Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-05-12, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645 (2026-05-12)

Sommaire (FR) : Arrêt no 266.645 du 12 mai 2026 Economie - Règlements (économie) Décision : Intervention accordée Non lieu à statuer Intervention non accueillie Dépersonnalisation

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XVe CHAMBRE ARRÊT no 266.645 du 12 mai 2026 A. 241.179/XV-5759 En cause :

la société anonyme XLG HOME, ayant élu domicile chez Mes Nathalie FORTEMPS et Matthieu DE MÛELENAERE, avocats, boulevard Brand Whitlock, 114/12 1200 Bruxelles, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Geoffroy GENERET, avocat, rue Capitaine Crespel, 2-4 1050 Bruxelles. Parties requérantes en intervention :

1. l’Office wallon de la formation professionnelle et de l’emploi (FOREm), ayant élu domicile chez Me Anne FEYT, avocat, rue de la Source, 68 1060 Bruxelles,
2. la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB),
3. la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC),
4. XXXX,
5. XXXX
6. XXXX,
7. XXXX,
8. XXXX,
9. XXXX, ayant tous élu domicile chez Mes Virginie DOR et Guillaume POULAIN, avocats, chaussée de La Hulpe, 178 1170 Bruxelles.

ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 1/10

I. Objet de la requête Par une requête introduite par la voie électronique, le 9 février 2024, la partie requérante demande l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement wallon du 1er décembre 2023 modifiant l’arrêté royal du 12 décembre 2001 concernant les titresservices, et visant à réformer le financement des entreprises de titres-services et à encadrer le coût des titres-services pour les utilisateurs ». II. Procédure Par une requête introduite le 26 mars 2024, l’Office wallon de la formation professionnelle et de l’emploi (FOREm) a demandé à être reçu en qualité de partie intervenante. Par une requête introduite le 10 mai 2024, la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB), la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC), de ainsi que six personnes physiques ont demandé à être reçues en qualité de parties intervenantes. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Pacôme Noumair, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport, commun à cette affaire et aux affaires A. 241.176/XV-5757 et A. 241.177/XV-5758, sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties adverse et requérante ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 29 décembre 2025, l’affaire a été fixée à l’audience du 3 février 2026. Mme Élisabeth Willemart, conseillère d’État, a exposé son rapport. Me Matthieu De Mûelenaere, avocat, comparaissant pour la partie requérante, Me Geoffroy Generet, avocat, comparaissant pour la partie adverse, Me Anne Feyt, avocate, comparaissant pour le FOREm, et Me Guillaume Poulain, avocat, comparaissant pour les autres parties requérantes en intervention, ont été entendus en leurs observations. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 2/10

M. Pacôme Noumair, auditeur, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits Les faits utiles à l’examen de cette affaire ont été exposés dans l’arrêt n° 260.925, précité. Il y a lieu de s’y référer. IV. Interventions IV.1. Demande d’intervention de la FGTB et de la CSC IV.1.1. Thèse des requérantes en intervention La Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC), la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB) demandent à être reçues en qualité de parties intervenantes. Dans leur requête, elles exposent que les organisations syndicales peuvent agir en justice lorsqu’elles se prévalent de prérogatives législatives ou réglementaires qui leur sont spécifiquement attribuées et citent de la jurisprudence à l’appui. Elles ajoutent qu’une organisation syndicale « peut intervenir en justice devant le Conseil d’État, dans la mesure où elle est reconnue par l’autorité administrative et est impliquée dans le fonctionnement des services administratifs ». Elles relèvent, à titre d’exemple, que l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires (ci-après : « la loi du 5 décembre 1968 ») leur permet d’ester en justice pour tout litige auquel la loi sur les conventions collectives de travail (CCT) donnerait lieu. Elles font valoir que les moyens développés dans la requête sont directement liés à des CCT affectant les conditions de rémunération et de travail des employés dans le secteur concerné. Selon elles, « un débat sur les prérogatives syndicales ne peut avoir lieu sans la participation active d’organisations syndicales ». Elles rappellent également que l’article 2 de la loi du 20 juillet 2001 impose la représentation des organisations syndicales dans la commission consultative des agréments du secteur des titres-services, soulignant ainsi la nécessité de leur intervention pour garantir le respect de l’obligation de concertation sociale. Elles en déduisent que « les organisations syndicales sont au cœur du processus d’agrément ». ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 3/10

