Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610 (2026-05-07)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.610 du 7 mai 2026 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis
mixtes Décision : Ordonnée Intervention accordée
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LA PRÉSIDENTE DE LA XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 266.610 du 7 mai 2026
A. 243.215/XIII-10.528
En cause :
- T. P.,
- S. Z.,
ayant tous deux élu domicile chez
Me Anthony JAMAR, avocat,
avenue Baudouin de Constantinople 2
7000 Mons
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Pierre MOËRYNCK, avocat,
avenue de Tervueren 34/27
1040 Bruxelles,
Partie intervenante :
la société à responsabilité limitée BF Immo (anciennement
SRL Barbier Fabian Constructions),
ayant élu domicile chez
Mes Matthieu GUIOT et Gabrielle AMORY, avocats,
chaussée de Louvain 431F
1380 Lasne.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 11 octobre 2024, les parties requérantes
demandent l’annulation de l’arrêté du 29 juillet 2024 par lequel le ministre du
Territoire délivre à la société à responsabilité limitée (SRL) B.F. Constructions,
devenue la SRL BF Immo, un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction de
deux immeubles de logements sur un bien sis rue des Longs Champs à Fosses-laVille.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 1/11
II. Procédure
Par une requête introduite le 24 janvier 2025, la SRL BF Immo
(anciennement SRL B.F. Constructions) a demandé à être reçue en qualité de partie
intervenante.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Andy Jousten, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la
base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire valant demande de poursuite
de la procédure.
Par une ordonnance du 31 mars 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du
23 avril 2026 et les parties ont été informées que l’affaire serait traitée par une
chambre composée d’un membre.
Mme Laure Demez, conseillère d’État, présidente f.f., a exposé son rapport.
Me Anthony Jamar, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me
Julien Laurent, loco Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie
adverse, et Me Gabrielle Amory, avocat, comparaissant pour la partie intervenante,
ont été entendus en leurs observations.
M. Andy Jousten auditeur, a été entendu en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits utiles à l’examen de la cause
- En 2022, la partie intervenante introduit, auprès du collège communal
de Fosses-la-Ville, une première demande de permis d’urbanisme ayant pour objet la
construction de deux immeubles composés de quatre blocs, totalisant 30
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 2/11
appartements, et de 70 emplacements de stationnement, sur une parcelle sise rue des
Longs Champs à Fosses-la-Ville et cadastrée 1ère division, section E, n° 542B.
Le 15 décembre 2022, le collège communal décide de refuser le permis
d’urbanisme sollicité.
Celui-ci est également refusé en degré de recours, par un arrêté ministériel
du 26 avril 2023.
2. Le 5 septembre 2023, la partie intervenante introduit une nouvelle
demande de permis d’urbanisme ayant le même objet et portant sur la même parcelle.
3. Le 7 septembre 2023, la demande de permis est déclarée incomplète.
4. Le 27 octobre 2023, la partie intervenante dépose les compléments
sollicités.
5. Le 10 novembre 2023, la demande est déclarée complète.
6. Une annonce de projet est organisée du 6 au 21 décembre 2023.
Plusieurs réclamations sont introduites, notamment par les parties requérantes.
7. Divers avis d’instances et services sont sollicités et émis, parmi lesquels
l’avis favorable conditionnel du contrôleur des travaux en chef de la ville de Fossesla-Ville du 22 novembre 2023.
8. Le 11 janvier 2024, le collège communal émet un avis défavorable et,
le 7 février 2024, le fonctionnaire délégué fait de même.
9. Le 14 mars 2024, après avoir décidé de proroger de trente jours le délai
d’envoi de sa décision, le collège communal refuse d’octroyer le permis d’urbanisme
sollicité.
10. Le 23 avril 2024, la partie intervenante introduit un recours
administratif contre ce refus auprès du Gouvernement wallon.
11. Le 21 mai 2024, la direction juridique, des recours et du contentieux
(DJRC) transmet une première analyse du recours.
12. Le 31 mai 2024, la commission d’avis sur les recours (CAR) émet un
avis défavorable sur la demande.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 3/11
- Le 2 juillet 2024, la DJRC propose de refuser d’octroyer le permis.
