Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.746 (2026-05-21)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.746 du 21 mai 2026 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Tutelle sur provinces, communes et intercommunales Décision
: Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA VIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 266.746 du 21 mai 2026
A. 245.299/VIII-13.158
En cause :
F. M.,
ayant élu domicile chez
Me Patricia MINSIER, avocate,
square Larousse, 6/5
1190 Bruxelles,
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Mes Véronique VANDEN ACKER
et François VISEUR, avocats,
avenue Louise, 140
1050 Bruxelles.
Parties intervenantes :
- la société coopérative
INTERCOMMUNALE DE DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE ET D’AMÉNAGEMENT
DU CŒUR DU HAINAUT (IDEA),
ayant élu domicile chez
Mes Nathalie FORTEMPS
et François BELLEFLAMME, avocats,
boulevard Brand Whitlock, 114/12
1200 Bruxelles,
- G. B.,
ayant élu domicile chez
Mes Nicolas VANDERSTAPPEN
et Laurent ROBERT, avocats,
avenue Louise, 480/13
1050 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 14 juillet 2025, la
requérante demande, d’une part, l’annulation de l’arrêté du 8 juillet 2025 par lequel le
ministre des Pouvoirs locaux annule « la délibération de l’assemblée générale [de la
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société coopérative de droit public Intercommunale de Développement économique
et d’Aménagement du Cœur du Hainaut (IDEA)] du 25 juin 2025 relative à la
composition du conseil d’administration […], en ce qu’elle porte sur la désignation
des deux administrateurs indépendants » et, d’autre part, la suspension de l’exécution,
selon la procédure d’extrême urgence, de cet arrêté.
II. Procédure
Le Conseil d’État, par un arrêt n° 263.970 du 17 juillet 2025
(ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.263.970) a accueilli les deux requêtes en intervention, a
ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté attaqué et a réservé les dépens.
Cet arrêt a été déposé sur la plateforme électronique du Conseil d’État le
17 juillet 2025 et les parties en ont toutes pris connaissance le jour même.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a
rédigé une note, le 16 septembre 2025, sollicitant la mise en œuvre de la procédure
organisée par l’article 11/2 du règlement général de procédure.
Par des courriers déposés sur la plateforme électronique du Conseil d’État,
le 18 septembre 2025, le greffe a notifié aux parties que la chambre allait statuer sur
l’annulation de l’acte dont la suspension a été ordonnée à moins que l’une d’elles ne
demande, dans un délai de quinze jours, à être entendue.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Retrait de l’arrêté attaqué
Par un courrier déposé sur la plateforme électronique du Conseil d’État le
6 octobre 2025, la première partie intervenante a informé celui‑ci que le vice‑Président
et ministre du Territoire, des Infrastructures, de la Mobilité et des Pouvoirs locaux de
la Région wallonne avait retiré l’arrêté attaqué par un arrêté du 22 juillet 2025, dont
le dispositif, en son article 4, prévoit sa publication par extrait au Moniteur belge.
Afin de permettre au Conseil d’État de vérifier le caractère définitif de ce
retrait, il a été demandé aux conseils de la partie adverse, par un courriel du 25 mars
2026, de préciser si la publication en cause était effectivement intervenue. Malgré un
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rappel adressé le 21 avril 2026, ces derniers n’ont ni accusé réception de ces courriels
ni réservé de suite à ces sollicitations.
Dans ces conditions, et en l’absence de toute information communiquée
par les conseils de la partie adverse quant à la réalisation de cette formalité, le retrait
ne peut être tenu pour définitif. Il y a dès lors lieu de faire application de la procédure
visée ci-dessous.
IV. Mise en œuvre de la procédure accélérée prévue à l’article 17, § 9, des lois
coordonnées sur le Conseil d’État
Selon l’article 17, § 9, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le
12 janvier 1973, la section du contentieux administratif peut annuler l’acte dont la
suspension de l’exécution est demandée si, dans les trente jours de la notification de
l’arrêt qui ordonne la suspension ou confirme la suspension provisoire, la partie
adverse n’a pas introduit une demande de poursuite de la procédure.
La partie adverse n’a pas introduit de demande de poursuite de la
procédure dans le délai imparti.
Aucune partie n’a demandé à être entendue.
