Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.301 (2026-04-07)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.301 du 7 avril 2026 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Mandataires locaux Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
VIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 266.301 du 7 avril 2026
A. 242.940/VIII-12.681
En cause :
A.P.,
ayant élu domicile chez
Mes Éric LEMMENS et
Elisabeth KIEHL, avocats,
boulevard de la Sauvenière, 68/2
4000 Liège,
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Mes Sébastien DEPRE, Germain HAUMONT
et Ambre DESCHAMPS, avocats,
place Flagey, 18
1050 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 11 septembre 2024, la partie requérante
demande l’annulation de « la décision de remboursement de la partie adverse datée
du 16 juillet 2024, fondée sur de prétendus manquements et irrégularités en matière
de déclaration de mandats, de fonctions et de rémunération pour les mandats exercés
par le requérant en 2022 ».
II. Procédure
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
Mme Valérie Michiels, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
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Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 19 février 2026, l’affaire a été fixée à l’audience
du 3 avril 2026.
M. Frédéric Gosselin, président de chambre, a exposé son rapport.
Mes Elisabeth Kiehl, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et
Me Germain Haumont, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus
en leurs observations.
Mme Valérie Michiels, premier auditeur, a été entendue en son avis
conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le requérant occupe la fonction de directeur général de la Compagnie
Intercommunale Liégeoise des Eaux (ci-après : la CILE) jusqu’au 12 octobre 2022. Il
ressort du dernier mémoire de la partie adverse qu’il exerce cette fonction « depuis
2011 » en qualité de « membre du personnel contractuel ».
- Le 12 juin 2023, il soumet à la partie adverse sa déclaration de mandats,
fonctions et rémunérations relative à l’exercice 2022, compte tenu de sa qualité de
titulaire d’une fonction dirigeante locale, conformément à l’article L5211-2,
alinéa 1er, 4°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après : le
Code).
- Le 3 mai 2024, la direction du Contrôle des mandats du SPW Intérieur
Action sociale lui adresse le courrier suivant :
« Vous mentionnez, dans le volet “Fonction dirigeante locale” de votre déclaration,
un montant de 245.363,30 euros comme rémunération et un montant de
1.753,29 euros à titre d’avantages en nature en contrepartie de l’exercice de votre
fonction de Directeur général au sein de la Compagnie Intercommunale Liégeoise
des Eaux (ci-après la CILE).
Le rapport de rémunération transmis par la CILE au SPW Intérieur et Action
Sociale indique, quant à lui, qu’un montant de 270.549,83 € vous a été octroyé en
contrepartie de l’exercice de cette fonction pour l’année d’exercice 2022. Il ajoute
que, hors éléments exclus de la rémunération conformément à l’annexe 4 du
CDLD, il convient d’ajouter la prime d’assurance décès pour l’année 2022, soit
2.428,46 € ; le résultat obtenu étant alors de 274.196,05 €.
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Enfin, le rapport de rémunération de la CILE nous indique que vous avez exercé
cette fonction du 1er janvier 2022 au 12 octobre 2022.
Conformément à l’annexe 4 du CDLD, le montant annuel de la rémunération est
obtenu en additionnant toutes les sommes en espèces et tous les avantages
évaluables en argent dont le titulaire de la fonction dirigeante bénéficie en
contrepartie ou à l’occasion de sa mission. L’alinéa 9 de cette annexe énumère tous
les éléments exclus de la notion de rémunération.
Ainsi, toute somme ou avantage dont vous avez bénéficié en contrepartie ou à
l’occasion de votre mission en tant que titulaire de la fonction dirigeante locale de
la CILE, à l’exception des éléments énumérés à l’alinéa 9 de l’annexe 4 du CDLD,
devait être compris dans le montant inscrit dans votre déclaration de mandats, de
fonctions et de rémunération.
L’article L5411-1, § 3 alinéa 1er, du CDLD prévoit que “l’organe de contrôle peut
se faire communiquer par la personne soumise à son contrôle son avertissement
extrait de rôle, sa déclaration fiscale ainsi que tout document comptable ou toute
pièce justificative en sa possession. Il peut également procéder à son audition”.
Afin que la direction du Contrôle des mandats puisse vérifier le respect des
obligations en matière de rémunération prévue dans la cinquième partie du CDLD,
je vous remercie de nous transmettre votre décompte individuel relatif à l’année
2022 ainsi qu’à l’année 2023 dans l’hypothèse où des sommes relatives à l’exercice
2022 vous auraient été versées en 2023.
En effet, si d’autres rémunérations ont été octroyées en contrepartie de votre
fonction au sein de la CILE, vous êtes tenu de les déclarer. Je vous invite donc à
nous communiquer le montant de l’ensemble des rémunérations et avantages en
nature perçus ainsi que la justification de chaque élément rémunératoire.
