Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-04-10, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334 (2026-04-10)

Sommaire (FR) : Arrêt no 266.334 du 10 avril 2026 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Rejet Intervention accordée

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF LA PRÉSIDENTE DE LA XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 266.334 du 10 avril 2026 A. 243.471/XIII-10.559 V.D., ayant élu domicile chez Mes Emilie MOYART et Fabrice EVRARD, avocats, chemin du Stocquoy 1 1300 Wavre

En cause :

contre : la commune de Grez-Doiceau, représentée par son collège communal, Partie intervenante : B.B., ayant élu domicile chez Me Tangui VANDENPUT, avocat, rue d’Edimbourg 26 1050 Bruxelles. -----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 15 novembre 2024, la partie requérante demande l’annulation de la décision du 9 août 2024 par laquelle le collège communal de Grez-Doiceau délivre à B.B. un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’une habitation sur un bien sis rue de Fontenelle, 20 à Grez-Doiceau. II. Procédure Par une requête introduite le 15 janvier 2025, B.B. a demandé à être reçu en qualité de partie intervenante. Un mémoire ampliatif a été déposé. Mme Isabelle Leysen, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

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Le rapport a été notifié aux parties. Les parties requérante et intervenante ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 2 mars 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du 2 avril 2026 et les parties ont été informées que l’affaire serait traitée par une chambre composée d’un membre. Mme Laure Demez, conseillère d’État, présidente f.f., a exposé son rapport. Me Émilie Moyart, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Tangui Vandenput, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. Mme Isabelle Leysen, premier auditeur chef de section, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits utiles à l’examen de la cause

1. La partie adverse n’ayant pas déposé de dossier administratif, l’exposé des faits qui suit se fonde sur les faits cités par la partie requérante.
2. Le 6 mars 2024, B.B. introduit, auprès de la commune de GrezDoiceau, une demande de permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’une habitation sur un bien sis rue de Fontenelle, 20 à Grez-Doiceau, cadastré 1ère division, section D, n° 65. Le bien est situé en zone d’habitat au plan de secteur de Wavre-JodoignePerwez. Il est également repris dans le périmètre du schéma de développement communal (SDC) en « aire résidentielle », adopté par le conseil communal de GrezDoiceau le 29 décembre 2009 et entré en vigueur le 27 avril 2010.
3. Le 25 mai 2024, le collège communal de Grez-Doiceau délivre un accusé de réception du dossier complet de la demande.

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1. Le 13 juin 2024, il sollicite l’avis du fonctionnaire délégué, lequel est réputé favorable par défaut.
2. Le 9 août 2024, le collège communal octroie le permis sollicité. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Intervention La requête en intervention introduite par B.B., bénéficiaire de l’acte attaqué, est accueillie. V. Premier moyen V.1. Thèse de la partie requérante A. La requête Le requérant prend un premier moyen de la violation de l’article D.IV.53 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’erreur et de la contradiction des motifs, de la rupture de la ligne de conduite de l’administrative, du revirement d’attitude injustifié et de l’erreur manifeste d’appréciation. Il résume son argumentation comme suit : « - La ligne de conduite des autorités administratives, et particulièrement de la partie adverse, est claire : la forme et la superficie de la parcelle ne permettent pas d’urbaniser, seule, celle-ci. La partie adverse considère, de manière plus que surprenante, que la parcelle litigieuse se prêterait, aujourd’hui, à l’implantation d’une habitation unifamiliale alors même que la forme et la superficie de la parcelle litigieuse n’ont pas été modifiées. La partie adverse a ainsi opéré un revirement d’attitude. Or, la motivation de l’acte attaqué ne permet aucunement de comprendre les raisons pour lesquelles la partie adverse a décidé d’autoriser la construction d’une habitation unifamiliale sur la parcelle litigieuse. Au contraire, tout au long de cette motivation, la partie adverse relève le caractère très petit de la parcelle visée par le projet.

• Outre ce revirement d’attitude non justifié, la partie adverse a commis une erreur manifeste d’appréciation en octroyant le permis d’urbanisme sollicité.

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Et pour cause, aucune autre autorité administrative placée dans les mêmes circonstances, n’aurait délivré le permis d’urbanisme sollicité.