IV.1.2. Appréciation La FGTB et la CSC sont des associations de fait, dépourvues d’une personnalité juridique propre. Elles n’ont, en principe, pas la capacité d’introduire une requête en intervention devant le Conseil d’État. Il n’en va autrement que si elles agissent pour faire respecter les prérogatives qui leur sont accordées par une disposition législative ou réglementaire. La capacité d’agir de l’organisation syndicale dépend alors de l’intérêt fonctionnel dont elle se prévaut. L’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 dispose que les organisations représentatives « peuvent ester en justice pour tous les litiges auxquels l’application de la présente loi donnerait lieu et pour la défense des droits que leurs membres puisent dans les conventions conclues par elles ». La capacité d’ester en justice des organisations représentatives est strictement limitée aux hypothèses visées par cette disposition. En dehors des cas prévus par l’article 4 précité, une organisation représentative des travailleurs n’a en principe pas la capacité d’agir en vue de la défense des intérêts collectifs de ses membres. Ces associations, qui entendent intervenir en soutien de l’acte attaqué, ne démontrent pas que l’annulation éventuelle de celui-ci pourrait avoir une influence sur les prérogatives qui leur sont légalement reconnues. Si le second moyen de la requête fait état de l’existence de CCT, c’est uniquement pour soutenir que l’acte attaqué ne peut imposer aux employeurs des obligations allant au-delà de ce que prévoient ces conventions. Le présent litige est par conséquent étranger à ceux auxquels l’application de la loi du 5 décembre 1968 donne lieu et ne tend pas à défendre des droits que des membres des organisations syndicales puisent dans les conventions conclues par elles. Par ailleurs, la circonstance que ces organisations sont représentées au sein d’une commission chargée de donner un avis sur les décisions individuelles d’octroi ou de retrait d’agrément n’implique pas qu’elles puissent se prévaloir d’un intérêt fonctionnel pour intervenir dans le cadre d’un recours portant sur un arrêté réglementaire fixant certaines conditions d’agrément, qui n’a aucune incidence sur la composition ou le fonctionnement de cette commission. La requête en intervention introduite par la FGTB et la CSC est en conséquence irrecevable.

ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 4/10

IV.2. Demande d’intervention des personnes physiques IV.2.1. Thèses des parties Les personnes physiques estiment avoir un intérêt à intervenir en leur qualité de travailleuses du secteur Elles observent que l’arrêté attaqué s’inscrit notamment dans une logique de protection des travailleurs du secteur, même si ceuxci ne sont pas des destinataires directs. Elles font valoir que « tout travailleur du secteur de titre-service peut intervenir à la cause, lorsqu’une remise en cause des conditions d’agrément d’une entreprise est envisagée ». Elles soulignent qu’un éventuel arrêt d’annulation est susceptible d’exercer une influence directe sur l’environnement de travail ou sur le cadre contractuel du travailleur concerné. Elles considèrent que « l’intérêt personnel des travailleurs ne fait aucun doute concernant le second moyen, puisqu’il concerne directement le remboursement de leurs frais de transport ». Quant à l’interdiction de facturation de frais complémentaires, elles soutiennent que celle-ci « engendre une remise en cause du système de titres-services adopté par le Gouvernement wallon, et, par conséquent, leur cadre de travail ». Par ailleurs, trois de ces personnes physiques requérantes en intervention font également état de leur qualité de déléguées syndicales. Elles soulignent qu’elles disposent, comme les organisations syndicales, d’un intérêt fonctionnel à intervenir dans le cadre de la présente procédure. Elles relèvent que la partie requérante mentionne le risque de « bain social » que causerait l’arrêté attaqué et met en évidence les atteintes aux conditions de travail et de rémunération protégées par deux CCT. Elles font valoir que « la concertation sociale est une prérogative essentielle des délégués syndicaux », qu’« un recours en annulation ne peut en aucun cas justifier le refus d’engager un dialogue social constructif » et que « toute décision impactant les travailleurs du secteur doit impérativement être discutée au sein des organes de négociation, conformément aux dispositions du droit du travail ». Elles précisent encore que « l’agrément des entreprises de titre-service est intimement lié à la représentation syndicale, en vertu de l’article 2ter de l’arrêté royal du 12 décembre 2001 ». Dans son mémoire en réplique, la partie requérante conteste l’intérêt des travailleuses du secteur à intervenir. Elle estime que ces travailleuses ne démontrent pas une atteinte directe à leur situation juridique découlant de l’annulation de l’acte attaqué ou du rejet du recours. Elle conteste l’affirmation selon laquelle les conditions d’agrément viseraient à protéger les travailleurs, rappelant que ces mesures visent principalement la création d’emplois et la protection des utilisateurs, et non la prévention d’abus à l’encontre des travailleurs. Elle rejette ainsi l’argument selon ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 5/10