L’article L5321-1, § 6 du CDLD prévoit qu’en tant que titulaire de la fonction
dirigeante locale, le montant annuel maximal brut de votre rémunération ne peut
être supérieur au montant qui figure à l’annexe 4 du CDLD.
Ce montant est de 245.000 euros bruts annuel. Il est indexé le 1er janvier de chaque
année par application de la formule suivante : le plafond de rémunération est égal
à 245.000 euros multiplié par l’indice des prix à la consommation de décembre
(base 2004) et divisé par 121,66 (indice des prix à la consommation de décembre
2012, base 2004).
Pour l’année d’exercice 2022, le montant annuel maximal brut de la rémunération
du titulaire de la fonction dirigeante locale est à calculer de la manière suivante :
245.000 x 156,33 (indice des prix à la consommation de décembre) : 121,66 =
285.296,32 euros.
Dans la mesure où vous avez exercé votre fonction de Directeur général du
1er janvier au 12 octobre 2022, ce plafond maximal est ramené au montant suivant,
sur base d’un calcul proportionnel :
285.296,32/365 X 284 = 221.983,99 € ».
4. Le 13 mai 2024, le requérant répond qu’il n’est « pas en possession du
détail de [sa] rémunération 2022 » et que « dans la mesure où [il est] en litige avec
[son] ancien employeur », il lui demande de « prendre contact directement avec lui
pour obtenir ce document ».
5. Le 14 juin 2024, la même direction demande à la CILE les documents
suivants :
« - le décompte individuel reprenant les sommes octroyées mensuellement en 2022
[au requérant] ;
- dans l’hypothèse où des sommes auraient été versées en 2023 [au requérant] en
contrepartie de sa fonction ou de son licenciement, le décompte individuel des
sommes lui ayant été octroyées sur cette année ».
- Le 13 juillet 2024, la CILE lui répond comme suit :
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« […]
Je vous confirme que [le requérant] n’a perçu en 2023 aucune somme en
contrepartie de sa fonction ou de son licenciement.
Je ne manquerai pas de vous faire parvenir dans les prochains jours le décompte
individuel reprenant les sommes octroyées mensuellement en 2022 [au
requérant] ».
7. Le 16 juillet 2024, N. M., la directrice de la direction susvisée adresse
au requérant la décision suivante :
« […]
Suite à l’entrée en vigueur du décret du 29 mars 2018 dit “Gouvernance” en mai
2018, de nouvelles règles en matière de rémunération sont devenues applicables
aux personnes occupant la position hiérarchique la plus élevée, sous contrat de
travail ou sous statut dans une intercommunale, qualifiées sur base de l’article
L5111-1, 7°, du CDLD de titulaire de la fonction dirigeante locale.
L’annexe 4 du CDLD reprend les règles applicables en matière de rémunération de
la fonction dirigeante locale. Cette annexe prescrit que :
“ Le montant annuel maximal brut de la rémunération liée à la fonction dirigeante
locale est de 245.000,00 euros
[...]
Le plafond de rémunération de 245 000,00 euros est indexé le 1er janvier de
chaque année par application de la formule suivante : le plafond de rémunération
est égal à 245.000,00 euros multiplié par l’indice des prix à la consommation de
décembre (base 2004) et divisé par 121,66 (indice des prix à la consommation
décembre 2012, base 2004).
[...]
Le montant annuel de la rémunération est obtenu en additionnant toutes les
sommes en espèces et tous les avantages évaluables en argent dont le titulaire
de la fonction dirigeante bénéficie en contrepartie ou à l’occasion de sa mission.
Il s’agit du montant avant déduction des cotisations sociales personnelles dues
en exécution de la législation sociale relative aux travailleurs salariés ou d’un
statut légal ou réglementaire excluant les intéressés du champ d’application de
la législation sociale”.
Comme déjà indiqué dans l’avis d’irrégularité potentielle qui vous a été notifié en
date du 3 mai 2024, dans la mesure où vous avez exercé votre fonction de Directeur
général du 1er janvier au 12 octobre 2022, le plafond maximal autorisé par
l’annexe 4 du CDLD est ramené au montant suivant, sur base d’un calcul
proportionnel :
285.296,32/365 X 284 = 221.983,99 €
En l’espèce, sur base du décompte individuel 2022 fourni en annexe de votre
déclaration de mandats, de fonctions et de rémunération et du rapport de
rémunération 2022 de la CILE, la direction du Contrôle des mandats opère le calcul
suivant pour obtenir le montant annuel de la rémunération qui vous a été octroyée
en 2022 en contrepartie de l’exercice de votre fonction de Directeur général :
- Rémunération trimestre 1 : 60.724,84 €
- Rémunération trimestre 2 : 66.245,28 €
- Rémunération trimestre 3 : 63.234,13 €
- Rémunération trimestre 4 : 0,00 €
- Salaire garanti trimestre 1 : 5.520,44 €
- Salaire garanti trimestre 2 : 0,00 €
- Salaire garanti trimestre 3 : 3.011,15 €
- Salaire garanti trimestre 4 : 8.412,10 €
- Prime “heures supplémentaires” : 9.930,95 €
- Chèques repas : 1.217,76 €
- Assurance patronale décès : 2.428,46 €
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- Double pécule anticipé année rupture 0.87 : 1.880,41 €
- Double pécule anticipé année de rupture 6,8% : 14.697,45 €
- Simple pécule anticipé année de rupture 7,67 : 16.577,86 €
- Pécule simple : 9.726,49 €
- Double pécule de vacances : 18.769,50 €
- Double pécule complément 4ième semaine : 1.545,72 €
- TOTAL : 283.922,54 €
Un correctif doit toutefois être apporté à ce calcul. En effet, il doit être tenu compte
que des sommes forfaitaires vous ont été octroyées en fonction du nombre de jours
travaillés.
