Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-05-20, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.718

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1. Le 14 décembre 2021, la partie adverse refuse l’octroi de l’incitant financier sollicité en date du 19 août 2021 par le requérant. Il s’agit de l’acte attaqué, qui est rédigé comme suit : « Arrêté ministériel de refus d’octroi d’un incitant financier dans le cadre du décret du 27 octobre 2011 relatif au soutien à la création d’emploi en favorisant les transitions professionnelles vers le statut d’indépendant à titre principal, [au requérant] (dossier ABG-2021-0271) La Vice-Présidente du Gouvernement wallon, ministre de l’Emploi, de la Formation, de la Santé, de l’Action sociale et de l’Economie sociale, de l’Egalité des chances et des Droits des Femmes, Vu le décret du 27 octobre 2011[précité], les articles 2 à 6 ; Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 3 mai 2012 portant exécution du décret du 27 octobre 2011 [précité], les articles 3 à 8 ; Vu la demande introduite par [le requérant] en date du 19-08-21 ; Vu l’appréciation défavorable du dossier remise par le Comité de sélection, réuni en séance du 24-11-21, sur la base de l’avis technique du Forem du 09-11-21 et au regard des critères de sélections visés à l’article 6 du décret :

• Art. 6.1°, relatif à l’expérience ou compétence professionnelle
• Art. 6.3°, relatif à l’existence d’un marché potentiel permettant la viabilité du projet
• Art. 6.4°, relatif au développement potentiel de l’activité.

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IV. Examen du moyen unique IV.1. Thèses des parties A. Requête en annulation Le requérant soulève un moyen unique, pris de « la violation de l’article 6 du décret du 27 octobre 2011 relatif au soutien à la création d’emploi en favorisant les transitions professionnelles vers le statut d’indépendant à titre principal, de la violation de l’article 8 de l’arrêté du Gouvernement wallon portant exécution du décret du 27 octobre 2011 [précité], de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’obligation de motivation matérielle des actes administratifs, des principes généraux de droit de bonne administration et de l’exercice effectif du pouvoir d’appréciation, en ce compris le principe de préparation avec soin des décisions administratives ou devoir de minutie, de l’absence, de l’erreur, de l’insuffisance ou de la contrariété dans les causes ou les motifs, du principe général de droit du raisonnable, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir ». Le requérant reproche à l’acte attaqué d’être dépourvu de motivation formelle pertinente et adéquate alors qu’il s’agit d’une formalité substantielle. Il rappelle que la motivation d’un acte administratif à portée individuelle doit permettre au destinataire de l’acte de comprendre les raisons de fait et de droit qui ont conduit l’administration à adopter l’acte en question. Il ajoute que cette obligation de motivation formelle et matérielle des actes administratifs s’impose à l’administration même lorsque celle-ci dispose d’un très large pouvoir discrétionnaire. Dans le cas d’espèce, il relève que la partie adverse dispose d’un pouvoir discrétionnaire lorsqu’elle se prononce sur l’octroi ou le refus d’un incitant financier en application du décret précité du 27 octobre 2011. Il précise que si ce décret définit les critères de sélection que l’autorité administrative doit apprécier pour décider de l’octroi, ou non, de l’incitant financier, il revient à cette autorité d’apprécier les faits en référence à ces conditions pour prendre sa décision. Il fait valoir que les critères de sélection pour l’octroi de l’incitant financier sont définis à l’article 6 dudit décret. Il constate que si l’acte attaqué indique les motifs de droit qui le fonde, à savoir les critères de sélection qui semblent ne pas avoir été satisfaits, la partie adverse n’expose pas les motifs de fait qui expliquent et justifient que ces critères ne sont pas rencontrés en l’espèce. Il considère qu’il lui est dès lors impossible de comprendre, à la lecture de la décision attaquée, les raisons factuelles qui ont conduit à refuser l’incitant. Il rappelle le devoir de minutie auquel l’autorité administrative est tenue. Il estime que la partie adverse a « bâclé » l’élaboration de l’acte attaqué, la conduisant à adopter ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.718

