Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439 (2026-04-21)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.439 van 21 april 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Plannen van aanleg Beslissing
: Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 266.439 van 21 april 2026
in de zaak A. 243.403/X-18.910
In zake :
- de BV I.W.
- de NV W.I.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Ive Van Giel
kantoor houdend te 2000 Antwerpen
Molenbergstraat 10 bus 25
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten William Timmermans en Chiara Martino
kantoor houdend te 1000 Brussel
Havenlaan 86 C bus 414
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 4 november 2024, strekt tot de
nietigverklaring van “[h]et besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2024
houdende de definitieve aanduiding van het watergevoelig openruimtegebied
‘Schoon Schijn – Mariaburg’ in Kapellen”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.
Auditeur Benny De Sutter heeft een verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-1/33
De verzoekende partijen hebben een laatste memorie ingediend.
De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 13 maart 2026.
Staatsraad Patricia De Somere heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Samuel Van Reeth, die loco advocaat Ive Van Giel
verschijnt voor de verzoekende partijen, en advocaat Chiara Martino, die verschijnt
voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Auditeur Benny De Sutter heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De eerste verzoekende partij is eigenaar van een perceel gelegen
te Kapellen, binnen het gebied van het bestreden watergevoelig openruimtegebied
(WORG) ‘Schoon Schijn – Mariaburg’. De tweede verzoekende partij stelt een
toekomstige gebruiker te zijn van dit perceel.
Overeenkomstig het bij koninklijk besluit van 3 oktober 1979
vastgestelde gewestplan Antwerpen is dit perceel – evenals het gebied in zijn
geheel – gelegen in een zone voor ‘ambachtelijke bedrijven en kmo’s’. Volgens
het BPA ‘Vloeiende en omgeving’, is het gebied gelegen in een zone ‘Plaatsen
bestemd voor niet hinderende bedrijven en KMO’, deels in een ‘bufferstrook’ en
deels in een ‘bouwzone’.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-2/33
3.2.
Overeenkomstig artikel
5.6.8 van de Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO), ingevoegd bij decreet van 8 december 2017
‘houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu
en omgeving’, kan de Vlaamse regering gebieden waar een conflict bestaat tussen
de verdere realisatie van de bestemming en de belangen van het watersysteem
aanduiden als watergevoelig openruimtegebied (WORG). De te volgen procedure
wordt nader bepaald in het besluit van de Vlaamse regering van 15 juni 2018
‘houdende
nadere
regels
voor
de
aanduiding
van
watergevoelige
openruimtegebieden’ (hierna: het besluit van 15 juni 2018).
3.3.
In ‘Bijlage II: toelichtingsfiche’ bij het bestreden besluit wordt
de doelstelling van de aanduiding van gebieden als een WORG omschreven als
volgt:
“Overstromingen volgen mekaar jaar na jaar op en drukken ons met de neus
op de feiten. De combinatie van veel verspreide bebouwing en verharding en
een waterbeleid dat eeuwenlang voornamelijk gericht was op het afvoeren
van water, maakt Vlaanderen kwetsbaar voor de gevolgen van de
klimaatverandering. Dit versterkt overstromingsrisico’s en verminderde
waterinfiltratie in de bodem. Er blijft ook steeds minder ruimte vrij om het
water op te vangen bij hevige regenbuien. Bepaalde gebieden in Vlaanderen
overstromen nu al met de regelmaat van de klok, vaak zelfs bij minimale
neerslag.
Een duurzame en klimaatbestendige ruimtelijke ontwikkeling is slechts
mogelijk door het afremmen van het bijkomend ruimtebeslag en het
maximaal vrijwaren van de open ruimte. Dit principe is intussen bekend als
de ‘bouwshift’. Tegelijk moet de verhardingsgraad in de openruimte
afnemen.
Om Vlaanderen beter te beschermen tegen zowel droogte als wateroverlast
zette de Vlaamse Regering de Blue Deal op, om van Vlaanderen opnieuw
een spons te maken door voldoende ruimte te voorzien voor water. Ruimte
geven aan water is noodzakelijk in het kader van het voorkomen van droogte
en overstromingen. Dit gebeurt door de watergevoelige gebieden te
vrijwaren van verdere bebouwing en verharding, waardoor het waterbergend
vermogen behouden blijft en stroomafwaarts gelegen dorpen en kernen
gevrijwaard blijven van wateroverlast.
Om Vlaanderen klimaatrobuuster te maken is het bijgevolg cruciaal om
gebieden met een groot waterbergend vermogen of overstromingsrisico niet
meer te ontwikkelen voor harde bestemming (wonen, industrie, …) en deze
dusdanig in te richten dat we hun potentieel maximaal kunnen vrijwaren en
benutten.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-3/33
Deze gebieden worden daarom herbestemd naar een openruimtefunctie via
een ruimtelijk uitvoeringsplan of aanduiding als watergevoelig
openruimtegebied.”
Voorts wordt in deze toelichtingsfiche het voortraject van de
aanduiding van een gebied als WORG geschetst als volgt:
“1.3. Voortraject
In uitvoering van het Decreet Integraal Waterbeleid keurde de Vlaamse
Regering op 30 januari 2009 de 11 bekkenbeheerplannen voor de periode
2008-2013 goed (VR 2009 3001 DOC. 0100). Deze waterbeheerplannen
vormden het kader voor een heel gamma aan maatregelen m.b.t. het integraal
waterbeheer. In elk van die 11 beheerplannen was een actie (A7) opgenomen
om de bestemming te toetsen van een aantal zones gelegen in actueel of
potentieel waterbergingsgebied of in waterconserveringsgebied.
De bekkensecretariaten kregen binnen de Coördinatiecommissie Integraal
Waterbeleid (CIW) de taak om deze screening uit te voeren voor de
11.400 ha onbebouwde harde bestemmingen van het gewestplan die
overlappen met deze voor het watersysteem belangrijke gebieden. Vanaf
2009 onderwierpen de bekkenstructuren deze gebieden aan een grondige
analyse die o.a. dienst moest doen als onderbouwde input voor ruimtelijke
planningsprocessen. Deze gebieden kregen de naam ‘signaalgebied’; het gaat
om nog niet ontwikkelde gebieden waar een tegenstrijdigheid kan bestaan
tussen de geldende bestemmingsvoorschriften en het belang van dit gebied
voor het watersysteem.
In een eerste fase werden in 2009-2010 de meest relevante en prioritaire
gebieden verspreid over gans Vlaanderen afgebakend, op basis van hun
oppervlakte, omvang van de waterproblematiek en ontwikkelingsdruk.
[…]
In 2013 besliste de Vlaamse Regering (VR 2013 2903 DOC. 0303-1) om
deze signaalgebieden grondiger aan te pakken om het waterbergend
vermogen van Vlaanderen te vrijwaren. Voor elk gebied waarvan blijkt dat
het ontwikkelen volgens de huidige bestemming het overstromingsrisico
verhoogt, werkte de CIW aan bijkomende voorwaarden of een alternatief
ontwikkelingsperspectief. In die ontwerp-startbeslissingen werd ook gezocht
naar het best in te zetten instrumentarium en de bijhorende initiatiefnemende
overheid. […]
In de startbeslissingen die de Vlaamse Regering voor elk signaalgebied
goedkeurde, werd na grondige analyse een vervolgtraject en een
gebiedsgericht ontwikkelingsperspectief bepaald dat rekening houdt met het
watersysteem en waarbij minstens het waterbergend vermogen behouden
blijft. In die beslissingen zijn volgende zaken vastgelegd:
• het ontwikkelingsperspectief van het signaalgebied;
• het bestuur dat initiatief moet nemen;
• het instrument dat gebruikt moet worden om het
ontwikkelingsperspectief te realiseren.
[…]
Er worden twee categorieën van vervolgtrajecten onderscheiden:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-4/33
•
•
Verscherpte watertoets. De geldende harde bestemming blijft
behouden, maar er kunnen in het kader van de watertoets wel extra
voorwaarden opgelegd worden voor de ontwikkeling van het
gebied.
