position dominante de la Loterie Nationale lorsque l’Etat belge contrôle également les marchés des opérateurs privés de jeux de hasard ». Considérant qu’elle « tente de prouver que la Loterie Nationale serait favorisée par la Commission des jeux de hasard en se référant aux bonus, ou à une absence de réaction de la Commission des jeux de hasard à de prétendues infractions », la deuxième partie adverse estime que « [m]ême si ces allégations [étaient] vraies (quod non), cela ne constituerait pas un abus de position dominante par la Loterie Nationale ». Elle estime qu’il est sans intérêt d’examiner ces allégations, mais réfute ce qu’elle qualifie d’ « exemples de favoritisme […] vis-à-vis de la Loterie Nationale par la Commission de jeux de hasard [qui] ne peuvent pas convaincre ». Elle indique en particulier, s’agissant de l’abus de position de dominante reproché à la Loterie Nationale, qu’en 2015, celle-ci a fait une transaction avec l’Autorité belge de la Concurrence, qu’en effet, « après une très longue investigation, l’autorité de concurrence était d’avis que la Loterie Nationale avait commis une erreur dans l'utilisation d'une base de données lors du lancement d’une offre de paris sportifs par la Loterie Nationale », que cela a été rectifié et que « la Loterie Nationale est depuis très prudente dans la séparation de ses activités de loterie et de paris sportifs ». La deuxième partie adverse conclut qu’un abus de position dominante serait toujours ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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illégal, qu’il induirait que la Loterie Nationale soit sanctionnée et que « [s]i même la simple erreur d’envoyer un e-mail à une base de données erronée est sanctionnée, on peut être certain qu’une vraie infraction, un véritable abus de position dominante, ne restera pas sans suite ». Elle répète qu’en tout état de cause, l’acte attaqué ne place la Loterie Nationale pas dans une situation dans laquelle elle serait conduite à abuser d’une position dominante. Elle relève que la commission des jeux de hasard a récemment publié un avis sur son site web dans lequel elle argumente que les produits de loterie connus comme « jeux Woohoo » de la Loterie Nationale pourraient en fait être considérés comme des jeux de hasard, ceci sur la base d’une demande d’un opérateur privé. Elle ajoute que « [c]ette observation est très controversée et [que] la Loterie Nationale conteste cette opinion de la Commission des jeux de hasard », mais elle en déduit qu’« il est donc clair que la Loterie Nationale n’est pas du tout favorisée par la Commission des jeux de hasard – bien au contraire ». Dans leur dernier mémoire, les quatrième et cinquième parties adverses rappellent, en premier lieu, que les membres de la commission des jeux de hasard sont des représentants des Ministres et non des représentants de la Loterie nationale et que la Loterie Nationale est une société anonyme de droit public qui ne se confond pas avec l’État belge. Observant que le raisonnement exposé par la partie requérante dans son dernier mémoire se fonde sur le principe d’impartialité objective, elle expose que « ce principe général, outre qu’il n’est visé ni au moyen, ni dans la question préjudicielle suggérée par la requérante, doit céder le pas devant une disposition de rang législatif », que la critique de partialité ne peut se fonder sur une situation qui découle seulement de l’application normale de la loi et qu’il n’est ni soutenu, ni démontré que le principe général d’impartialité qui s’impose aux autorités administratives serait un principe général de droit à valeur constitutionnelle. A leur estime, la question préjudicielle suggérée par la partie requérante, à supposer qu’elle vise le principe d’impartialité objective, repose donc sur une prémisse erronée et doit donc être écartée. Elles estiment qu’ « on en revient donc à la seule question qui est celle de savoir si les articles 10 et 11 de la Constitution sont violés sachant, à cet égard, que Monsieur l’Auditeur général adjoint estime que les articles 102 et 106, § 1er, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne le sont pas, comme cela ressort des considérations qu’il développe pour rejeter la seconde branche du premier moyen ». A ce propos, elles font valoir que le fait que le contexte législatif ait évolué depuis le prononcé de l’arrêt n° 33/2004 est sans incidence, que l’élargissement de la composition de la commission des jeux de hasard à deux représentants du ministre dont relève la Loterie Nationale exprime, ainsi, sans plus, la volonté du législateur d’adopter une mesure qui est susceptible ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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d’améliorer la collaboration entre la Loterie nationale et la commission des jeux de hasard, sans que l’on puisse en déduire que le législateur ait voulu accorder un avantage concurrentiel à la Loterie Nationale, ce qui n’est du reste pas démontré. A leur estime, « [c]e seul constat, sans qu’il faille lui attacher une quelconque autorité de chose jugée, - ce que n’a jamais soutenu l’Etat belge -, suffit pour considérer