Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.307 (2026-04-07)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.307 du 7 avril 2026 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis
mixtes Décision : Rejet Intervention accordée
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 266.307 du 7 avril 2026
A. 242.501/XIII-10.440
En cause :
la ville de Namur,
représentée par son collège communal,
ayant élu domicile chez
Me Julien BOUILLARD, avocat,
rue Jean-Baptiste Brabant 56
5000 Namur,
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Etienne ORBAN DE XIVRY, avocat,
boulevard du Midi 29
6900 Marche-en-Famenne,
Partie intervenante :
D.P.,
ayant élu domicile chez
Mes Amel BAFEN et Bernard PAQUES, avocats,
boulevard de la Meuse 114
5100 Jambes.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
- Par une requête introduite le 17 juillet 2024, la partie requérante
demande l’annulation de l’arrêté du 6 mai 2024 par lequel le ministre de
l’Aménagement du territoire octroie à D.P. un permis d’urbanisme ayant pour objet
la régularisation de la division d’une habitation en deux logements sur un bien situé
rue Henri Blès, 40 à Namur.
II. Procédure
- Par une requête introduite le 14 octobre 2024, D.P. a demandé à être
reçu en qualité de partie intervenante.
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Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
Mme Margot Celli, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport
sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties requérante et intervenante ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 20 février 2026, l’affaire a été fixée à l’audience
du 2 avril 2026.
M. Lionel Renders, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Amandine Huart, loco Me Julien Bouillard, avocat, comparaissant
pour la partie requérante, Me Max Cartuyvels, loco Me Etienne Orban De Xivry,
avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Valentin Moury, loco Mes Amel
Bafen et Bernard Pâques, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été
entendus en leurs observations.
Mme Margot Celli, auditeur, a été entendue en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits utiles à l’examen de la cause
3. Le 17 octobre 2023, D.P. introduit, auprès de l’administration
communale de la ville de Namur, une demande de permis d’urbanisme ayant pour
objet la régularisation de la division d’une habitation en deux appartements sur un
bien sis rue Henri Blès, 40 à Namur, cadastré 2ème division, section G, n° 163R.
4. Le 31 octobre 2023, le dossier de demande est déclaré recevable et
complet.
5. Divers avis sont sollicités et émis.
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- Le 9 janvier 2024, le collège communal de la ville de Namur refuse de
délivrer le permis d’urbanisme sollicité.
- Le 13 février 2024, D.P. introduit un recours administratif à l’encontre
de cette décision auprès du Gouvernement wallon.
- Le 11 mars 2024, la direction juridique, des recours et du contentieux
(DJRC) communique sa première analyse du dossier.
- Les 11 et 22 mars 2024, D.P. communique des pièces complémentaires.
- Le 22 mars 2024, la commission d’avis sur les recours (CAR) émet,
après avoir procédé à une audition, un avis favorable.
- Le 24 avril 2024, la DJRC adresse au ministre de l’Aménagement du
territoire une proposition de décision d’octroi conditionnel du permis.
- Le 6 mai 2024, le ministre octroie le permis d’urbanisme sollicité.
Il s’agit de l’acte attaqué.
IV. Intervention
- La requête en intervention introduite par D.P., bénéficiaire de l’acte
attaqué, est accueillie.
V. Moyen unique
V.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
- Le moyen unique est pris de la violation des articles D.II.16, D.IV.5,
D.IV.27 et D.IV.53 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3
de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs,
du schéma de développement communal (SDC) de la ville de Namur, adopté le
23 avril 2012, et du devoir de minutie, ainsi que de l’erreur et de la contradiction dans
les motifs, et de l’erreur manifeste d’appréciation.
- La partie requérante tire de la motivation de l’acte attaqué que son
auteur reconnaît qu’en créant un logement supplémentaire sans solution de
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stationnement en domaine privé, le projet entraîne une pression excessive sur le
stationnement sur le domaine public et, partant, que la recommandation reprise à cet
égard dans le SDC n’est pas respectée.
Elle relève que l’autorité délivrante identifie les objectifs majeurs du SDC,
tels que fixés aux articles 2.1.1 et suivants, synthétisés comme étant « centralité,
densité, mixité », sans autre détail.
