Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562 (2026-04-30)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.562 van 30 april 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde
vergunningen Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 266.562 van 30 april 2026
in de zaak A. 244.511/VII-42.846
In zake :
de NV IPON
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Thomas Ryckalts en Sofie Albert
kantoor houdend te 1000 Brussel
Wolvengracht 38, bus 2
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
B.V.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Pieter Jongbloet
kantoor houdend te 3010 Leuven
Oude Diestsesteenweg 13
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het cassatieberoep, ingesteld op 28 maart 2025, strekt tot de
nietigverklaring van arrest nr. RvVb-A-2425-0520 van de Raad voor
Vergunningsbetwistingen van 20 februari 2025 in de zaak 2324-RvVb-0614-A.
II. Verloop van de rechtspleging
Het cassatieberoep is toelaatbaar verklaard bij beschikking van
8 mei 2025.
Verweerster heeft een memorie van antwoord ingediend en de
verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-1/11
Eerste auditeur An Van den broeck heeft op 17 oktober 2025 een
verslag opgesteld, op grond van artikel 16 van het koninklijk besluit van
30 november 2006 ‘tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad van
State’ (hierna: cassatieprocedurebesluit).
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van de
procedure ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 2 april 2026.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Sofie Albert, die verschijnt voor de verzoekende partij,
en advocaat Eibhlin Vandekerckhove, die loco advocaat Pieter Jongbloet verschijnt
voor verweerster, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Het college van burgemeester en schepenen van Asse verleent
aan de verzoekende partij een omgevingsvergunning voor het verkavelen van
gronden. Verweerster tekent hiertegen bestuurlijk beroep aan.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-2/11
3.2.
Met een beslissing van 21 december 2023 verklaart de deputatie
van de provincieraad van Vlaams-Brabant het bestuurlijk beroep ongegrond, en
verleent ze de omgevingsvergunning.
3.3.
Verweerster stelt bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen
(hierna: RvVb) een beroep in. Het bestreden arrest vernietigt de deputatiebeslissing
van 21 december 2023.
IV. Onderzoek van de middelen tot nietigverklaring
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij voert de schending aan van artikel 4.4.9/1
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO), van het bijzonder
plan van aanleg ‘Witteramsdal’ en van artikel 149 van de Grondwet.
Ze komt op tegen het oordeel van de RvVb dat in het dossier
geen toepassing kan worden gemaakt van de afwijkingsregeling van artikel 4.4.9/1,
tweede lid, VCRO nu in het projectgebied een bijkomende openbare wegenis wordt
aangelegd die niet is voorzien in het bijzonder plan van aanleg.
De verzoekende partij zet uiteen dat uit de parlementaire
voorbereiding van artikel 4.4.9/1 VCRO blijkt dat deze bepaling werd ingevoegd
met het doel meer ruimtelijk rendement te creëren, om zo verdichting toe te staan
in hiertoe goed gelegen en goed ontsloten gebieden. Het spreekt volgens de
verzoekende partij voor zich dat door het aanleggen van bijkomende wegen meer
kavels kunnen ontsloten worden met het oog op huizenbouw, wat een gunstig effect
heeft op het ruimtelijk rendement.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-3/11
De decreetgever heeft de essentiële ordeningselementen zoals
openbare wegenis weliswaar uitgesloten van de afwijkingsmogelijkheid. Volgens
de verzoekende partij betekent dit enkel dat geen wijzigingen mogen worden
aangebracht aan het grafisch plan van het geldende bijzonder plan van aanleg ter
hoogte van de ingetekende openbare wegenis. De verzoekende partij betoogt dat
haar aanvraag geen wijzigingen aanbrengt aan de zone van het bijzonder plan van
aanleg waar wegenis is getekend.
