Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-10-15, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.040

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V. Moyen unique – seconde branche V.1. Thèses des parties V.1.1. La requête unique Le moyen est pris « de la violation de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ; des articles 41 et suivants de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État ; des articles I.2 et suivants de la circulaire n° 568 du 13 février 2007 relative aux modifications règlementaires dans le cadre des absences pour maladie ; de la violation des principes généraux de droit administratif, en particulier du principe du contradictoire ou audi alteram partem et des droits de la défense, du principe de sécurité juridique et [des] principes de bonne administration et d’équitable procédure, du devoir de minutie et de prudence, du principe de proportionnalité et de l’erreur manifeste d’appréciation ». Le requérant résume la teneur des développements de la seconde branche du moyen unique en ces termes : « En ce que : […] ; Seconde branche : la motivation (formelle et substantielle) de l’acte attaquée repose sur des faits qui n’ont pas fait l’objet d’un examen minutieux par l’autorité compétente, qui n’a, par ailleurs, pas pris de décision proportionnée par rapport aux reproches faits à [lui], avec pour conséquence que la décision et les conséquences qui en découlent pour [lui] ne respectent pas le principe de proportionnalité raisonnable au regard des seuls fait établis ; outre le fait que l’autorité n’explique pas en quoi la sanction disciplinaire infligée est celle ayant été choisie (avec une retenue d’un mois de la rémunération) au vu des circonstances factuelle, s’agissant d’une disproportion et une erreur manifeste d’appréciation ; Alors que : […] Seconde branche : les dispositions visées au moyen imposent à l’autorité compétente de faire reposer sa décision sur des motifs fondés en droit et en fait (formellement et substantiellement) ainsi que de procéder un examen minutieux du cas soumis à son examen et de statuer de manière proportionnée, à savoir en justifiant un rapport de proportionnalité entre la sanction et les faits reprochés, tout en se penchant sur l’ensemble des circonstances justificatives à cet égard, et ce en ajoutant que la décision intervient plus de 7 mois après les faits, et alors même que l’incapacité de travail fut ensuite validée pour une période postérieure, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.040

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sans que ce long délai soit expliqué, ce qui constitue également une disproportion manifeste ». V.1.2. La note d’observations La partie adverse soulève d’abord une exception d’irrecevabilité du moyen en tant qu’il est pris de la violation des articles 41 et suivants de l’arrêté royal précité du 19 novembre 1998 ‘relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État’ et des articles I.2 et suivants de la circulaire du 13 février 2007 ‘relative aux modifications réglementaires dans le cadre des absences pour maladie’. Selon elle, la requête ne précise pas les raisons pour lesquelles ces dispositions auraient, en l’espèce, été méconnues. Elle reproduit ensuite intégralement l’article 62, § 1er, de l’arrêté royal précité et les points I.2 et I.4 de la circulaire précitée n° 568, dont elle met en exergue les passages concernant le placement en non-activité de plein droit des agents refusant ou rendant impossible l’exécution de l’examen médical par le médecin contrôleur. Elle soutient qu’en vertu de cet article 62, § 1er, dès le moment où l’autorité « estime que l’agent a refusé ou rendu impossible le contrôle médical, elle est tenue de constater qu’il est de plein droit placé en non-activité » sans disposer à cet égard d’aucun pouvoir d’appréciation. Elle fait valoir qu’en l’espèce, « [elle] a constaté que [le requérant] a, par son absence, rendu impossible l’exécution de l’examen médical par le médecin-contrôleur en date du 9 août 2023 » et que tel est bien le cas à ses yeux, puisqu’une convocation a été déposée le jour même à 11h dans sa boîte aux lettres, l’invitant à se rendre au cabinet médical du médecin-contrôleur à 16h15, et qu’il ne s’y est pas rendu. Elle estime qu’en pareil cas, elle « n’avait d’autre choix que de mettre en œuvre l’article 62, [§ 1er], alinéa 6 » précité. Elle ajoute qu’« afin de prendre une décision en pleine connaissance de cause et en vue de respecter les principes de bonne administration, [elle] a entendu prendre connaissance des observations [du requérant] » mais constate que « dans ses courriels des 10 et 14 août 2023, [il] n’a fait valoir aucun cas de force majeure », en sorte qu’elle n’avait d’autre choix que d’adopter l’acte attaqué. Elle soutient enfin que « la décision est adéquatement motivée dès lors qu’elle rappelle la législation applicable, a tenu compte des observations formulées par l’agent et expose les motifs pour lesquels il a été considéré que le requérant ne pouvait se prévaloir d’un cas de force majeure ». Elle soutient également que le requérant ne démontre aucune erreur manifeste d’appréciation.