- Le 29 juillet 2024, le ministre du Territoire octroie, sous conditions,
le permis d’urbanisme sollicité.
Il s’agit de l’acte attaqué.
IV. Intervention
La requête en intervention introduite par la SRL BF Immo (anciennement
SRL B.F. Constructions), bénéficiaire de l’acte attaqué, est accueillie.
V. Premier moyen en sa première branche
V.1.Thèses des parties
A. La requête en annulation
Le premier moyen est pris de la violation des articles 7 et 11 du décret du
6 février 2014 relatif à la voirie communale, des articles D.IV.26, D.IV.41 et R.IV.26
et de l’annexe 4 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de
la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des
principes de bonne administration, notamment du devoir de minutie et du défaut
d’examen complet des circonstances de la cause, ainsi que de l’incompétence de
l’auteur de l’acte, de l’erreur et l’insuffisance dans les motifs et de l’erreur manifeste
d’appréciation.
Dans la première branche, les parties requérantes critiquent la compétence
de la partie adverse pour délivrer l’acte attaqué, la demande rentrant, selon elles, dans
le champ d’application du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale dès
lors que la demande comprend la création et la construction d’un trottoir, ouvrage qui
implique, en l’espèce, un élargissement de la voirie de desserte. Elles en déduisent
qu’il s’agit d’une modification de voirie communale au sens du décret précité qui
aurait dû être soumise à l’appréciation préalable du conseil communal, quod non, et
que la partie adverse n’était donc compétente pour statuer. Elles soutiennent en outre
que l’acte attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et inadéquatement
motivé quant à ce.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 4/11
Elles résument la première branche de leur premier moyen comme suit :
« Dans la première branche du moyen, il est fait grief à l’acte attaqué d’avoir
considéré que la demande n’implique pas de procédure voirie au sens du décret du
6 février 2014 relatif à la voirie communale, alors même qu’elle porte sur la
création d’un trottoir impliquant un élargissement de l’espace destiné au passage
du public. La motivation de l’acte attaqué ne permet pas de comprendre les raisons
pour lesquelles l’autorité estime que le projet n’impliquerait aucune modification
de la voirie existante ».
B. Le mémoire en réponse
La partie adverse se réfère à la sagesse du Conseil d’État.
C. La requête en intervention
La partie intervenante résume comme suit sa réponse au premier moyen :
« La demande ne portait pas sur une modification de voirie dès lors qu’aucun
élargissement de l’espace destiné au passage du public n’est prévu. Le dossier ne
devait pas être soumis à l’accord préalable du Conseil communal.
La partie adverse a été suffisamment informée quant à la possibilité de créer un
trottoir en lieu et place de l’accotement déjà ouvert au passage du public et elle n’a
pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que le dossier ne
devait pas être soumis à la procédure de modification de voirie ».
D. Le mémoire en réplique
Les parties requérantes observent l’absence de réponse de la partie
adverse et considèrent que la partie intervenante reste en défaut de justifier que la
voirie actuelle disposait d’une largeur suffisante pour y imposer, sur toute la longueur
de la parcelle du demandeur, un trottoir d’1,50 mètre.
E. Le dernier mémoire de la partie intervenante
La partie intervenante soutient que la largeur disponible entre la voirie
asphaltée et la limite de propriété – et non l’espace réellement utilisé lorsque la haie
n’est pas taillée – est supérieure à 1,50 mètre, permettant ainsi la création d’un trottoir
sur l’espace destiné « en droit » au passage du public et donc sur le domaine public,
sans élargir la voirie. A l’appui, elle produit un schéma figurant la distance entre le
bord de la voirie asphaltée et l’alignement. Elle en déduit que la partie adverse n’a pas
commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que la demande n’implique
pas de procédure voirie.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 5/11
F. Le dernier mémoire des parties requérantes
Les parties requérantes produisent deux nouvelles pièces, que sont un
procès-verbal de mesurage établit par un géomètre-expert le 4 décembre 2025 et un
échange de courriels entre ce géomètre-expert et la ville. Elles déduisent de ces
documents que la situation de droit est celle qui découle du plan de lotissement du 9
février 2004, selon le plan du géomètre B. dressé le 23 mars 2003, que la voirie
communale présente une largeur de 5,20 mètres, en ce compris trottoir et
dépendances, qu’il est impossible maintenir la haie existante tout en respectant la
condition de création d’un trottoir de 1,50 mètre sur toute la longueur de la parcelle
en cause et qu’il est impossible de réaliser ce trottoir sans procéder à un élargissement
de la voirie communale au droit de cette parcelle.