qu’il n’y a pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle dès lors qu’il vaut tant pour le régime légal en matière de paris existant avant l’arrêt n° 33/2004 que celui existant après cet arrêt ». Elles invoquent la jurisprudence selon laquelle lorsque les dispositions du titre II de la Constitution invoquées dans la question préjudicielle ne sont manifestement pas violées, il n’y a pas lieu de poser une question préjudicielle. Elles estiment enfin que la question préjudicielle portant sur l’article 9, § 2, de loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ne doit pas être posée « dès lors que le raisonnement de la Cour dans son arrêt n° 33/2004 n’est pas invoqué par l’Etat belge, au titre de l’autorité de chose jugée, mais au titre d’un précédent juridictionnel qui permet d’interpréter l’article 10, § 2, de la loi du 7 mai 1999 pour considérer que les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont pas manifestement violés ». En ce qui concerne la seconde branche du premier moyen, les quatrième et cinquième parties adverses estiment que les arguments développés dans le dernier mémoire de la partie requérante ne sont pas de nature à renverser la conclusion qu’elle n’est pas fondée. VI. 2. Appréciation sur les deux branches réunies Considéré en ses deux branches réunies, le premier moyen consiste, en substance, à faire grief à l’acte attaqué de nommer, en qualité de membres effectifs et suppléants, quatre représentants du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions, ceci en exécution de l’article 10, § 2, de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, tel que modifié par la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale. La partie requérante considère qu’en ayant imposé que de tels représentants siègent au sein de la commission des jeux de hasard, le législateur aurait créé une différence de traitement entre la Loterie Nationale, d’une part, et les opérateurs privés qui exploitent des activités de jeux et paris soumis à la loi du 7 mai 1999, d’autre part. Cette situation est à son estime discriminatoire compte tenu du fait que la Loterie Nationale exerce des activités soumises à la même loi du 7 mai ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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1999 et que cette situation traduit un problème d’impartialité objective au détriment des opérateurs privés. Dans la seconde branche de son moyen, elle ajoute que l’acte attaqué viole les articles 102 et 106, § 1er, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qu’il se fonde sur une disposition législative, à savoir le même article 10, § 2, de la loi du 7 mai 1999, qui créerait une situation dans laquelle la Loterie Nationale est susceptible d’abus des droits spéciaux et exclusifs qui lui ont été conférés, en étant le seul opérateur soumis à cette loi bénéficiant d’une représentation politique au sein de la commission des jeux de hasard. A travers son recours contre l’acte attaqué, la partie requérante dirige en réalité sa critique contre la disposition légale que cet acte attaqué respecte, en sorte que le Conseil d’État ne pourrait déclarer son moyen fondé et annuler l’acte attaqué que s’il était exact que l’article 10, § 2, de la loi du 7 mai 1999 sur lequel il se fonde viole les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés le cas échéant avec les articles 102 et 106, § 1er, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. C’est la raison pour laquelle la partie requérante demande que soit posée la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle : « L’article 10, § 2 de la loi du 7 mai 1999 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés le cas échéant avec les articles 102 et 106, § 1er du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en ce qu’il prévoit que deux représentants du Ministre ayant la Loterie nationale dans ses attributions siègent au sein de la Commission des jeux de hasard, créant ainsi une différence de traitement entre la Loterie nationale et les autres opérateurs de jeux de hasard pour les secteurs d’activités visés par la loi du 7 mai 1999, dès lors qu’étant soumis aux mêmes règles que les autres opérateurs, la Loterie nationale dispose, elle seule, d’un forme de représentation politique de ses intérêts ? ». A travers la question préjudicielle qu’elle suggère, la partie requérante ne prétend pas que les représentants du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions seraient des représentants directs de la Loterie Nationale. Elle estime cependant en substance qu’il s’agit là d’une « forme de représentation (par des membres du cabinet ministériel en charge de la Loterie nationale) » qui serait susceptible de profiter à la Loterie Nationale alors que cette société anonyme de droit public doit respecter les mêmes conditions d’exploitation et est soumise de la même manière aux décisions de la commission des jeux de hasard. L’argumentation de la partie requérante et la question préjudicielle qu’elle demande de poser reposent toutefois sur le postulat, non partagé par la Conseil d’État, que les représentants d’un ministre chargé de la tutelle sur une société anonyme de droit public telle que la Loterie Nationale assureraient « une forme de

