Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005 (2024-10-11)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 261.005 van 11 oktober 2024 Economische zaken - Zeevaart Beslissing
: Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 261.005 van 11 oktober 2024
in de zaak A. 241.811/IX-10.463
In zake :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Kathleen De hornois en Wim Naudts
kantoor houdend te 1930 Zaventem
Gateway Building
Luchthaven Brussel Nationaal 1J
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de Nationale
Autoriteit voor Maritieme Beveiliging
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Bart Van Hyfte en Laurent Delmotte
kantoor houdend te 1160 Brussel
Herrmann-Debrouxlaan 40
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de vordering
De vordering, ingesteld op 29 april 2024, strekt tot de schorsing
van de tenuitvoerlegging van de “beslissing van de Nationale Autoriteit voor
Maritieme Beveiliging van 27 februari 2024”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een nota ingediend.
Eerste auditeur Frederic Eggermont heeft een verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
Met toepassing van artikel 90, § 1, vierde lid, van de wetten op
de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, is de zaak verwezen naar een
kamer met drie leden.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 23 september 2024.
Staatsraad Wouter Pas heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Wim Naudts, die verschijnt voor de verzoekende
partij en advocaten Bart Van Hyfte en Maximilien Storme, die verschijnen voor de
verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Frederic Eggermont heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Regelgeving en feiten
3.1.
Het agentschap voor Maritieme Dienstverlening en Kust (MDK)
is een intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid van de
Vlaamse overheid. Het werd opgericht bij het besluit van de Vlaamse Regering
van 7 oktober 2005 ‘tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap
zonder rechtspersoonlijkheid Agentschap voor Maritieme Dienstverlening en
Kust’. Krachtens artikel 3 van dit besluit bestaat de opdracht van het MDK er
onder meer in om “binnen het werkgebied […] te zorgen voor een veilige en vlotte
afwikkeling van het scheepvaartverkeer op de maritieme vaarwegen, het openbaar
personenvervoer over water, het integraal kustzonebeheer en de hydrografische en
hydrometeorologische dienstverlening”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
Uit de opdracht inzake hydrografische dienstverlening en het
hierbij horende werkingsgebied volgt dat het aan het MDK toekomt kaarten van de
zeebodem op te stellen.
3.2.
Krachtens artikel 2.5.2.5 van het Scheepvaartwetboek is de
Nationale Autoriteit voor Maritieme Beveiliging (NAMB) belast met de maritieme
beveiliging.
Artikel 2.5.2.6 van het Scheepvaartwetboek, zoals van
toepassing op 27 februari 2024, omschrijft de taken van de NAMB als volgt:
Ҥ 1. De NAMB is voor de toepassing van deze wet het contactpunt voor de
IMO [Internationale Maritieme Consultatieve Organisatie], de Europese
Commissie en andere Staten.
De NAMB is verantwoordelijk voor de toepassing van de maatregelen op
het gebied van de maritieme beveiliging, verzorgt de opvolging en
verschaft de nodige informatie zoals bedoeld in de ISPS-Code, artikel 2.6
van de ISPS-Verordening [Verordening (EG) Nr. 725/2004 van het
Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 ‘betreffende de
verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten’], artikel
3.4 van de Havenbeveiligingsrichtlijn, dit hoofdstuk en zijn
uitvoeringsbesluiten.
De NAMB coördineert de toepassing van de ISPS-Code, de
ISPS-Verordening, de Havenbeveiligingsrichtlijn, dit hoofdstuk en zijn
uitvoeringsbesluiten, brengt deze ten uitvoer en controleert de
voorgeschreven beveiligingsmaatregelen voor schepen, havens en
havenfaciliteiten.
§ 2. De NAMB is bevoegd voor de beveiligingsaangelegenheden:
1° aan boord van zeeschepen;
2° in havens en havenfaciliteiten;
3° betreffende bouw- en kunstwerken, kabels en pijpleidingen in de
maritieme wateren.