Elles soutiennent que la « limite de la voirie publique » invoquée par la
partie intervenante ne repose sur aucune délibération communale, ni aucune procédure
voirie préalable, mais est issue d’un plan du géomètre D. dressé en vue de solliciter
un précédent projet de lotissement de 5 lots qui n’a pas été approuvé par le conseil
communal et, partant, n’a pas eu pour effet d’élargir la voirie communale. Elles sont
d’avis que, même en prenant en compte ce plan, la création d’un trottoir de 1,50 mètre
ne pourra pas être réalisée sans, ponctuellement, élargir la voirie au droit du terrain du
demandeur.
Elles concluent que la partie adverse a, sur la base d’un dossier incomplet,
présumé d’un état de fait matériellement erroné, a violé son devoir de minutie en ne
s’interrogeant pas quant à la limite de la voirie applicable au vu du plan déposé par le
demandeur et a, partant, commis une erreur manifeste d’appréciation.
V.2. Examen
- Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, un permis d’urbanisme,
comme tout acte administratif à portée individuelle au sens de l’article 1er de cette loi,
doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans
l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette
motivation doit être claire, complète, précise, pertinente et adéquate afin de permettre
aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a
été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la motivation
requise est proportionnelle au caractère discrétionnaire du pouvoir d’appréciation de
l’auteur de cet acte et à l’importance de la décision prise.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 6/11
Pour être adéquate, et par ailleurs rencontrer l’obligation de motivation
interne, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier
administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la
solution retenue et légalement admissibles.
La motivation d’un acte de l’administration active ne doit pas, en principe,
contenir de réponse expresse à toutes les objections qui ont été émises au cours de la
procédure d’annonce de projet. Il faut, mais il suffit, que les motifs du permis attaqué
répondent au moins globalement aux réclamations et indiquent les raisons de droit et
de fait qui ont conduit l’autorité à se prononcer comme elle l’a fait, le degré de
précision de la réponse étant fonction de celui de la réclamation. Lorsqu’au cours de
l’instruction d’une demande de permis, des observations précises sont formulées, dont
l’exactitude et la pertinence sont corroborées par le dossier, la décision ne peut être
considérée comme adéquatement motivée que si elle permet de comprendre les
raisons pour lesquelles l’autorité passe outre, au moins partiellement, à ces
observations.
2. L’article D.IV.41 du CoDT prévoit ce qui suit :
« Lorsque la demande de permis ou de certificat d’urbanisme n° 2 comporte une
demande de création, de modification ou de suppression de la voirie communale,
l’autorité chargée de l’instruction de la demande soumet, au stade de la complétude
de la demande de permis ou de certificat d’urbanisme n° 2 ou à tout moment qu’elle
juge utile, la demande de création, de modification ou de suppression de la voirie
communale à la procédure prévue aux articles 7 et suivants du décret du 6 février
2014 relatif à la voirie communale.
[…]
Dans ces cas, les délais d’instruction de la demande de permis ou de certificat
d’urbanisme n° 2 sont prorogés du délai utilisé pour l’obtention de la décision
définitive relative à la voirie communale et, le cas échéant, à l’arrêté relatif au plan
d’alignement. La décision octroyant ou refusant le permis ou le certificat
d’urbanisme n° 2 est postérieure à la décision définitive relative à la voirie
communale et, le cas échéant, à l’arrêté relatif au plan d’alignement.
Lorsque la demande de permis ou de certificat d’urbanisme n° 2 est soumise à
enquête publique ou à annonce de projet, le collège communal organise une
enquête publique unique conforme aux articles D.VIII.7 et suivants pour la
demande de permis ou de certificat d’urbanisme n° 2, pour la demande relative à
la voirie communale ainsi que, le cas échéant, pour le projet de plan d’alignement.