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représentation » de cette société anonyme, alors qu’ils sont, en vertu du texte légal lui-même, des représentants du seul ministre précité, qu’ils ne pourraient avoir été choisis et qu’ils ne pourraient exercer leur mission de représentation qu’à cette seule fin. Le Conseil d’État ne partageant pas l’interprétation que la partie requérante défend au sujet de la notion de « représentants du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions », la question préjudicielle qu’elle suggère devrait donc, en tout état de cause, être reformulée afin d’en omettre l’interprétation selon laquelle la représentation du ministre précité équivaudrait à une « forme de représentation politique » de la Loterie Nationale elle-même. La Cour constitutionnelle a par ailleurs déjà été amenée à examiner, au contentieux de l’annulation, si cette représentation du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions au sein de la commission des jeux de hasard violait les articles 10 et 11 de la Constitution. Dans son arrêt n° 33/2004 (ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.33), elle a statué comme suit : « B.17. Les articles 40 et 41 de la loi du 19 avril 2002 contiennent des dispositions modifiant l’article 10, §§ 1er et 2, de la loi sur les jeux de hasard. Ces modifications ont pour effet que la composition de la commission des jeux de hasard est élargie à deux représentants du ministre dont relève la Loterie nationale. La partie requérante dans l’affaire n° 2552 estime que ceci viole le principe constitutionnel d’égalité parce que des représentants du secteur privé ne peuvent pas faire partie de la commission des jeux de hasard. B.18.1. Il ressort des travaux préparatoires des articles 40 et 41 de la loi du 19 avril 2002 que ceux-ci devraient « assurer une parfaite collaboration entre les institutions et les ministres respectifs » (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1339/001, p. 40). B.18.2. Le critère de distinction – la nature de l’instance qui doit être représentée – est pertinent au regard de l’objectif poursuivi par le législateur. En élargissant la composition de la commission des jeux de hasard à deux représentants du ministre dont relève la Loterie nationale, le législateur adopte en effet une mesure qui est susceptible d’améliorer la collaboration entre la Loterie nationale et la commission des jeux de hasard. La commission des jeux de hasard est une institution qui, à l’égard des établissements de jeux de hasard du secteur privé, est notamment chargée de contrôler le respect de la loi et d’attribuer, de suspendre ou de retirer les licences d’exploitation dans un domaine dans lequel s’exerce une activité basée sur l’exploitation de la faiblesse humaine. Le législateur a du reste veillé à ce que les décisions de la commission, qui sont soumises au contrôle du Conseil d’Etat, entourées des garanties nécessaires. Par conséquent, il n’est pas souhaitable d’étendre la composition de la commission des jeux de hasard à des représentants du secteur privé. En ce qui concerne le contrôle des jeux de hasard organisés par la Loterie nationale, la commission des jeux de hasard ne doit pas contrôler les licences, puisque la licence de la Loterie nationale résulte de la loi. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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B.18.4. Le moyen n’est pas fondé. » En vertu de l’article 26, § 2, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, lorsqu’une question relative à la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134 de la Constitution, des articles du titre II « Des Belges et de leurs droits », et des articles 170, 172 et 191 de la Constitution est soulevée devant lui, le Conseil d’État n’est pas tenu de la poser à la Cour constitutionnelle « lorsque [cette dernière] a déjà statué sur une question ou un recours ayant un objet identique ». Comme les parties en conviennent, cette disposition permet mais n’impose pas au Conseil d’État de s’abstenir de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle si celle-ci a déjà statué sur un recours ayant un objet identique, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de poser la question préjudicielle suggérée par la partie requérante à propos de l’article 9, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dans son dernier mémoire, dont l’interprétation suggérée est contraire à l’article 26, § 2, alinéa 2, précité, de la même loi spéciale. En l’espèce, plusieurs éléments conduisent à considérer qu’il convient de poser la question préjudicielle suggérée par la partie requérante en dépit de l’enseignement de l’arrêt n° 33/2004, précité. Tout d’abord, la question proposée n’a pas un objet parfaitement identique à celui du moyen d’annulation rejeté dans l’arrêt précité, puisqu’il serait demandé à la Cour constitutionnelle de combiner le cas échéant dans son contrôle les articles 10 et 11 de la Constitution avec les articles 102 et 106, § 1er, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ensuite, même à admettre que