Ainsi, dans la mesure où vous avez cessé d’exercer votre fonction de directeur
général en date du 12 octobre 2022, des sommes auxquelles vous aviez
normalement droit toute l’année vous ont été octroyées.
En principe, si le pécule de vacances est versé en une seule fois dans l’année, son
poids est relativisé par le fait que le plafond de rémunération se calcule sur une
base annuelle.
Il convient donc de proratiser les sommes forfaitaires qui ne sont pas, par nature,
mensuelles, comme les simples et doubles pécules de vacances (année précédente
et année en cours) et le supplément de 4 semaines en utilisant la formule suivante :
(Somme forfaitaire annuelle / Nombre de jours dans l’année) x Nombre de jours
travaillés
Le calcul du montant de votre rémunération annuelle brute perçue en 2022 en
contrepartie de l’exercice de votre fonction de Directeur général au sein de la CILE
s’établit dès lors comme suit :
- Rémunération trimestre 1 : 60.724,84 €
- Rémunération trimestre 2 : 66.245,28 €
- Rémunération trimestre 3 : 63.234,13 €
- Rémunération trimestre 4 : 0,00 €
- Salaire garanti trimestre 1 : 5.520,44 €
- Salaire garanti trimestre 2 : 0,00 €
- Salaire garanti trimestre 3 : 3.011,15 €
- Salaire garanti trimestre 4 : 8.412,10 €
- Prime “heures supplémentaires” : 9.930,95 €
- Chèques repas : 1.217,76 €
- Assurance patronale décès : 2.428,46 €
- Double pécule anticipé année rupture 0.87 (284/365) : 1.463,12 €
- Double pécule anticipé année de rupture 6,8% (284/365) : 11.435,89 €
- Simple pécule anticipé année de rupture 7,67 (284/365) : 12.898,94 €
- Pécule simple (284/365) : 7.568,01 €
- Double pécule de vacances (284/365) : 14.604,22 €
- Double pécule complément 4ième semaine (284/365) : 1202.70 €
- TOTAL : 269.897,99 €
Par conséquent, le montant que vous avez perçu en contrepartie de l’exercice de
votre fonction de Directeur général de la CILE dépasse, dès lors, le montant
maximal proratisé qui pouvait vous être octroyé en application de l’annexe 4 du
CDLD.
Décision d’irrégularité
Par conséquent, en application des articles L5421-1 § 4 et L5421-2 § 1 du Code de
la démocratie locale et de la décentralisation, la Direction du contrôle des mandats
constate que le montant de 269.897,99 euros octroyé à titre de rémunération en
contrepartie de l’exercice 2022 de votre fonction dirigeante locale au sein de la
Compagnie Intercommunale Liégeoise des Eaux (CILE) est supérieur au montant
autorisé sur base de l’annexe 4 du même Code.
Conformément à l’article L5421-2, § 1er, alinéa 2 du Code de la démocratie locale
et de la décentralisation, la direction du Contrôle des mandats vous notifie le
décompte des sommes trop perçues et les conditions de remboursement.
Le montant total des sommes trop perçues pour l’exercice 2022 de votre fonction
dirigeante locale au sein de la CILE s’élève donc à 269.897,99 - 221.983,99 =
47.914,00 €.
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La Direction du contrôle des mandats vous invite, en application de
l’article L5421-2, § 2, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, à
rembourser le montant total brut des sommes trop perçues, soit 47.914,00 €, à
l’organisme qui a versé le trop-perçu, à savoir la Compagnie Intercommunale
Liégeoise des Eaux (CILE), dans les soixante jours francs de la réception de la
présente décision et à lui adresser la preuve du remboursement à l’adresse:
Direction du contrôle des mandats, 2, Rue Champêtre, à 5100 Namur (Jambes).