Bouwvrije opgave. Delen van het signaalgebied moeten bouwvrij
blijven en moeten bijgevolg een andere bestemming krijgen.
[…]”
3.4.
Op 31 maart 2017 keurt de Vlaamse regering de startbeslissingen
voor een reeks van 152 signaalgebieden goed, die het vervolgtraject en de
ontwikkelingsperspectieven voor het gebied bevatten teneinde het waterbergend
vermogen van het gebied te kunnen behouden.
In punt 2 ‘Selectie en afbakening signaalgebied’ van de
startbeslissing voor het signaalgebied ‘Schoon Schijn - Mariaburg’ te Kapellen
staat vermeld:
“Op 11/4/2014 werd voorliggend signaalgebied door de Algemene
Bekkenvergadering BENEDENSCHELDEBEKKEN geselecteerd voor
opname in de prioritair te onderzoeken signaalgebieden. De motivatie voor
opname is als volgt:
Het is een groot aaneengesloten gebied. Nu reeds zijn er waterproblemen aan
de zijde van Antwerpen, ontwikkeling van de bedrijfspercelen in Kapellen
kan dat nog versterken.
De afbakening van het signaalgebied werd tijdens het gevoerde overleg
besproken. Het volledige niet-ontwikkelde gebied met bestemming zone
voor ambachtelijke bedrijven en KMO’s wordt meegenomen in de
afbakening. Een globale visie voor het niet ontwikkelde deel is immers
aangewezen.”
In
watertoetskaart
punt
3.2
weergegeven
‘Bespreking
(medio
watersysteem’
met
wordt
aanduiding
van
een
de
overstromingsgevoelige gebieden, waaruit blijkt dat het overgrote deel van het
kwestieuze perceel ligt in een zone ‘effectief overstromingsgevoelig’. Daarbij
wordt gesteld:
“Het gebied is ingetekend als effectief overstromingsgevoelig gebied en dit
op basis van de overstromingen in 1998 (Recent overstroomd gebied).
Er komen wel vaak klachten dat een aantal tuinen in de Maria Theresiastraat
onder water komen in Antwerpen.”
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-5/33
In punt 6 ‘Keuze ontwikkelingsperspectief, instrument en
initiatiefnemer’ wordt gesteld:
“Voor signaalgebied Schoon Schijn - Mariaburg zijn volgende beleidsopties
van toepassing:
C: nieuwe functionele invulling voor het gebied.
- De strook langs het Schoon Schijn in Kapellen heeft met het BPA
Vloeiende reeds een bestemming bufferzone en kan dus niet ontwikkeld
worden.
- […]
B: maatregelen met behoud van bestemming
- Het resterende deel in Kapellen (bestemming KMO-zone en openbare
wegenis) levert geen acuut probleem op, want het is voorlopig niet
ontwikkelbaar. Bij een concrete relevante vraag om het gebied te
ontwikkelen zal een RUP worden opgemaakt, aangepast aan de
waterbergende functie van het gebied (vb. geen ophogingen).
A: watertoets
- ///
Instrument:
Een RUP wordt door de gemeente Kapellen slechts opgemaakt bij een
concrete relevante vraag om het gebied te ontwikkelen. In dat geval zal het
RUP aangepast zijn aan de waterbergende functie van het gebied (vb. geen
ophogingen).
[…]
Initiatiefnemer:
Gemeente Kapellen
[…]”
De conclusie voor het signaalgebied ‘Schoon Schijn Mariaburg’ luidt:
“Het gebied is ingetekend als effectief overstromingsgevoelig gebied en dit
op basis van de overstromingen in 1998 (recent overstroomd gebied).
Behoud van de waterberging is hier essentieel, beperkte ontwikkeling die
hier rekening mee houdt zou nog kunnen.”
3.5.
Op
1
juli
2022
keurt
de
Vlaamse
regering
de
stroomgebiedbeheerplannen voor Schelde en Maas voor de periode 2022-2027
goed, met het bijhorende maatregelenprogramma. Hierin is onder meer de actie
6_A_0022 ‘Gevolg geven aan de startbeslissingen van de Vlaamse Regering
inzake signaalgebieden door herbestemming van de noodzakelijke deelgebieden
via de aanduiding van watergevoelige openruimtegebieden of via ruimtelijke
uitvoeringsplannen’ opgenomen.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-6/33
3.6.
De Vlaamse regering keurt op 15 december 2023 de voorlopige
aanduiding van het WORG ‘Schoon Schijn - Mariaburg’ goed, dat onder meer een
onbebouwd gedeelte van het perceel van de eerste verzoekende partij omvat.
3.7.
Van 9 januari 2024 tot 8 maart 2024 wordt een openbaar
onderzoek georganiseerd over de voorlopige aanduiding van het WORG. De
verzoekende partijen dienen een bezwaarschrift in.
3.8.
Op 21 mei 2024 keurt het team Omgevingseffecten van de
Vlaamse overheid (hierna: het team Mer) het planmilieueffectrapport voor de
aanduiding van watergevoelige open ruimtegebieden (hierna: het plan-MER) goed.
3.9.
Op 19 juli 2024 beslist de Vlaamse regering, met toepassing van
artikel 7 van het besluit van 15 juni 2018, tot de definitieve aanduiding van
139 watergevoelige openruimtegebieden, waaronder het WORG ‘Schoon Schijn Mariaburg’.
Dit is het bestreden besluit.
Hierna volgt een weergave van het grafisch plan bij dit besluit –
het (onbebouwd gedeelte van het) perceel van de eerste verzoekende partij wordt
er ter verduidelijking met een blauw kruis op aangeduid:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-7/33
IV. Onderzoek van de middelen
A. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partijen voeren in een tweede middel de
schending aan van artikel 1 van het eerste aanvullend protocol bij het Europees
verdrag voor de rechten van de mens (hierna: het EAP), artikel 16 van de Grondwet
en de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen’ (hierna: de formelemotiveringswet),
alsook van het redelijkheids-, zuinigheids- en evenredigheidsbeginsel, en de
materiële- en formelemotiveringsplicht als algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-8/33
Zij betogen dat een onevenredig zware last op het perceel wordt
gelegd door het volledig onbebouwde gedeelte als WORG aan te duiden en daarbij
geen rekening te houden met het voorgestelde, minder invasieve scenario.
Nochtans blijkt uit het door de verzoekende partijen uitgewerkte alternatief dat
ongeveer 2.780 m² van de eigendom gevrijwaard kan blijven. Het bestreden besluit
bespreekt evenwel geen alternatieven en geeft geen redenen waarom wordt
afgeweken van de aanduiding bij de startbeslissing van het signaalgebied.
De verzoekende partijen stellen vooreerst dat het bestreden
besluit kennelijk onredelijk, onzorgvuldig en foutief is. Zij lichten toe dat in de
toelichtingsfiche
wordt
verwezen
naar
de
watertoetskaarten
en
de
overstromingsgevaarkaarten terwijl deze het tegendeel aantonen van wat het
bestuur beweert, aangezien een groot gedeelte tot zelfs meer dan de helft van het
perceel geen of slechts een kleine kans op overstromingen kent, zodat er geen
noodzaak is om het volledige perceel aan te duiden als WORG. Uit de pluviale
overstromingskaarten blijkt dat er op het huidig moment op een groot gedeelte van
het perceel geen kans op overstromingen is en in de toekomst slechts een kleine
kans op een gedeelte van het perceel. Zelfs uit de kaarten inzake de “kans op
overstromingen onder klimaatverandering” blijkt dat meerdere, hoger gelegen
gebieden van de site geen overstromingsgevaar kennen. Uit de startbeslissing van
het signaalgebied bleek dat de bestemming behouden kon blijven, terwijl in het
bestreden besluit wordt gesteld dat er “een grote toekomstige kans op
overstroming” bestaat en “vanuit het voorzorgsprincipe” moet worden gehandeld.
De watertoetskaarten tonen volgens de verzoekende partijen het tegendeel aan.