• Enfin, la motivation de l’acte attaqué est purement et simplement contradictoire et ne permet pas de comprendre en quoi le projet s’intègrerait harmonieusement au contexte urbanistique existant. En réalité, le projet litigieux dénote pleinement avec le contexte bâti et non bâti avoisinant ». B. Le mémoire ampliatif Dans une première branche, il réplique qu’il ressort clairement des précédentes décisions que la parcelle litigieuse, envisagée seule, est inconstructible, que si le fonctionnaire délégué a certes, dans ses avis du 30 juin 2011 et du 1er juillet 2014, critiqué certains éléments propres au projet proposé, il a toutefois considéré, de manière générale, que la parcelle litigieuse n’était pas susceptible d’être urbanisée seule et ce, eu égard à sa forme et sa superficie. Il considère que la motivation de l’acte attaqué ne fait pas référence aux volumes secondaires des plus grosses habitations du quartier pour justifier l’intégration du projet litigieux au contexte bâti et que rien ne permet d’affirmer qu’il s’agit également de la position de la partie adverse, laquelle n’a pas déposé de mémoire en réponse. Il ajoute qu’en tout état de cause, une motivation a posteriori ne peut être admise. Selon lui, la partie intervenante reconnaît que le projet litigieux ne s’intègre pas à son contexte bâti et qu’il ne peut pas être considéré comme constituant un « volume secondaire », à défaut de présence d’un « volume principal ». Il ajoute que le fait que le projet litigieux serait partiellement caché derrière le garage du requérant n’apparait pas dans la motivation de l’acte attaqué et constitue une motivation a posteriori erronée puisqu’il ressort du plan déposé à l’appui de la demande de permis que l’habitation litigieuse sera directement visible depuis l’espace public. Il constate que la partie intervenante ne conteste pas que le projet ne respecte pas l’avis du commissaire voyer repris dans la décision de la partie adverse du 26 septembre 2014 et qui imposait, pour toute construction sur la parcelle litigieuse, de réserver une distance minimale de 1,20 mètre entre la construction et le chemin n° 25, alors que le projet prévoit une distance de 1,15 mètre. À titre surabondant, il relève que les précédentes demandes de permis d’urbanisme ou de certificat d’urbanisme n° 2 avaient trait à un projet similaire et que si un délai de 10 ans sépare les précédentes décisions de l’acte attaqué, les spécificités de la parcelle litigieuse sont identiques et le contexte ainsi que les circonstances légales n’ont pas évolués. Il en déduit un revirement d’attitude. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

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Il estime qu’il est incontestable qu’aucune autre autorité, placée dans les mêmes circonstances, aurait délivré le permis d’urbanisme sollicité. Dans une seconde branche, il soutient que la motivation de l’acte attaqué ne permet pas de comprendre en quoi le projet s’intègrera harmonieusement au contexte existant et que les développements apportés, à cet égard, par la partie intervenante n’énervent en rien cette affirmation. À son estime, le gabarit du projet ne peut manifestement pas être considéré comme étant proportionnel à la taille de la parcelle et, partant, ne correspond pas aux proportions construites habituelles du quartier. C. Dernier mémoire En la première branche, il confirme qu’il ressort de l’historique des décisions prises sur les différentes demandes de permis ayant pour objet la construction d’une maison d’habitation unifamiliale sur la parcelle en cause qu’il n’existe, dans l’ordonnancement juridique, aucune autorisation délivrée par le collège communal. Il estime que la seule ligne de conduite de cette autorité à prendre en considération est celle du certificat d’urbanisme n° 2 défavorable délivré le 12 juillet 2011 et aux termes duquel elle a considéré que la configuration de la parcelle ne se prêtait pas à l’implantation d’une habitation. Il en déduit un revirement d’attitude dans le chef de la partie adverse. Il relève que le projet litigieux propose une version plus importante en termes de densité (48 logements) que les précédents projets, dont celui de 2011 qui porte la densité de logements à 41, et qu’au vu de l’évolution défavorable de la densité, la motivation de l’acte attaqué ne permet pas de comprendre les raisons pour lesquelles son auteur s’est détaché de ses précédentes positions. Quant au grief pris du défaut de motivation de l’acte attaqué par rapport à l’avis du commissaire voyer, il soutient que le fait que cet avis a été émis dans le cadre de l’instruction d’une autre demande n’est pas pertinent. Après avoir relevé que la précédente demande de permis a été modifiée en 2013 pour rencontrer l’imposition de distance minimale de 1,20 mètre entre la construction et le chemin n° 25 prévue par cet avis, il reproche à l’autorité de ne pas avoir sollicité l’avis de cette instance. En la seconde branche, il expose que la motivation de l’acte attaqué est contradictoire en ce qu’elle reconnaît que le projet propose un logement de très petite taille qui prendra place dans un quartier résidentiel d’habitations de plus grande taille. Il considère que le gabarit du projet ne s’intègre pas dans l’esprit du quartier. Il rappelle que la majorité de la parcelle sera urbanisée et, partant, critique le motif selon lequel le projet donnera la priorité à sa végétation. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

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V.2. Examen A. Première branche

