Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2025-12-03, ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.265.049

Décision officielle commentée

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21 décembre 2023, et qu’il a effectivement subi cette mesure du 13 novembre 2023 au 14 avril 2024. Il considère également que ces décisions n’ayant pas été retirées au modifiées seront encore en vigueur au retour consécutif à son burn out et que sa situation n’est pas comparable à celle ayant donné lieu à l’arrêt n° 230.780, car dans cette affaire, après que le Conseil d’État ait été saisi, l’affectation du requérant avait à nouveau été modifiée sans qu’il la conteste. Il se réfère par ailleurs à une ordonnance du président du tribunal du travail de Liège rendue à la suite de décisions selon lui similaires adoptées à l’égard d’un autre agent, pour en déduire que celles qui lui sont applicables constituent une discrimination fondée sur son état de santé lui faisant ainsi incontestablement grief. Il rappelle encore que le premier acte attaqué, étant justifié par l’accident qu’il a commis, emporte de ce fait une appréciation négative à son égard et que cet acte entend même le sanctionner en lui retirant sa fonction de chauffeur. Il en conclut que son intérêt au recours ne peut pas être sérieusement contesté. IV.1.3. Le dernier mémoire de la partie requérante Le requérant fait valoir que le premier acte attaqué ne fait aucune référence à son état de santé et est pris en raison de son comportement. Il ajoute que cet acte porte atteinte à sa situation juridique et à ses droits statutaires puisqu’il le prive de ses tâches opérationnelles et de son horaire de garde (24 heures de travail en caserne suivies de 72 heures de repos) pour ne plus lui permettre que de prester en horaire de jours à raison de 38 heures par semaine en remplissant des tâches administratives et logistiques en service administratif, avec toutes les conséquences que cela implique en termes de carrière et de possibilités de promotion. Il précise encore que cette décision engendre des modifications importantes dans l’exercice de ses fonctions. Il soutient que le second acte attaqué invoque de manière irrégulière des raisons médicales pour justifier la réaffectation décidée antérieurement par une décision qui trouvait son origine et sa raison d’être dans son comportement. Il ajoute que cet acte lui fait grief puisqu’il lui retire son profil de chauffeur, lui interdit l’exercice de ses gardes opérationnelles et l’astreint au service administratif en horaire de jours. Pour ces raisons il estime que son recours ne peut être déclaré irrecevable.

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IV.1.4. Le dernier mémoire de la partie adverse Elle souligne que le requérant ne conteste pas l’analyse du rapport de l’auditeur selon laquelle la décision du conseil d’administration du 18 décembre 2023 s’est substituée au premier acte attaqué. Elle met également en évidence qu’en tout état de cause, cette première décision était temporaire et n’a été appliquée que dans une période limitée (du 13 au 20 décembre 2023) de sorte que le requérant ne saurait justifier d’un intérêt à agir. En ce qui concerne la décision du conseil d’administration du 18 décembre 2023, elle fait valoir que cette décision n’a pas pour objet ni pour effet de sanctionner le requérant. Elle met en exergue la circonstance que cette décision est provisoire puisque les restrictions médicales dont fait l’objet le requérant sont elles aussi temporaires. Ce caractère temporaire doit conduire, selon elle, à considérer le recours également irrecevable en tant qu’il est dirigé contre cette décision. IV.2. Appréciation La recevabilité d’un recours en annulation touchant à l’ordre public, il y a lieu de l’examiner d’office. En vertu de l’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, un recours en annulation peut être introduit par toute partie justifiant d’un intérêt. La loi ne définit pas l’« intérêt » et le législateur a laissé au Conseil d’État le soin de préciser le contenu de cette notion (Doc. parl., Chambre, 1936-1937, n° 211, p. 34, et n° 299, p. 18). L’exigence de l’intérêt à agir vise à assurer la sécurité juridique et une bonne administration de la justice (C. E. (ass. gén.), 22 mars 2019, n° 244.015, ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.244.015). Si cette condition ne doit pas être appliquée de manière trop restrictive ou formaliste (C. const., 9 juillet 2020, n° 105/2020, ECLI:BE:GHCC:2020:ARR.105, B.9.3), elle est, comme l’a rappelé la Cour constitutionnelle, « motivée par le souci de ne pas permettre l’action populaire » (C. const., 9 juillet 2020, n° 105/2020, précité, B.9.2). La Cour européenne des droits de l’homme considère que c’est aux juridictions nationales qu’il incombe d’interpréter les règles de procédure internes et que les intéressés « doivent normalement s’attendre à ce que ces règles soient appliquées » (voir entre autres : CEDH, 17 juillet 2018, Vermeulen c. Belgique, requête n° 5475/06, ECLI:CE:ECHR:2018:0717JUD000547506, § 44 ; 2 juin 2016, Papaioannou c. Grèce, requête n° 18880/15, ECLI:CE:ECHR:2016:0602JUD001888015, § 39 ; 15 septembre 2016, Trevisanato c. Italie, requête n° 32610/07, ECLI:CE:ECHR:2016:0915JUD003261007, § 32), notamment lorsque la recevabilité d’un recours dépend d’une jurisprudence fournie (CEDH, 15 septembre 2016, ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.265.049