De verzoekende partijen vervolgen dat uit een wetenschappelijk
onderbouwde simulatie, uitgewerkt door een architect door hen aangesteld, blijkt
dat met een gedeeltelijke aanduiding dezelfde doelstelling – en zelfs een groter
waterbergend vermogen – kan worden bereikt, zodat het onzorgvuldig is om het
volledige perceel als WORG aan te duiden. Met een heraanleg zou het perceel op
een oppervlakte van 5.400 m² verlaagd worden van 5.35 mTAW naar 5.25 mTAW
(meter Tweede Algemene Waterpassing) met als resultaat een groter waterbergend
vermogen (van 500 m³ naar 540 m³) en het behoud van 2780 m² van het terrein
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-9/33
voor verdere exploitatie. Deze simulatie leidt tot nagenoeg hetzelfde resultaat als
de ontwerp-afbakening door de CIW zoals meegedeeld op 24 mei 2018. Het
aangereikte alternatief werd echter niet onderzocht. Bij een aantasting van de
eigendomsrechten dient een overheid evenwel de noden van het algemeen belang
af te wegen tegenover het privaatrechtelijk eigendomsrecht. Het gebrek aan
belangenafweging waarbij niet gekeken wordt naar een alternatief met eenzelfde
en zelfs groter waterbergend vermogen, maar met minder eigendomsbelasting, is
volgens de verzoekende partijen onwettig. Er liggen geen motieven voor die
aantonen dat een alternatief met een minder grote impact op de eigendomsrechten
niet aanvaard kan worden, noch waarom de volledige inname van het perceel
noodzakelijk was. Deze motieven zijn niet uitdrukkelijk opgenomen in het
bestreden besluit, zodat een schending van de formele motiveringsplicht voorligt.
De verzoekende partijen benadrukken in de memorie van
wederantwoord dat het aan de verwerende partij is om aan te tonen dat er een
dwingende noodzaak bestaat, ingegeven door het algemeen belang, om in te grijpen
ten aanzien van private eigendomsrechten. Dat er geen klimaatscenario
beschikbaar is voor de fluviale kaarten wordt niet vermeld in het bestreden besluit.
Uit die kaarten kan worden geconcludeerd dat er geen overstromingsrisico valt af
te lezen. Indien er geen klimaatscenario aanwezig is, kon de verwerende partij bij
gebrek aan kennis over de toekomstige fluviale overstromingsrisico’s en bij gebrek
aan cartografisch materiaal geen correcte beslissing nemen.
Beoordeling
Voor zover de verzoekende partijen de schending aanvoeren van
de formelemotiveringswet, volstaat de vaststelling dat deze, gelet op het
reglementaire karakter van het bestreden besluit, niet van toepassing is. In die mate
is het middel niet-ontvankelijk.
Uit het bestreden besluit vloeien, minstens voor de eerste
verzoekende partij, beperkingen voort die rechtens geen onteigening en evenmin
een eigendomsberoving zijn, doch die wel kunnen worden aangemerkt als een
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-10/33
inmenging in het recht op eigendom. Een dergelijke inmenging houdt evenwel niet
ipso facto een schending in van de aangevoerde rechtsregels. Zo bepaalt het tweede
lid van artikel 1 EAP dat het recht op ongestoord genot op geen enkele wijze het
recht aantast “dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij
noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in
overeenstemming met het algemeen belang”.
Om rechtmatig te zijn dienen de eigendomsbeperkingen te
beantwoorden aan een rechtmatig evenwicht tussen het algemeen belang en de
bescherming van het recht van eenieder op het ongestoorde genot van zijn
eigendom. Er moet een redelijk verband van evenredigheid bestaan tussen de door
het
bestreden
besluit
ingeschreven
beperkingen
van
verzoeksters
eigendomsrechten en het door het bestreden besluit beoogde doel.
Het staat aan de verzoekende partijen om de onevenredigheid
aan te tonen, minstens aannemelijk te maken, tussen het uit de aanduiding in het
WORG voortvloeiende bouwverbod en de bescherming van de belangen van het
watersysteem.
De verzoekende partijen bekritiseren in essentie de aanduiding
als WORG van het volledige, onbebouwde gedeelte van het perceel, eigendom van
de eerste verzoekende partij, als onredelijk, onzorgvuldig en foutief. Voorts
betogen zij dat geen rekening werd gehouden met een minder eigendomsbeperkend
alternatief dat zij tijdens hun inspraakreactie hebben voorgelegd.
In de bestreden beslissing wordt erop gewezen dat “[v]oor
vrijwel het hele gebied […] een kleine kans op fluviale overstromingen [is]
gemodelleerd”, dat “[h]et pluviale model voor zo goed als het hele gebied een
(middel)grote kans op overstromingen [toont], en “[d]rie hoger liggende delen […]
duidelijk [worden] op de kaarten door een lager risico op overstromingen, al neemt
binnen twee van de drie delen de kans op overstromingen onder
klimaatverandering toe”, en dat bijgevolg “[v]rijwaring van het gebied voor
verdere bebouwing is aangewezen en […] de uitvoering van acties uit het
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-11/33
stroomgebiedbeheerplan 2022-2027 ter realisatie van bijkomende waterberging
[ondersteunt]”.
Het voormelde vindt steun in het administratief dossier.
In de toelichtingsfiche bij de definitieve aanduiding van het
WORG wordt de “feitelijke toestand” van het kwestieuze WORG als volgt
weergegeven:
“Figuur 1. Bestaande feitelijke toestand: luchtfoto met aanduiding begrenzing WORG
Daarbij wordt aangegeven dat “[h]et gebied met een oppervlakte
van 1,7 ha […] hoofdzakelijk onbebouwd [is] en […] voornamelijk gekenmerkt
[is] door bebossing”, en “[i]n de zuidwestelijke hoek […] een overdekte
opslagplaats [is] gelegen”.
Vervolgens wordt aan de hand van de watertoetskaarten en
overstromingsgevaarkaarten als volgt ingegaan op het waterbergend vermogen en
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-12/33
de overstromingsgevoeligheid van het gebied – het (onbebouwd gedeelte van het)
perceel van de eerste verzoekende partij wordt er ter verduidelijking met een oranje
markering op aangeduid:
“Watertoetskaarten - overstromingsgevoelige gebieden (VR 2022 2511
DOC.1289)
Voor vrijwel het hele gebied is een kleine kans op fluviale overstromingen
gemodelleerd.
Figuur 2. Watertoetskaart - overstromingsgevoelige gebieden fluviaal
Het pluviale model [toont] voor zo goed als het hele gebied een (middel)grote
kans op overstromingen. Drie hoger liggende delen worden duidelijk op de
kaarten door een lager risico op overstromingen, al neemt binnen twee van
de drie delen de kans op overstromingen onder klimaatverandering toe.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-13/33
Figuur 3. Watertoetskaart - overstromingsgevoelige gebieden pluviaal
Overstromingsrichtlijn - overstromingsgevaarkaarten
Volgens artikel 6 van de Europese Overstromingsrichtlijn (ORL) en artikel
1.7.3.1 § 3 van het Waterwetboek (VR 2018 1506 DOC.0638) moet de
Vlaamse Regering zorgen voor alle significante bronnen van overstromingen
en voor drie kansscenario’s (kleine kans, middelgrote kans en grote kans op
overstromingen, indien van toepassing). Daarbij werd ervoor gekozen om
zowel kaarten voor het huidige klimaat als voor toekomstige klimaat (met
klimaatprojectie 2050) op te maken.
Deze overstromingsgevaarkaarten zijn de bron voor de watertoetskaarten en
geven een meer gedetailleerd beeld van de overstromingskansen in diverse
scenario’s. Het algemene beeld is daarom gelijkaardig aan de kaarten
hierboven, maar toont onder meer ook de grote kans op overstromingen. Het
pluviale model is beschikbaar voor gans Vlaanderen, ook het klimaatmodel.