l’objet de la question préjudicielle serait identique à ce que la Cour constitutionnelle a tranché en statuant dans son arrêt n° 33/2004, la partie requérante peut être suivie lorsqu’elle soutient que le contexte a évolué depuis lors, de sorte qu’un nouvel examen par la Cour constitutionnelle s’impose. Il est en effet permis de se demander s’il est toujours justifié que le législateur ait, ainsi que la Cour constitutionnelle l’a relevé, adopté « une mesure qui est susceptible d’améliorer la collaboration entre la Loterie nationale et la commission des jeux de hasard ». En effet, d’une part, un tel objectif semble ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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incompatible avec l’interprétation de la notion de « représentants du ministre ayant la Loterie nationale dans ses attributions » retenue dans le présent arrêt, ces derniers n’étant pas des représentants de la Loterie Nationale. D’autre part, en supposant que, même dans l’interprétation retenue par le Conseil d’État, il devrait être considéré que la présence, au sein de la commission des jeux de hasard, de représentants du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions est pertinente parce qu’elle est « susceptible d’améliorer la collaboration entre la Loterie nationale et la commission des jeux de hasard », se pose la question de la légitimité de cet objectif dans la mesure où il a été constaté que, pour ce qui est des jeux de hasard et paris qui sont proposés par la Loterie Nationale, cette dernière est en principe soumise à l’application de la loi du 7 mai 1999 (C.C., arrêt n°33/2004, B.8.2 ; C.C., arrêt n° 36/2001, B.16.1), loi dont la commission des jeux de hasard contrôle le respect. En outre, les motifs pour lesquels la Cour constitutionnelle a décidé, dans l’arrêt n° 33/2004, qu’ « il n’est pas souhaitable d’étendre la composition de la commission des jeux de hasard à des représentants du secteur privé » pourraient être réexaminés, non seulement à la lumière du fait que la partie requérante soutient plutôt qu’il faudrait supprimer toute représentation du ministre ayant la Loterie Nationale dans ses attributions au sein de la commission des jeux de hasard, et non qu’il faudrait en étendre la composition à des représentants du secteur privé, mais également en tenant compte du fait que, depuis le prononcé de l’arrêt n° 33/2004, a été adoptée la loi du 10 janvier 2010 portant modification de la législation relative aux jeux de hasard qui a instauré les licences permettant l’exploitation de paris par les opérateurs privés. Ce n’est donc que bien après l’arrêt n° 33/2004 qu’a pu voir le jour la question de la concurrence entre les activités de paris organisées par la Loterie Nationale et celle organisée légalement par des opérateurs privés, tels que la partie requérante, et soumis à ce titre au contrôle de la commission des jeux de hasard. Enfin, comme le fait valoir la partie requérante sans être contredite, c’est la commission des jeux de hasard qui a accordé une licence de classe IV à une filiale de la Loterie Nationale en vue d’exploiter des jeux de hasard de classe IV, au même titre que des opérateurs privés de classe IV. Il n’est donc pas certain que soit encore valable le constat fait par la Cour constitutionnelle qu’en ce qui concerne le contrôle des jeux de hasard organisés par la Loterie Nationale, « la commission des jeux de hasard ne doit pas contrôler les licences, puisque la licence de la Loterie nationale résulte de la loi ». Il y a donc lieu de réserver à statuer sur le premier moyen, en ses deux branches réunies, dans l’attente de la réponse de la Cour constitutionnelle à la ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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question préjudicielle suggérée par la partie requérante mais reformulée d’office de la manière prévue au dispositif du présent arrêt. VII. Second moyen VII.1. Thèses des parties A. La requête en annulation La partie requérante prend un second moyen, qu’elle divise en deux branches, de la violation de la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs, spécialement en son article 11, alinéa 1er, 5., et du principe général d’impartialité. Selon elle, « ces dispositions interdisent qu’un membre de la Commission des jeux de hasard ait disposé d’intérêts, directs ou indirects, quelle qu’en soit la nature, dans l’exploitation d’un établissement de jeu de hasard ou une autre activité soumise à licence et visée par la loi du 7 mai 1999 ». Or, dans la première branche de son moyen, elle fait grief à l’acte attaqué d’avoir désigné, parmi ses membres effectifs, une personne qui « a eu des intérêts au sein d’une fédération européenne représentant les loteries publiques européennes, dont la Loterie nationale est membre » et, dans la seconde branche, elle affirme que « cette situation de conflit d’intérêts ne respecte pas le principe d’impartialité et est susceptible d’avoir une influence sur les décisions prises par la Commission des jeux de hasard, notamment vu la présence simultanée de deux représentants ‘‘politiques’’ de la Loterie Nationale ». Dans les développements