lequel tout travailleur du secteur des titres-services pourrait intervenir en cas de modification des conditions d’agrément d’une entreprise. Sur le premier moyen, elle estime que l’interdiction des frais complémentaires concerne la relation entre l’entreprise et le client, de sorte qu’une éventuelle atteinte à leur environnement de travail n’est qu’indirecte. Sur le second moyen, elle relève qu’il ne traite pas du fond du droit au remboursement des frais de transport. IV.2.2. Appréciation Les personnes physiques requérantes en intervention disposent d’un intérêt direct et personnel dès lors que la mesure dénoncée par le second moyen de la requête porte sur le remboursement intégral des frais de déplacement des aideménagères. L’annulation éventuelle de cette condition d’agrément est susceptible d’exercer une influence directe sur leur situation. Leur demande d’intervention est accueillie sans qu’il soit nécessaire de déterminer si certaines d’entre elles disposent en outre d’un intérêt fonctionnel. Leur demande d’intervention est accueillie. IV.3. Demande d’intervention du FOREm IV.3.1. Thèses des parties Le FOREm demande à être reçu en qualité de partie intervenante. Il expose qu’il est directement impliqué dans la mise en œuvre des modifications apportées au dispositif des titres-services par l’arrêté entrepris et qu’il sera de la même manière directement affecté par une annulation de celui-ci. La partie requérante estime que la requête en intervention du FOREm est irrecevable. Elle rappelle qu’elle n’a pas critiqué l’article 3 de l’arrêté qui est une des rares mesures favorables aux entreprises agréées. Elle précise que cet article est divisible des autres dispositions, notamment celles de l’article 1er, qui établit les nouvelles conditions d’agrément. Selon elle, une annulation partielle de l’arrêté serait dès lors possible, sans affecter la modification de la valeur du titre-service. IV.3.2. Appréciation Le FOREm gérant le dispositif des titres-services, il est à l’évidence susceptible d’être affecté par une éventuelle annulation de l’arrêté attaqué. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 6/10

La requête en intervention introduite par le FOREm est accueillie. V. Recevabilité V.1. Thèses des parties Dans son dernier mémoire, la partie adverse reproduit l’article 1er, alinéa 1er, 3° de l’acte attaqué, en ce qu’il complète l’article 2quater, § 4, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 12 décembre 2001 précité, par les 22° et 24°. Elle fait valoir que, « sauf erreur, le recours tel que développé par la requérante est [...] limité à cette seule partie de disposition et doit donc être déclaré irrecevable en ce qui concerne les autres dispositions de l’arrêté attaqué, à l’égard desquelles aucune critique quelconque n’est formulée par la requérante ». Dans le dernier mémoire qu’elles ont déposé conjointement dans les affaires n 241.176, 241.177 et 241.179, les parties requérantes renvoient à leur mémoire en réplique. La partie requérante dans la présente affaire a déposé un mémoire ampliatif, qui renvoie lui-même au mémoire en réplique déposé dans l’affaire enrôlée sous le n° 241.179. Par ce biais, elle « confirme que les moyens d’annulation formulés dans sa requête ne mettent en cause que l’article 1er, alinéa 1er, 3°, [de l’acte attaqué], en ce qu’il ajoute un 22° (interdiction de la facturation complémentaire) et un 24° (frais de déplacement) à l’article 2quater, § 4, de l’arrêté royal du 12 décembre 2001 ». Elle conclut que « si [le] Conseil constate le caractère divisible et séparable des dispositions de l’acte réglementaire litigieux, caractère que ni la partie adverse ni la partie intervenante ne paraissent contester, l’arrêt à intervenir pourra prononcer une annulation partielle et ne porter que sur les quelques dispositions précisément mises en cause par les moyens d’annulation soulevés ». os

V.2. Appréciation Le recours vise « l’arrêté du Gouvernement wallon du 1er décembre 2023 modifiant l’arrêté royal du 12 décembre 2001 concernant les titres-services, et visant à réformer le financement des entreprises de titres-services et à encadrer le coût des titres-services pour les utilisateurs ». Toutefois, les moyens sont exclusivement dirigés contre l’alinéa 1er, 3°, de cette disposition, qui complète l’article 2quater, § 4, alinéa 1er, de l’arrêté du 12 décembre 2001, par des 22° et 24°, rédigés comme suit :

• « 22° l’entreprise agréée perçoit uniquement le titre-service comme rétribution de l’utilisateur pour l’accomplissement de l’aide à domicile de nature ménagère, sans préjudice, le cas échéant, des frais visés à l’article XIX.4 du Code de droit économique dus par l’utilisateur » ; ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 7/10