De fluviale modellen zijn per waterloop opgesteld en soms niet beschikbaar
bij kleinere waterlopen, ook is het klimaatscenario niet in alle fluviale
modellen beschikbaar en geeft dan een blanco kaart.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-14/33
Figuur 4. Overstromingsgevaarkaart: overstroombaar gebied bij huidig en
toekomstig klimaat (fluviaal)
Figuur 5. Overstromingsgevaarkaart: overstroombaar gebied bij huidig en
toekomstig klimaat (pluviaal)
Uit de ‘watertoetskaart - overstromingsgevoelige gebieden
fluviaal’ (figuur 2) en de ‘watertoetskaart - overstromingsgevoelige gebieden
pluviaal’ (figuur 3) blijkt aldus dat (delen van) het perceel van de eerste
verzoekende partij zijn ingekleurd als een zone met een kleine tot middelgrote kans
op overstromingen. Voorts blijkt uit de overstromingsgevaarkaart fluviaal
(figuur 4) dat delen van het perceel gelegen zijn in een zone met een kleine kans
op overstromingen bij huidig klimaat. Voor het toekomstig klimaat is geen fluviaal
model beschikbaar en wordt een blanco kaart weergegeven. Uit de
overstromingsgevaarkaart pluviaal (figuur 5) volgt ten slotte dat (delen van) het
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-15/33
perceel van de eerste verzoekende partij zowel bij huidig als toekomstig klimaat
een kleine tot grote kans op overstromingen riskeren.
Uit de in de toelichtingsfiche met betrekking tot het WORG
‘Schoon Schijn – Mariaburg’ opgenomen recente waterkaarten, blijkt aldus
afdoende de overstromingsgevoeligheid van het volledige perceel van de eerste
verzoekende partij. Weliswaar worden “[d]rie hoger liggende delen […] duidelijk
op de kaarten door een lager risico op overstromingen”, maar daarbij wordt, anders
dan de verzoekende partijen betogen, op goede grond uit de voormelde kaarten
afgeleid dat “binnen twee van de drie delen de kans op overstromingen onder
klimaatverandering” toeneemt en dat de “[v]rijwaring van het gebied voor verdere
bebouwing is aangewezen”.
De omstandigheid dat het klimaatscenario niet in alle fluviale
modellen beschikbaar is wat dan, luidens de toelichtingsfiche, een “blanco kaart”
geeft, doet niet anders besluiten. De verzoekende partijen maken in de memorie
van wederantwoord hun stelling niet aannemelijk dat uit de blanco
overstromingsgevaarkaart “fluviaal” bij toekomstig klimaat volgt dat de
verwerende partij bij gebrek aan kennis over de toekomstige fluviale
overstromingsrisico’s en gebrek aan cartografisch materiaal geen correcte
beslissing kon nemen.
In de mate dat de verzoekende partijen stellen dat slechts een
gedeelte van het gebied voor een aanduiding als WORG in aanmerking komt,
aangezien volgens hun uitgewerkte alternatief – dat vergelijkbaar is met de
ontwerp-afbakening van het CIW uit 2018 – ongeveer 2.780 m² van de eigendom
gevrijwaard kan blijven en mits heraanleg een groter waterbergend vermogen kan
worden gecreëerd in vergelijking met de huidige aanduiding, stelt de Raad van
State vast dat de verwerende partij in het bestreden besluit gelijkluidende bezwaren
afdoende heeft beantwoord als volgt:
“7. Een bezwaarindiener stelt dat de aanduiding als watergevoelig
openruimte gebied elke bedrijfsontwikkeling van perceel 582X verhindert,
hoewel volgens de aanduiding in het signaalgebied een beperkte
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-16/33
ontwikkeling mits behoud van de waterberging mogelijk was. Een andere
bezwaarindiener verwijst naar de gemotiveerde opname van
ontwikkelingsperspectief B in de startverklaring voor het signaalgebied
Schoon Schijn – Mariaburg. Daarnaast merkt een bezwaarindiener een
wijziging van de contour op ten opzichte van de ontwerpafbakening die in
2018 aan de betrokken lokale besturen werd bezorgd en die een beperkte
impact had op het eigendom van de indiener.
8. Een bezwaarindiener liet een simulatie maken van het waterbergend
volume bij een eventuele ontwikkeling van perceel 582X (toegevoegd als
bijlage aan het bezwaarschrift), met een opsomming van verschillende
mogelijke ingrepen ter verbetering van de waterhuishouding op het terrein.
Deze simulatie toont volgens de indiener gelijkenissen met de
ontwerpafbakening uit 2018 van de CIW.
9. Een bezwaarindiener ziet de aanduiding als watergevoelig openruimte
gebied (met bouwvrije opgave) als tegenstrijdig met de eerdere aanduiding
als signaalgebied met ontwikkelingsperspectief ‘Optie B – maatregelen met
behoud van bestemming (type overstromingsvrij bouwen). De indiener ziet
hierin een schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder
het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel
en het materiële motiveringsbeginsel.
De Vlaamse Regering beantwoordt deze bezwaren door te duiden dat de
afbakening van het watergevoelig openruimtegebied na actualisatie
verschillend is aan diegene in de voorlopige aanduiding uit 2018. Na
actualisatie is het volledige overstromingsgevoelige deel op grondgebied van
de gemeente Kapellen opgenomen in de aanduiding. Het deel van de
afbakening van het oorspronkelijke signaalgebied op grondgebied
Antwerpen werd reeds herbestemd in functie van het watersysteem
(ruimtelijk uitvoeringsplan Mariaburg – Ekeren). Conform artikel 5.6.8. §1
VCRO kan de Vlaamse Regering gebieden waar een conflict bestaat tussen
de verdere realisatie van de bestemming en de belangen van het
watersysteem, aanduiden als watergevoelig openruimtegebied. De Vlaamse
Regering maakt bij de beslissing tot aanduiding een afweging tussen een
toekomstige ontwikkeling van gebieden, rekening houdende met de
wetgeving omtrent de watertoets, en het vrijwaren van gebieden om
waterschade en verminderde woonkwaliteit te voorkomen. De aanduiding
van het watergevoelig openruimtegebied dient te worden gezien als een
maatregel die onderdeel uitmaakt van een uitgebreide set van maatregelen
om de gemodelleerde waterproblematiek te remediëren. Het is noodzakelijk
om naast wateroverlast vanuit waterlopen aan te pakken, ook zones die bij
zware neerslag onder water komen te staan te vrijwaren van ontwikkeling.
De overstromingsgevaarkaart duidt een grote toekomstige kans op
overstroming aan voor het genoemde perceel.
[…]
11. Een bezwaarindiener noteert een onvoldoende alternatievenonderzoek en
gebrek aan motivatie met betrekking tot de aanduiding van het watergevoelig
openruimte gebied en de wijziging ten opzichte van de ontwerpafbakening
van de CIW uit 2018. De overheid maakt volgens de indiener een inbreuk op
de door art. 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en art. 16
van de Belgische Grondwet. De overheid heeft het zorgvuldigheidsbeginsel
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-17/33
geschaad, aangezien volgens de indiener bebouwing op een deel van het
perceel nog mogelijk is.
12. Een bezwaarindiener verwijst naar de watertoetskaarten en
overstromingsgevaarkaarten uit de toelichtingsnota als basis om de opname
van het volledige perceel 582X te weerleggen, aangezien verschillende hoger
gelegen gebieden van de site geen overstromingsgevaar hebben, zelfs niet
onder klimaatverandering. Thans stellen dat er mogelijk wateroverlast kan
zijn onder klimaatverandering, terwijl de kaarten op zijn minst een meer
genuanceerd beeld schetsen, schendt volgens de indiener de beginselen van
behoorlijk bestuur en het door art. 1 EAP EVRM en art. 16 van de Belgische
Grondwet beschermde eigendomsrecht.
De Vlaamse Regering beantwoordt deze bezwaren door te duiden dat de
eigenaar niet wordt onteigend in deze procedure, er worden enkel
beperkingen opgelegd naar gebruik van het perceel en hiervoor is een
vergoeding mogelijk, meer bepaald de planschadevergoeding. De aanduiding
wordt gemotiveerd vanuit het algemeen belang om overstromingsgevoelige
percelen te vrijwaren van ontwikkeling. De Vlaamse Regering heeft een
grondige evaluatie gedaan van de overstromingsgevoeligheid en de
mogelijke impact ten gevolge van toekomstige ontwikkelingen. Het
alternatief om enkel gebieden aan te duiden die in het verleden zijn
overstroomd, zou getuigen van onzorgvuldigheid, aangezien er beschikt
wordt over de kennis om ook toekomstige overlast in te schatten en dus
vanuit het voorzorgsprincipe dienen te handelen. Gezien de significante
overstromingen zijn kleine ingrepen (vb. reliëfwijzigingen) hier niet aan de
orde of kunnen zelfs aanleiding geven tot het verplaatsen van de
problematiek.”