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Trevisanato, précité, § 43) abondante (CEDH, 2 juin 2016, Papaioannou, précité, § 46) et constante (CEDH, (Gr. Ch.), 5 avril 2018, Zubac c. Croatie, requête n° 40160/12, ECLI:CE:ECHR:2018:0405JUD004016012, § 88). Il ressort par ailleurs des arrêts de l’assemblée générale de la section du contentieux administratif du Conseil d’État n° 243.406 du 15 janvier 2019 (ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.243.406) et n° 244.015 du 22 mars 2019, précité, et de la jurisprudence constante, qu’une partie requérante dispose de l’intérêt requis en droit si deux conditions sont remplies : tout d’abord, l’acte administratif attaqué doit lui causer un préjudice personnel, direct, certain, actuel et lésant un intérêt légitime. Ensuite, l’annulation de cet acte qui interviendrait éventuellement doit lui procurer un avantage direct et personnel, si minime fût-il. Une partie requérante n’est pas soumise à l’obligation de définir ou de préciser son intérêt au recours. Toutefois, si cet intérêt est mis en doute, il lui appartient de fournir des éclaircissements à cet égard dès qu’elle en a l’occasion dans le cadre de la procédure et d’étayer son intérêt. Si elle s’exécute en ce sens, la partie requérante circonscrit alors également les motifs de sa demande et le Conseil d’État doit tenir compte des limites du débat juridictionnel qu’elle fixe. Par ailleurs, en vertu de la loi du changement, une autorité administrative peut, lorsque l’intérêt du service le requiert, modifier les attributions de ses agents ou les modalités d’exercice de leurs fonctions. Ce principe de mutabilité, inhérent au fonctionnement du service public, implique qu’un fonctionnaire ne dispose d’aucun droit acquis au maintien de sa situation statutaire ou des modalités d’exercice de sa fonction. Un changement d’affectation qui résulte d’une réorganisation des services ou qui procède de la bonne gestion des ressources humaines est une mesure d’ordre interne qui n’est pas susceptible d’un recours devant le Conseil d’État lorsqu’elle ne modifie pas la situation juridique des agents concernés et n’est donc pas susceptible de leur faire grief. Il en va autrement si ce changement d’affectation constitue une sanction disciplinaire déguisée ou s’il est pris en raison du comportement de l’agent et qu’il porte atteinte à sa situation statutaire ou engendre une modification importante de ses fonctions de nature à lui faire grief. En l’espèce, il n’est pas contesté que la ratification contenue dans le deuxième acte attaqué se rapporte au premier acte attaqué même si aucune référence n’y est faite. Dans le premier acte attaqué, il est décidé que le requérant ne pourra plus prester des gardes opérationnelles, qu’il conserve son horaire de garde jusqu’au 20 décembre 2023, date à laquelle il passera en horaire de jour et qu’« en attendant »,