Elle reproche à l’acte attaqué de se limiter à indiquer que « ces objectifs
visent notamment à lutter contre l’étalement urbain et à favoriser la mixité sociale,
générationnelle et fonctionnelle » en exposant que le projet respecte cet objectif. Elle
soutient que, ce faisant, l’autorité délivrante n’a pas tenu compte de l’objectif repris à
l’article 2.1.1 qui vise le retour à l’habitat au centre-ville tout en facilitant le
stationnement des habitants, lequel est également érigé comme objectif dans le SDC.
Elle estime que dès lors que l’autorité délivrante a reconnu que le projet
méconnaissait la recommandation relative au stationnement, elle se contredit en
considérant, dans le même temps, que le projet ne compromet pas l’objectif
fondamental du SDC visant à faciliter le stationnement des habitants, de telle manière
que la motivation de l’acte attaqué n’est pas adéquate et ne respecte pas l’article
D.IV.5 du CoDT.
Elle considère que le projet ne facilite en rien le stationnement des
habitants puisqu’il crée du logement supplémentaire sans en assumer la charge, en
reportant le stationnement généré par le projet sur le domaine public ou les structures
publiques.
Elle observe que l’acte attaqué justifie la création d’un logement sans
inclure de solution de stationnement par la configuration de l’immeuble et du quartier
(maisons de rangée sans garage), ainsi que par le fait qu’il existe des solutions de
stationnement suffisantes dans la rue et dans un parking P + R. Elle considère qu’une
telle motivation est inadéquate puisqu’elle permet d’écarter systématiquement la
recommandation du SDC en raison de la configuration des immeubles du centre-ville.
Elle affirme que cette motivation revient à contredire, par principe, la
recommandation et l’objectif du SDC puisqu’en zone de « classe A » au SDC, les
maisons sont presque toutes à deux façades sans garage, généralement situées en
« zone bleue de 3 h », de sorte qu’à suivre l’autorité délivrante, l’objectif du SDC est
inutile.
Elle ajoute que, sauf à revoir le SDC, seuls des écarts limités et
compatibles avec l’objectif poursuivi sont admissibles.
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Elle critique la motivation de l’acte attaqué par laquelle il est mentionné
l’existence d’un parking P + R « à proximité », alors que ce parking se situe à
400 mètres du projet de sorte qu’il ne s’agit pas d’un « parking facilité ». Elle ajoute
que ce parking est destiné aux navetteurs qui ne trouvent pas de parking en centreville et souhaitent y rester une durée moyenne ou longue, mais n’a pas vocation à
justifier que des opérateurs privés créent des logements sans solution de
stationnement.
Elle est d’avis que la motivation de l’acte attaqué relative au
stationnement des vélos est inadéquate, faisant valoir qu’il n’est pas admissible de
justifier la présence de vélos dans un hall d’entrée dès lors que cette situation est
fréquente en centre-ville et quartiers urbains. Elle soutient que c’est justement pour
éviter ce type de situation qu’il est requis, en cas de création de logements, de prévoir
des mesures concrètes, sans reporter la charge sur le domaine public. Elle fait valoir
que cette motivation est d’autant plus inadéquate que l’acte attaqué est conditionné
par la dé-privatisation de la grande cave du logement qui ne disposera pas de réels
espaces pour ranger les vélos et qu’en l’absence de place de parking privative créée,
il est difficilement compréhensible de considérer que deux vélos dans un hall d’entrée
sont suffisants.
B. Le mémoire en réplique
16. Elle réplique que l’acte attaqué ne retient pas l’argumentaire de la
partie intervenante selon lequel aucun permis ne devait être obtenu et elle s’étonne du
fait que celle-ci se prévaut désormais de l’illégalité de l’acte dont elle est la
bénéficiaire. Elle indique que les baux produits par la partie intervenante démontrent
la création de deux logements supplémentaires dans une maison unifamiliale, soit trois
logements au total. Elle relève que l’article 84, § 1er, 5°, du Code wallon de
l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine (CWATUP) requérait
un permis pour la transformation, en ce compris la création d’au moins deux
logements. Elle rappelle que la partie intervenante a créé deux logements et non un
seul, ce qui confirme la nécessité d’un permis, même si l’acte attaqué ne vise qu’un
seul logement.