Uit deze antwoorden valt duidelijk af te leiden waarom de
bezwaren van de verzoekende partijen niet worden gevolgd en het betrokken
gebied toch volledig in aanmerking wordt genomen voor de aanduiding ervan als
WORG.
In de startbeslissing van het kwestieuze signaalgebied (in punt 6)
wordt ten aanzien van het kwestieuze gedeelte van het perceel dat de verzoekende
partijen wensen te ontwikkelen, weliswaar gesteld dat “[b]ij een concrete relevante
vraag om het gebied te ontwikkelen […] een RUP [zal] worden opgemaakt,
aangepast aan de waterbergende functie van het gebied (vb. geen ophogingen)”,
doch blijkens het voormelde antwoord van de verwerende partij, is de afbakening
van het WORG na actualisatie verschillend aan de afbakening uit 2018, en is thans
het volledige overstromingsgevoelige deel opgenomen in de aanduiding.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-18/33
Met het antwoord op deze bezwaren dat de “aanduiding van het
watergevoelig openruimtegebied dient te worden gezien als een maatregel die
onderdeel uitmaakt van een uitgebreide set van maatregelen om de gemodelleerde
waterproblematiek te remediëren”, dat het “noodzakelijk [is] om naast
wateroverlast vanuit waterlopen aan te pakken, ook zones die bij zware neerslag
onder water komen te staan te vrijwaren van ontwikkeling” en dat de
“overstromingsgevaarkaart […] een grote toekomstige kans op overstroming […]
voor het genoemde perceel” aanduidt, geeft de verwerende partij voldoende te
kennen dat het voorgestelde alternatief mogelijks een impact kan hebben op de
fluviale “wateroverlast vanuit waterlopen”, maar niet op de pluviale overlast op de
overige delen van het betrokken perceel “die bij zware neerslag onder water komen
te staan”. De omstandigheid dat de hoger gelegen gedeelten van het kwestieuze
perceel van dat risico gespaard zouden blijven, doet hier niets aan af. De
verzoekende partijen tonen de onjuistheid of onredelijkheid van die overweging
niet aan.
De verzoekende partijen overtuigen er in dit licht niet van dat het
door hen voorgestelde alternatief, waarbij slechts een gedeelte van het perceel
wordt aangeduid als WORG, dat weliswaar na heraanleg over een groter
waterbergend vermogen zou beschikken, doch waarbij het niet geselecteerde
gedeelte alsdan noodzakelijkerwijze zal worden bebouwd, als een redelijk
alternatief
in
overweging
had
moeten
genomen
worden.
Uit
de
overstromingsgevaarkaarten “pluviaal” blijkt wel degelijk een “grote kans” op
overstromingen, zowel bij huidig als bij toekomstig klimaat, ook op het gedeelte
dat volgens de verzoekende partijen bruikbaar zou kunnen blijven voor
ontwikkeling.
De verzoekende partijen maken aldus niet aannemelijk dat er een
onevenredigheid zou bestaan tussen het uit de aanduiding in het WORG
voortvloeiende bouwverbod en de bescherming van de belangen van het
watersysteem.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-19/33
De verwerende partij heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat
er sprake is van een overstromingsrisico voor het kwestieuze perceel en zij heeft
niet onwettig gehandeld door mede vanuit het voorzorgsprincipe te beslissen om
verdere bebouwing in het betrokken gebied te vermijden. Er blijkt een afweging
van de diverse belangen te zijn gebeurd, waarbij evenwel een hogere prioriteit werd
gegeven aan het voorkomen van overstromingen in de omgeving door ruimte te
geven aan water, dan aan de KMO-bestemming van het gebied. De verzoekende
partijen tonen niet aan dat deze beleidskeuze de grenzen van de redelijkheid te
buiten zou gaan of anderszins onwettig zou zijn.
Gelet op wat voorafgaat, wordt geen schending van de
ingeroepen rechtsregels aangetoond.
Het tweede middel wordt verworpen.
B. Derde middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partijen voeren in een derde middel de
schending aan van artikel 5.6.8, § 1, VCRO en de artikelen 2 en 3 van de
formelemotiveringswet,
alsook
van
het
zorgvuldigheidsbeginsel
en
de
materiëlemotiveringsplicht als algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Zij stellen dat het bestreden besluit uitgaat van een verkeerde
lezing van hun bezwaarschrift als zouden zij beweren dat enkel de gebieden “die
in het verleden zijn overstroomd” als WORG aangeduid moeten worden. In hun
alternatief
voorstel
werd
immers
ook
rekening
gehouden
met
de
overstromingskaarten “bij klimaatverandering” (waarbij het overstromingspeil op
ongeveer 5.35 mTAW komt te liggen). De stelling in het bestreden besluit dat de
overstromingsgevaarkaart “een grote toekomstige kans op overstroming” aanduidt
voor het perceel is volgens de verzoekende partijen evenmin correct. Uit een
consultatie van de pluviale overstromingsgevaarkaarten blijkt dat het perceel
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-20/33
grotendeels geen kans op overstromingen heeft. In de toekomst neemt de kans
weliswaar toe, maar een groot gedeelte van het perceel heeft dan nog steeds geen
kans op overstromingen en een nog groter gedeelte zou slechts een kleine kans op
overstromingen kennen. Het dossier spreekt de motivering in het bestreden besluit
aldus tegen. Voor de “technische uiteenzetting” verwijzen de verzoekende partijen
naar het tweede middel.
Ter weerlegging van hun gedetailleerd bezwaar met alternatief
voorstel, kon de verwerende partij volgens de verzoekende partijen niet volstaan
met de loutere motivering dat “kleine ingrepen (vb. reliëfwijzigingen) hier niet aan
de orde [zijn]” of dat deze ingrepen “zelfs aanleiding [kunnen] geven tot het
verplaatsen van de problematiek”. Hieruit volgt allerminst dat de feitelijke en
juridische aspecten van het dossier deugdelijk werden onderzocht.
Voorts wijzen de verzoekende partijen erop dat uit de
startbeslissing over het signaalgebied blijkt dat aan het perceel de beleidsoptie “B:
maatregelen met behoud van bestemming” werd toebedeeld, waarbij er nog ruimte
is om het terrein te ontwikkelen, zolang dit verenigbaar is met de waterbergende
functie van het gebied. Door dit te miskennen, houdt de verwerende partij geen
rekening met eerder genomen beslissingen, zoals wordt vereist in artikel 5.6.8, § 1,
tweede lid, 7°, VCRO, minstens is zij op ongemotiveerde en onzorgvuldige wijze
hieraan voorbijgegaan. Er valt evenmin een pertinente verantwoording terug te
vinden waarom de verwerende partij van oordeel is dat het WORG moest worden
uitgebreid ten opzichte van de ontwerpafbakening door het CIW van 24 mei 2018
dat uitging van een beperkter gebied. De verwerende partij verwijst naar een
“actualisatie”, maar er wordt niet aangetoond dat de kaarten thans een grotere kans
op overstromingen aangeven dan de kaarten die gehanteerd werden door het CIW
in 2018 of bij de startbeslissing van het signaalgebied in 2017. Meer nog, de
watertoetskaarten in de startbeslissing over het signaalgebied geven een meer
pessimistisch beeld dan de watertoetskaarten in de toelichtingsfiche bij het
bestreden besluit.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-21/33
De verzoekende partijen
stellen
in
de
memorie van
wederantwoord dat het voor hen onduidelijk blijft in welke mate er in de bestreden
beslissing afdoende werd gemotiveerd. De enige zin die over het betrokken perceel
gaat, vermeldt dat de overstromingsgevaarkaart een grote toekomstige kans op
overstroming aanduidt, wat, zoals reeds in het verzoekschrift is gesteld, manifest
fout is. Evenmin blijkt uit enig stuk dat er “significante overstromingen” zullen
plaatsvinden of in het verleden hebben plaatsgevonden. Voorts werd de keuze voor
‘Optie B – maatregelen met behoud van bestemming’ wel degelijk uitdrukkelijk in
de startbeslissing gemaakt. Ten slotte stellen de verzoekende partijen dat het
perceel blijkens de startbeslissing grotendeels “effectief overstromingsgevoelig”
was. In vergelijking met de fluviale en pluviale watertoetskaarten en
overstromingsgevaarkaarten, is de situatie er dus op vooruitgegaan, gelet op het
feit dat het perceel thans in een lagere categorie van de legende inzake
wateroverlast voorkomt.