§ 3. De NAMB is in het bijzonder belast met:
1° het voorstellen van een algemeen beleid inzake maritieme beveiliging;
2° het ontwikkelen van standaarden inzake maritieme beveiliging;
3° controle op de naleving van de standaarden;
4° de algemene coördinatie van de maatregelen tot uitvoering van de
nationale, Europese en internationale regelgeving met betrekking tot
maritieme beveiliging;
5° het verstrekken van adviezen, onderrichtingen en aanbevelingen over de
te nemen maritieme beveiligingsmaatregelen aan de lokale comités voor
maritieme beveiliging, het MIK [Maritiem Informatiekruispunt] en aan
bevoegde overheden;
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
6° de coördinatie van studies betreffende de problemen op het vlak van
maritieme beveiliging met inbegrip van de Belgische bijdrage tot de op het
Europees en internationaal vlak geleverde inspanningen;
7° het fungeren als aanspreekpunt voor de verstrekking van inlichtingen
over de beveiligingsplannen van havenfaciliteiten en havens, alsook als
nationaal, Europees en internationaal contactpunt voor alle
aangelegenheden die met de maritieme beveiliging verband houden;
8° het verlenen of intrekken van de erkenningen van de erkende
beveiligingsorganisaties;
9° het overmaken aan de IMO van een lijst van havenfaciliteiten die in
overeenstemming zijn met de ISPS-Code, alsook van eventuele
wijzigingen in deze lijst;
10° het overmaken aan de Europese Commissie van een lijst van havens
waarop dit hoofdstuk van toepassing is, alsook van eventuele wijzigingen
van deze lijst;
11° de evaluatie en goedkeuring van de beveiligingsbeoordelingen van
havenfaciliteiten en havens, en het geven van een advies over het indelen
van havenfaciliteiten bij een cluster;
12° het beoordelen, evalueren en goedkeuren van de beveiligingsplannen
van havens en havenfaciliteiten;
13° het verlenen van een Verklaring van Goedkeuring als gevolg en bewijs
van de goedkeuring van de beveiligingsplannen van de havenfaciliteiten;
14° het intrekken van beveiligingsplannen van havens en havenfaciliteiten
en Verklaringen van Goedkeuring;
15° het opleggen van corrigerende maatregelen aan havens en
havenfaciliteiten na een evaluatie.
§ 4. De Koning kan bijkomende taken toekennen aan de NAMB.”
Krachtens artikel 3, § 1, van het koninklijk besluit van 4 juni
2023 ‘betreffende de maritieme beveiliging’ is de NAMB samengesteld “uit een
vaste vertegenwoordiger van de volgende diensten: 1° het Directoraat-generaal
Scheepvaart waarbij dit altijd de Directeur-generaal moet zijn; 2° het NCCN [het
Nationaal Crisiscentrum van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken];
3° de Veiligheid van de Staat; 4° de Algemene Administratie van de Douane en
Accijnzen; 5° het Ministerie van Defensie; 6° de Algemene Dienst Inlichting en
Veiligheid; 7° het OCAD [het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse] [en]
8° de Scheepvaartpolitie”. Het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, het Vlaamse
Gewest, het Waalse Gewest en de Vlaamse Waterweg kunnen worden uitgenodigd
op de vergaderingen van de NAMB.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
3.3.
Het Europees agentschap voor Maritieme Veiligheid (EMSA) is
opgericht bij Verordening (EG) nr. 1406/2002 van het Europees Parlement en de
Raad van 27 juni 2002 ‘tot oprichting van een Europees Agentschap voor
maritieme veiligheid’.
Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van deze Verordening werkt
EMSA samen met de lidstaten en de Europese Commissie en verschaft het hun op
het vlak van onder meer veiligheid op zee en maritieme beveiliging technische,
operationele en wetenschappelijke bijstand binnen de grenzen van zijn in artikel 2
genoemde kerntaken alsook, indien van toepassing, van de neventaken zoals
neergelegd in artikel 2bis.
Naast deze kern- en neventaken, voorziet artikel 2ter van de
Verordening in samenwerking inzake kustwachttaken. Aldus biedt EMSA “in
samenwerking met het […] Europees grens- en kustwachtagentschap [Frontex] en
het […] Europees Bureau voor visserijcontrole [EFCA], elk binnen zijn opdracht,
ondersteuning aan nationale autoriteiten bij de uitvoering van kustwachttaken op
nationaal en Unieniveau en indien van toepassing op internationaal niveau, door:
[…] e) capaciteitsdeling door planning en uitvoering van operaties met meerdere
doeleinden en door het delen van middelen en andere vermogens, voor zover deze
activiteiten door die agentschappen worden gecoördineerd en de instemming
hebben verkregen van de bevoegde instanties van de betrokken lidstaten”.