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V.2. Appréciation En vertu de l’article 2, § 1er, alinéa 1er, 3°, et alinéa 2, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État’, la requête contient « un exposé […] des moyens », c’est-à-dire « l’indication de la règle de droit dont la violation est invoquée et de la manière dont elle aurait été concrètement enfreinte ». Selon la jurisprudence constante du Conseil d’État, le moyen, au sens de cette disposition, consiste en l’indication d’une irrégularité qui doit, selon la partie requérante, entraîner l’annulation de l’acte attaqué, ce qui implique que le moyen expose non seulement la règle de droit dont la violation est invoquée mais aussi, de façon claire et sans ambiguïté, la manière dont elle aurait été concrètement enfreinte. En l’espèce, si l’énoncé du moyen unique n’identifie pas de façon précise les dispositions de l’arrêté royal précité du 19 novembre 1998 ‘relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État’ dont le requérant invoque la violation, il en va différemment des développements de sa requête (pp. 17 à 20). Ceux-ci indiquent les dispositions qui sont énumérées dans le préambule de l’acte attaqué et exposent tantôt la manière dont, selon le requérant, elles ont été méconnues en l’espèce, tantôt les raisons pour lesquelles, à ses yeux, elles doivent être considérées comme inapplicables au présent litige. Le même constat vaut pour l’article I.2 de la circulaire n° 568 visée au moyen (pp. 20 et 21 de la requête). Partant, l’exception d’irrecevabilité soulevée n’est pas fondée. La loi du 29 juillet 1991 ‘relative à la motivation formelle des actes administratifs’ impose à l’autorité d’indiquer, dans l’instrumentum de l’acte administratif individuel, les considérations de fait et de droit qui le fondent afin de permettre à son destinataire de comprendre, à la lecture de cet acte, les raisons juridiques et factuelles qui ont conduit l’autorité à se prononcer dans ce sens, et d’apprécier l’opportunité d’introduire un recours à son encontre. Pour être adéquate, et par ailleurs rencontrer l’obligation de motivation interne, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. L’étendue de cette motivation dépend des circonstances d’espèce et doit être appréciée de manière raisonnable. Il peut ainsi être admis qu’une motivation soit plus succincte sur certains points lorsque ceux-ci sont bien connus par l’administré et que celui-ci ne les a pas contestés lors du déroulement de la procédure administrative. De même, il est admis que l’autorité administrative ne donne pas les ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.040