1. Pour satisfaire aux exigences de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout permis d’urbanisme comme tout acte administratif à portée individuelle au sens de l’article 1er de la loi, doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre au destinataire de l’acte ainsi qu’au juge chargé d’en contrôler la régularité de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la motivation doit être proportionnelle à l’importance de la décision prise et, le cas échéant, à la qualité des observations formulées. L’obligation de motivation formelle n’implique pas l’obligation d’exposer les motifs des motifs. La notion de « motivation adéquate » au sens de l’article D.IV.53 du CoDT rejoint et précise celle qui figure à l’article 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée Ainsi, un permis d’urbanisme doit énoncer les raisons pour lesquelles l’autorité qui l’a délivré estime la construction admissible au regard du bon aménagement des lieux. Cette notion se rapporte à l’examen concret que doit exercer l’autorité, pour chaque demande de permis, de la compatibilité, de l’absence d’impact négatif ou d’incidences inacceptables de la construction envisagée sur l’aménagement local bâti ou non bâti, essentiellement en fonction des circonstances de fait. L’autorité qui accorde le permis se doit d’exposer concrètement les raisons pour lesquelles elle estime que le projet s’intègre harmonieusement au contexte urbanistique existant et, plus particulièrement, par rapport aux propriétés voisines dont l’environnement sera sensiblement modifié. L’obligation de motivation qui pèse sur l’autorité, s’agissant du bon aménagement des lieux, est notamment fonction de l’importance des travaux projetés et des nuisances que le projet est susceptible de générer. L’autorité compétente dispose, à cet égard, d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire, de sorte que le Conseil d’État n’est pas compétent pour substituer son appréciation à celle de l’administration et ne peut que vérifier si, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité s’est fondée sur des éléments exacts en fait et en droit.
2. Le contrôle de l’appréciation est marginal et limité à l’erreur manifeste d’appréciation. À cet égard, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

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arbitre des appréciations divergentes de l’autorité et de la partie requérante. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle portée par l’auteur de l’acte attaqué et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d’une erreur manifeste. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. 3. Le principe général de confiance légitime, auquel est également associé celui de la sécurité juridique, est celui en vertu duquel le citoyen doit pouvoir se fier à une ligne de conduite claire et constante de l’autorité ou à des concessions ou des promesses que les pouvoirs publics ont faites dans un cas concret. S’agissant d’un acte individuel dans le cadre duquel l’administration dispose d’un pouvoir d’appréciation, la possibilité d’invoquer la confiance légitime suppose une situation dans laquelle l’autorité a fourni au préalable à l’intéressé des assurances précises susceptibles de faire naître dans son chef des espérances fondées. La violation de ce principe suppose trois conditions, à savoir une erreur de l’administration, une attente légitimement suscitée à la suite de cette erreur et l’absence d’un motif grave permettant de revenir sur cette reconnaissance. 4. Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, une autorité administrative peut toujours opérer un revirement d’attitude. Il y a revirement d’attitude injustifié lorsque l’autorité se prononce différemment, en application d’une même réglementation, sur deux projets identiques ou voisins. Dans ce cas, elle doit motiver particulièrement sa nouvelle décision. Pour être adéquate, la motivation en la forme de la décision attaquée doit permettre de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité administrative opère ce revirement d’attitude. L’indication des motifs pour lesquels l’autorité se départit d’une précédente appréciation s’impose tout particulièrement lorsque les attitudes contradictoires que la même autorité adopte pour une affaire déterminée se succèdent dans un délai relativement rapproché, dans un même contexte, et que les circonstances de l’affaire n’ont pas évolué de manière significative, ni fait apparaître d’élément nouveau expliquant la contradiction. Un revirement d’attitude non justifié ne peut être critiqué que dans le chef d’une même autorité administrative. 5. En l’espèce, la parcelle visée par le permis attaqué a fait l’objet de plusieurs demandes qui avaient pour objet la construction d’une maison d’habitation unifamiliale d’une superficie bâtie de 72 m² (portant la densité bâtie à l’hectare à 41 logements). Ces demandes, qui n’ont pas été introduites par la partie intervenante,

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concernaient un projet similaire, ayant toutefois évolué dans sa dernière version (en 2014). Elles ont donné lieu aux décisions suivantes :

un certificat d’urbanisme n° 2 défavorable en mai 2006 ; un certificat d’urbanisme n° 2 défavorable le 12 juillet 2011 ; un refus de permis d’urbanisme du collège communal le 11 janvier 2013 ; un permis d’urbanisme octroyé par le collège communal le 26 septembre 2014.