Ter uitvoering van dit artikel wordt op 18 maart 2021 een
Tripartite Working Arrangement (TWA) overeengekomen tussen de drie
agentschappen. Artikel 9, § 2, van deze overeenkomst regelt de Multipurpose
Maritime Operations (MMO) (“Maritieme operaties met meerdere doeleinden”)
en bepaalt dat voor elke MMO het Stuurgroepcomité de specifieke voorwaarden
voor de samenwerking tussen de agentschappen zal vaststellen, die in het
operationele plan moeten worden weerspiegeld. In de praktijk worden op grond
van dit artikel 9 de voorwaarden van samenwerking voor elke MMO vastgelegd in
een specifiek document, genoemd Specific Modalities Document (hierna: ‘SMD’).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
Dit document wordt voorbereid in nauwe samenwerking met de verschillende
bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten.
3.4.
Op vraag van Frankrijk en België stellen EMSA en EFCA in
2023 een MMO La Manche and Southern North Sea 2024 op. In deze MMO wordt
een door België voorgesteld gebruiksgeval (use case) opgenomen, inzake het
onderzoeken en het in kaart brengen van oude datakabels op de zeebodem via een
op afstand bestuurde onderwaterrobot (Remotely Operated Vehicle of ROV). Dit
project wordt in België vormgegeven door het MDK.
In de voorbereidende gesprekken tussen België en EMSA maakt
de federale overheid (namelijk het directoraat-generaal (DG) Scheepvaart)
bedenkingen over de beveiliging bij het gebruiken van de ROV’s in de Belgische
maritieme zones. Met het oog op input omtrent de beveiligingsrisico’s organiseert
de NAMB op 27 februari 2024 een buitengewone vergadering. De gewesten en de
havens worden hierop niet uitgenodigd.
In de vergadering wordt gewezen op de beveiligingsrisico’s die
de inzet van ROV’s met zich kan meebrengen. Vitale infrastructuur wordt hiermee
in kaart gebracht en er moet, rekening houdend met de geopolitieke context,
vermeden worden dat de verkregen data voor andere doeleinden worden gebruikt
dan deze waarvoor de initiële verwerking werd uitgevoerd.
Het vergaderverslag vermeldt de MMO die gepland is voor de
periode van 13 mei 2024 tot 13 september 2024. Het vermeldt dat een van de use
cases in de MMO de door het MDK voorgestelde inzet betreft van een ROV door
EMSA in een zone rond het huidige ankergebied om op zoek te gaan naar
achtergelaten datakabels om deze desgevallend te verwijderen en zo het
ankergebied te kunnen uitbreiden. Er wordt een lijst met verschillende
voorwaarden vastgelegd door de NAMB zodat het DG Scheepvaart de nodige
aanpassingen aan het SMD kan laten doorvoeren door EMSA.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
Uit het verslag van de vergadering van 27 februari 2024 blijkt
dat de besprekingen op dit punt voornamelijk betrekking hebben op de bepaling
van de zones waarin een ROV kan worden ingezet in het kader van de MMO.
Hierbij werd erop gewezen dat deze zones best dienden te worden beperkt tot rond
de ankergebieden.
3.5.
Aldus beslist de NAMB op 27 februari 2024 om:
“het DG Scheepvaart de nodige aanpassingen aan het Specific Modalities
Document door te [laten] voeren om de volgende voorwaarden voor de
inzet van ROV door EMSA in het kader van de MMO toe te laten:
a. beperking van de zone waarin dit kan tot rond het ankergebied;
b. de beelden worden enkel in de eerste fase verwerkt door EMSA en niet
verder gedeeld aan derden;
c. de wijze van verwerking wordt goedgekeurd door de voorzitter van de
NAMB;
d. de Belgische overheid (federaal en Vlaams) wordt eigenaar van de
beelden na de initiële verwerking door EMSA waarbij de beelden enkel
gebruikt kunnen worden zoals strikt omschreven door de use case;
e. de beelden kunnen nadien niet worden verspreid;
f. het MIK kan aanwezig zijn bij het uitvoeren van deze use case;
g. de ingezette ROV heeft een vaarvergunning bekomen van het DGS.”
Dat is de bestreden beslissing.
3.6.
Op 29 februari 2024 wordt de beslissing, die volgens de
verwerende partij kan worden beschouwd als de instemming in de zin van
artikel 2ter, lid 1, e), van Verordening 1406/2002, meegedeeld aan de betrokken
beleidsorganen, waaronder het MDK en EMSA.
Op 1 maart 2024 bevestigt EMSA kennis te hebben genomen
van de aanvaarding van de inzet van een ROV in het kader van de geplande MMO.
