Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-10-18, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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Article 2 : De restructurer l’école communale de Sombreffe en deux écoles à savoir l’école communale “Sombreffe 1” regroupant les implantations de Ligny et Boignée (252 élèves au 17/01/2022) et l’école communale “Sombreffe 2” regroupant l’implantation de Tongrinne (159 élèves au 17/01/2022), par l’application de l’article 21 de l’arrêté royal du 2/08/1984 portant rationalisation et programmation de l’enseignement maternel et primaire ordinaire. Article 3 : D’introduire un dossier d’autorisation de restructuration auprès de la Fédération Wallonie-Bruxelles. Article 4 : […] ». Il s’agit de l’acte attaqué. 7. Par un courriel du 31 août 2022, la partie requérante adresse au Directeur général de la partie adverse plusieurs questions concernant l’ajout de points complémentaires à l’ordre du jour du conseil communal. 8. Par un courriel du 1er septembre 2022, la partie requérante introduit un recours en annulation auprès de l’autorité de tutelle, des points 1, 2 et 3 de l’ordre du jour « complémentaire » du conseil communal de la partie adverse du 29 août 2022. 9. Par un courrier du 4 octobre 2022, réceptionné le 7 octobre 2022, la partie adverse se voit notifier le recours en annulation introduit par la partie requérante devant l’autorité de tutelle sur la base de l’article L3122-1 du CDLD à l’encontre de la délibération du conseil communal de Sombreffe du 29 août 2022 d’inscrire à l’ordre du jour le point complémentaire « Enseignement – Restructuration de l’école communale de Sombreffe ». 10. Par un courriel du 3 novembre 2022, dont il est accusé réception le même jour, les services de la commune de Sombreffe adressent le dossier aux services de l’autorité de tutelle. 11. Par une décision du 28 décembre 2022, l’autorité de tutelle rejette la demande d’annulation introduite par la partie requérante. Cette décision, notifiée le jour-même, est motivée comme il suit : « […] En l’espèce, la proposition d’ajouter des points complémentaires à l’ordre du jour du conseil communal du 29 août 2022 émane bien de Monsieur [L. G.], conseiller communal. Le procès-verbal dressé à l’issue de la séance du conseil communal du 29 aout 2022 le mentionne expressément.

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Cette proposition a été remise au bourgmestre le 23 août 2022, soit 6 jours avant la tenue de la séance du conseil communal du 29 août 2022, conformément à l’article L1122-24 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation. En l’espèce, les conditions de mise en application de l’article L1122-24 du CDLD ont donc bien été respectées même si les points ont été inscrits suite à des discussions entre un conseiller et le collège. Enfin, il convient de souligner que le conseil communal, étant maître de son ordre du jour, pouvait décider d’ajourner ces points complémentaires comme tout autre point ». 11. Par un courriel du 28 décembre 2022, la partie requérante transmet à l’autorité de tutelle ses contestations relatives à la motivation du rejet de son recours. 12. Par un courrier du 15 mars 2023, l’autorité de tutelle répond au courrier de la partie requérante du 28 décembre 2022. Cette réponse est motivée comme il suit : « […] En l’espèce, la proposition d’ajouter des points complémentaires à l’ordre du jour du conseil communal du 29 août 2022 émane bien de Monsieur [L. G.], conseiller communal. Le procès-verbal dressé à l’issue de la séance du conseil communal du 29 août 2022 le mentionne expressément. Cette proposition a été remise au bourgmestre le 23 août 2022, soit 6 jours avant la tenue de la séance du conseil communal du 29 août 2022, conformément à l’article L1122-24 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Cette proposition était accompagnée de pièces contribuant à la bonne compréhension des points complémentaires à l’ordre du jour, dès sa remise. Le premier point inscrit à l’ordre du jour était également assorti d’un projet de délibération, ce premier point donnant lieu à une décision. La disposition de l’article L1122-24 du CDLD ne requiert pas que tous les documents susceptibles d’éclairer le conseil, [joints] à la proposition étrangère à l’ordre du jour, émanent du conseiller communal auteur de la proposition ou qu’il ait pris part à leur rédaction. Par ailleurs cette disposition ne fait pas obstacle à ce que des documents supplémentaires contribuant à la bonne