De verzoekende partij vervolgt dat in de vergunningsbeslissing
die door de RvVb werd vernietigd, toepassing werd gemaakt van artikel 4.4.9/1
VCRO om in de ‘zone voor koeren en hovingen’, in de ‘strook voor alleenstaande
of per twee gegroepeerde bebouwing’ en in de ‘achteruitbouwstrook’ andere
functies te voorzien, met name kavels voor halfopen en gesloten bebouwing en een
groepswoningbouwproject, waarbij bijkomende openbare wegenis wordt voorzien
die deze kavels moet ontsluiten, in aanvulling op het bestaande wegennet en de
wegenis die werd ingetekend op het grafisch plan van het bijzonder plan van aanleg
‘Witteramsdal’. De nieuwe wegenis ter ontsluiting van de verkaveling zou in
vergelijking tot het bijzonder plan van aanleg verder naar het westen aantakken op
de straat Witteramsdal, waardoor zij doorheen de zone voor koeren en hovingen
loopt. Volgens de verzoekende partij volgt hieruit dat geen afwijking wordt
gevraagd van de voorschriften voor wegenis in het bijzonder plan van aanleg. Aan
de wegenis zoals aangeduid op het grafisch plan zou niet worden geraakt, en het
bijzonder plan van aanleg verbiedt ook niet de aanleg van bijkomende wegenis. Dit
is volgens de verzoekende partij ook niet onlogisch nu het uiteindelijk aan de
gemeenteraad, die ook destijds het bijzonder plan van aanleg ‘Witteramsdal’
goedkeurde, toekomt om zich over het nieuwe tracé uit te spreken.
De beoordeling van de RvVb dat de aanvraag een afwijking
inhoudt van het bijzonder plan van aanleg inzake de openbare wegenis, kan volgens
de verzoekende partij dan ook niet gevolgd worden. Nergens blijkt uit de
parlementaire voorbereiding dat een bijkomende wegenis die voorzien wordt in
een andere zone dan een zone voor wegenis volgens het bijzonder plan van aanleg,
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-4/11
verboden zou zijn. Dat de ingetekende wegenis als een essentieel ordeningselement
wordt beschouwd, brengt volgens de verzoekende partij niet met zich mee dat
bijkomende wegen die tot het openbaar domein zullen gaan behoren, niet
toegestaan zijn. Die uitlegging vindt volgens haar geen steun in artikel 4.4.9/1
VCRO, en evenmin in de parlementaire voorbereiding.
De RvVb zoekt volgens de verzoekende partij houvast in een
online toelichting van het departement Omgeving, maar deze toelichting zou geen
verordenende kracht hebben. Er zou dan ook geen enkele rechtsgrond zijn voor het
standpunt dat het toevoegen van openbare wegenis op plaatsen waar het bijzonder
plan van aanleg dit niet voorzag, een afwijking is die verboden is op grond van
artikel 4.4.9/1, tweede lid, VCRO.
Ten slotte voert de verzoekende partij aan dat de RvVb ook
artikel 149 van de Grondwet miskent door enerzijds te wijzen op de parlementaire
voorbereiding van artikel 4.4.9/1 VCRO ter ondersteuning van zijn standpunt,
hoewel dit standpunt nergens zo in de parlementaire voorbereiding werd verwoord,
en anderzijds te verwijzen naar een online toelichting die geen verordenende kracht
heeft.
Beoordeling
Luidens artikel 3, § 2, 9°, van het cassatieprocedurebesluit moet
het verzoekschrift “een uiteenzetting van de cassatiemiddelen bevatten”. Onder
“cassatiemiddel” moet een voldoende duidelijke omschrijving van de door het
bestreden arrest geschonden rechtsregel of rechtsbeginsel worden begrepen. Onder
“uiteenzetting” van het cassatiemiddel moet worden begrepen de wijze waarop die
rechtsregel of dat rechtsbeginsel door de bestreden uitspraak worden miskend. In
zoverre de verzoekende partij de schending aanvoert van “het bijzonder plan van
aanleg ‘Witteramsdal’” maakt zij niet op voldoende nauwkeurige wijze duidelijk
welke rechtsregel(s) geschonden zijn, laat staan dat zij uiteenzet hoe deze zouden
zijn geschonden. Het middel is in zoverre niet ontvankelijk.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-5/11
Artikel 4.4.9/1 VCRO luidt:
“Het vergunningverlenende bestuursorgaan mag bij het verlenen van een
omgevingsvergunning afwijken van de stedenbouwkundige voorschriften
van een bijzonder plan van aanleg, voor zover dit plan ouder is dan
vijftien jaar op het ogenblik van de indiening van de aanvraag.