qu’elle consacre à la première branche de ce second moyen, la partie requérante cite la teneur de l’article 11, alinéa 1er, 5., de la loi du 7 mai 1999, qui dispose que pour être nommé et rester président, membre de la commission, effectif ou suppléant, il faut « ne pas exercer ou avoir exercé de fonctions dans un établissement de jeux de hasard ou ne pas avoir ou avoir eu un intérêt personnel, direct ou indirect, quelle qu'en soit la nature, pour soi, pour le ou la conjoint(e) ou le ou la cohabitant(e), ou pour un parent ou un allié jusqu'au quatrième degré, dans l'exploitation d'un tel établissement ou dans une autre activité soumise à licence et visée par la présente loi ». Selon elle, cette disposition interdit, dès lors d’avoir eu (précédemment) un intérêt, qu’il soit direct ou indirect, dans l’exploitation d’un établissement de jeu de hasard ou une autre activité soumise à licence et visée par la loi du 7 mai 1999. Elle constate qu’en l’espèce, Madame J. B. a été, pendant 11 ans et 4 mois, et jusqu’au mois d’avril 2020, une dirigeante de « The European Lotteries », un groupement d’intérêts représentant, au niveau européen, les loteries ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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nationales, dont la Loterie Nationale belge. La partie requérante ajoute que cette personne « en a été le délégué général adjoint de 2009 à 2012, puis le délégué général jusqu’en avril 2020 tout en exerçant (sur la foi de son compte LinkedIn) la fonction de secrétaire générale adjointe […] ». Elle aurait donc, dans ce cadre « représenté les intérêts de la Loterie nationale, qui est un membre “régulier” (“regular member”) de “The European Lotteries” ». « Or », précise-t-elle, « la Loterie nationale exploitait, et exploite toujours, des paris sportifs relevant de la classe IV et est soumise, dans le cadre de ces produits, à la loi du 7 mai 1999 ». Elle ajoute que ce membre de la commission des jeux de hasard a eu « (dans le passé, jusqu’en avril 2020) un intérêt personnel, fût-il indirect, dans l’exploitation de ces paris sportifs de la Loterie nationale, puisque son mandat de secrétaire générale adjointe de “The European Lotteries” était rémunéré (entre 50.000 et 100.000 euros par an suivant la déclaration de mandat publiée au Moniteur belge du 14 février 2020 […]) », qu’ « [e]lle avait donc (à l’époque) un intérêt personnel, fût-il indirect, que la Loterie nationale belge, membre régulier de son employeur, et exploitant des jeux de hasard (paris sportifs), développe ses activités ». Par conséquent, en désignant cette personne en tant que membre effectif de la commission des jeux de hasard, alors que celle-ci a eu un intérêt indirect dans la Loterie Nationale, l’acte attaqué violerait l’article 11, alinéa 1er, 5. de la loi du 7 mai 1999. Quant à la seconde branche, après avoir énoncé les règles et la jurisprudence en matière d’impartialité, la partie requérante estime qu’en l’espèce, l’impartialité objective de la commission des jeux de hasard « peut être raisonnablement questionnée, dès lors qu’un de ses membres a représenté, au niveau européen, les intérêts de la Loterie nationale qui, par son produit Scoooore, exploite exactement les mêmes activités que la [partie] requérante et les autres entreprises du secteur des classes IV ». Selon elle, « [i]l en est d’autant plus ainsi que la Loterie nationale a, pour la commercialisation des produits Scoooore, des relations commerciales avec les libraires, qui sont également autorisées à exploiter des paris sportifs dans le cadre d’une licence de classe IV » ; « [l’]impartialité de la Commission pourrait donc toujours être questionnée lorsqu’elle prendra, notamment, une sanction disciplinaire de suspension ou de retrait de licence à l’égard d’un établissement de paris sportifs. Il en sera de même en cas de refus de licence de classe IV à un établissement fixe ou, a contrario, en cas d’octroi d’une licence à une librairie ». Si elle reconnaît que ce membre effectif « ne dispose plus d’intérêt actuel dans l’exploitation des paris sportifs de la Loterie nationale » elle considère cependant qu’il faut interpréter le principe d’impartialité, dans le contexte des jeux de hasard, à la lumière de l’objectif du législateur. « Or », affirme-t-elle, « ce dernier a clairement indiqué, à l’article 11, alinéa 1er, 5. précité qu’un intérêt passé, et non ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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plus actuel, suffisait à écarter la désignation ou le maintien d’un membre de la Commission des jeux de hasard ». Selon elle, en l’absence d’annulation de la désignation de ce membre, ce défaut d’impartialité objectif risque d’aboutir, dans le cadre des décisions prises par la commission, à un vice d’impartialité subjective et, même s’il s’agit d’un organe collégial, il pourra être soutenu que ce vice est susceptible d’affecter la décision, « dès que deux autres membres sont les représentants “politiques” de la Loterie nationale dans la Commission » puisqu’ « un quart des membres de la Commission (3 sur 12, hors la présidente) présentent une proximité (soit politique, soit