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une décision dépourvue de motivation formelle adéquate. Il ajoute que les motifs de fait et de droit exacts, pertinents et légalement admissibles justifiant la décision attaquée faisant défaut, la partie adverse a statué de façon manifestement déraisonnable. B. Mémoire en réponse La partie adverse rappelle que lorsque l’auteur d’un acte administratif dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le Conseil d’État doit se limiter à s’assurer qu’aucune erreur manifeste d’appréciation n’a été commise. Elle explique qu’elle avait le choix d’octroyer ou de ne pas octroyer l’incitant financier eu égard aux critères indiqués dans le décret du 27 octobre 2011. Elle constate que les critères sur lesquels l’avis du Forem se fonde sont relatifs à l’expérience ou à la compétence professionnelle, à l’existence d’un marché potentiel permettant la viabilité du projet et au développement potentiel de l’activité. Il s’agit, selon elle, de critères d’appréciation ouverts. Elle considère donc qu’elle dispose, dans ce cadre, d’un large pouvoir d’appréciation et que, par conséquent, seule une erreur manifeste d’appréciation est de nature à vicier la légalité de l’acte attaqué. Elle estime que, dès lors que le requérant reste en défaut d’identifier de façon claire une telle erreur qu’elle aurait commise en adoptant l’acte attaqué, il n’est pas permis au Conseil d’État de la sanctionner quant à ce. Elle ajoute que la décision attaquée est motivée par référence à l’avis technique du Forem ainsi qu’à l’avis défavorable du comité de sélection Airbag. Elle rappelle qu’une motivation par référence est admissible et suffit pour respecter l’obligation de motivation formelle. Elle relève que les avis auxquels il est fait référence dans l’acte attaqué sont tout à fait circonstanciés et qu’elle a fait sienne l’appréciation du Forem et du comité de sélection Airbag. Elle considère qu’à la lecture de l’acte attaqué, le requérant avait parfaitement connaissance du fait que son dossier avait été examiné par l’autorité administrative et que cette dernière avait estimé que les critères de sélection n’étaient pas remplis en l’espèce. Elle en conclut que la motivation est adéquate en ce qu’elle permettait au requérant de comprendre les raisons qui ont déterminé l’autorité administrative à refuser l’octroi de l’incitant financier. C. Mémoire en réplique Le requérant s’attache à démontrer qu’aucune motivation par référence ne peut être admise en l’espèce et que l’acte attaqué est donc dépourvu de toute motivation formelle pertinente et adéquate. Il estime qu’il n’apparaît pas clairement ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.718

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que la partie adverse a effectivement fait siennes les conclusions des deux avis. Il souligne que ni l’avis technique préalable du Forem ni celui du comité de sélection Airbag du Forem n’étaient joints à ou intégrés dans l’acte attaqué. Il explique qu’il n’a eu connaissance de ces deux documents qu’à la suite de l’introduction de son recours, au moment où il a pu consulter le dossier administratif déposé par la partie adverse. Il ajoute que ces deux documents ne sont pas suffisamment motivés et divergent sur la valorisation de sa formation de codage. Il considère, dès lors, que la partie adverse a commis une erreur manifeste d’appréciation en lui refusant l’incitant financier sollicité. D. Derniers mémoires Dans son dernier mémoire, la partie adverse annonce son intention de retirer l’acte attaqué. Dans son dernier mémoire, la partie requérante prend acte du rapport du premier auditeur et renvoie au contenu de celui-ci. IV.2. Appréciation du Conseil d’État Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout acte administratif au sens de l'article 1er doit faire l'objet d'une motivation formelle, laquelle consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Un acte n'est régulièrement motivé en la forme, au sens de cette loi, qu'à la double condition qu'il comporte l'énoncé des raisons qui le justifient et que ces motifs ne soient pas entachés d'inexactitude. L'obligation de motivation en fait implique que soient énoncées les considérations précises et concrètes de la cause qui indiquent la raison pour laquelle, au regard des dispositions légales applicables, la décision a été prise. L’intéressé doit donc avoir connaissance tant des raisons juridiques que factuelles qui ont conduit l’autorité à se prononcer dans ce sens. L’indication des motifs de fait doit être précise et permettre au destinataire de l’acte de comprendre pourquoi son auteur a statué comme il l’indique. L'étendue de la motivation doit être proportionnelle à l'importance de la décision prise ainsi qu'au caractère discrétionnaire du pouvoir d'appréciation de l'auteur de cet acte. Plus ce pouvoir est large, plus la motivation se doit d'être précise et doit refléter et justifier les étapes du raisonnement de l'autorité. Par ailleurs, l’obligation de motivation formelle suppose qu’en principe, la motivation soit exprimée dans l’acte lui-même. Une motivation par référence à d’autres documents est cependant admissible si la décision contient une motivation ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.718