La durée de l’enquête publique unique correspond à la durée maximale requise par
les différentes procédures concernées ».
L’article 7 du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale
dispose comme suit :
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 7/11
« Sans préjudice de l’article 27, nul ne peut créer, modifier ou supprimer une voirie
communale sans l’accord préalable du conseil communal ou, le cas échéant, du
Gouvernement statuant sur recours.
Le Gouvernement peut déterminer la liste des modifications non soumises à
l’accord préalable visé à l’alinéa 1er ».
L’article 2, 1°, 2° et 3°, de ce même décret est libellé comme suit :
« On entend par :
1° voirie communale : voie de communication par terre affectée à la circulation du
public, indépendamment de la propriété de son assiette, y compris ses dépendances
qui sont nécessaires à sa conservation, et dont la gestion incombe à l’autorité
communale ;
2° modification d’une voirie communale : élargissement ou rétrécissement de
l’espace destiné au passage du public, à l’exclusion de l’équipement des voiries ;
3° espace destiné au passage du public : espace inclus entre les limites extérieures
de la surface destinée indifféremment aux usagers, en ce compris au parcage des
véhicules et ses accotements ».
Dans les travaux préparatoires du décret du 6 février 2014, il a été relevé
ce qui suit (Doc.Parl., Parl.wall., sess. 2013-2014, n° 902/1, pp.3 et 6) :
« La notion de voirie publique est une notion de pur fait : une voirie est publique dès
l’instant où elle est accessible au public. L’assiette d’une voirie publique peut aussi
bien appartenir aux pouvoirs publics qu’à un particulier. Dès l’instant où une voirie
est publique, elle se voit appliquer les charges et obligations découlant de la police
de la voirie. ‘Une voie de communication accessible à la circulation du public est
une voie publique, même si elle a été ouverte par un particulier et que le sol sur
lequel elle est établie continue à appartenir à ce dernier. En ce cas, elle est soumise
à toutes les obligations et charges qui découlent de la police de la voirie, c’est-àdire non seulement les règles destinées à garantir la liberté, la sécurité et la salubrité
de la circulation mais aussi celles qui concernent l’administration de la voie,
notamment son alignement et son tracé’ (Cass., 14 septembre 1978, Pas., 1979, I,
p. 43).
[…]
La définition de la voirie communale est la définition qu’en donne classiquement
la doctrine et la jurisprudence. Les dépendances nécessaires à la conservation de la
voirie sont, par exemple, les trottoirs, les accotements, les fossés, les berges, les
talus, les aires de stationnement, la signalisation, l’éclairage, l’équipement de
sécurité.
[…]
La modification de la voirie connait une définition plus étroite. L’objectif poursuivi
par le législateur précédent et qui est repris ici est d’éviter que toute modification
de la voirie impose de suivre une procédure administrative à la lourdeur
disproportionnée. Seule la modification ici visée sera soumise à cette procédure.
La modification exclut en tout état de cause l’équipement de sa définition, mais il
n’exclut pas nécessairement les dépendances, si ces dépendances sont destinées au
passage du public ».
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 8/11
Pour que le conseil communal – ou le Gouvernement wallon – doive
intervenir, il faut donc, de facto, un élargissement ou un rétrécissement de l’espace
destiné au passage du public, à l’exclusion de l’équipement des voiries.
L’augmentation de la praticabilité d’un espace déjà accessible au public – par exemple
par le biais du remplacement d’un accotement enherbé par un accotement artificialisé
– n’est pas constitutive d’un tel élargissement. En revanche, la construction d’un
trottoir en remplacement d’un accotement enherbé existant qui, bien qu’accessible,
n’avait jusqu’alors pas vocation à être utilisé comme passage public constitue un
élargissement de l’espace destiné au passage du public.
Le moyen qui dénonce la modification éventuellement illégale d’une
voirie communale, sans cet accord préalable touche à la compétence de l’auteur de
l’acte et relève donc de l’ordre public. À ce titre il peut, le cas échéant, être soulevé
ou complété d’office par le Conseil d’État.