d’intérêts passés) avec la Loterie nationale ». La partie requérante explique, à travers des exemples, en quoi ce vice d’impartialité objective s’est selon elle « d’ores et déjà matérialisé par l’absence de réaction de la Commission des jeux de hasard face à la concurrence déloyale réalisée par la Loterie nationale ». Elle conclut qu’en désignant cette personne « en tant que membre effectif de la Commission des jeux de hasard, malgré son implication antérieure auprès de la Fédération européenne représentant les Loteries publiques, dont la Loterie Nationale, et vu la présence simultanée de deux représentants “politiques” de la Loterie Nationale, l’acte attaqué viole le principe général d’impartialité ». B. Les mémoires en réponse La deuxième partie adverse, qui assume le mémoire en réponse déposé par la sixième partie adverse, mise hors de cause, répond à la première branche du second moyen que le membre effectif visé par la partie requérante n’a jamais exercé de fonctions dans un établissement de jeux de hasard, qu’elle n’a pas et n’a jamais eu un intérêt personnel, direct ou indirect, dans l'exploitation d'un tel établissement ou dans une autre activité soumise à licence et visée par la loi sur les jeux de hasard. Elle a eu des fonctions dirigeantes au sein d’une association, dont la Loterie Nationale est membre. Or, cette association n’a jamais été exploitante d’un établissement de jeux de hasard ou de paris ou titulaire d’une licence de jeux de hasard ou de paris. Il s’agit d’une association de fait en droit suisse, dont la Loterie Nationale est membre. Selon la deuxième partie adverse, la partie requérante ne démontre pas comment cette personne aurait eu un intérêt, même indirect, dans les activités de la Loterie Nationale. Elle explique que la rémunération de son mandat au sein de cette association n'aurait pas été moindre si la Loterie Nationale n'en avait pas été membre, et n’était en aucun cas liée au succès ou à l'échec de la Loterie Nationale sur le marché belge. Cette personne, ajoute la deuxième partie adverse, « n'avait pas voix au chapitre à la Loterie Nationale et inversement, en tant que simple membre (un parmi plus que 70 membres), la Loterie Nationale ne pouvait exercer aucun contrôle sur les activités de [cette personne] ». La deuxième partie adverse conclut ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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que l’article 11, alinéa 1er, 5. de la loi du 7 mai 1999 n’est pas d’application et que la première branche du second moyen n’est dès lors pas fondée. A propos de la seconde branche du second moyen, la deuxième partie adverse rappelle tout d’abord que « personne ne siège au sein de la Commission des jeux de hasard comme représentant de la Loterie Nationale » et que Madame J. B. a été désignée en qualité de représentante du ministre de la Santé. Elle expose que le fait que cette dernière ait de l'expérience au sein de l'association des loteries européennes fait d’elle une personne particulièrement apte à représenter la position du ministre fédéral de la Santé au sein de la commission des jeux de hasard, que grâce à son expérience dans The European Lotteries, elle a sans doute acquis des connaissances générales sur les jeux d'argent et les paris, et en particulier sur les risques pour la santé qui peuvent y être associés. Il s’agit selon elle d’une valeur ajoutée objective pour le fonctionnement de la commission des jeux de hasard. Elle ajoute que, pour autant que cela ait pu jouer un quelconque rôle, ce qu’elle conteste, il convient de noter que Madame B. n'est plus active au sein de The European Lotteries et qu'il ne peut donc plus y avoir de soupçon raisonnable d’impartialité subjective. Elle estime qu’il n’y a pas lieu, dans ce contexte, de se référer à l’article 11, alinéa 1er, 5 de la loi sur les jeux de hasard, dont le champ d'application s’étend au passé, puisque celui-ci se rapporte à la première branche du moyen et non à la seconde, laquelle n’est pas fondée. Dans leur mémoire en réponse, à propos de la première branche du second moyen, les quatrième et cinquième parties adverses font tout d’abord observer que « l’association The European Lotteries n’a jamais été exploitante d’un établissement de jeux de hasard ou de paris ou titulaire d’une licence de jeux de hasard ou de paris » ; qu’elle est « une association de fait en droit suisse, dont la Loterie Nationale n'est qu'un des plus de 70 membres » et que cet élément est « important au regard de l’article 11, 5° de la loi du 7 mai 1999 ». Elles ajoutent qu’il est inexact de soutenir que le membre en question a eu des fonctions dirigeantes au sein de l’association The European Lotteries après le deuxième semestre de l’année 2016, la page Linkedin produite par la requérante comportant une erreur, et que son rôle de « déléguée générale » a pris fin le 30 juin 2016, dès lors qu’elle en était devenue secrétaire générale adjointe, à la date du 1er juin 2016. Elle renvoie à cet égard au site Cumuleo et conclut que la requérante ne démontre ainsi pas comment ce membre effectif avait un intérêt, même indirect, dans les activités de la Loterie Nationale.