Veuillez noter que ledit article prévoit que l’organe de contrôle peut prolonger ce
délai pour autant que vous fassiez valoir par pli recommandé, dans les 15 jours de
la notification de la présente décision, des motifs exceptionnels qui fondent une
requête en prolongation de délai.
La présente vaut décision telle que prévue à l’article L5421-2, § 1er, du Code de la
démocratie locale et de la décentralisation.
En outre, en application de l’article L5421-2, § 3, du Code de la démocratie locale
et de la décentralisation, la Direction du contrôle des mandats transmet la présente
décision à la Compagnie Intercommunale Liégeoise des Eaux ainsi qu’au
Gouvernement. La Compagnie Intercommunale Liégeoise des Eaux est tenue de
signaler à l’organe de contrôle que le remboursement a bien été effectué ».
Il s’agit de l’acte attaqué.
8. Le 24 juillet 2024, il est notifié à la CILE « en application de
l’article L5421-2, § 3, du Code », c’est-à-dire, selon cette disposition, à la personne
morale de droit public « concernée » qui « signale à l’organe de contrôle que le
remboursement a bien été effectué ».
Par un recours enrôlé sous le numéro 243.043/VIII-12.694, la CILE
sollicite également l’annulation de l’acte attaqué.
IV. Second moyen
IV.1. Thèses des parties
IV.1.1. La requête en annulation
Le moyen est pris « de la violation des articles 10, 11 et 16 de la
Constitution ; du défaut de base légale admissible et de l’incompétence de l’auteur de
l’acte ; du défaut de motifs suffisants, adéquats, pertinents, légalement admissibles ;
[et] de l’erreur manifeste d’appréciation ».
Conformément à l’article 2, § 1er, alinéas 1er, 3°, et 3, de l’arrêté du Régent
du 23 août 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux
administratif du Conseil d’État’ (ci-après : le règlement général de procédure), le
requérant résume le moyen dans les termes suivants, qu’il convient de reproduire tels
quels conformément à l’alinéa 4 de la même disposition :
« L’acte attaqué se fonde sur des dispositions de nature décrétales qui sont
inconstitutionnelles. Les articles L5111-1, L5321-1, spécialement en son § 6, et
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l’annexe 4 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, lus isolément
ou en combinaison les uns avec les autres, violent en effet les articles 10, 11 et 16
de la Constitution, en ce qu’aucune mesure transitoire n’a été prévue au bénéfice
des agents contractuels titulaires d’un mandat de direction dans la fonction
publique locale alors qu’ils dispos(ai)ent de droits acquis à leur traitement.
Ces articles violent d’autant plus ces dispositions qu’en outre, dans l’interprétation
de la partie adverse, les agents contractuels soumis au Code précité se voient
contraints de rembourser tout ou partie de leurs indemnités de licenciement au
motif qu’un plafond de rémunération leur est applicable.
Ces articles violent enfin plus largement ces dispositions en ce que les agents
contractuels et les agents statutaires ont été traités de manière identique.
L’acte attaqué repose donc sur un fondement irrégulier.
Par identité de raisonnement, l’auteur de l’acte attaqué n’avait pas la compétence
pour l’adopter.
Le requérant sollicite que Votre Haute Juridiction sursoie à statuer dans l’attente
d’un arrêt de la Cour Constitutionnelle à venir (affaire n° 8227) ou, très
subsidiairement, qu’elle adresse à la Cour les questions préjudicielles visées au
dispositif, avant d’annuler ensuite l’acte attaqué ».
IV.1.2. Le mémoire en réponse
En vertu de l’article 6, § 2, alinéa 2, du règlement général de procédure,
si la réponse aux moyens nécessite des développements, le mémoire en réponse
comprend un résumé des arguments de la partie adverse. Nonobstant cette disposition
en vigueur depuis le 1er septembre 2023, la partie adverse ne résume pas son
argumentation, qui est dès lors brièvement exposée dans les lignes qui suivent.
La partie adverse répond que « rapportées à la situation personnelle du
requérant, les questions préjudicielles suggérées [...] reposent, respectivement, sur
deux hypothèses distinctes. La première question repose sur l’hypothèse selon
laquelle la rémunération du requérant serait plafonnée, au terme des dispositions
législatives qu’il critique, en manière telle que sa rémunération contractuellement
définie serait diminuée. Tel n’est, cependant, pas le cas. En effet, le plafond annuel de
rémunération, tel qu’il découle des dispositions législatives critiquées, est de
285.296,32 €. En soi, la rémunération annuelle du requérant ne dépasse donc pas ce
plafond. Ceci distingue la présente affaire de celle ayant donné lieu à l’arrêt 135/2023
dont se prévaut le requérant, dans le cadre duquel la Cour constitutionnelle s’est
penchée sur la situation des “contrats de travail en cours qui prévoient une
rémunération supérieure au plafond de rémunération et auxquels les parties
n’apportent pas d’un commun accord une modification visant à ce que la rémunération
contractuellement convenue respecte ce plafond à partir du 1er juillet 2018” ». Elle en
conclut que la première question préjudicielle suggérée par le requérant repose sur
une interprétation inexacte des dispositions critiquées dans le cadre du présent litige,
et n’est pas utile à la solution de ce dernier.