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propre, reproduisant formellement la substance du document auquel son auteur se réfère ou si les documents de référence sont eux-mêmes motivés, s’ils ne sont pas en contradiction avec la décision et si le destinataire en a eu connaissance antérieurement ou concomitamment à celle-ci. En l’espèce, la décision attaquée est motivée par la seule indication des critères de sélection visés à l’article 6 du décret du décret du 27 octobre 2011 relatif au soutien à la création d’emploi en favorisant les transitions professionnelles vers le statut d’indépendant à titre principal et par le fait que ces critères ne seraient pas rencontrés par le requérant. S’il peut être admis qu’en se référant aux critères de sélection repris à l’article 6 précité, la partie adverse à bien indiqué, dans l'acte, les considérations de droit fondant celui-ci, il y a toutefois lieu de constater qu’elle reste en défaut d’indiquer les considérations factuelles pour lesquelles elle a estimé que ces critères n’étaient, en l’espèce, pas remplis. Les brèves considérations figurant dans l’acte attaquée et relatives à l’âge, l’expérience, le plan financier, la formation, la clientèle, la stratégie commerciale et le réseau professionnel du requérant, énoncées de façon tout à fait générale et abstraite, sont, à cet égard, insuffisantes. Dans la mesure où la motivation formelle figurant dans l’acte attaqué luimême ne contient aucune considération concrète démontrant que la partie adverse a adéquatement apprécier les éléments de fait qui lui étaient soumis, la décision attaquée, prise isolément, n’est pas suffisamment motivée. La partie adverse soutient toutefois que l’acte attaqué se fonderait également, en ce qui concerne ces motifs de fait, sur l’avis technique du Forem et sur l’avis du comité de sélection Airbag. Sans qu’il soit besoin à ce stade d’examiner si la motivation reprise dans ces avis est suffisante pour justifier les considérations de fait qui ont fondé la décision attaquée, il suffit de constater que la partie requérante fait valoir – sans être contredite sur ce point par la partie adverse – que ces avis, qui ne sont pas reproduits dans l’acte attaqué, ne lui ont pas été transmis antérieurement ou concomitamment à la notification de cet acte et qu’elle n’a pu en prendre connaissance que par la consultation du dossier administratif déposé dans le cadre de la présente procédure. Dès lors que la partie adverse reste en défaut de démontrer qu’elle aurait effectivement communiqué ces avis à la partie requérante au plus tard au moment de la notification de l’acte attaqué, il y a lieu de considérer que les conditions dans lesquelles une motivation par référence peut être admise ne sont pas remplies en l’espèce. Par conséquent, la partie adverse ne peut pas invoquer ces avis pour compléter la motivation formelle déficiente de l’acte attaqué.

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Enfin, il y a lieu de souligner que la partie adverse relève elle-même que les critères sur lesquels elle doit se fonder pour accorder, ou non, l’incitant financier sollicité sont des critères ouverts qui lui laissent un large pouvoir d’appréciation. Or, plus le pouvoir d’appréciation d’une autorité administrative est large, plus la motivation des décisions qu’elle adopte se doit d'être précise et doit justifier les différentes étapes de son raisonnement. À cet égard, on ne comprend pas le grief que la partie adverse oppose au requérant dans son mémoire en réponse lorsqu’elle fait état de son grand pouvoir discrétionnaire et lui reproche de ne pas identifier clairement une erreur manifeste d’appréciation qu’elle aurait commise en adoptant l’acte attaqué. En effet, dans sa requête, le requérant ne critique pas tant l’appréciation posée par la partie adverse ou les motifs matériels qui sous-tendent la décision attaquée. Il se borne, au contraire, principalement à relever qu’à défaut de motivation formelle suffisante exprimée dans l’acte attaqué, il lui est impossible de comprendre les raisons factuelles qui le justifient. En l’absence d’une telle motivation, le requérant est en réalité placé dans l’impossibilité de pouvoir comprendre, et donc critiquer, l’appréciation portée par la partie sur sa demande et, en conséquence, de juger de l’opportunité d’introduire, ou non, un recours, si ce n’est un recours critiquant le défaut de motivation formelle de la décision attaquée, ce qu’il l’a fait en l’espèce. Par conséquent, il ressort de ce qui précède que le requérant n’a pas été mis en mesure de comprendre les raisons factuelles pour lesquelles la partie adverse a décidé de lui refuser l’incitant financier sollicité. Le moyen unique est donc fondé, avec pour conséquence que l’illégalité de l’acte attaqué par le présent recours doit être constatée. V. Demande d’indemnité réparatrice Le requérant sollicite une indemnité réparatrice d’un montant de 12.500 euros, correspondant au montant de l’incitant financier sollicité qui lui a été refusé. Dans son rapport, le premier auditeur ne se prononce pas sur l’octroi, ou non, de l’indemnité réparatrice réclamé. Il se borne à constater qu’en cas d’annulation de l’acte attaqué – hypothèse qu’il convient d’assimiler à celle du retrait de ce dernier intervenu postérieurement au dépôt du rapport –, « la partie adverse devrait, en principe, procéder à une nouvelle appréciation de la demande, de sorte que le requérant pourrait retrouver une chance d’obtenir l’incitant financier sollicité ». Il est d’avis que « ce constat implique de surseoir à statuer sur le dommage vanté, ce dernier ne pouvant être considéré comme totalement consolidé ».