Daarnaast geeft EMSA aan gevolg te zullen geven aan de zeven voorwaarden die
aan het SMD kunnen worden toegevoegd (“that could be added to the SMD for the
MMO”).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
3.7.
Op 12 april 2024 wordt de definitieve versie van het Specific
Modalities
Document
aangenomen
door
de
verschillende
Europese
agentschappen. Op 13 mei 2024 gaat het project officieel van start.
IV. Ontvankelijkheid van het beroep
Vooralsnog bestaat er geen noodzaak om over de door de
verwerende partij opgeworpen ontvankelijkheidsexcepties uitspraak te doen. Een
onderzoek van en een uitspraak over die excepties zouden alleen nodig zijn indien
de grondvoorwaarden voor het toewijzen van de vordering tot schorsing vervuld
zijn, wat, zoals hierna zal blijken, niet het geval is.
V. Schorsingsvoorwaarden
Krachtens artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de
Raad van State kan de schorsing van de tenuitvoerlegging slechts worden bevolen
onder de dubbele voorwaarde dat de zaak te spoedeisend is voor een behandeling
ervan in een beroep tot nietigverklaring en indien minstens één ernstig middel
wordt aangevoerd dat de nietigverklaring van de akte of het reglement prima facie
kan verantwoorden.
VI. Spoedeisendheid
Uiteenzetting van de spoedeisendheid
De verzoekende partij motiveert de spoedeisendheid van de
vordering in haar verzoekschrift als volgt:
“Zoals reeds aangehaald heeft MDK ondersteuning vanwege het EMSA
toegezegd gekregen met het oog op de organisatie van een proefproject
rond het in kaart brengen van oude telecomkabels op de zeebodem. Dit
project is gepland om nog in 2024 aanvang ten nemen.
Uw Raad heeft met een arrest van 3 februari 2004 geoordeeld dat het
moeilijk te herstellen ernstig nadeel (hetgeen thans doorgaat als de
spoedeisendheid) voorhanden is wanneer door de onmiddellijke uitvoering
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
van een beslissing een (andere) overheid verhinderd wordt of het
overdreven moeilijk wordt gemaakt om diens bevoegdheden uit te oefenen.
Deze rechtspraak werd bevestigd met een arrest van 18 december 2012:
‘Que l’atteinte portée aux compétences d’une autorité publique peut
constituer un préjudice grave et difficilement réparable lorsqu’une autre
autorité en entrave l’exercice ou le rend impossible’.
De bestreden beslissing maakt het voor MDK alvast onmogelijk om nog
zelf bepaalde parameters van het beoogde proefproject vast te leggen. Zo
zal MDK niet langer het projectgebied kunnen bepalen waarbinnen de
ROVs ingezet kunnen worden. Uw Raad zal alvast begrijpen dat zonder de
inzet van onderwaterrobots het in kaart brengen van oude telecomkabels op
de zeebodem bemoeilijkt wordt, minstens dat een innovatieve techniek
door de bestreden beslissing wordt tegengehouden.
Ook andere door de bestreden beslissing opgelegde voorwaarden staan de
uitvoering van het proefproject en dus de uitoefening door MDK van diens
bevoegdheden in de weg. Zo zouden de beelden in de eerste fase enkel
verwerkt mogen worden door EMSA zelf en niet verder gedeeld mogen
worden met derden. Het is echter niet EMSA zelf die de beelden maakt en
verwerkt, maar een door EMSA aangeduide partner in nauw overleg met
MDK die het project aanstuurt.
Op basis van de bestreden beslissing zou deze partner ook goedkeuring
dienen te krijgen van de voorzitter van de NAMB aangaande de wijze van
verwerking, terwijl de wijze van verwerking uiteraard vastgelegd is in de
overeenkomst die deze partner met EMSA gesloten heeft.
De onmiddellijke uitvoering van de bestreden beslissing zal de goede
uitvoering van het proefproject onmogelijk (voor bepaalde gebieden) dan
wel overdreven moeilijk maken (aangaande de verwerking van de
gegevens), hetgeen er toe kan leiden dat MDK zich genoodzaakt zal zien
om het proefproject stop te zetten.”
Beoordeling
Zoals hiervóór sub 5 in herinnering is gebracht, kan krachtens
artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de schorsing
van de tenuitvoerlegging slechts worden bevolen indien, onder meer, “de zaak te
spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot nietigverklaring”.