Elle ajoute que la deuxième question repose sur l’hypothèse que les
indemnités de fin de fonction seraient plafonnées par l’effet des dispositions
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législatives qu’il critique, ce qu’elle admet, mais elle répond que, d’une part, à la
différence de la rémunération fixée contractuellement, les modalités de rupture de la
convention sont encadrées par la loi et que, d’autre part, lesdites modalités de rupture
sont des règles impératives qui s’appliquent immédiatement à la situation
contractuelle en cours. Elle en déduit que la seconde question préjudicielle n’est pas
non plus utile à la solution du litige « puisque l’effet critiqué résulte non pas des
dispositions législatives critiquées mais des principes généraux gouvernant
l’application de la loi dans le temps ».
Subsidiairement, elle estime qu’il y aurait lieu de poser « sans attendre »
les questions préjudicielles afin de ne pas indument allonger la procédure et que « la
procédure pendante dans l’affaire n° 8227 n’y change rien, dans la mesure où la
question préjudicielle donnant lieu à cette affaire et les deux questions préjudicielles
proposées par le requérant ne portent pas “sur la même disposition légale, les mêmes
normes de référence et la même problématique”. Les trois questions n’ont donc pas
un “objet identique” au sens de l’article 26, § 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989
sur la Cour constitutionnelle. En particulier, la problématique de constitutionnalité
soulevée par le requérant a pour objet le respect de l’égalité entre les agents
contractuels et les agents statutaires, ce qui rejaillit sur le choix des normes de contrôle
(articles 10 et 11 de la Constitution, éventuellement combinés avec l’article 16) . Par
contraste, la problématique constitutionnalité donnant lieu à l’affaire n° 8227 est
exclusivement centrée sur le droit au respect de la propriété ».
IV.1.3. Le dernier mémoire de la partie adverse
La partie adverse résume son argumentation en ces termes :
« La partie adverse maintient son raisonnement selon lequel les questions
préjudicielles traitées par la Cour constitutionnelle dans son arrêt 63/2025 du
24 avril 2025 sont distinctes des problèmes de constitutionnalité soulevés par le
requérant en l’espèce. Elle soutient, en outre, que s’il fallait transposer les
enseignements qui se dégagent de l’arrêt précité à la présente affaire, il y aurait lieu
de considérer que les dispositions décrétales appliquées par la partie adverse l’ont
été sans atteinte disproportionnée au droit à la propriété du requérant. Il n’y a, pour
cette raison, pas lieu de prévoir de mesure transitoire à l’égard du requérant, dont
la situation se distingue nettement de celle soumise à la Cour constitutionnelle dans
le cadre de l’arrêt précité. En effet, sa rémunération annuelle brute, telle que
contractuellement prévue, est en soi conforme aux plafonds imposés par le Code.
Il y aurait donc lieu de rejeter le moyen. Enfin, en tout état de cause, elle considère
que l’acte attaqué ne pourrait être annulé sans poser une nouvelle question à la
Cour constitutionnelle ».
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IV.2. Appréciation
Le défaut de fondement juridique ou le défaut de fondement juridique
régulier d’un acte administratif, qui relève selon une jurisprudence constante de
l’ordre public, est un vice qui rend illégal l’acte administratif qui en est affecté.
En l’espèce, la partie adverse fonde expressément l’acte attaqué sur
l’article 5321-1, § 6, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ciaprès : le Code), et sur l’annexe 4 de celui-ci, pour considérer, d’une part, que ledit
article « prévoit qu’en tant que titulaire de la fonction dirigeante locale, le montant
annuel brut de [la] rémunération [du requérant] ne peut être supérieur au montant qui
figure à l’annexe 4 du [Code] », et, d’autre part, que sa rémunération annuelle brute
perçue en 2022 pour sa fonction de directeur général au sein de la CILE est de
269.897,99 €, et que, « par conséquent, le montant [qu’il a] perçu en contrepartie de
l’exercice de [sa] fonction de directeur général de la CILE dépasse [...] le montant
maximal proratisé qui pouvait [lui] être octroyé en application de l’annexe 4 du
CDLD », de sorte qu’il est invité « à rembourser le montant total brut des sommes
trop perçues, soit 47.914,00 €, à l’organisme qui a versé le trop-perçu, à savoir la [...]
CILE ».