Beoordeling
Voor zover de verzoekende partijen de schending aanvoeren van
de formelemotiveringswet, volstaat opnieuw de vaststelling dat deze, gelet op het
reglementaire karakter van het bestreden besluit, niet van toepassing is. In die mate
is het middel niet-ontvankelijk.
De verzoekende partijen voeren aan dat de verwerende partij met
schending van artikel 5.6.8, § 1, tweede lid, 5° en 7°, VCRO onvoldoende rekening
heeft gehouden met “de bezwaren en opmerkingen die geformuleerd zijn tijdens
het openbaar onderzoek”, alsook met “de eerder genomen beslissingen van de
Vlaamse Regering over gebieden waar een conflict bestaat tussen de verdere
realisatie van de bestemming en de belangen van het watersysteem”.
In zoverre zij in dit verband opnieuw, zoals in het tweede middel,
aanvoeren dat de aanduiding van het kwestieuze perceel als WORG op basis van
de waterkaarten foutief en onzorgvuldig is, alsook dat onvoldoende rekening werd
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-22/33
gehouden met het door hen uitgewerkte alternatief, wordt verwezen naar de
beoordeling van dat middel hiervoor.
De omstandigheid dat in het antwoord op bezwaar nr. 12 in het
bestreden besluit sprake is van “[h]et alternatief om enkel gebieden aan te duiden
die in het verleden zijn overstroomd”, doet niet besluiten dat de verwerende partij
het bezwaar van de verzoekende partijen foutief zou hebben weergegeven en
beoordeeld. Dit antwoord gaat immers terug op de richtlijnen voor het opmaken
van het plan-MER waarin werd gevraagd om een situatie waarbij enkel de (deel-)
gebieden met een gekende en bestaande wateroverlast worden weerhouden als
WORG als volwaardig alternatief te onderzoeken. Zoals hoger beoordeeld in het
tweede middel (zie supra, randnummer 11) werd het door de verzoekende partijen
uitgewerkte alternatief evenwel afdoende weerlegd in het antwoord op de
bezwaren nrs. 7 tot 9, 11 en 12.
In zoverre de verzoekende partijen voorts opnieuw verwijzen
naar de startbeslissing van het kwestieuze signaalgebied van 31 maart 2017 waarin
ten aanzien van het deel “bestemming KMO-zone en openbare wegenis” volgens
hen werd gekozen voor optie B ‘maatregelen met behoud van bestemming’, alsook
naar de ontwerp-afbakening door het CIW uit 2018, wordt eveneens verwezen naar
de beoordeling van het tweede middel hiervoor (zie supra, randnummer 11).
De omstandigheid dat luidens artikel 5.6.8, § 1, tweede lid, 7°,
VCRO de Vlaamse regering rekening dient te houden met “de eerder genomen
beslissingen van de Vlaamse Regering over gebieden waar een conflict bestaat
tussen de verdere realisatie van de bestemming en de belangen van het
watersysteem” staat er niet aan in de weg dat de verwerende partij thans, met
verwijzing naar de recente waterkaarten, de beleidskeuze maakt om verdere
bebouwing in het betrokken gebied te vermijden door middel van de aanduiding
als WORG. Ook de overweging in de regeringsverklaring van 30 september 2024
(Parl.St.
Vl.Parl.
2024-25,
nr.
31/1,
p.
dat
de
watergevoelige
openruimtegebieden “de signaalgebieden met bouwvrije opgave (categorie c)”
betreffen, doet niet anders besluiten.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-23/33
Voor zover de verzoekende partijen nog stellen dat de situatie
van het kwestieuze perceel erop verbeterd is aangezien het blijkens de
startbeslissing grotendeels “effectief overstromingsgevoelig” was terwijl het
perceel
thans,
blijkens
de
fluviale
en
pluviale
watertoetskaarten
en
overstromingsgevaarkaarten, in een lagere categorie van de legende inzake
wateroverlast voorkomt, overtuigen zij niet. De startbeslissing steunt op een
watertoetskaart van 2015 waarbij het gebied als “effectief overstromingsgevoelig”
wordt aangeduid. Het bestreden besluit steunt luidens de toelichtingsfiche op
“nieuwe overstromingskaarten, zoals goedgekeurd door de Vlaamse Regering op
25 november 2022”, zodat “een actualisatie van de ontwerpen [was] vereist”.
Minstens volgens de pluviale watertoetskaart en overstromingsgevaarkaart blijkt
wel degelijk, voor grote delen van het kwestieuze perceel, een grote kans op
overstromingen, zowel bij huidig als toekomstig klimaat.
Gelet op wat voorafgaat, wordt geen schending van de
ingeroepen rechtsregels aangetoond.
Het derde middel wordt verworpen.
C. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partijen voeren in een eerste middel de
schending aan van de artikelen 4.1.4, 4.1.7 en 4.2.8, § 1bis, van het decreet van
5 april 1995 ‘houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid’ (hierna:
DABM) en de formelemotiveringswet, alsook van het zorgvuldigheidsbeginsel en
het materiële motiveringsbeginsel als beginselen van behoorlijk bestuur.
Zij betogen in essentie dat het bestreden besluit is gesteund op
een gebrekkig plan-MER, dat geen alternatievenonderzoek bevat en waarvoor in
het bestreden besluit geen verantwoording wordt geboden.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-24/33
De verzoekende partijen lichten toe dat zij in hun inspraakactie
ingediend tijdens het openbaar onderzoek over de voorlopige aanduiding van het
WORG een uitgewerkt alternatief hebben voorgesteld, met een groter
waterbergend vermogen maar een kleinere impact op hun exploitatie en
eigendomsrechten. Dit werd onvoldoende besproken in het bestreden besluit en
evenmin opgenomen in het definitieve plan-MER, dat gewoonweg géén
alternatievenonderzoek bevat. Deze inspraakactie, alsook het voorstel van de CIW
van 2018, waarbij een veel beperktere zone als WORG werd ingekleurd, toont aan
dat er wel alternatieven voorhanden waren. Het is onduidelijk waarom de
milieueffecten van dit alternatief niet werden besproken en afgewogen tegenover
de milieueffecten van de uiteindelijke aanduiding van het WORG.
De verzoekende partijen benadrukken in de memorie van
wederantwoord vooreerst dat het plan-MER geen alternatievenonderzoek bevat.
De door de verwerende partij aangehaalde passage betreft een louter theoretische
en algemene uiteenzetting die voor alle 139 aangeduide WORG-gebieden dezelfde
is, en niet is toegespitst op het voorliggende geval. De verzoekende partij
recapituleert het chronologische verloop en merkt op dat de verwerende partij de
kans had om rekening te houden met hun bezwaar en het daarin uitgewerkte
alternatief in de besluitvorming te betrekken. De verwerende partij kan niet
aantonen dat het voorgestelde alternatief, een beperktere zone mits het nemen van
beperkte maatregelen op het terrein, niet realistisch onderbouwd is. De aanduiding
als signaalgebied en de ligging in overstromingsgevoelig gebied maken niet dat er
geen redelijk alternatief kan voorliggen. Dat er alternatieven mogelijk zijn, wordt
aangetoond door het voorstel van de CIW en door de inspraakreactie van de
verzoekende partijen.