3. En l’espèce, il n’est pas contesté que la rue des Longs Champs le long
de laquelle le projet s’implante, est une « voirie communale » au sens de l’article 2,
1°, du décret du 6 février 2014 précité.
En situation existante, la chaussée est longée, du côté du projet, par un
accotement enherbé, lui-même en grande partie bordé par une haie et des arbres. De
l’autre côté se trouve un accotement aménagé, surélevé par rapport à la chaussée, dont
le revêtement semble être constitué de graviers. Le plan d’implantation et le plan du
contexte urbanistique, qui figurent la situation projetée avec le projet litigieux,
renseignent que la largeur de la bande destinée à la circulation des véhicules s’élève
à 3,02 mètres.
S’agissant de la situation projetée, l’annexe 1.3 du formulaire de demande
de permis d’urbanisme, qui contient un complément à son cadre 6 relatif aux options
d’aménagement et au parti architectural du projet, précise que le projet comporte
« l’aménagement d’un trottoir, d’une dimension d’environ 150 cm ». Le cadre 10 du
formulaire de demande de permis prévoit, quant à lui, que le projet ne comporte pas
de création, de modification ou de suppression d’une voirie communale.
Dans l’une de leur réclamation, les parties requérantes soutiennent que la
construction du trottoir implique « un élargissement de la voirie communale au droit
du projet qui devait donc être soumis à une autorisation de voirie par le Conseil
communal sur la base d’un dossier ad hoc absent en l’espèce ». La synthèse des
réclamations, telle que reprise dans l’acte attaqué, mentionne notamment « le projet
entraîne un élargissement de la voirie communale, non-respect du décret voirie ».
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 9/11
Dans son avis favorable conditionnel du 22 novembre 2023, le contrôleur
des travaux en chef de la ville de Fosses-la-Ville préconise d’imposer à la partie
intervenante les obligations suivantes :
« Le demandeur est tenu de se conformer à ce qui suit :
[…]
•La haie existante devra être maintenue. En cas d’arrachage pour les accès au
terrain, une replantation devra être prévue en fin de chantier.
•Il devra réaliser un trottoir de 1.50 m de large sur toute la longueur de la parcelle.
Ce trottoir devra être contrebuté d’une bordure de 10 cm d’épaisseur ».
L’acte attaqué impose le respect de cet avis – et donc de ces obligations –
à titre de condition. Il précise, par ailleurs, « que la demande n’implique pas de
procédure voirie au sens du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale ».
Cette motivation de l’acte attaqué, particulièrement succincte et
stéréotypée, ne révèle pas que son auteur a procédé à un examen adéquat de cette
question, ni ne permet de comprendre pourquoi il a considéré que la création du
trottoir n’impliquait pas de modification de la voirie communale au sens du décret
précité du 6 février 2014, alors que ce constat ne relève pas de l’évidence des éléments
du dossiers de demande et que, dans l’une de leur réclamation, les parties requérantes
ont notamment soutenu que la construction du trottoir impliquait un élargissement de
la voirie communale au droit du projet qui devait être soumis à une autorisation de
voirie par le Conseil communal sur la base d’un dossier ad hoc absent en l’espèce.
Ce faisant, il ne s’agit pas d’exiger de l’autorité qu’elle justifie le nonaccomplissement de toutes les formalités préalables (éventuellement) non requises
dans le cadre de la procédure de délivrance du permis, mais qu’elle fasse apparaître,
dans sa décision, qu’elle a procédé à un examen adéquat d’une question sur laquelle
son attention a été attirée lors de l’annonce de projet et dont le dossier administratif
ne permet pas de démentir l’exactitude et la pertinence.
La première branche du premier moyen est fondée dans la mesure qui
précède, ce qui suffit à entraîner l’annulation de l’acte attaqué. Partant, il n’y a pas
lieu d’examiner les autres griefs de ce moyen.
VI. Indemnité de procédure
Les parties requérantes sollicitent une indemnité de procédure de 770
euros. Il y a lieu de faire droit à leur demande.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.610
XIII -10528- 10/11