L’article L5321-1, § 6, susvisé, prescrit que « le montant annuel maximal
brut de la rémunération du titulaire de la fonction dirigeante locale ne peut pas être
supérieur au montant qui figure en annexe 4 », laquelle dispose comme il suit :
« Le montant annuel maximal brut de la rémunération liée à la fonction dirigeante
locale est de 245.000,00 euros pour les organismes suivants :
1° intercommunale ;
2° association de pouvoirs publics visées à l’article 118 de la loi du 8 juillet 1976
organique des centres publics d’action sociale ;
3° régie communale ou provinciale autonome ;
4° ASBL communale ou provinciale ;
5° association de projet ;
6° société de logement de service public ;
7° société à participation publique locale significative.
Le plafond de rémunération de 245.000,00 euros est indexé le 1er janvier de chaque
année par application de la formule suivante : le plafond de rémunération est égal
à 245.000,00 euros multiplié par l’indice des prix à la consommation de décembre
(base 2004) et divisé par 121,66 (indice des prix à la consommation décembre
2012, base 2004).
En cas d’exercice à temps partiel de la fonction dirigeante, le plafond de
rémunération visé ci-dessus est calculé au prorata du régime de travail convenu.
Le titulaire de la fonction dirigeante qui souhaite exercer une autre activité
professionnelle en complément de sa fonction, demande l’accord du principal
organe de gestion de l’organisme.
L’organe de gestion statue sur cette demande en tenant compte de l’incidence que
cette autre fonction peut avoir sur la fonction dirigeante locale et fixe les modalités
de mise en œuvre, notamment en ce qui concerne l’incidence sur le plafond de
rémunération.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.301
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Par dérogation aux deux alinéas qui précèdent, l’accord de l’organe de gestion n’est
pas sollicité lorsqu’il s’agit d’une activité professionnelle ou d’un mandat
d’administrateur ou de commissaire, sur décision du Gouvernement.
Le montant annuel de la rémunération est obtenu en additionnant toutes les sommes
en espèces et tous les avantages évaluables en argent dont le titulaire de la fonction
dirigeante bénéficie en contrepartie ou à l’occasion de sa mission.
Il s’agit du montant avant déduction des cotisations sociales personnelles dues en
exécution de la législation sociale relative aux travailleurs salariés ou d’un statut
légal ou réglementaire excluant les intéressés du champ d’application de la
législation sociale.
Par dérogation à l’alinéa 7, sont exclus de la notion de rémunération au sens de la
présente annexe :
1° les montants perçus en remboursement de frais exposés pour le compte de
l’intercommunale, pour autant qu’ils soient fixés dans le respect des dispositions
fiscales applicables ;
2° pour autant que les règles fiscales soient correctement appliquées, les avantages
de toute nature découlant de l’utilisation privée d’outils de travail (téléphone
portable, ordinateur portable, ...), en ce compris l’éventuelle voiture mise à
disposition. Ces outils de travail devront toujours être restitués par le titulaire
de la fonction dirigeante à l’échéance de la relation de travail ;
3° les primes d’assurance responsabilité civile, défense en justice et celles visant à
offrir une couverture des frais exposés en raison de l’état de santé du titulaire de
la fonction dirigeante prises en charge par l’employeur ;
4° pour le personnel contractuel, les plans de pension complémentaires à
contribution définie dont les conditions sont identiquement applicables à
l’ensemble du personnel contractuel de l’organisme.
Les éléments rémunératoires suivants du titulaire de la fonction dirigeante sont
limités comme suit :
1° seuls les plans de pension complémentaire à contribution définie dont le
pourcentage et les conditions sont identiquement applicables à l’ensemble du
personnel contractuel de l’organisme ainsi que les plans de pension
complémentaire à contribution définie portant sur le paiement d’une cotisation
patronale fixe exprimée en un pourcentage de la rémunération durant une
période pendant laquelle le gestionnaire est effectivement occupé en cette
qualité par l’organisme, sont autorisés ;
2° la rémunération variable éventuelle est limitée à vingt pour cent de la
rémunération brute annuelle totale. Ce montant annuel brut total de la
rémunération variable est pris en compte dans le calcul du plafond de
rémunération visé ci-dessus.
Cette rémunération variable est déterminée en fonction d’objectifs mesurables, de
nature financière ou autre, fixés au moins six mois à l’avance.
L’organisme ne peut pas allouer au titulaire de la fonction dirigeante :
1° une rémunération sous forme d’action, option sur action ou tout autre produit de
nature similaire ;
2° en cas de départ volontaire ou consenti du titulaire de la fonction dirigeante, une
prime de départ, quel que soit son nom ou sa nature, en ce compris les libéralités,
et ce, sans préjudice des indemnités éventuelles dues en vertu d’une clause de
non-concurrence ;
3° en cas de départ suite à une rupture unilatérale du fait de l’organisme ou en cas
de dissolution de cette dernière, toute indemnité de départ autre que celle prévue
par la législation applicable à la relation de travail.