compréhension de la proposition étrangère à l’ordre du jour soient communiqués aux conseillers après la remise de cette proposition dès lors que, lors de sa remise au bourgmestre, cette proposition est accompagnée d’une note explicative. Aussi, j’attire votre attention sur le fait que même si les membres du collège ne peuvent faire usage de cette faculté de compléter légalement l’ordre du jour (Art. L1122-24 du CDLD), il est de pratique courante, lorsque le collège veut ajouter un point à l’ordre du jour déjà envoyé, d’appeler un conseiller communal pour qu’il complète l’ordre du jour préalablement composé par le collège. En l’espèce, les conditions de mise en application de l’article L1122-24 du CDLD ont bien été respectées même si les points ont été inscrits suite à des ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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discussions entre un conseiller et le collège. Les décisions liées aux trois points complémentaires portés à l’ordre du jour du conseil du 29 août 2022 sont conformes au CDLD. En aucun cas, il n’est question d’un usage de faux. Pour le surplus, je prends acte qu’une décision a été prise à l’unanimité des membres présents (dont vous-même) concernant le 3e point complémentaire. Une plainte quant à ce point devient dès lors sans objet. Enfin, il convient de souligner que le conseil communal, étant maître de son ordre du jour, pouvait décider d’ajourner ces points complémentaires comme tout autre point, ce qui en l’occurrence n’a pas été le cas ». IV. Recevabilité IV.1. Thèses des parties A. La requête en annulation Dans sa requête, la partie requérante fait valoir, en substance, qu’en tant que conseiller communal ayant participé au vote du point litigieux de l’ordre du jour, elle doit avoir la possibilité d’exercer toutes les voies de recours existantes, en ce compris le recours au Conseil d’État, qu’il est légitime qu’elle continue ses démarches à défaut d’avoir obtenu gain de cause auprès de l’autorité de tutelle et qu’il est « de jurisprudence constante que les garanties consacrées par les articles L1122-13 et L1122-24 [du CDLD] touchent à l’exercice des prérogatives politiques des membres du conseil communal, et que seuls ces membres ont qualité pour contester la manière dont ces garanties ont été mises en œuvre ». Elle en conclut qu’elle dispose de l’intérêt requis pour agir. B. Le mémoire en réponse Dans son mémoire en réponse, la partie adverse soulève trois exceptions d’irrecevabilité. Tout d’abord, elle observe que la partie requérante poursuit l’annulation de la délibération du conseil communal de Sombreffe du 29 août 2022 d’adopter le point complémentaire 1 « Enseignement – Restructuration de l’école communale de Sombreffe », que les seuls moyens soulevés concernent l’acte préparatoire consistant à mettre ce point à l’ordre du jour du conseil communal, qu’aucun moyen n’est tiré d’une quelconque irrégularité relative au fond de la décision querellée et qu’autrement dit, les seuls griefs invoqués se fondent sur l’intérêt fonctionnel de la partie requérante. Or, expose-t-elle, les griefs invoqués par cette dernière ne l’ont en rien empêché d’exercer la plénitude de ses prérogatives. Se prévalant de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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l’enseignement d’un arrêt du Conseil d’État n° 237.720 du 20 mars 2017, elle conclut que la partie requérante ne dispose pas d’un intérêt suffisant à agir. Ensuite, la partie adverse soutient que le recours est irrecevable ratione temporis. Elle rappelle que la partie requérante a saisi l’autorité de tutelle le 1er septembre 2022 et qu’elle a transmis le dossier à cette même autorité le 3 novembre 2022. Il en résulte, selon elle, qu’en vertu de l’article L3122-6 du CDLD, l’autorité de tutelle devait donc prendre une décision pour le 4 décembre 2022. Elle explique qu’elle n’a pas connaissance d’une décision de l’autorité de tutelle prolongeant le délai de quinze jours, qu’il s’en déduit que l’autorité devait prendre sa décision pour le 4 décembre 2022 et qu’à supposer même que le délai ait été prolongé, cette décision devait être prise pour le 19 décembre 2022. Selon elle, « la décision de l’autorité de tutelle du 29 décembre 2022 est intervenue hors délai et il en résulte que le recours en annulation devait être introduit dans les soixante jours qui suivaient la date à laquelle l’autorité de tutelle devait statuer ». Elle se réfère à l’enseignement d’un arrêt du Conseil d’État