L’auditeur rapporteur a en conséquence demandé la mise en œuvre de
l’article 11/2 du règlement général de procédure.
À la suite de l’arrêt de l’assemblée générale n° 243.249 du 14 décembre
2018, qui s’inscrit dans le cadre du mécanisme visé aux articles 30, § 3, des lois
coordonnées sur le Conseil d’État et 14quinquies du règlement général de procédure,
mais doit également être pris en considération dans le cadre du mécanisme visé aux
articles 17, § 9, des lois coordonnées sur le Conseil d’État et 11/2 du règlement général
de procédure, dans la mesure où ces dispositions prévoient également l’annulation de
l’acte attaqué, il revient dès lors d’apprécier si le moyen unique, qui a été jugé sérieux
par l’arrêt de suspension n° 263.970, précité, justifie l’annulation de l’acte attaqué.
Dans l’affirmative, celui-ci pourra être annulé via la procédure accélérée visée à
l’article 17, § 9, des lois coordonnées sur le Conseil d’État.
IV. Examen du moyen unique
La partie requérante prend un moyen unique « de la violation des articles
L1532-2, alinéa 2, et L1523-15, § 1er, du CDLD, des articles 33, § 1er, et 35 alinéa 1er
des statuts d’IDEA, de l’erreur manifeste d’appréciation, de l’erreur dans les motifs,
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de la violation de l’article 33 de la Constitution et de la hiérarchie des normes, ainsi
que de l’excès de pouvoir ».
L’arrêt n° 263.970 précité a jugé ce moyen unique sérieux pour les motifs
suivants :
« 1. L’article L1523-15 du CDLD dispose notamment comme suit :
“§ 1er. Sans préjudice du § 4, alinéa 2, du présent article, l’assemblée générale
nomme les membres du conseil d’administration.
Les administrateurs représentent soit des communes, provinces ou CPAS associés,
soit des autres personnes morales de droit public, soit des associés privés, soit sont
considérés comme indépendants.
Le nombre d’administrateurs indépendants est fixé à un maximum de deux. Ceuxci sont nommés par l’Assemblée générale à la majorité des trois quarts des voix et
sur présentation du conseil d’administration exprimé à la majorité de trois quarts
des voix.
Lors de sa nomination, chaque administrateur indépendant répond au moins aux
critères suivants :
[…]
La décision de nomination fait mention des motifs sur la base desquels est octroyée
la qualité d’administrateur indépendant.
Le Gouvernement, de même que les statuts, peuvent prévoir des critères
additionnels ou plus sévères.
§ 2. Les administrateurs représentant respectivement les communes, provinces ou
CPAS associés sont de sexe différent.
§ 3. Sans préjudice du paragraphe 4 du présent article, les administrateurs
représentant les communes associées sont désignés respectivement à la
proportionnelle de l’ensemble des conseils communaux des communes associées
conformément aux articles 167 et 168 du Code électoral. Toutefois, pour les
intercommunales auxquelles des communes de plus d’une Région sont affiliées,
les administrateurs sont désignés, conformément aux articles 167 et 168 du Code
électoral pour ce qui concerne les communes wallonnes, et conformément aux
dispositions statutaires de l’intercommunale pour ce qui concerne les communes
des autres Régions.
Pour le calcul de cette proportionnelle, il sera tenu compte des éventuels critères
statutaires ainsi que des déclarations individuelles facultatives d’apparentement ou
de regroupement.
Les déclarations d’apparentement ou de regroupement ne peuvent être faites
qu’une seule fois, vers une seule liste et pour l’ensemble des mandats dérivés du
conseiller communal.
Le collège communal communique à l’intercommunale, au plus tard le 1er mars de
l’année qui suit celle des élections communales ou provinciales, le nom des
conseillers communaux, leur groupe politique et, le cas échéant, les
apparentements ou les regroupements, tels qu’ils ressortent des déclarations
individuelles actées en séance du conseil communal.
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[…]
Aux fonctions d’administrateur réservées aux communes, ne peuvent être nommés
que des membres des conseils ou collèges communaux.