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A propos de la seconde branche du second moyen, les quatrième et cinquième parties adverses font tout d’abord valoir que la personne visée par la partie requérante a été désignée en qualité de représentante du ministre de la Santé et qu’en tant que représentante de ce ministre, elle est censée rapporter au sein de la commission des jeux de hasard, la position du ministre fédéral de la Santé « qui n’est pas à confondre [avec] la Loterie nationale ». Elles rappellent ensuite que l’impartialité d’un organe collégial ne peut être mise en cause que si, d’une part, des faits précis qui font planer des soupçons de partialité sur un ou plusieurs membres de ce collège peuvent être légalement constatés et que, d’autre part, il ressort des circonstances que la partialité de ce ou de ces membres a pu influencer l’ensemble du collège. Elles ajoutent que comme l’a indiqué la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 33/2004, « B.18.1. (…) Le législateur a du reste veillé à ce que les décisions de la commission, qui sont soumises au contrôle du Conseil d’Etat, soient entourées des garanties nécessaires » et que « de fait », si cette personne a été désignée, en qualité de représentante du ministre de la Santé publique, « c’est à raison de sa connaissance de la matière des jeux de hasard et paris et des risques pour la santé qui peuvent y être associés », ce qui constitue selon elles « une valeur ajoutée objective pour le fonctionnement de la Commission des jeux de hasard ». C. Le mémoire en réplique et le dernier mémoire de la partie requérante Dans son mémoire en réplique, la partie requérante se réfère à sa requête en annulation. Dans son dernier mémoire, elle affirme que l’ASBL The European Lotteries constitue le plus grand lobby des loteries publiques européennes, dont la Loterie Nationale belge fait partie, que siéger au sein d’un lobby pour les loteries publiques implique de se centrer sur les intérêts de ces loteries. Comme Madame J. B. y a occupé un mandat rémunéré jusqu’en mars 2020, elle ne peut par conséquent pas siéger au sein de l’autorité régulatrice des jeux de hasard, auprès de laquelle elle a auparavant fait du lobby. Ces rôles opposés sont selon elle incompatibles avec le principe d’impartialité, tant subjective qu’objective, qui doit être observé par tous les membres de la commission des jeux de hasard et, par conséquent, la partialité de l’organe collégial que constitue la commission des jeux de hasard peut être mise en doute, a fortiori lorsque deux autres membres sont également des représentants politiques d’un acteur influent de jeux de hasard. VII.2. Appréciation

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VII.2.1. Quant à la première branche A travers la première branche du second moyen, la partie requérante dénonce la violation, par l’acte attaqué, de l’article 11, alinéa 1er, de la loi du 7 mai 1999, qui dispose : « Art. 11. Pour être nommé et rester président, membre de la commission, effectif ou suppléant, il faut : […] 5. ne pas exercer ou avoir exercé de fonctions dans un établissement de jeux de hasard ou ne pas avoir ou avoir eu un intérêt personnel, direct ou indirect, quelle qu'en soit la nature, pour soi, pour le ou la conjoint(e) ou le ou la cohabitant(e), ou pour un parent ou un allié jusqu'au quatrième degré, dans l'exploitation d'un tel établissement ou dans une autre activité soumise à licence et visée par la présente loi; » L’introduction de cet article 11 a été justifiée par la volonté de « porter une attention particulière au souci d’intégrer dans la loi l’incompatibilité entre les fonctions de membre de la commission, d’une part, et les engagements passés, présents et futurs dans le secteur des jeux, d’autre part » afin de garantir ainsi « [l]’indépendance et l’impartialité de la commission » (Doc. parl., Sénat, sess. 1997-1998, n° 1-419/4, amendement n° 39 du Gouvernement à la proposition de loi sur le jeu, page 32). Selon la partie requérante, la désignation le 30 mai 2021, comme représentante du ministre ayant la Santé dans ses attributions appelée à siéger au sein de la commission des