n° 80.221 du 12 mai 1999, dans lequel il a été jugé qu’une « réclamation adressée à l’autorité de tutelle interrompt le délai légal de recours au Conseil d’État, ce délai, en ce cas, ne commençant à courir qu’à l’expiration du délai dans lequel ladite autorité devait exercer son pouvoir et ne l’a pas exercé ». Enfin, la partie adverse constate que la partie requérante poursuit l’annulation de la seule délibération du 29 août 2022 et s’abstient de contester la décision de l’autorité de tutelle du 29 décembre 2022 rejetant sa réclamation. Or, expose-t-elle, citant un arrêt du Conseil d’État n° 84.006 du 9 décembre 1999, il a été jugé que « [l]orsqu’un texte prévoit qu’un acte administratif peut faire l’objet d’un recours, facultatif ou obligatoire, c’est la décision rendue sur ce recours ou l’abstention d’y donner suite qui seule peut faire l’objet d’une requête en annulation devant le Conseil d’État ». Elle en déduit que, dès lors que le Gouvernement wallon a pris une décision expresse rejetant la réclamation de la partie requérante et que cette décision n’a pas été attaquée devant le Conseil d’État dans le délai de soixante jours, elle est devenue définitive, rendant irrecevable le présent recours. C. Le mémoire en réplique Dans son mémoire en réplique, la partie requérante affirme qu’elle dispose d’un intérêt suffisant à agir. Elle explique, en substance, qu’elle n’a pas participé à l’élaboration de l’acte attaqué, que la jurisprudence invoquée par la partie adverse est dès lors « hors sujet » et que la position de cette dernière « est inquiétante sur le plan démocratique », car elle supposerait qu’en cas d’illégalité constatée à un quelconque niveau, un conseiller communal n’aurait pas de recours. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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Elle souligne qu’elle n’a jamais contesté dans ses différents recours le respect des délais ou le contenu du point en lui-même, mais son origine, à savoir le collège communal, et non le conseiller [L. G.]. Elle estime que la partie adverse « semble vouloir faire fi dans sa défense » du troisième alinéa de l’article L1122-24 du CDLD, en se focalisant exclusivement sur sa première partie, alors que, selon elle, l’alinéa 3 « est un tout et les différentes conditions énoncées sont interdépendantes ». À propos de la recevabilité ratione temporis, elle rappelle avoir reçu la décision de l’autorité de tutelle le 28 décembre 2022. Elle fait valoir, en substance, qu’à aucun moment, elle n’a été informée de la date de transmission du dossier par la partie adverse à cette autorité, transmission qui aurait déclenché le délai de trente jours prévu à l’article L3122-6 du CDLD, et se demande comment elle pouvait savoir que la tutelle avait dépassé le délai pour se prononcer et notifier sa décision. Elle constate que l’autorité de tutelle, dont elle critique l’attitude, n’a pas mentionné les voies de recours dans son courrier du 28 décembre 2022, ce qui a pour effet de retarder de quatre mois la prise de cours des délais de prescription en vertu de l’article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, et qu’elle lui a envoyé un second avis le 15 mars 2023 en réponse à son courriel du 29 décembre 2022. Ayant introduit son recours le 27 février 2023, elle estime avoir agi dans le délai de quatre mois à compter de la date du 4 décembre 2022 invoquée par la partie adverse comme étant la date à laquelle l’autorité de tutelle aurait dû se prononcer au plus tard. Enfin, elle explique, en substance, après avoir exprimé des considérations relatives à la publicité de l’administration, qu’elle a pris contact avec le cabinet du ministre des Pouvoirs locaux pour s’étonner de la situation le 28 décembre 2022, et qu’il lui a été indiqué de diligenter un recours contre la délibération du 29 août 2022. Elle affirme que c’est au regard de la situation et des manquements de l’autorité de tutelle dans son devoir de transparence par rapport aux voies de recours qu’elle a sollicité l’annulation de l’acte initial devant le Conseil d’État. Elle conclut qu’au regard des éléments qu’elle a développés, dont sa bonne foi, son recours doit être déclaré recevable. D. Le dernier mémoire de la partie requérante Dans son dernier mémoire, la partie requérante, qui sollicite la poursuite de la procédure, évoque la théorie de l’intérêt fonctionnel, laquelle permet à un mandataire public de poursuivre l’annulation d’un acte administratif qui ne lui fait ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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pas personnellement grief, mais qui a été pris en méconnaissance des prérogatives qu’il tient de son mandat. Dans le cas présent, elle explique qu’il s’agit du nonrespect d’une règle d’organisation du conseil communal pour la mise à l’ordre du jour d’un point complémentaire, outre ceux fixés par le collège communal, ce dernier ne pouvant, à son sens, utiliser le délai de cinq jours pour ajouter un ou des points supplémentaires. Elle répète qu’à son avis, en l’espèce, le collège communal a utilisé un « conseiller de paille » pour ajouter un point à l’ordre du jour alors qu’il lui est strictement interdit d’utiliser ce délai réduit de cinq jours. Elle répète également, en substance, qu’il est matériellement établi, au travers de la plateforme dont elle a produit des captures au stade du mémoire en réplique, que le dossier relatif au point 1 ajouté à l’ordre du jour du conseil communal du 29 août 2022 a été inséré dans le système tantôt par des agents communaux, tantôt par le Directeur général « à partir d’un point Collège » créé le 17 août 2022. Elle cite ensuite la teneur de l’article 194 du Code pénal relatif au faux. Elle se réfère à la jurisprudence du Conseil d’État dont elle déduit que les conseillers communaux sont recevables à attaquer un acte administratif qui rend impossible a priori tout fonctionnement légal de l’organe dont ils font partie. Elle estime qu’à partir du moment où son intérêt fonctionnel n’a pas été remis en cause par l’autorité de tutelle, il ne peut plus lui être opposé au stade de son recours devant le Conseil d’État. Elle réfute l’idée que son intérêt ne serait pas établi au motif qu’elle aurait été en mesure de participer à l’élaboration de la délibération litigieuse et, le cas échéant, de voter contre. Elle conteste avoir pu élaborer l’acte litigieux et expose à ce sujet qu’au mieux, « il faut parler d’une prise de connaissance de certaines pièces envoyées 5 jours ouvrables avant le Conseil ». Elle juge que ce « délai restreint » a rendu « impossible la […] consultation de pièces supplémentaires non [jointes] au point ou […] un questionnement plus pointu sur l’origine du point ». Elle explique qu’à titre d’exemple, ce n’est qu’ultérieurement qu’elle a pu prendre connaissance de la demande de numéro FASE adressée à la ville de Courcelles « alors qu’il s’agit d’un élément fondamental du dossier », et précise, pour terminer, qu’un dossier a été ouvert au parquet de Namur, à la suite d’une « information réalisée le 17 janvier 2024 ». IV.2. Appréciation IV.2.1. Sur la deuxième exception d’irrecevabilité Le délai imparti pour former un recours en annulation est interrompu en faveur de celui qui introduit une réclamation auprès de l’autorité de tutelle habilitée à exercer la tutelle générale, à condition que cette réclamation soit introduite avant l’expiration du délai de recours et du délai dont dispose l’autorité de tutelle pour exercer ses pouvoirs de suspension et d’annulation. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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La partie requérante a participé à la séance du conseil communal du 29 août 2022 lors de laquelle le point litigieux, ajouté à l’ordre du jour à la demande d’un autre conseiller communal, a été adopté. Il n’est pas contesté que cette délibération était soumise à la tutelle générale d’annulation visée à l’article L3121-1 du CDLD. La partie requérante a saisi l’autorité de tutelle trois jours plus tard, le 1 septembre 2022, soit avant l’expiration du délai de recours au Conseil d’État et du délai de trente jours imparti à l’autorité de tutelle pour exercer ses pouvoirs, dont la partie adverse expose elle-même qu’il n’a commencé à courir que le 3 novembre 2022, date à laquelle elle a transmis la délibération litigieuse et les pièces justificatives, qui ne devaient en l’occurrence pas être transmises spontanément à l’autorité de tutelle, mais que celle-ci a réclamées sur le fondement de l’article L3122-5 du CDLD. er