Elle précise qu’elle ne prétend pas que toutes les prescriptions du SDC
constituent des objectifs mais que l’objectif de mixité, repris à l’article 2.1.2, vise un
retour à l’habitat en centre-ville, tout en facilitant le stationnement. Elle souligne que
c’est l’autorité délivrante elle-même qui a considéré que le projet ne répondait pas aux
recommandations de l’article 3.1.2.4, de telle manière qu’il lui appartenait de motiver
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les conditions légales de l’écart, en indiquant notamment en quoi un tel écart ne
compromet pas l’objectif de facilitation visé par le SDC.
Elle ajoute que la longueur de la motivation de l’acte attaqué n’implique
pas qu’elle soit qualitative, faisant valoir qu’elle ne permet pas de comprendre en quoi
le projet facilite le stationnement des habitants.
Elle estime que la partie adverse remet en cause le SDC lui-même,
lorsqu’elle indique qu’il y a suffisamment de places dans le quartier, ce qui n’est pas
exact, le SDC ayant pris en compte les grandes difficultés de stationnement sur le
domaine public qui résulte de la multiplication des divisions d’immeubles
unifamiliaux existants, notamment dans ce quartier.
Elle soutient que la création du parking P + R n’a pas pour objectif de
permettre la création de logements privés sans gestion efficace de la problématique
du stationnement, le SDC prévoyant d’ailleurs que le P + R s’adresse en priorité aux
travailleurs du centre-ville.
Elle ajoute que la zone bleue consiste en une gestion de la durée de
stationnement et ne vise pas une zone qui est moins impactée par les problématiques
de stationnement.
Elle considère que la motivation de l’acte attaqué relative aux vélos
démontre que le projet ne prévoit pas la création d’une solution en matière de mobilité
douce, ce qui est préconisé par le SDC, l’autorité délivrante se contentant de valider
une situation existante de parcage de vélos dans les halls d’entrée des maisons
unifamiliales. Elle doute qu’un hall de 1,78 mètre de large soit suffisant pour
entreposer des vélos et elle estime que considérer que ce hall, sans autre
aménagement, peut constituer un local vélo au sens du SDC relève de l’erreur
manifeste d’appréciation.
C. Le dernier mémoire
17. Elle soutient que l’objectif de mixité visé au point 2.1.2 du SDC et
l’existence d’un écart au point 3.1.2.4 du SDC relatif à la création de logement par
division d’un immeuble d’habitation existant sont reconnus par tous.
Elle souligne ne pas percevoir en quoi l’écart au SDC selon lequel le projet
« entraîne une pression excessive sur le stationnement » respecte l’objectif de
« faciliter le stationnement », estimant qu’un tel raisonnement est contradictoire et
matériellement impossible. Elle fait valoir que le projet ne facilite en rien le
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stationnement puisqu’il fait l’inverse de l’objectif poursuivi, ce qui est illégal. Elle
estime que les motifs de l’acte attaqué ne valident pas le respect des objectifs.
Elle tire de l’acte attaqué qu’il est reconnu l’existence d’un écart au point
3.1.2.4 du SDC et elle est d’avis qu’on ne peut pas justifier un écart par une prétendue
absence d’écart. Elle considère que le projet autorisé par l’acte attaqué remet en cause
l’objectif de faciliter le stationnement puisqu’il crée un logement sans faciliter le
stationnement, ce qui n’est pas contesté et est reconnu dans l’acte attaqué. Elle estime
que toute autorité qui considère que le projet respecte cet objectif commet une erreur
manifeste d’appréciation.
Elle fait valoir qu’elle n’avait pas à justifier, dans ses écrits, en quoi le
projet exerce une pression disproportionnée sur le stationnement puisque l’autorité
délivrante a considéré qu’il y avait un écart, de sorte que la question est de déterminer
si le projet respecte ou non l’objectif de faciliter le stationnement.
V.2. Examen
V.2.1. Recevabilité
18. Quant à l’exception d’irrecevabilité du moyen soulevée par la partie
intervenante prise du défaut d’intérêt en tant que la création d’un logement
supplémentaire réalisée avant le 1er octobre 2002 ne devait pas faire l’objet d’une
demande de permis, l’appréciation de la possibilité d’octroyer un permis de
régularisation doit, en principe, quand le changement de réglementation urbanistique
est intervenu après l’exécution de la construction litigieuse, s’opérer au moment où
les faits ont été accomplis. Il s’ensuit qu’il y a lieu de déterminer la date de la création
de ce logement pour savoir s’il y a lieu à régularisation et, dans l’affirmative, à quelle
réglementation il faut se référer.