Aucun autre membre du personnel ne peut percevoir une rémunération qui dépasse
celle accordée au fonctionnaire dirigeant local à l’exception des médecins
hospitaliers visés à l’article 8, alinéa 1er, 4°, et par assimilation, aux professionnels
des soins de santé visés à l’article 9 de la loi coordonnée le 10 juillet 2008 sur les
hôpitaux et autres établissements de soins ».
Par
son
arrêt
n°
63/2025
du
24
avril
2025
(ECLI:BE:GHCC:2025:ARR.063) (n° de rôle 8227), la Cour constitutionnelle a dit
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pour droit qu’« en ce qu’ils ne prévoient pas de mesures transitoires raisonnables,
l’article L5321-1, § 6, et l’annexe 4 du Code [...] violent l’article 16 de la Constitution,
lu en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention
européenne des droits de l’homme », pour les motifs suivants :
« […]
B.3.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité des articles L5111-1, 7°,
et L5321-1, § 6, et de l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la
décentralisation avec l’article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec
l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits
de l’homme (ci-après : le Premier Protocole additionnel) “en ce que (i) ils
soumettent les dirigeants locaux à l’obligation de travailler sous statut ou sous
contrat de travail, (ii) ils plafonnent la rémunération maximale des dirigeants
locaux et (iii) ils limitent l’indemnité de rupture des dirigeants locaux, sans prévoir
des mesures transitoires pour les dirigeants locaux dont le contrat est en cours”.
[…]
B.9. L’application du plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de
rupture aux contrats de prestation de services en cours des dirigeants locaux des
sociétés à participation publique locale significative sont prévues de façon
suffisamment claire et précise par les dispositions en cause.
B.10. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.2.3 que les dispositions en
cause poursuivent un but légitime d’intérêt général, à savoir le renforcement de la
confiance entre l’autorité publique et le citoyen ainsi que la garantie de la bonne
gouvernance et de la bonne gestion des deniers publics.
B.11. Bien que l’instauration du plafond de rémunération et la limitation de
l’indemnité de rupture puissent entraîner une réduction significative de la
rémunération et de l’indemnité de rupture contractuellement convenues,
notamment lorsque ces dernières sont substantiellement plus élevées que le
montant instauré comme plafond de rémunération ou comme indemnité de rupture,
le plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de rupture ne produisent
pas en soi, eu égard à leur niveau, des effets disproportionnés.
La Cour doit toutefois encore examiner si les dispositions en cause ne produisent
pas des effets disproportionnés en ce que le plafond de rémunération et la limitation
de l’indemnité de rupture s’appliquent aux contrats de prestation de services en
cours.
B.12. Comme il est dit en B.2.1, les dispositions en cause s’appliquent aux contrats
de prestation de services en cours.
Les dispositions en cause ont donc pour effet qu’un dirigeant local qui, comme
c’est le cas dans le litige soumis à la juridiction a quo, avait, avant l’entrée en
vigueur de ces dispositions, conclu un contrat de prestation de services à durée
indéterminée avec une société à participation publique locale significative dans
lequel il avait été convenu d’une rémunération et d’une indemnité de rupture
supérieures aux limites fixées par les nouvelles dispositions, voit sa rémunération
et son indemnité de rupture réduites à partir du 24 mai 2018.
B.13. En ce qui concerne les contrats de prestation de services en cours qui
prévoient une rémunération supérieure au plafond de rémunération et une
indemnité de rupture supérieure à l’indemnité de rupture limitée par le décret,
auxquels les parties n’apportent pas d’un commun accord une modification afin
que la rémunération et l’indemnité de rupture contractuellement convenues
respectent ces nouvelles limitations décrétales à partir du 24 mai 2018, les
dispositions en cause s’opposent à ce qu’à partir de cette date, la société à
participation publique locale significative qui a conclu un contrat de prestation de
services avec le dirigeant local paie au dirigeant local la partie de la rémunération
ou de l’indemnité de rupture qui excède les limitations décrétales. Les dispositions
en cause ne déterminent pas en soi la manière dont le contrat de prestation de
services peut, le cas échéant, prendre fin dans une telle situation.
B.14.1. En vertu des principes généraux du droit transitoire en matière de
conventions, l’ancienne loi demeure applicable aux conventions conclues avant la
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date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi, à moins que la nouvelle loi soit d’ordre
public ou impérative ou prévoie expressément qu’elle s’applique aux conventions
en cours (Cass., 4 février 2021, ECLI:BE:CASS:2021:ARR.20210204.1F.2 ;
24 juin 2019, ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190624.2).
Il appartient toutefois à la Cour d’examiner si l’entrée en vigueur d’une nouvelle
disposition législative selon ces principes généraux est compatible avec les normes
de contrôle mentionnées dans la question préjudicielle.