Afwijkingen kunnen niet toegestaan worden voor wat betreft wegenis,
openbaar groen en erfgoedwaarden.
De afwijkingsmogelijkheid, vermeld in het eerste lid, kan slechts worden
toegepast voor stedenbouwkundige voorschriften van bijzondere plannen
van aanleg die een aanvulling vormen op:
1° de volgende gebiedsaanduidingen, vermeld in het koninklijk besluit van
28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen: […]
2° de volgende aanvullende voorschriften van het gewestplan: […]
De afwijkingsmogelijkheid, vermeld in het eerste lid, kan niet worden
toegepast voor bijzondere plannen van aanleg die voorzien in
stedenbouwkundige voorschriften voor agrarisch gebied, ruimtelijk
kwetsbaar gebied of recreatiegebied in afwijking van het gewestplan of voor
gebieden die in uitvoering van artikel 5.6.8 van deze codex aangeduid zijn
als watergevoelig openruimtegebied.
[…]”
Met deze bepaling heeft de decreetgever aan het bestuur een
mogelijkheid geboden om onder bepaalde voorwaarden bij het verlenen van een
vergunning af te wijken van voorschriften van een meer dan 15 jaar oud bijzonder
plan van aanleg. Hiermee wordt een verdere verhoging van het ruimtelijk
rendement van de bestaande bebouwde ruimte beoogd:
“Dit amendement voorziet in de mogelijkheid voor het
vergunningverlenende bestuursorgaan om af te wijken van
stedenbouwkundige voorschriften van verouderde, aanvullende BPA’s.
Doelstelling en algemene toelichting:
Voor dit amendement geldt een gelijkaardige verantwoording als voor de
regeling omtrent afwijkingen van verkavelingsvoorschriften van
verkavelingsvergunningen ouder dan vijftien jaar. […]
Naar analogie met de verkavelingsvoorschriften wordt deze regeling
doorgetrokken naar voorschriften van BPA’s ouder dan vijftien jaar. In de
praktijk stelt men immers vast dat heel wat voorschriften van verkavelingen
en bijzondere plannen van aanleg vergelijkbare vereisten bevatten.
[…]
Gelet op de urgentie om het ruimtelijk rendement te verhogen en zodoende
de druk op de open ruimte te verminderen, dringt een snelle oplossing zich
op. Het doorlopen van kostelijke en langdurige herzieningsprocedures van
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-6/11
BPA’s die meer dan vijftien jaar oud zijn, biedt daarom geen passende
oplossing. Bovendien zou een systematische herziening van de voorschriften
van de BPA’s van aanleg niet noodzakelijk tegemoet komen aan de beoogde
doelstelling: het is niet de wens van de decreetgever dat al die plannen van
aanleg zouden verdwijnen. Eigenaars van percelen gelegen binnen de
betrokken BPA’s kunnen nog steeds genieten van het statuut en de
rechtszekerheid die van die plannen uitgaan. Er wordt alleen een bijkomende
afwijkingsmogelijkheid geboden. […]
Dit amendement past in het beleid omtrent een verdere verhoging van het
ruimtelijk rendement van de bestaande bebouwde ruimte en de zoektocht
naar ruimte voor wonen en daarbij aansluitende functies via verdichting,
renovatie en hergebruik.[…]
Om het ruimtebeslag te verminderen, wenst de Vlaamse decreetgever
verdichting van de bestaande bebouwde of stedelijke ruimte te bevorderen.
Via verdichting, renovatie en hergebruik binnen bestaande gebieden met
‘harde’ functies, wordt de druk op gebieden met ‘zachte’ functies
verminderd.