• « 24° sans préjudice de disposition plus favorable au travailleur, pour le travailleur occupé dans une unité d’établissement située en Région wallonne dans le cadre d’un contrat de travail titre-service, l’entreprise agréée intervient dans les frais de déplacement domicile-travail à hauteur, selon le cas, de : ▪ a) l’intégralité des frais de déplacement en transport en commun public ; ▪ b) l’indemnité kilométrique équivalente à celle que l’autorité fédérale accorde à son personnel pour les déplacements en vélo ; ▪ c) pour les déplacements par moyens propres, une indemnité kilométrique équivalente au prix de transport en commun public pour le nombre de kilomètres le long du chemin le plus court entre le domicile et le lieu de travail ». Il se déduit de l’ensemble des écrits de procédure que seul l’article 1er, alinéa 1er, 3°, de l’arrêté attaqué fait grief à la partie requérante et celle-ci ne s’oppose pas à une annulation limitée à cette disposition. Le Conseil d’État n’est pas compétent pour prononcer l’annulation partielle d’un acte administratif lorsque celle-ci équivaudrait à la réformation de l’acte attaqué. Il en va cependant différemment lorsque les dispositions attaquées ne forment pas, avec celles qui ne sont pas attaquées, un ensemble indissociable. Le Conseil d’État ne méconnaît pas le principe de la séparation des fonctions administrative et juridictionnelle en prononçant l’annulation partielle de l’acte déféré à sa censure, lorsque les dispositions annulées peuvent être dissociées du reste de l’acte et que leur annulation ne modifie pas la portée de la partie qui survit. En revanche, si le Conseil d’État devait accueillir une demande d’annulation limitée à un élément du dispositif d’un acte conçu comme indivisible par son auteur, il réformerait l’acte attaqué en lui donnant une portée nouvelle et agirait en opportunité à la place de l’administration active, ce qui ne relève pas de sa compétence. En l’espèce, les parties n’indiquent pas, et le Conseil d’État n’aperçoit pas, en quoi l’article 1er, alinéa 1er, 3°, de l’arrêté attaqué ne serait pas divisible de ses autres dispositions, si ce n’est toutefois en ce qui concerne le 4° du même article. En effet, l’article 1er, alinéa 1er, 4°, de l’arrêté attaqué consacre une dérogation à l’article 2quater, § 4, alinéa 1er, 22°, de l’arrêté du 12 décembre 2001. Les 3° et 4° de l’article 1er, alinéa 1er, de l’arrêté attaqué sont donc liés. En conséquence, il y a lieu d’accueillir partiellement l’exception soulevée par la partie adverse et de déclarer le recours recevable en tant qu’il porte sur les 3° et 4° de l’alinéa 1er, de l’article 1er de l’arrêté attaqué et irrecevable pour le surplus. VI. Perte d’objet Par l’arrêt n° 266.643 (ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.643), du 12 mai 2026, le Conseil d’État a annulé l’article 1er, alinéa 1er, 3° et 4° de l’arrêté du ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 8/10

Gouvernement wallon du 1er décembre 2023 modifiant l’arrêté royal du 12 décembre 2001 concernant les titres-services, et visant à réformer le financement des entreprises de titres-services et à encadrer le coût des titres-services pour les utilisateurs. En conséquence, le recours, dans la mesure où il est recevable, n’a plus d’objet. Il n’y a plus lieu à statuer sur le recours. VII. Dépersonnalisation Dans leur requête en intervention, les quatrième à neuvième requérantes en intervention sollicitent que l’arrêt à intervenir ne contienne pas de données permettant d’identifier les personnes physiques ayant fait intervention dans le cadre de la présente procédure. Selon l’article 2, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 7 juillet 1997 relatif à la publication des arrêts et des ordonnances de non-admission du Conseil d’État, toute personne physique partie à un litige porté devant le Conseil d’État peut requérir dans la requête et, le cas échéant, jusqu’à la clôture des débats que, lors de la publication de l’arrêt, l’identité des personnes physiques ne soit pas mentionnée. Rien ne s’oppose à la demande de dépersonnalisation de l’arrêt à intervenir. VIII. Indemnité de procédure Dans son dernier mémoire, la partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 770 euros, à la charge de la partie adverse. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. La requête en intervention introduite par l’Office wallon de la formation professionnelle et de l’emploi (FOREm) est accueillie. La requête en intervention introduite par les six personnes physiques est accueillie. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 9/10

Article 2. La requête en intervention introduite par la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB) et par la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC) est rejetée. Article 3. Il n’y a plus lieu à statuer. Article 4. Lors de la publication du présent arrêt, l’identité des personnes physiques ne sera pas mentionnée. Article 5. La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de 200 euros, la contribution de 24 euros et l’indemnité de procédure de 770 euros, accordée à la partie requérante. Les parties intervenantes et requérantes en intervention supportent chacune le droit de 150 euros lié à leur intervention. Ainsi prononcé, à Bruxelles, le 12 mai 2026, par la XVe chambre du Conseil d’État, composée de : Marc Joassart, Élisabeth Willemart, Joëlle Sautois, Frédéric Quintin,

conseiller d’État, président f.f., conseillère d’État, conseillère d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Frédéric Quintin

Marc Joassart

ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.645

XV - 5759 - 10/10