B.14.2. Il appartient en principe au législateur compétent, lorsqu’il décide
d’introduire une nouvelle réglementation, d’estimer s’il est nécessaire ou opportun
d’assortir celle-ci de dispositions transitoires. La Cour ne pourrait censurer ce
choix que si le régime transitoire, ou son absence, est dénué de justification
raisonnable ou s’il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance
légitime. Tel est le cas lorsqu’il est porté atteinte aux attentes légitimes d’une
catégorie déterminée de justiciables sans qu’un motif impérieux d’intérêt général
puisse justifier l’absence d’un régime transitoire établi à leur profit. Le principe de
confiance est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, qui interdit au
législateur de porter atteinte, sans justification objective et raisonnable, à l’intérêt
que possèdent les justiciables d’être en mesure de prévoir les conséquences
juridiques de leurs actes.
B.14.3. La sécurité juridique et l’autonomie de la volonté des parties contractantes
supposent en principe que les lois nouvelles qui apportent des modifications
concernant les éléments essentiels du contrat, comme l’indemnité de rupture ou la
rémunération, ne s’appliquent pas aux contrats en cours, mais uniquement aux
contrats qui sont conclus après la publication de la loi nouvelle. Si le législateur y
déroge, il doit veiller, à la lumière de l’article 1er du Premier Protocole additionnel,
à respecter les principes mentionnés en B.14.2 et, partant, à ne pas porter atteinte
aux attentes légitimes d’une catégorie de parties contractantes sans qu’un motif
impérieux d’intérêt général puisse justifier l’absence d’un régime transitoire.
B.14.4. Les contrats de prestation de services entre un dirigeant local et une société
à participation publique locale significative qui, comme c’est le cas dans l’affaire
soumise à la juridiction a quo, ont été conclus avant la publication des dispositions
en cause n’étaient pas soumis à un plafond de rémunération ni à une limitation de
l’indemnité de rupture, de sorte qu’il pouvait être convenu d’une rémunération et
d’une indemnité de rupture qui soient substantiellement supérieures aux limites
mentionnées dans l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la
décentralisation et que les parties contractantes pouvaient considérer que cette
rémunération et cette indemnité de rupture resteraient inchangées. Le montant de
la rémunération et de l’indemnité de rupture est l’un des éléments essentiels sur
lesquels un dirigeant local aligne son comportement en décidant de conclure un
contrat ou non.
L’objectif mentionné en B.10 peut certes justifier le principe d’un plafond de
rémunération et d’une limitation de l’indemnité de rupture, mais il ne justifie en
revanche pas le fait qu’il soit touché à l’un des éléments fondamentaux des contrats
de prestation de services en cours, sans que soit prévue une période transitoire.
B.15. En ce qu’ils ne prévoient pas de mesures transitoires raisonnables,
l’article L5321-1, § 6, et l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de
la décentralisation ne sont pas compatibles avec l’article 16 de la Constitution, lu
en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel ».
En l’espèce, il ressort du dernier mémoire de la partie adverse, et il n’est
pas contesté, que la rémunération du requérant, dont l’acte attaqué lui impose de
rembourser une partie sur la base de l’article L5321-1, § 6, et de l’annexe 4, précités,
parce qu’il a dépassé le plafond imposé, a été perçue pour la fonction de directeur
général qu’il exerce auprès de la CILE « depuis 2011 ». Il ne peut s’en déduire que ce
dépassement porte exclusivement sur les indemnités de rupture. En adoptant l’acte
attaqué et en imposant le remboursement subséquent sur la base exclusive de ces
dispositions déclarées inconstitutionnelles au regard du droit de propriété par l’arrêt
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n° 63/2025, la partie adverse lui impose donc un plafond de rémunération pour un
contrat de travail en cours, hypothèse précisément visée par ledit arrêt.
Contrairement à ce que soutient la partie adverse, et quel que soit le mode
de calcul de la rémunération qu’elle a retenu, la présente espèce concerne donc « les
mêmes dispositions décrétales, les mêmes normes de référence et la même
problématique » (mémoire en réponse, § 27). Partant, l’arrêt n° 65/2024 s’étant
prononcé sur une question ayant un objet identique au sens de l’article 26, § 2,
alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ‘sur la Cour constitutionnelle’, il
s’impose de constater, sans saisir celle-ci, conformément à cet article, de la nouvelle
question préjudicielle formulée dans le dernier mémoire, que l’acte attaqué est
dépourvu d’une base décrétale régulière.
Le second moyen est fondé.
V. Premier moyen
L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base du
second moyen, il n’y a pas lieu d’examiner le premier.
VI. Indemnité de procédure
La partie requérante réclame une indemnité de procédure d’un montant de
770 euros à charge de la partie adverse. Il y a lieu de faire droit à cette demande.