[…]
De BPA’s die ouder dan vijftien jaar zijn, blijven bestaan. Zij kunnen nog
steeds dienen als grond voor vergunningen. Het moet evenwel mogelijk
worden om terug te grijpen naar de gewestplanbestemming die eraan
voorafging. Zo kan bijvoorbeeld een gewestplan met daarin opgenomen de
bestemming ‘woongebied’ meer ruimte bieden voor verdichting en
verhoging van het ruimtelijk rendement dan een BPA dat deze bestemming
nader verfijnt, vaak op basis van inmiddels voorbijgestreefde voorschriften.
Om een verdichting op locaties met bestaande ‘harde’ bestemmingen te
faciliteren, is in de afwijkingsmogelijkheid enkel voorzien waar er een
onderliggende ‘harde’ gewestbestemming geldt.
Bovendien is de afwijkingsmogelijkheid beperkt tot bijzondere plannen van
aanleg die aanvullend zijn. Afwijkende BPA’s worden uitgesloten van het
toepassingsgebied. Aldus wordt vermeden dat BPA’s die een harde
gewestplanbestemming omzetten in een zachte bestemming, buiten werking
worden gesteld.
De gewestplanvoorschriften waarop de afwijkingsregel van toepassing is,
zijn limitatief opgesomd. […]”
(Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/3, p. 26-27)
De
decreetgever
heeft
bij
het
invoeren
van
deze
afwijkingsmogelijkheid erover gewaakt dat zij slechts in welbepaalde beperkte
gevallen kan worden toegepast:
“Geen onbeperkte afwijkingsmogelijkheid
Algemeen
Het betreft een afwijking met een beperkte impact. Het is immers een
afwijkingsregeling die strikt geïnterpreteerd moet worden.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-7/11
Bovendien geeft het op geen enkel ogenblik een recht op afwijking. Het is
slechts een mogelijkheid voor het vergunningverlenende bestuursorgaan.
Openbare wegenis, openbaar groen en erfgoedwaarden
De aanduiding van de openbare wegenis en het openbaar groen op BPA’s
wordt, net zoals bij verkavelingsvergunningen, als een essentieel
ordeningselement beschouwd. Van voorschriften inzake erfgoedwaarden
kan evenmin worden afgeweken, vermits deze als essentieel worden
beschouwd voor de bescherming van de esthetiek van bestaand onroerend
erfgoed. Hier kan dan ook niet van worden afgeweken via de voorgestelde
afwijkingsregeling voor stedenbouwkundige voorschriften bij BPA’s die
ouder zijn dan vijftien jaar.
Een bestemmingswijziging is vereist, wil men iets aan de openbare wegenis
of het openbaar groen van het plangebied wijzigen.
[…]
Evenmin kan de afwijkingsmogelijkheid toepassing vinden voor BPA’s die
in een afwijkende bestemming van het onderliggende gewestplan voorzien.
[…]
De verruimde afwijkingsmogelijkheid mag niet leiden tot ruimtelijke
wanordening.
Vooreerst vallen de BPA’s die in afwijking van harde bestemmingen van het
gewestplan, in zachte bestemmingen voorzien, buiten het toepassingsgebied
van de regeling.
Het vergunningverlenende bestuur blijft voorts in het kader van de
beoordeling van de goede ruimtelijke ordening […] bevoegd om
vergunningsaanvragen te weigeren of aan een vergunning voorwaarden te
stellen. Ter zake blijft de discretionaire appreciatiebevoegdheid van het
vergunningverlenend bestuur intact. ”
(Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/3, p. 28)
De uitsluiting van de als een essentieel ordeningselement
beschouwde openbare wegenis wordt in het tweede lid van artikel 4.4.9/1 VCRO
algemeen geformuleerd. Gelet op de bedoeling van de decreetgever om slechts in
welbepaalde beperkte gevallen het vergunningverlenend bestuur de mogelijkheid
te bieden om een afwijking toe te laten, dient deze uitsluiting veeleer in ruime zin
te worden begrepen. Zij slaat dan ook zowel op de openbare wegenis die werd
aangeduid in het bijzonder plan van aanleg, als op de nieuwe openbare wegenis die
in een aanvraag wordt voorzien in afwijking van andere voorschriften van het
bijzonder plan van aanleg. Ook de toevoeging van openbare wegenis op plaatsen
waar het bijzonder plan van aanleg die niet voorziet, maakt aldus een afwijking uit
in de zin van artikel 4.4.9/1, tweede lid, VCRO.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-8/11
De door de verzoekende partij aangevoerde schending van
artikel 4.4.9/1 VCRO berust op een andere rechtsopvatting, en faalt naar recht.