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il « travaillera pour la COP, notamment dans la gestion des feuilles de route, le suivi des inventaires, le soutien logistique et administratif aux autres services ». Cette décision est motivée, d’une part, par le fait que l’autorité est d’avis qu’à la suite d’« une nouvelle dégradation en [tant] que chauffeur à un [des] véhicules » en date du 6 août 2023, il convient de retirer au requérant le profil de chauffeur en vue de « [le] protéger, [de] protéger [ses] collègues et [de] protéger le matériel » et, d’autre part, par la circonstance que puisque son affectation préférentielle comme chauffeur était la suite d’un recommandation médicale, il ne serait plus possible de l’affecter sur les véhicules professionnels. Il ne serait pas possible non plus de l’affecter au dispatching. Un tel changement d’affectation peut, a priori, être perçu comme une mesure relevant de la bonne gestion des ressources humaines. Même s’il ne peut être déduit des motifs du premier acte attaqué une volonté de punir le requérant, elle est toutefois justifiée en premier lieu par le fait qu’il a dégradé un véhicule, et donc par un comportement en raison duquel sera d’ailleurs diligentée contre lui une procédure disciplinaire. Cependant, pour la période courant jusqu’au 20 décembre 2023, c’està-dire pour la période pendant laquelle la mesure a effectivement produit des effets avant que le deuxième acte attaqué ne s’y substitue, la situation juridique du requérant n’était pas substantiellement modifiée puisqu’il pouvait conserver son horaire de garde. En tout état de cause, même à admettre que le premier acte attaqué a pu faire grief, il avait, à la date à laquelle le recours a été introduit, cessé de produire ses effets, de telle sorte que le requérant ne pouvait, dès ce moment, tirer aucun avantage de son annulation. Tant dans son mémoire en réplique que dans son dernier mémoire, le requérant n’expose pas l’intérêt qu’il aurait à contester une mesure qui a cessé de produire ses effets. S’agissant du second acte attaqué, même s’il est annoncé comme « ratifiant » la réaffectation temporaire pour raisons médicales du requérant à la « COP » « pour y effectuer des tâches administratives et/ou logistiques », en horaire de garde du 13 novembre 2023 au 20 décembre 2023 et en horaire de jour à partir du 21 décembre 2023, il se donne un autre fondement juridique et, par conséquent, une autre motivation. Il entend se fonder sur l’article 117 de l’arrêté royal du 19 avril 2014 ‘relatif au statut administratif du personnel opérationnel des zones de secours’, selon lequel « dans la mesure du possible, le conseil doit réaffecter temporairement le membre du personnel, si ce dernier est déclaré temporairement inapte d'un point de ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.265.049

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vue médical à l'exercice de sa fonction, mais qu'il est déclaré apte à exercer, pendant cette période, un autre emploi dans la zone, compatible avec son état de santé ». Il en résulte que la décision est prise cette fois sur le constat allégué d’une inaptitude (temporaire) du requérant à exercer ses fonctions et de l’affecter en conséquence dans un emploi qui n’est pas celui qu’il occupait. Une telle mesure ne peut pas être considérée comme une simple mesure d’ordre intérieur, mais bien comme une mesure qui affecte la situation juridique du requérant puisqu’elle entend se fonder sur le constat qu’il n’est temporairement pas apte à exercer ses fonctions et à en tirer les conséquences quant à l’emploi qu’il va occuper. Cet emploi, par hypothèse, ne requiert pas les aptitudes médicales dont il est temporairement privé de telle sorte qu’il peut en être inféré que ce changement d’affectation emporte une modification importante des fonctions. En outre, il y a lieu d’admettre que l’affectation dans un horaire de jour pour un sapeur-pompier dont la fonction impliquait un horaire de garde constitue également une modification importante de l’exercice de ses fonctions. Une telle décision est en conséquence de nature à faire grief au requérant et constitue un acte susceptible de recours. La circonstance invoquée par la partie adverse que cet acte n’est pris que pour une durée limitée, en raison du fait qu’il est fondé sur une inaptitude médicale jugée temporaire, n’est pas de nature à rendre le recours irrecevable, dès lors qu’il n’est ni établi ni même affirmé que cette inaptitude, à la supposer avérée, aurait pris fin et que le requérant réintégrerait sa fonction de sapeur-pompier si son incapacité de travail actuelle, justifiée par d’autres motifs de santé, venait à prendre fin. Le recours est recevable en son second objet. V. Premier moyen V.1. Thèse de la partie requérante V.1.1. La requête en annulation Le premier moyen est pris de la violation de l’article 33 la Constitution, de la loi du 29 juillet 1991 ‘relative à la motivation formelle des administratifs’, des articles 250 et 264 à 279/6 de l’arrêté royal du 19 avril 2014 ‘relatif au statut administratif du personnel opérationnel des zones de secours’, de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, du principe du respect des droits de la défense, du principe de bonne administration audi alteram partem, du principe nulla ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.265.049