L’article 84, § 1er, 6°, du CWATUP disposait que nul ne peut, sans un
permis d’urbanisme préalable et exprès, créer un nouveau logement dans une
construction existante. Cette disposition a été insérée, d’abord sous un 5° bis, dans
l’article précité par l’article 35, § 2, du décret du 18 juillet 2002 modifiant le
CWATUP. Elle est entrée en vigueur le 1er octobre 2002.
Dans sa version antérieure au décret du 18 juillet 2002, soit celle du décret
du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l’Aménagement du territoire, de
l’Urbanisme et du Patrimoine, l’article 84, § 1er, 5°, du CWATUP disposait comme
suit :
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« Nul ne peut, sans un permis d’urbanisme préalable écrit et exprès du collège des
bourgmestre et échevins :
[…]
5° transformer une construction existante, en ce compris la création d’au moins
deux logements, de studios, de flats ou de kots, à l’exception des travaux de
conservation et d’entretien sans préjudice du 14° ; par “transformer”, on entend les
travaux d’aménagement intérieur ou extérieur d’un bâtiment qui portent atteinte à
ces structures portantes ou qui impliquent une modification de son volume
construit ou de son aspect architectural ».
Une telle disposition vise la transformation d’une « construction
existante » en la création de « deux logements », sans préciser que ceux-ci s’ajoutent
au logement initial, de sorte qu’il peut être raisonnablement compris que la
transformation d’une construction existante qui implique la création d’au moins deux
logements au total dans le bien concerné est soumise à permis d’urbanisme dans les
conditions énoncées par l’article 84, § 1er, 5°, du CWATUP.
Du reste, il ressort des travaux préparatoires propres à la disposition
précitée ce qui suit :
« M. Desgain suggère par l’amendement n° 1 (Doc. 233 (1996-1997) - N°120)
d’ajouter à la fin du point 5° du paragraphe 1er de l’article les termes “ou qui le
divise en deux logements au moins”. Selon lui, la formulation de l’article laisse
entendre qu’il ne faut un permis qu’en cas de création d’au moins deux logements.
Or, si un logement est coupé en deux, il n’y a création que d’un logement puisqu’un
logement existait au départ.
M. le Ministre souligne que ce point vise la transformation d’une construction
existante. En ce cas, le permis d’urbanisme est exigé en ce compris la création d’au
moins deux logements. Cela vise donc également l’hypothèse où la transformation
ne crée pas de logement.
M. Desgain rappelle la définition que donne le projet de décret au terme
“transformer” au même point 5 : “par transformer, on entend les travaux
d’aménagement intérieur ou extérieur d’un bâtiment qui portent atteinte à ses
structures portantes ou qui impliquent une modification de son volume construit
ou de son aspect architectural”. La division d’un bâtiment n’implique pas
nécessairement que les travaux touchent les structures portantes, modifient le
volume construit ou l’aspect architectural.
M. le Ministre considère que la création d’au moins deux logements représente une
modulation de la transformation. Le texte du projet de décret confirme les débats
parlementaires sur le décret du 14 juillet 1994 : au départ d’un logement divisé en
deux parties, deux logements sont créés » (Doc. parl., Parl. w., 1996-1997,
n° 233/222, p. 224).
Il résulte de ces travaux préparatoires que la « création d’au moins deux
logements » au sens de l’article 84, § 1er, 5°, du CWATUP doit se comprendre en
tenant compte du fait que « deux logements sont créés » lorsqu’un logement est
« divisé en deux parties ».
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Si l’ancien article 41, § 1er, 1°, du CWATUP, issu du décret du 14 juillet
1994 modifiant l’article 192, 6°, et complétant l’article 194 du Code wallon de
l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine, ne prévoyait pas
spécifiquement l’obligation d’obtenir un permis d’urbanisme pour la création de
logements supplémentaires, il soumettait néanmoins à permis certains travaux de
transformation intérieure du bâtiment quand ils aboutissaient à la création d’au moins
deux logements (article 41, § 1er, 1°, combiné avec l’article 192, 6°).