De in artikel 149 van de Grondwet ingeschreven rechterlijke
motiveringsverplichting heeft het karakter van een vormvereiste met beperkte
draagwijdte. Een uitspraak voldoet aan deze motiveringsplicht wanneer de rechter
duidelijk en ondubbelzinnig de redenen uiteenzet - al waren ze verkeerd of
onwettig - die hem ertoe brengen zijn beslissing te nemen. Bij de beoordeling of
de rechterlijke motiveringsverplichting werd nageleefd, is bijgevolg niet de vraag
aan de orde of in de beslissing een verkeerde beoordeling van de feitelijke gegevens
is uitgedrukt. Het gaat er dan ook niet om of de motivering omstandig of juist is.
Alleen een gemis aan motivering of daarmee gelijkgestelde gevallen, zoals
tegenstrijdigheid in de motieven, maken een schending uit van artikel 149 van de
Grondwet. Wanneer de motivering een verkeerde gevolgtrekking in rechte maakt,
kan dit een schending van de wet uitmaken, maar is er nog geen sprake van een
motiveringsgebrek.
De verzoekende partij voert aan dat de RvVb artikel 149 van de
Grondwet schendt door zijn oordeel te steunen op foute aannames. Zij gaat aldus
uit van een verkeerd begrip van de rechterlijke motiveringsplicht, zodat haar kritiek
ongegrond is.
In zoverre het middel ontvankelijk is, is het ongegrond.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij voert de schending aan van het
grondwettelijk beginsel van de scheiding der machten en van artikel 149 van de
Grondwet.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-9/11
Het middel wordt gericht tegen volgende overweging van het
bestreden arrest:
“Bovendien merkt [verweerster in cassatie] terecht op dat het ingetekende
tracé van de betrokken wegenis van het BPA rakelings langs de bebouwbare
oppervlakte van lot 9 loopt, wat bijkomende vraagtekens plaatst bij de
mogelijkheid om de wegenis uit het BPA alsnog op een ruimtelijk
verantwoorde manier te realiseren. De aanvraag lijkt dus ook de realisatie
van de zone voor wegenis uit het BPA te hypothekeren.”
De verzoekende partij voert aan dat de RvVb aldus het
aanvraagdossier inhoudelijk beoordeelt, wat niet binnen zijn bevoegdheden valt.
Het bestreden arrest zou een motivering bevatten als was de RvVb zelf de
vergunningverlenende overheid. De RvVb zou dan ook buiten zijn opgedragen
rechterlijk wettigheidstoezicht treden en het algemeen beginsel aangaande de
scheiding der machten schenden. Dergelijke gebrekkige motivering moet volgens
de verzoekende partij gelijkgesteld worden met een ontbrekende motivering zodat
ook artikel 149 van de Grondwet wordt geschonden.
Beoordeling
Het door het middel bekritiseerde motief volgt op de motieven
van het bestreden arrest waarin wordt besloten dat het bestuur voor het verlenen
van
de
omgevingsvergunning
geen
toepassing
kan
maken
van
de
afwijkingsregeling van artikel 4.4.9/1, tweede lid, VCRO nu in het projectgebied
een bijkomende openbare wegenis wordt aangelegd die niet is voorzien in het
bijzonder plan van aanleg.
Het gaat hier dan ook om een overtollig motief dat de strekking
van het bestreden arrest niet kan hebben beïnvloed. Het middel kan niet leiden tot
cassatie en is bijgevolg niet ontvankelijk.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-10/11
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het cassatieberoep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het cassatieberoep,
begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 26 euro en een
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan verweerster.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op dertig april tweeduizend zesentwintig, door
de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.562
VII-42.846-11/11