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poena sine lege, ainsi que de l’incompétence de l’auteur de l’acte, de l’absence, de l’erreur et de l’insuffisance ou de la contrariété dans les causes ou les motifs. Le requérant indique que les actes attaqués le privent de son profil de chauffeur et de ses gardes fonctionnelles, sans avoir été préalablement entendu et pour le seul motif qu’il aurait commis une nouvelle dégradation à un véhicule en le conduisant. Selon lui, une telle mesure qui modifie défavorablement sa situation statutaire ou ses conditions de travail est incontestablement dictée par la volonté de le punir et constitue à ce titre une sanction disciplinaire déguisée. Il fait valoir que ce type de sanction ne peut cependant être adoptée qu’à la suite d’une procédure disciplinaire impliquant de le convoquer et de l’entendre préalablement, ce qui dans le cas présent n’a pas été fait. Il ajoute qu’en décidant de lui retirer sa fonction de chauffeur sur la base d’un accident, alors que rien dans le dossier n’établit qu’il résulterait d’une faute, les actes attaqués violent également les exigences de motivation formelle et matérielle. Enfin, il allègue qu’une modification de l’affectation d’un agent ne peut être prononcée dans un but disciplinaire car elle ne figure pas parmi les sanctions disciplinaires prévues par l’article 250 de l’arrêté royal du 19 avril 2014. V.1.2. Le mémoire en réplique Le requérant constate l’absence de contestation de la partie adverse et en déduit le bien-fondé de son moyen. V.1.3. Le dernier mémoire de la partie requérante Au regard de ce moyen, le requérant n’invoque pas d’autres arguments que dans ses écrits précédents. V.2. Appréciation Comme il a été constaté à l’occasion de l’examen de la recevabilité du recours, celui-ci n’est recevable qu’à l’égard du second acte attaqué, lequel, fondé sur l’article 117 de l’arrêté royal du 19 avril 2014 et la prétendue inaptitude médicale du requérant, ne fait apparaître aucune volonté de punir celui-ci. Le moyen manque en fait.

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VI. Quatrième moyen VI.1. Thèses des parties VI.1.1. La requête en annulation Le quatrième moyen est pris de la violation de l’article 33 de la Constitution, du principe général de bonne administration audi alteram partem et du devoir de minutie, ainsi que de l’absence, de l’erreur, de l’insuffisance ou de la contrariété dans les causes ou les motifs. Le requérant fait valoir qu’en le privant de ses gardes opérationnelles tout en l’astreignant à des missions administratives et logistiques en horaire de jour, les actes attaqués constituent une mesure grave adoptée en raison de son comportement sans toutefois qu’il ait été préalablement entendu ni permis de ce fait à l’autorité de statuer en connaissance de cause. VI.1.2. Le mémoire en réponse La partie adverse ne formule aucune observation à l’égard de ce moyen. VI.1.3. Le dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse se réfère au rapport de l’auditeur qui conclut au caractère non fondé du moyen. VI.2. Appréciation Le principe général de la motivation interne d’un acte administratif exige que celui-ci repose sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles Le principe de minutie oblige l’autorité à procéder à une recherche minutieuse des faits, à récolter les renseignements nécessaires à la prise de décision et à tenir compte de tous les éléments du dossier pour prendre sa décision en parfaite connaissance de cause et après avoir raisonnablement apprécié tous les éléments utiles à la résolution du cas d’espèce. Le second acte attaqué se donne pour fondement en droit l’article 117 de l’arrêté royal du 19 avril 2014 ‘relatif au statut administratif du personnel ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.265.049

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opérationnel des zones de secours’ qui prévoit que « dans la mesure du possible, le conseil doit réaffecter temporairement le personnel si ce dernier est déclaré temporairement inapte d’un point de vue médical à l’exercice de sa fonction, mais qu’il est déclaré apte à exercer, pendant cette période, un autre emploi dans la zone, compatible avec son état de santé ». En fait, il se fonde sur le rapport de la médecine du travail daté du 8 décembre 2023 qui recommande à l’égard du requérant le maintien des restrictions antérieures, à savoir pas de port de charges de plus de 40 kilos de façon récurrente, peut être affecté à l’opérationnel mais l’ambulance est contre-indiquée vu la fréquence des sorties et les conditions du port de charges (exiguïté, difficultés d’accès, …). Dès lors qu’il s’agit du « maintien de restrictions antérieures », et donc de restrictions qui n’empêchaient pas le requérant d’avoir été préalablement maintenu dans des fonctions opérationnelles, ni la motivation de l’acte attaqué, ni le dossier administratif n’indiquent que l’autorité, qui n’a notamment pas auditionné le requérant, a pris sa décision en connaissance de cause au regard de son aptitude médicale. Le moyen est fondé en tant qu’il est pris de l’insuffisance ou de la contrariété des motifs et de la violation du devoir de minutie. VII. Autres moyens L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base du quatrième moyen, il n’y a pas lieu d’examiner les deuxième et troisième moyens. VIII. Indemnité de procédure La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 770 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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