Cette saisine a interrompu le délai de recours au Conseil d’État qui a recommencé à courir dans son intégralité le 28 décembre 2022, jour où l’autorité de tutelle a informé la partie requérante qu’elle rejetait sa réclamation. Le délai de soixante jours pour introduire un recours expirant le dimanche 26 février 2023, le dernier jour pour agir a été reporté au lundi 27 février 2023 en application de l’article 88, alinéa 3, du règlement général de procédure. Introduite ce jour-là, la requête est recevable ratione temporis. La deuxième exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse est rejetée. IV.2.2. Sur la troisième exception d’irrecevabilité L’exercice de la tutelle générale d’annulation étant facultatif, la décision prise en l’espèce par l’autorité de tutelle de rejeter la réclamation de la partie requérante et, par conséquent, de ne pas exercer cette compétence, n’est pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. La partie requérante est donc recevable à attaquer la délibération du conseil communal que l’autorité de tutelle a refusé d’annuler. La troisième exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse est rejetée. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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IV.2.3. Sur la première exception d’irrecevabilité Selon l’article 19, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, le recours en annulation visé à l’article 14, § 1er, de ces lois peut être porté devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État « par toute partie justifiant d’une lésion ou d’un intérêt ». L’intérêt doit non seulement exister au moment de l’introduction du recours mais également perdurer jusqu’à la clôture des débats. Une partie requérante dispose de cet intérêt requis en droit si deux conditions sont remplies : tout d’abord, l’acte administratif attaqué doit lui causer un préjudice personnel, direct, certain, actuel et lésant un intérêt légitime ; ensuite, l’annulation de cet acte qui interviendra éventuellement doit lui procurer un avantage direct et personnel, si minime soit-il. Il appartient au Conseil d’État d’apprécier si la partie requérante qui le saisit justifie d’un intérêt à son recours. Le Conseil d’État doit veiller à ce que la condition de l’intérêt ne soit pas appliquée de manière excessivement restrictive ou formaliste (C. Const., 30 septembre 2010, n° 109/2010, B.4.3, ECLI:BE:GHCC:2024:ARR.109 ; C.E.D.H., 17 juillet 2018, Vermeulen c. Belgique, §§ 42 e.s., ECLI:CE:ECHR:2018:0717JUD000547506). Lorsqu’elle invoque sa qualité de membre d’un conseil communal, une partie requérante ne justifie d’un intérêt fonctionnel à agir devant le Conseil d’État que si elle soulève un ou des moyens relatifs à la violation des attributions et prérogatives attachées à sa qualité de conseiller communal ou à la méconnaissance des règles relatives à l’exercice de ses fonctions, ou encore des moyens se rapportant au respect des attributions du conseil communal ou à la régularité de son fonctionnement ou de sa composition. L’intérêt fonctionnel d’un conseiller communal ne l’habilite pas à poursuivre l’annulation d’une décision du conseil communal qu’il estime illégale s’il a régulièrement été en mesure de participer à son élaboration et, le cas échéant, de s’y opposer en votant contre. En l’espèce, la partie adverse constate que la partie requérante se fonde sur un intérêt fonctionnel, mais considère que les griefs qu’elle invoque dans son recours ne l’ont en rien empêchée d’exercer ses prérogatives. Or, la partie requérante soutient, en substance, que son intérêt fonctionnel est établi dès lors qu’elle dénonce notamment le fait de n’avoir pas été régulièrement mise en mesure de participer à l’élaboration de l’acte attaqué. En effet, à son sens, la délibération litigieuse a été ajoutée à l’ordre du jour par le collège communal en recourant à un « conseiller de paille », seulement six jours avant la séance du conseil communal, alors qu’en vertu de l’article L1122-24, alinéa ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.104

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3, du CDLD, il est interdit aux membres du collège communal de faire usage de la faculté de compléter l’ordre du jour communiqué au moins sept jours francs avant la réunion du conseil communal en application de l’article L1122-13, § 1er, alinéa 1er, du même Code. Au moins un moyen de son recours est dirigé contre l’acte attaqué et dénonce le détournement, par la partie adverse, de la procédure prévue à l’article L1122-24, alinéa 3, précité. L’examen de la première exception d’irrecevabilité est, dès lors, lié au fond. V. Réouverture des débats L’auditeur rapporteur n’ayant pas examiné le fond, auquel l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse quant au défaut d’intérêt fonctionnel est liée, il convient de rouvrir les débats afin de lui permettre de poursuivre l’instruction de l’affaire.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.