Voorts benadrukken de verzoekende partijen dat evenmin uit de
bespreking van de bezwaren duidelijk blijkt waarom het alternatief niet werd
gekozen. Door in antwoord op hun bezwaar te stellen dat de situatie “na actualisatie
verschillend is aan […] die in de voorlopige aanduiding uit 2018”, kan het
alternatief niet worden weerlegd. De verwerende partij reikt geen enkel argument
aan waaruit zou moeten blijken dat het niet om een “alternatief” zou gaan of dat
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-25/33
het alternatief niet “redelijk” of “realistisch” zou zijn. Zij citeren de relevante
passage uit hun inspraakactie. De essentie van het openbaar onderzoek wordt
volgens de verzoekende partijen volledig uitgehold door het alternatief voorstel
zelfs niet te onderzoeken.
Beoordeling
Het geschonden geachte artikel 4.1.4 DABM, zoals destijds van
toepassing, bepaalt:
“§1. De milieueffect[…]rapportage beoogt, in de besluitvorming over acties
die aanzienlijke milieueffecten kunnen veroorzaken […], aan het
milieubelang en […] de gezondheid van de mens een plaats toe te kennen die
evenwaardig is aan de sociale, economische en andere maatschappelijke
belangen.
§ 2. Ter realisatie van de doelstelling, bedoeld in § 1, heeft de milieueffecten veiligheidsrapportage als essentiële kenmerken:
1° de systematische en wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie
van de te verwachten, of in het geval van zware ongevallen mogelijke,
gevolgen voor mens en milieu, van een voorgenomen actie en van de
redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven voor de actie of
onderdelen ervan, en de beschrijving en evaluatie van de mogelijke
maatregelen om de gevolgen van de voorgenomen actie op een
samenhangende wijze te vermijden, te beperken, te verhelpen of te
compenseren;
[...].”
Het geschonden geachte artikel 4.1.7 DABM, zoals destijds van
toepassing, bepaalt:
“De overheid houdt bij haar beslissing over de voorgenomen actie, en in
voorkomend geval ook bij de uitwerking ervan, rekening met het
goedgekeurde rapport of de goedgekeurde rapporten en met de opmerkingen
en commentaren die daarover werden uitgebracht.
Zij motiveert elke beslissing over de voorgenomen actie in het bijzonder op
volgende punten:
1° de keuze voor de voorgenomen actie, een bepaald alternatief of
bepaalde deelalternatieven, behalve dan voor wat het
omgevingsveiligheidsrapport betreft;
2° de aanvaardbaarheid van te verwachten of mogelijke gevolgen voor
mens of milieu van het gekozen alternatief;
3° de in het rapport of de rapporten voorgestelde maatregelen.”
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-26/33
Het geschonden geachte artikel 4.2.8, § 1bis, 6°, DABM, zoals
destijds van toepassing, bepaalt:
“Het plan-MER moet ten minste de volgende gegevens bevatten:
[…]
6° een beschrijving en onderbouwde beoordeling van de mogelijke
aanzienlijke milieueffecten van het plan of programma en van de
onderzochte redelijke alternatieven op, in voorkomend geval, de gezondheid
en veiligheid van de mens, de ruimtelijke ordening, de biodiversiteit, de
fauna en flora, de energie- en grondstoffenvoorraden, de bodem, het water,
de atmosfeer, de klimatologische factoren, het geluid, het licht, de stoffelijke
goederen, het cultureel erfgoed met inbegrip van het architectonisch en
archeologisch erfgoed, het landschap, de mobiliteit, en de samenhang tussen
de vermelde factoren. […]”
De bevoegde overheid beschikt over een ruime discretionaire
bevoegdheid bij het vaststellen van het plan, zijnde te dezen de aanduiding van een
WORG, doch moet wel ingevolge het destijds geldende artikel 4.1.7 DABM
rekening houden met de in het plan-MER gedetecteerde en onderzochte
milieubelangen, en haar beslissing onder meer motiveren in het licht van die
milieubeoordeling.
Het destijds geldende artikel 4.1.7 DABM bevat, enerzijds, een
materiëlemotiveringsplicht, neergelegd in het eerste lid, met name de plicht om
“rekening [te houden] met het goedgekeurde rapport […] en met de opmerkingen
en commentaren die daarover werden uitgebracht”, en, anderzijds, de in het tweede
lid bedoelde formelemotiveringsverplichting.
Voor zover de verzoekende partijen de schending aanvoeren van
de formelemotiveringswet, volstaat de vaststelling dat deze, gelet op het
reglementaire karakter van het bestreden besluit, niet van toepassing is. In die mate
is het middel niet-ontvankelijk.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-27/33
Voorts worden de voor het eerst in de memorie van
wederantwoord aangehaalde inbreuken op artikel 4.2.7, § 1, DABM, – zijnde een
overigens te dezen niet-toepasselijke versie ervan – buiten het debat gelaten
aangezien deze kritieken laattijdig zijn.
De verzoekende partijen betogen in essentie dat het bestreden
besluit is gesteund op een plan-MER dat geen alternatievenonderzoek bevat, en dat
het ontbreken van alternatieven evenmin wordt gemotiveerd, zoals wordt vereist in
de voornoemde bepalingen.
De Raad van State, bevoegd voor de toetsing van de wettigheid
van een aanduiding van een gebied als WORG, kan zijn beoordeling op het punt
van de intrinsieke degelijkheid van een plan-MER niet in de plaats stellen van die
van het team Mer. Hij kan enkel nagaan of die dienst wettig tot haar beslissing is
gekomen en inzonderheid op grond van de juiste feitelijke gegevens in redelijkheid
heeft kunnen beslissen.
In het bestreden besluit wordt aangaande de milieubeoordeling
het volgende gesteld:
“Het planvoornemen is onderworpen aan een milieubeoordeling. De
kennisgeving voor het plan-MER werd door de Dienst Mer volledig
verklaard op 9 juli 2018. De terinzagelegging vond plaats van 30 juli 2018
tot en met 30 augustus 2018. De richtlijnenvergadering vond plaats op
10 september 2018. De richtlijnen voor voorliggend MER werden door het
kenniscentrum MER van het Departement Omgeving betekend op 25 oktober
2018.
[…]
Het planvoornemen is onderworpen aan een milieubeoordeling. Er worden
geen significante negatieve effecten op de leefomgeving verwacht. In het
plan-MER worden geen milderende maatregelen noodzakelijk geacht.”
In de richtlijnen voor het opmaken van het plan-MER
‘Aanduiding van watergevoelige open ruimtegebieden’, zoals vastgelegd op
25 oktober 2018, wordt aangaande de alternatieven het volgende gesteld:
“3. Voorgenomen plan en alternatieven
[…]
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-28/33
Zoals in de kennisgeving vermeld wordt, zal het MER de volgende
alternatieven onderzoeken en beoordelen:
o De geplande situatie, nl. het vrijwaren van de in de kennisgeving
aangeduide gebieden
o Het nulalternatief zal als referentiesituatie gebruikt worden (zie
verder)
Het MER moet bijkomend de milieueffecten van volgende alternatieven
onderzoeken en beoordelen:
o Een situatie waarbij enkel de (deel-)gebieden met een gekende en
bestaande wateroverlast worden weerhouden als WORG. Uit de
inspraakreacties bleek namelijk dat bepaalde aangeduide gebieden in
de kennisgeving (of grote delen ervan) de laatste paar decennia geen
last hebben gehad van wateroverlast of overstroming. Er zal dus
zorgvuldig nagegaan worden waarom welke gebieden in de
kennisgeving wel als potentieel gebied voor waterberging werd
aangeduid en of dit gebied recentelijk wel/niet te maken heeft gehad
met wateroverlast, wat de overstromingskans is voor het gebied door
zowel overstroming vanuit nabij gelegen waterlopen als door
afstroming na intense neerslag op basis van de best beschikbare
hydrologische modellen. en/of als gevolg van zeer hoge
grondwaterstanden (bijv. via drainageklassen van de bodemkaart). Een
alternatief met deze resterende oppervlakte met watergevoelige
gebieden/zones […] zal als volwaardig alternatief mee worden
onderzocht op zijn milieueffecten. Telkens zal ook duidelijk worden
aangegeven welke categorie dan geldig is voor het gebied, nl.