Ce dernier permis, rendu sur avis défavorable du fonctionnaire délégué, a été réformé par un arrêté ministériel du 10 décembre 2014 au motif que sa motivation ne rencontrait pas les arguments soulevés par le fonctionnaire délégué portant sur le gabarit du bâtiment et sur l’impact paysager de la façade latérale droite aveugle. Le 28 février 2023, la partie intervenante a introduit une demande de permis unique ayant pour objet la construction, sur la même parcelle, d’une habitation unifamiliale de très petite taille (8,16 mètres de long sur 4,52 mètres de large) et d’une station d’épuration individuelle. Le 27 octobre 2023, le collège communal a octroyé le permis unique sollicité, assorti de la condition d’utiliser une « matérialité de parement similaire à celle du quartier, soit une brique de façade rouge/brun et une toiture couverte de tuiles plates ou d’ardoise de ton gris foncé mat ». Ce permis est motivé notamment comme suit : « Considérant que les antécédents des demandes de permis ou de certificats n’ont pas abouti favorablement dans le passé car le terrain était urbanisé presque dans sa totalité et que la hauteur sous corniche proposée était trop importante par rapport au gabarit des maisons voisines ;

Considérant que le présent projet plus petit, plus intégré avec le souhait de correspondre au tissu bâti ; Considérant qu’il s’agit de la construction d’une maison individuelle, très petite, sur un terrain de 2.20 ares environ ; […] Considérant qu’une habitation d’un développement au sol de 36,88 m² sur une parcelle de 220 m² représente une proportion construite de 16,76 % du terrain ; Considérant que cette proportion bâtie se retrouve sur des terrains à proximité directe, comme notamment le 21, rue de Fontenelle ; Considérant qu’à partir du moment où un projet est proportionné à son contexte tout en respectant l’architecture du voisinage, son intégration est facilitée ; Considérant que le schéma de développement communal préconise une diversification dans la taille des logements pour favoriser une mixité sociologique ; […]

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Considérant que le projet contribue à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis de par sa particularité de logement de très petite taille avec des perspectives visuelles dégagées et un gabarit, une architecture et des tonalités similaires au quartier en présence ; […] Considérant qu’élargir ou rattacher la parcelle à une autre n’a pas de sens ici et est impossible ; Considérant que laisser une dent creuse dans un quartier résidentiel sans véritable affectation ne sécurise pas ce dernier ; […] Considérant que l’habitation se veut fonctionnelle et intégrée à son contexte ; Considérant que sa petite taille et son aspect extérieur peuvent s’intégrer aux volumes secondaires des plus grosses habitations du contexte ; Considérant que le principe de “bon aménagement des lieux” est à traduire en fonction de la compatibilité du projet dans son environnement urbanistique, laquelle est fonction de la situation propre à chaque demande de permis ; Considérant que les anciennes demandes n’étaient pas contextualisées et ne pouvaient répondre à une intégration quelconque vues les dimensions des projets ; Considérant que l’habitation de petite taille garantit un logement pour tous mais également le devenir de cette parcelle ». La partie intervenante précise, sans être contredite à cet égard, qu’à défaut de notification de cette décision dans le délai de rigueur imparti par le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, elle a été avisée par la partie adverse que le permis unique était censé être refusé en application de l’article 94 du décret précité. Par conséquent, elle a décidé d’introduire une demande de permis d’urbanisme portant sur un projet similaire (mais sans station d’épuration) qui a donné lieu au permis attaqué. 6. Pour apprécier s’il y a un revirement d’attitude injustifié, il convient d’avoir égard à la seule attitude de l’auteur de l’acte attaqué, à savoir le collège communal, et non pas à celle du fonctionnaire délégué ou du ministre. Le collège communal n’a pris qu’une seule décision dans un délai rapproché, à savoir la décision du 27 octobre 2023. Bien que l’objet du permis unique ne soit pas identique à celui du permis d’urbanisme attaqué, puisqu’il comprend également un « volet environnement », les projets concernés sont similaires en termes de superficie au sol et de densité. En 2023, il s’agissait de la construction d’une maison individuelle, très petite, sur un terrain de 2,20 ares et d’un développement au sol de 36,88 m². En 2024, l’acte attaqué précise que le projet litigieux se développe sur « un ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.334

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. La requête en intervention introduite par B.B. est accueillie. Article 2. La requête est rejetée. Article 3. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 24 euros, est mise à la charge de la partie requérante. Les autres dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à la charge de la partie requérante, à concurrence de 200 euros, et à la charge de la partie intervenante.

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Ainsi prononcé à Bruxelles le 10 avril 2026, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Laure Demez, Céline Morel,

conseillère d’État, présidente f.f., greffier.

Le Greffier,

La Présidente,

Céline Morel

Laure Demez

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