jeux de hasard, d’une personne qui a antérieurement, jusqu’en 2020, exercé des fonctions dirigeantes au sein d’une association représentative de loteries publiques au niveau européen et comptant septante membres, serait contraire à la disposition précitée. Si elle ne soutient pas que cette personne aurait de la sorte exercé des fonctions dans un établissement de jeux de hasard, elle affirme en revanche qu’elle a eu, jusqu’à la fin de ses fonctions au sein de cette association, « un intérêt personnel, fût-il indirect, dans l’exploitation de ces paris sportifs de la Loterie nationale, puisque son mandat de secrétaire générale adjointe de “The European Lotteries” était rémunéré », qu’ « [e]lle avait donc (à l’époque) un intérêt personnel, fût-il indirect, que la Loterie nationale belge, membre régulier de son employeur, et exploitant des jeux de hasard (paris sportifs), développe ses activités ». L’examen du premier moyen a déjà permis de constater que, pour certaines de ses activités, la Loterie Nationale est soumise à l’application de la loi du 7 mai 1999, et la commission des jeux de hasard a accordé une licence de classe IV à une de ses filiales en vue d’exploiter des jeux de hasard de classe IV.

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Pour que la désignation de la représentante du ministre ayant la Santé publique dans ses attributions soit contraire à l’incompatibilité instaurée par l’article 11, alinéa 1er, 5., précité, encore faut-il vérifier si celle-ci a eu un intérêt personnel, direct ou indirect, dans l’activité pour laquelle la Loterie Nationale a obtenu une licence. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, dans la mesure où l’intérêt personnel que dénonce la partie requérante consiste en la rémunération dont aurait bénéficié Madame J. B. en qualité de secrétaire générale adjointe d’un groupement européen de loteries publiques, avantage étranger à l’intérêt personnel qu’elle aurait dû avoir dans l’activité de la filiale de la Loterie Nationale ou dans la Loterie Nationale ellemême, lequel n’est pas démontré par la partie requérante, qui ne conteste pas l’affirmation de la deuxième partie adverse selon laquelle cette rémunération n’est en rien tributaire du bon développement des activités des loteries membres. L’intérêt de ce membre de la commission des jeux de hasard au développement des activités de la Loterie Nationale et de sa filiale n’est en ce sens ni direct, ni indirect : il est inexistant. La première branche du second moyen n’est pas fondée. VII.2.2. Quant à la seconde branche A travers la seconde branche de son second moyen, la partie requérante dénonce la même désignation sous l’angle de la violation du principe général d’impartialité. Le fait précis de nature à faire planer un soupçon sur la personne de Madame J. B. est le même que celui dénoncé sous la première branche du premier moyen, et la partie requérante soutient en outre que la partialité de l’organe collégial que constitue la commission des jeux de hasard peut être mise en doute en raison de sa présence au sein de la commission des jeux de hasard, a fortiori lorsque deux autres membres « sont également des représentants politiques d’un acteur influent de jeux de hasard » puisqu’ « un quart des membres de la Commission (3 sur 12, hors la présidente) présentent une proximité (soit politique, soit d’intérêts passés) avec la Loterie nationale ». Dès lors qu’il a été constaté à l’occasion de l’examen de la première branche que Madame J. B. ne peut se voir reprocher aucun intérêt direct ou indirect, passé ou actuel, dans l'exploitation d'un établissement de jeux de hasard ou dans une autre activité soumise à licence et visée par la loi sur les jeux de hasard, les circonstances invoquées par la partie requérante ne sont pas de nature à faire planer un soupçon de partialité sur sa personne. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.940

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La seconde branche du second moyen n’est pas fondée. Le second moyen est rejeté.

Yves Houyet

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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