Tout groupe politique démocratique, défini conformément à l’article L1231-5, § 2,
alinéa 5, disposant d’au moins un élu au sein d’une des communes associées et
d’au moins un élu au Parlement wallon et non représenté conformément au système
de la représentation proportionnelle visée au présent paragraphe, a droit à un siège
d’observateur tel que défini à l’article L5111-1 avec voix consultative.
Les administrateurs représentant chaque province sont désignés à la
proportionnelle conformément aux articles 167 et 168 du Code électoral, selon une
clef intégrant, pour chaque liste de candidats représentée au sein du conseil
provincial, pour moitié le nombre de sièges détenus au sein du conseil provincial
et pour moitié le nombre de voix obtenues lors des élections provinciales.
Le Gouvernement précise les modalités de mise en œuvre de l’alinéa 8.
Les alinéas 2, 5 et 6 du présent paragraphe sont mutatis mutandis applicables à la
désignation des administrateurs des provinces associées.
Les alinéas 1, 2, 5 et 6 du présent paragraphe sont applicables mutatis mutandis
aux administrateurs représentant des CPAS associés.
Les alinéas qui précèdent n’excluent pas que, conformément à la législation
hospitalière, les représentants du corps médical ou académique, les représentants
du conseil médical, le médecin-chef ou le directeur général, puissent siéger
gratuitement en qualité d’invités permanents ou d’observateurs, avec voix
consultative, au sein du conseil d’administration des intercommunales
hospitalières.
[…]
§ 5. Le nombre de membres du conseil d’administration ne peut être inférieur à dix
unités ni supérieur à vingt unités. Le nombre de sièges est fixé en fonction du
nombre d’habitants de l’ensemble des communes associées de l’intercommunale.
Ce nombre est établi sur la base des chiffres de la population de droit, à la date du
1er janvier de l’année des élections communales et provinciales, tels que publiés au
Moniteur belge et à concurrence de maximum cinq administrateurs par tranche
entamée de cinquante mille habitants.
La répartition est fixée par les statuts de chaque intercommunale.
Une intercommunale comprenant jusqu’à trois associés communaux pourra
compter un maximum de sept administrateurs. Lorsque les associés communaux
sont au nombre de quatre ou lorsque plus de quatre communes sont associées et
qu’elles desservent moins de cent mille habitants, le conseil d’administration peut
comprendre un maximum de onze administrateurs.
[…]
§ 8. Le conseil d’administration désigne, en son sein et au maximum, un président
et un vice-président. Il désigne ses représentants dans les sociétés à participation
publique locale significative”.
L’article L1532-2 du même code est libellé de la façon suivante :
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“Tout membre d’un conseil communal et, s’il échet, provincial ou de l’action
sociale exerçant, à ce titre, un mandat dans une intercommunale ou une association
de projet est réputé de plein droit démissionnaire :
1° dès l’instant où il cesse de faire partie de ce conseil communal et, s’il échet,
provincial ou de l’action sociale ;
Tous les mandats dans les différents organes de l’intercommunale prennent fin
immédiatement après la première assemblée générale qui suit le renouvellement
des conseils communaux et, s’il échet, provinciaux ; il est procédé, lors de la même
assemblée générale, à l’installation des nouveaux organes.
Tous les mandats communaux et provinciaux au sein du comité de gestion de
l’association de projet prennent fin immédiatement après la première réunion dudit
comité de gestion qui suit le renouvellement des conseils communaux et, s’il échet,
provinciaux, pour autant que ladite réunion intervienne après le 1er mars de l’année
qui suit celle des élections communales et provinciales à moins que toutes les
communes et provinces associées, s’il échet, aient transmis les déclarations
individuelles facultatives d’apparentement ou de regroupement de leurs membres.
La désignation des membres du comité de gestion par les autres participants
éventuels s’opère au cours du mois qui suit l’installation de leur propre conseil”.
2. Il résulte des termes de l’article L1532-2, alinéa 2, du CDLD précité que la
cessation de fonction des mandats des différents organes de l’intercommunale et
l’installation des nouveaux organes doit avoir lieu au cours de la même assemblée
générale, étant la première assemblée générale qui suit le renouvellement des
conseils communaux et provinciaux.
Le législateur n’opère aucune distinction à cet égard selon que les mandats à
pourvoir reviennent à des représentants des communes ou de la province, ou sont
destinés à des administrateurs indépendants.