‘Verscherpte watertoets’ of ‘Bouwvrije opgave’ […]”.
Anders dan de verzoekende partijen stellen, bevat het kwestieuze
plan-MER van 21 mei 2024 wel degelijk een alternatievenonderzoek, als volgt:
“5. ALTERNATIEVEN EN VARIANTEN
5.1 Doelstellingsalternatieven
De doelstelling van het plan is om een juridisch kader te creëren voor het
vrijwaren van het waterbergend vermogen binnen de aangeduide gebieden
door de bebouwing en verharding in deze gebieden terug te dringen
(bouwvrije opgave). Het voortraject (zie hoofdstuk 2.2) omvatte een
grondige analyse alsook een aftoetsing aan de lokale terreinkennis door
betrokkenheid van de lokale actoren om tot voorliggend voorstel van
afbakening te komen. Signaalgebieden waar andere opties bestaan dan de
aanduiding als watergevoelig openruimtegebied, zoals bijvoorbeeld
overstromingsvrij bouwen, worden via een ander vervolgtraject behandeld
(opmaak RUP met specifieke voorschriften, uitvoeren van een verscherpte
watertoets, …). Voor de voorgestelde afbakening van gebieden zijn deze
alternatieve vervolgtrajecten niet aan de orde, zodat er dan ook geen
doelstellingsalternatieven zijn.
5.2. Locatiealternatieven
Een locatiealternatief houdt in dat het plan gerealiseerd kan worden op een
andere locatie dan voorzien in het basisplan. Aan de aanduiding van de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-29/33
gebieden is een lang voortraject voorafgegaan, die begon met een
gedetailleerde inventarisatie van de onbebouwde gebieden met harde
bestemming en hoge overstromingsrisico’s. De signaalgebieden die hieruit
resulteerden, zijn dan ook die onbebouwde locaties waar het
overstromingsrisico op basis van de beschikbare overstromingsmodellen het
hoogst is en die moeilijk verenigbaar zijn met hun huidige bestemming.
In de richtlijnen [voor het opmaken van het plan-MER] wordt gevraagd om
een situatie waarbij enkel de (deel-)gebieden met een gekende en bestaande
wateroverlast worden weerhouden als WORG als volwaardig alternatief te
onderzoeken. Hierbij wordt bij gekende wateroverlast niet enkel naar het
verleden gekeken, maar ook naar de toekomstige wateroverlast vanuit
hydrologische modellen die het overstromingsgevaar vanuit de waterloop of
door intense neerslag voor de toekomst in kaart brengen. Door de
klimaatveranderingen neemt de intensiteit van buien toe, waardoor ook
percelen die momenteel geen recent gedocumenteerde wateroverlast kennen
een risico op overstromingen kunnen hebben. Daarnaast worden
overstromingen van onbebouwde percelen vaak niet geregistreerd vanwege
niet hinderlijk. Om bebouwing en verharding toe te laten mag dus niet alleen
naar het verleden gekeken worden, naar bestaande wateroverlast, maar
dienen ook de meest recente inzichten over de toekomstige impact
opgenomen
te
worden.
De
gebruikte
(meest
recente)
overstromingsgevaarkaarten geven niet alleen een inschatting van de huidige
risico’s, maar geven waar beschikbaar ook een onderbouwde inschatting van
de toekomstige risico’s.
De voorlopige aanduiding zoals voorgesteld in de kennisgeving is op basis
van de meest recente overstromingsgevaarkaarten en de op 25 november
2022 door de Vlaamse Regering vastgestelde watertoetskaarten verder
verfijnd. In de toelichtingsfiches per deelgebied is een gebiedsspecifieke
analyse van de overstromingsgevoeligheid opgenomen. Het plan dat nu
voorligt voldoet aan de definitie van het alternatief zoals opgenomen in de
richtlijnen.
Alternatieve locaties zijn dan ook niet aan de orde.
5.3 Nulalternatief
Het nulalternatief gaat ervan uit dat het plan geen doorgang vindt, meer
specifiek betekent dit dat de huidige bestemming van de verschillende
bouwvrije zones behouden blijft en dat er op lange termijn bijkomende
vergunningen voor bebouwing en verharding afgeleverd kunnen worden in
deze signaalgebieden. Op korte termijn worden vergunningen vermeden door
toepassing van het tijdelijk bewarend beleid in afwachting van de beslissing
van de Vlaamse Regering om de overstromingsrisico’s duurzaam te
reduceren, via de omzendbrief LNE/2015/2 ‘richtlijnen voor de toepassing
van de watertoets voor de vrijwaring van het waterbergend vermogen in
signaalgebieden en in effectief overstromingsgevoelige gebieden’.
Door het aanwezige overstromingsrisico is de vergunbaarheid van nieuwe
ontwikkelingen laag. In de huidige situatie, dus bij het nulalternatief, is er
voor de eigenaars geen vergoeding voorzien wanneer vergunningen worden
geweigerd.
Het nulalternatief komt overeen met de referentiesituatie.”
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-30/33
De verzoekende partijen bekritiseren in hun verzoekschrift dat
het door hen uitgewerkte alternatief niet in het plan-MER is opgenomen, doch
formuleren geen kritiek op de voormelde overwegingen uit het plan-MER.
Voor zover zij in de memorie van wederantwoord stellen dat
deze “tekst” niet meer is dan een theoretische uiteenzetting, die voor alle
139 aangeduide WOR-gebieden dezelfde is, tonen zij hiermee niet aan dat dit
uitgevoerde alternatievenonderzoek de aangevoerde bepalingen en beginselen zou
schenden.
Bij het bepalen van de “redelijke” alternatieven moet immers in
eerste instantie worden gekeken naar de doelstellingen van het plan.
De doelstelling van de aanduiding als WORG wordt in de
bijlage II ‘toelichtingsfiche’ bij het bestreden besluit omschreven, alsook het
voortraject hiertoe (zie supra, randnummer 3.3).
Voorts blijkt uit deze toelichtingsfiche dat het volledig gebied,
inbegrepen het betrokken perceel van de eerste verzoekende partij, een
overstromingsrisico kent en onbebouwd is (zie supra, randnummer 9).
Rekening houdende met de doelstelling van het WORG om
gebieden met een groot waterbergend vermogen of met een overstromingsrisico te
vrijwaren van verdere bebouwing en verharding, valt het redelijkerwijze te
verantwoorden dat alternatieve locaties “niet aan de orde” zijn.
De overweging in het plan-MER dat “[a]an de aanduiding van
de gebieden […] een lang voortraject [is] voorafgegaan, die begon met een
gedetailleerde inventarisatie van de onbebouwde gebieden met harde bestemming
en hoge overstromingsrisico’s”, dat de “signaalgebieden die hieruit resulteerden,
[…] dan ook die onbebouwde locaties [zijn] waar het overstromingsrisico op basis
van de beschikbare overstromingsmodellen het hoogst is en die moeilijk
verenigbaar zijn met hun huidige bestemming” en dat derhalve “[a]lternatieve
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-31/33
locaties […] dan ook niet aan de orde” zijn, vormt dan ook een afdoende
motivering om het door de verzoekende partijen geopperde alternatief niet te
aanvaarden als een “redelijkerwijze in beschouwing te nemen” alternatief in de zin
van het geschonden geachte artikel 4.1.4 DABM.
Gelet op wat voorafgaat, wordt geen schending van de
ingeroepen rechtsregels aangetoond.
Het eerste middel wordt verworpen.
D. Besluit
Geen van de middelen zijn gegrond. Het beroep moet hoe dan
ook worden verworpen.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partijen worden, elk voor de helft, verwezen in de kosten
van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 400 euro, een
bijdrage van 24 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die
verschuldigd is aan de verwerende partij.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-32/33
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
eenentwintig april
tweeduizend zesentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Jan Clement,
kamervoorzitter,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
Patricia De Somere,
staatsraad,
bijgestaan door
Karin Meerschaut,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Karin Meerschaut
Jan Clement
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.439
X-18.910-33/33