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motifs de ses motifs. Enfin, il est constant qu’une autorité administrative ne doit pas répondre point par point à l’argumentation de l’intéressé. L’obligation de motivation formelle impose néanmoins de faire apparaître, dans l’acte, qu’elle s’est livrée à un examen complet et détaillé des circonstances de l’affaire. Le destinataire d’un acte administratif doit pouvoir comprendre les motifs de fait et de droit qui ont conduit l’autorité à adopter l’acte attaqué. L’article 62, § 1er, de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 ‘relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État’ dispose : « § 1er. L’agent est tenu de recevoir le médecin désigné par l’Administration de l’expertise médicale satisfaisant aux dispositions de la loi du 13 juin 1999 relative à la médecine de contrôle, dénommé ci-après médecin-contrôleur, ou de répondre à la convocation lui demandant de se présenter auprès de ce médecin-contrôleur. L’agent ne peut pas refuser l’examen médical. Le contrôle de l’agent peut se faire à la demande de l’autorité dont relève l’agent ou à l’initiative de l’Administration de l’expertise médicale. Le contrôle de l’agent peut se faire à partir du premier jour d’absence et pendant la totalité de la période d’absence par suite de maladie ou d’accident. L’examen médical a lieu au domicile ou au lieu de résidence de l’agent. Lorsque le médecin qui a délivré le certificat médical estime que l’état de santé de l’agent lui permet de se déplacer, ce dernier peut être aussi convoqué par l’Administration de l’expertise médicale à se présenter chez le médecincontrôleur pour un examen médical. Lorsque le médecin-contrôleur ne trouve pas l’agent au domicile ou au lieu de résidence indiqué, il laisse un message. Sauf dans le cas où le médecin qui a délivré le certificat médical à l’agent estime que l’état de santé de ce dernier ne lui permet pas de se déplacer, l’agent doit se rendre chez le médecin-contrôleur à l’heure indiquée. Lorsque l’agent ne peut pas se déplacer, mais était absent lors du contrôle pour cas de force majeure, il en informe immédiatement le médecin-contrôleur, afin qu’un nouveau contrôle puisse avoir lieu. L’agent qui refuse ou rend impossible l’exécution de l’examen médical par le médecin-contrôleur est placé de plein droit en non-activité ». Il en résulte, notamment, que l’agent est tenu de recevoir le médecin désigné par le Medex, qu’il ne peut refuser l’examen médical, que ce contrôle peut se faire dès le premier jour de l’absence pour maladie et pendant toute sa durée, qu’en principe l’examen médical a lieu au domicile de l’agent, que lorsque le médecin-contrôleur ne trouve pas l’agent à son domicile, il laisse un message le convoquant à se rendre en son cabinet « à l’heure indiquée », et que lorsque l’agent refuse ou rend impossible l’exécution de l’examen médical par le médecincontrôleur, il est placé « de plein droit » en non-activité. Sur la base de cette disposition, l’autorité peut constater qu’un agent qui n’est pas présent à son domicile lors du passage du médecin-contrôleur et qui ne répond pas à la convocation à son ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.040

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cabinet médical (au jour et à l’heure indiqués) refuse ou rend impossible l’examen médical par le médecin contrôleur. Un tel constat a pour effet que l’agent est placé de plein droit en non-activité. Il va de soi que cette mise en non-activité porte sur toute la période d’absence pour raisons médicales concernée par le refus de contrôle médical et non sur une partie de cette période voire le jour où l’agent convoqué ne s’est pas présenté. Toute autre interprétation de la réglementation irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par la disposition en cause (à savoir vérifier l’état de santé de l’agent pendant toute la période couverte par le certificat médical) et la priverait, par ailleurs, de son effet dissuasif. Il doit encore être considéré que dès le moment où l’autorité estime que l’agent a refusé ou rendu impossible le contrôle médical, elle est tenue de constater qu’il est de plein droit placé en non-activité. Sur ce dernier point, et en particulier sur la durée de la période de non-activité, l’autorité ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation. Aucun agent de l’État absent de son travail pour cause de maladie ne peut donc ignorer que, conformément à l’article 62, § 1er, alinéa 3, de l’arrêté royal précité du 19 novembre 1998, il peut faire l’objet à tout moment (c’est-à-dire « à partir du premier jour d’absence et pendant la totalité de la période d’absence par suite de maladie ») d’un contrôle médical par un médecin désigné par le Medex. Puisque la réglementation prend en compte le fait que l’agent malade peut ne pas être présent à son domicile ou au lieu de résidence indiqué lors du passage du médecin-contrôleur, les sorties étant le plus souvent autorisées, en précisant expressément qu’en une telle hypothèse le médecin laisse un message convoquant l’agent à se rendre à sa consultation « à l’heure indiquée », il va de soi que l’agent doit penser à relever son courrier après toute absence et dès son retour. Ceci est d’ailleurs indiqué expressément dans la circulaire n° 568 du 13 février 2007 relative aux modifications réglementaires dans le cadre des absences pour maladie, dans des termes suffisamment explicites pour rappeler aux agents leur devoir de vigilance qui résulte de la réglementation. Il doit donc nécessairement être considéré qu’un agent qui n’est pas présent à son domicile, lors du passage du médecin-contrôleur, et qui, sans pouvoir invoquer un cas de force majeure, ne répond pas à une convocation à se présenter au jour et à l’heure indiqués au cabinet dudit médecin (déposée dans la boîte aux lettres de l’intéressé) a rendu impossible le contrôle médical, entraînant de plein droit sa mise en non-activité pour toute la période couverte par le certificat médical en cours sans que puissent être prises en compte des circonstances postérieures et étrangères à la non-présentation chez le médecin (comme des tentatives d’obtenir un nouveau rendez-vous ou des certificats médicaux ou examens ultérieurs). Enfin, pour qu’un cas de force majeure justifiant l’absence de réponse à la convocation du médecinECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.040