S’il n’est pas exclu que, pour une raison spécifique, tous les mandats ne puissent
être attribués au cours de la même assemblée générale, la règle établie par la
disposition décrétale n’est pas sujette à interprétation ni à distinction.
3. Compte tenu du principe établi à l’article L1532-2, alinéa 2, du CDLD et des
termes de l’article L1523-15, alinéa 3, du même code, la temporalité qui découle
de l’articulation de ces deux dispositions induit nécessairement qu’il revient au
conseil d’administration tel qu’il était composé avant son renouvellement
consécutif aux élections locales de présenter des candidatures aux postes
d’administrateurs indépendants, lesquels doivent être pourvus au cours de la
première assemblée générale qui suit le renouvellement des conseils communaux
et provinciaux.
4. En l’espèce, l’auteur de l’acte attaqué considère que “le conseil d’administration
du 21 mai 2025 ne disposait plus de la légitimité démocratique requise pour exercer
valablement sa compétence de proposition au sens de l’article L1523-15, § 1er,
alinéa 3, du CDLD, ledit conseil d’administration sortant devant être considéré
comme étant en période d’affaire prudente”.
Prima facie, une telle interprétation est contraire à la temporalité imposée par le
législateur. De plus, le défaut de légitimité démocratique mis en exergue par
l’autorité de tutelle ne trouve aucun fondement dans un texte décrétal.
À supposer au demeurant que le conseil d’administration “sortant” ne dispose plus
de la légitimité démocratique requise, encore faut-il observer qu’il appartient
uniquement à l’assemblée générale nouvellement constituée – et non au conseil
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d’administration “sortant” – de procéder elle-même à la désignation des
administrateurs indépendants. En d’autres termes, le déficit de légitimité
démocratique allégué ne pourrait, en l’espèce, suffire à invalider une proposition
effectuée par le conseil d’administration dès lors que l’assemblée générale
nouvellement constituée – bénéficiant, à n’en pas douter, de la légitimité
démocratique recherchée – demeure libre de ne pas accepter les propositions de
celui-ci et d’en solliciter de nouvelles auprès du conseil d’administration
nouvellement constitué. Il y a lieu de rappeler à cet égard que l’article L1523-15,
§ 1er, alinéa 3, du CDLD impose une délibération de l’assemblée générale
réunissant la majorité des trois quarts des voix pour désigner un administrateur
indépendant.
Il s’ensuit que le motif précité de l’arrêté entrepris semble irrégulier.
5. L’auteur de l’acte attaqué met encore en avant la circulaire du 22 février 2024
“concernant la période de prudence à l’approche des échéances électorales de 2024
– Conséquences à l’égard des délibérations prises par les provinces, les communes
et les CPAS entre le 13 juillet 2024 et la date de l’installation des nouveaux
Conseils – Conséquences à l’égard des délibérations prises par les paralocaux”.
L’auteur de la circulaire entend instaurer une période de prudence pour les
décisions “qui sont susceptibles d’avoir des incidences au-delà de l’exercice
budgétaire en cours, ne revêtent pas un caractère d’urgence ou ne sont pas
immédiatement indispensables”.
Outre qu’une circulaire ne peut prévaloir sur des dispositions décrétales claires,
l’auteur de l’acte attaqué n’indique pas en quoi la proposition effectuée par le
conseil d’administration “sortant” relève de ce type de décision au regard du fait
que c’est à l’assemblée générale nouvellement constituée qu’il appartient, au final,
de désigner les administrateurs indépendants.
Il s’ensuit que le motif de l’acte attaqué fondé sur la circulaire du 22 février 2024
paraît à tout le moins insuffisant.
6. En conclusion, le moyen unique est sérieux dans la mesure qui précède ».
Il n’y a pas lieu de se départir de ce qui a été jugé par cet arrêt n° 263.970.
Le moyen unique est ainsi jugé fondé. En application des articles 17, § 9, des lois
coordonnées sur le Conseil d’État et 11/2 du règlement général de procédure, l’acte
attaqué est annulé.
V. Indemnité de procédure
Dans sa requête, la requérante sollicite une indemnité de procédure de 770
euros, à la charge de la partie adverse. Il y a lieu de faire droit à sa demande.
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