Overeenkomstig artikel 17, § 2, van de gecoördineerde wetten
op de Raad van State moet het verzoekschrift “een uiteenzetting van de feiten
[bevatten] die, volgens de indiener ervan, de spoedeisendheid verantwoorden die
ter ondersteuning van dit verzoekschrift wordt ingeroepen”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.46
Het komt er voor een verzoekende partij die beweert dat de zaak
te spoedeisend is om de uitkomst van het annulatieberoep te kunnen afwachten, op
aan om van die urgentie te overtuigen aan de hand van de concrete feiten die zij in
haar vordering aanvoert. Dit houdt in dat het aan de verzoekende partij toekomt
aan de zaak eigen, specifieke gegevens bij te brengen die in concreto aantonen dat
de zaak spoedeisend is, gelet op de nadelige gevolgen die een tenuitvoerlegging
van het bestreden besluit voor haar persoonlijk zou veroorzaken.
Die gegevens moeten door de verzoekende partij worden
onderbouwd op een wijze die de rechter toelaat om ze te verifiëren, zodat hij kan
aftoetsen of ze de beweerde spoedeisendheid inderdaad verantwoorden. De
spoedeisendheid van de zaak wordt niet vermoed, welke ook de aard van de
bestreden beslissing is. Er kan alleen rekening worden gehouden met hetgeen over
de spoedeisendheid in het verzoekschrift of de daarbij gevoegde stukken wordt
uiteengezet en gestaafd.
Om de spoedeisendheid aan te tonen, volstaat het niet te stellen
dat de doorlooptijd van een annulatieprocedure te lang duurt of dat het resultaat
van een annulatieprocedure niet kan worden afgewacht. Het moeten afwachten van
het normale procedureverloop in het kader van een beroep tot nietigverklaring
maakt het onvermijdelijke lot uit van elke beroepindiener en het staat aan de
verzoekende partij om aan te tonen dat zij het resultaat van de procedure tot
nietigverklaring niet kan afwachten op straffe van zich in een toestand te bevinden
met ernstige schadelijke gevolgen.
Het loutere gegeven dat de verzoekende partij zou worden
gehinderd of beperkt in haar bevoegdheidsuitoefening, maakt op zich nog geen
voldoende ernstig schadelijk gevolg uit. Ook in dergelijk geval kan de
spoedeisendheid slechts worden aangenomen wanneer de verzoekende partij
aantoont dat aan de uitvoering van de bestreden beslissing dermate ernstige
nadelen zijn verbonden dat het onaanvaardbaar zou zijn dat die zich voordoen in
afwachting van de afloop van de procedure ten gronde.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.463
Uit de aan de Raad van State bezorgde stukken van het
administratief dossier blijkt dat het project, binnen het kader van het Specific
Modalities
Document
aangenomen
door
de
verschillende
Europese
agentschappen, op 13 mei 2024 officieel van start is gegaan. De bewering in het
verzoekschrift dat door de bestreden beslissing het project door de verzoekende
partij mogelijk zou moeten worden stopgezet, blijkt dus alvast niet stand te
houden.
Op de terechtzitting verklaart de verwerende partij, en dit wordt
door de verzoekende partij niet tegengesproken, dat de MMO La Manche and
Southern North Sea 2024 op 13 september 2024 beëindigd is.
Een schorsing strekt ertoe om de verzoekende partij te behoeden
voor het nadeel dat zij ten gevolge van de bestreden beslissing dreigt te ondergaan
in afwachting van de behandeling van de zaak in een beroep tot nietigverklaring.
Ze geldt in voorkomend geval alleen voor de toekomst.
Zelfs indien aangenomen zou moeten worden dat een schorsing
van de bestreden beslissing ertoe zou leiden dat EMSA de voorwaarden in het
Specific Modalities Document zou aanpassen of zou moeten aanpassen, moet
worden vastgesteld dat een schorsing de verzoekende partij in de sub 11 vermelde
omstandigheden niets kan bijbrengen. Zij is zonder belang erbij.
Een schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden
beslissing zou immers in ieder geval niet meer kunnen verhinderen dat door die
beslissing vastgestelde voorwaarden, zoals de verzoekende partij aanvoert, “de
goede uitvoering van het proefproject onmogelijk (voor bepaalde gebieden) dan
wel overdreven moeilijk maken (aangaande de verwerking van de gegevens)”.
Vermits aan alvast één van de voorwaarden voor een schorsing
niet voldaan is, is er reden de vordering te verwerpen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.463
BESLISSING
De Raad van State verwerpt de vordering.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op elf oktober tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Wouter Pas,
staatsraad,
Jurgen Neuts,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.005
IX-10.463