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contrôleur puisse être pris en compte par l’autorité, il faut encore que l’intéressé l’en informe de la manière la plus précise possible. Dans la présente espèce, l’acte attaqué rappelle le motif invoqué par le requérant, à savoir : « Parti de chez moi vers 10h en relevant mon courrier et rentré vers 21h30 après avoir profité enfin d’une meilleure journée et d’avoir passé un peu de temps avec ma filleule. Ce n’est que ce matin, en relevant mon courrier, que j’ai trouvé la carte du docteur qui était passé à 11 heures et me demandait de passer vers 16h15 ». Or l’acte attaqué se limite à considérer que pareil motif « ne constitue pas une raison valable vu que “L’agent est tenu de vérifier régulièrement le contenu de sa boite aux lettres afin de pouvoir répondre à une éventuelle convocation.” ». Une telle motivation est insuffisante et, partant, inadéquate en ce qu’elle indique uniquement que la justification n’est pas valable au regard de l’exigence réglementaire qu’elle rappelle mais n’en donne pas les raisons concrètes. À cet égard, il y a lieu de relever que la partie adverse ne conteste pas que les sorties du requérant ont été autorisées par son médecin traitant ni qu’il était sorti lors du passage du médecin-contrôleur. Elle ne soutient pas davantage que le requérant n’aurait pas répondu à la demande d’explications qui lui a été adressée dès le 10 août 2023 ni que les explications qu’il a données auraient été insuffisantes ou imprécises en sorte qu’il aurait été invité à les compléter. Elle n’affirme enfin pas qu’il lui aurait été demandé de prouver son propos selon lequel il est sorti entre 10h et 21h30 ou qu’il aurait menti sur ce point. Dans ces circonstances, le motif précité ne permet pas de comprendre de quelle manière cet agent aurait pu matériellement, avant son retour à son domicile et donc à distance, vérifier régulièrement le contenu de sa boîte aux lettres pour s’assurer, d’une part, qu’un médecin-contrôleur n’était pas passé pour lui fixer un rendez-vous en milieu d’après-midi et, d’autre part, lui permettre ainsi de rentrer plus tôt afin de se rendre au rendez-vous à l’heure indiquée. La motivation susvisée de l’acte attaqué ne permet donc pas d’appréhender en quoi l’élément qu’il a invoqué, et qui n’a pas été contesté par l’autorité compétente, ne pouvait régulièrement justifier son absence ou, en d’autres termes, écarter le reproche d’avoir refusé ou rendu impossible l’exécution d’un contrôle médical planifié et fixé durant une journée où il était absent de chez lui. Enfin, l’argument invoqué à l’audience selon lequel le requérant n’a pas informé la partie adverse d’un changement de résidence, sinon de domicile, est dénué de pertinence lorsque l’agent concerné s’absente de chez lui pendant une

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seule journée. Ce motif ne figure en tout état de cause pas dans la motivation de l’acte attaqué de sorte que l’argument est irrelevant. Dans cette mesure, la seconde branche du moyen unique est fondée. Les conclusions du rapport peuvent être suivies. VI. Indemnité de procédure La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 770 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande. VII. Dépersonnalisation Dans sa requête, la partie requérante sollicite la dépersonnalisation de l’arrêt à intervenir. Selon l’article 2, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 7 juillet 1997 relatif à la publication des arrêts et des ordonnances de non-admission du Conseil d’État, toute personne physique partie à un litige porté devant le Conseil d’État peut requérir dans la requête et, le cas échéant, jusqu’à la clôture des débats que, lors de la publication de l’arrêt ou de l’ordonnance, l’identité des personnes physiques ne soit pas mentionnée. Rien ne s’oppose à cette demande.

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