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Dans son dernier mémoire, la partie requérante estime qu’« il n’y a pas lieu de surseoir à statuer sur la demande d’indemnité réparatrice ». Elle fait valoir ce qui suit pour justifier son point de vue : « En effet, contrairement à ce que soutient Monsieur le Premier Auditeur, le préjudice subi ne saurait être qualifié de simple perte d’une chance conditionnée par une éventuelle réappréciation future du dossier. Le dommage est déjà réalisé et consolidé : je n’ai pas bénéficié de l’incitant financier de 12.500,00 EUR, qui avait précisément pour objet de soutenir ma transition professionnelle vers le statut d’indépendant à titre principal dans la phase de démarrage ». Par une décision du 30 mars 2025, la partie adverse a, à nouveau, refusé l’octroi de l’incitant financier sollicité en date du 19 août 2021 par le requérant. Interrogée sur cette question à l’audience, la partie requérante a déclaré qu’elle n’avait pas l’intention d’introduire un recours à l’encontre de cette décision du 30 mars 2025. Elle a toutefois précisé qu’elle souhaitait que l’examen de sa demande d’indemnité réparatrice soit poursuivi en vue de réparer le dommage que lui a causé, selon elle, l’illégalité affectant la décision attaquée du 14 décembre 2021 La partie adverse a, quant à elle, fait valoir qu’il y avait lieu de rouvrir les débats afin de permettre au premier auditeur d’examiner la demande d’indemnité réparatrice. À cet égard, il s’impose effectivement de constater qu’à défaut pour le premier auditeur d’avoir examiné dans son rapport le bien-fondé de la demande d’indemnité réparatrice, le Conseil d’État n’est, à ce stade de la procédure, pas saisi de l’examen de cette demande et il ne lui est donc pas possible de se prononcer sur celle-ci. Dans ces circonstances, et notamment au vu des décisions de retrait et de réfection adoptée postérieurement au dépôt du rapport, il convient de rouvrir les débats et de charger le membre de l’auditorat, désigné par l’Auditeur général adjoint, de poursuivre l’instruction ainsi que de rédiger un rapport sur la demande d’indemnité réparatrice, conformément à l’article 25/3, § 4, du règlement général de procédure. PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. Le recours en annulation est rejeté.

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Est illégal, l’arrêté ministériel du 14 décembre 2021 refusant au requérant l’octroi d’un incitant financier dans le cadre du décret du 27 octobre 2011 relatif au soutien à la création d’emploi en favorisant les transitions professionnelles vers le statut d’indépendant à titre principal. Article 2. Les débats sont rouverts en ce qui concerne la demande d’indemnité réparatrice. Article 3. Le membre de l’auditorat, désigné par l’Auditeur général adjoint, est chargé de poursuivre l’instruction et de rédiger un rapport sur la demande d’indemnité réparatrice, conformément à l’article 25/3, § 4, du règlement général de procédure. Article 4. Les dépens, en ce compris l’indemnité de procédure, sont réservés.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 20 mai 2026, par la VIe chambre du Conseil d’État, composée de : Xavier Close, Vincent Durieux,

conseiller d’Etat, président f.f., greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Vincent Durieux

Xavier Close

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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