Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827 (2026-05-28)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.827 van 28 mei 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde vergunningen
Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 266.827 van 28 mei 2026
in de zaak A. 242.689/VII-42.616
In zake :
het COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
VAN DE STAD DAMME
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tiene Castelein
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beverlaai 14
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Bronders
kantoor houdend te 8400 Oostende
Zandvoordestraat 444
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partij :
de BV STORM 93
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jan Bouckaert, Stefanie François en Maxine Potargent
kantoor houdend te 1000 Brussel
Loksumstraat 25
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het cassatieberoep, ingesteld op 6 augustus 2024, strekt tot de
nietigverklaring van arrest nr. RvVb-A-2324-0863 van de Raad voor
Vergunningsbetwistingen van 27 juni 2024 in de zaak 2223-RvVb-0861-A.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-1/10
II. Verloop van de rechtspleging
Het cassatieberoep is toelaatbaar verklaard bij beschikking van
13 september 2024.
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
De bv Storm 93 heeft een verzoekschrift tot tussenkomst
ingediend. De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van 4 november 2024. De
tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Auditeur Benny De Sutter heeft op 16 oktober 2025 een verslag
opgesteld, op grond van artikel 16 van het koninklijk besluit van 30 november 2006
‘tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad van State’ (hierna:
cassatieprocedurebesluit).
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van de
procedure ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 7 mei 2026.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Elias Gits, die loco advocaat Tiene Castelein
verschijnt voor de verzoekende partij, advocaat Bart Bronders, die verschijnt voor
de verwerende partij en advocaat Stefanie François, die verschijnt voor de
tussenkomende partij, zijn gehoord.
Auditeur Benny De Sutter heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-2/10
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna: RvS-wet).
III. Regelmatigheid van de rechtspleging
In het verzoek tot voorzetting van de procedure antwoordt de
verzoekende partij op het auditoraatsverslag.
Het cassatieprocedurebesluit voorziet niet in de mogelijkheid om
na de kennisgeving van het auditoraatsverslag nog een schriftelijke uiteenzetting
in te dienen. Wanneer de auditeur concludeert dat het cassatieberoep moet worden
verworpen, kan de verzoeker luidens artikel 18 van het cassatieprocedurebesluit
vragen dat de procedure wordt voortgezet, bij gebreke waaraan de afstand van het
geding kan worden uitgesproken. Het “verzoek tot voortzetting van de procedure”
van de verzoekende partij wordt slechts als procedurestuk aanvaard in zoverre
hierin wordt verzocht om de procedure voort te zetten. In zoverre het stuk een
schriftelijke voorbereiding vormt van de mondelinge uiteenzetting op de
terechtzitting, wordt het beschouwd als een loutere inlichting.
IV. Feiten
4.1.
De tussenkomende partij vraagt een omgevingsvergunning voor
de bouw en uitbating van twee windturbines aan de A11 in Knokke-Heist en
Damme.
4.2.
Op
18
mei
2023
verleent
de verwerende partij
de
omgevingsvergunning. Samen met het college van burgemeester en schepenen van
de gemeente Knokke-Heist dient de verzoekende partij bij de Raad voor
Vergunningsbetwistingen (hierna: RvVb) een beroep in tot vernietiging van de
vergunningsbeslissing van 18 mei 2023.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-3/10
4.3.
Het bestreden arrest verklaart het beroep van het college van
burgemeester en schepenen van de gemeente Knokke-Heist niet ontvankelijk,
verklaart het beroep van de verzoekende partij ontvankelijk en verwerpt de
middelen tot nietigverklaring die door de verzoekende partij werden aangevoerd.
V. Onderzoek van de middelen tot nietigverklaring
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij voert de schending aan van artikel 149 van
de Grondwet en van de artikelen 4.3.1, § 1, eerste lid, 1°, d) en 4.3.1, § 2, eerste lid,
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO).
Zij komt op tegen de beslissing van het bestreden arrest tot
verwerping van het eerste annulatiemiddel waarin de verzoekende partij heeft
uiteengezet dat de vergunningverlenende overheid niet tot correcte conclusies is
gekomen inzake de relevante in de omgeving bestaande toestand, en de visuele en
landschappelijke impact van de windturbines daarop.
Zij zet uiteen dat zij aan de hand van uitgebreid fotomateriaal
heeft aangetoond dat de omgeving gekenmerkt wordt door weidse en eerder
ongerepte zichten, wat ook in verschillende adviezen wordt bevestigd. Ook zou de
verzoekende partij aangaande de aanwezigheid van de A11 hebben aangetoond dat
deze lijninfrastructuur niet markant aanwezig is in het landschap, zodat zij de
verdere aantasting van het open landschap door de windturbines niet kan
verantwoorden. Ter weerlegging van die kritiek zou het bestreden arrest zich
hebben beperkt tot een citaat uit de bestreden vergunningsbeslissing, gevolgd door
volgende overwegingen:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-4/10
“Uit de hiervoor aangehaalde tekst uit de bestreden beslissing blijkt duidelijk
dat de verwerende partij de impact van de windmolens op het landschap heeft
onderzocht en haar beoordeling uitgebreid motiveert en daarbij rekening
houdt met de ongunstige opmerkingen van zowel de [gewestelijke
omgevingsvergunningscommissie] als het Departement Omgeving.
De verwerende partij brengt de uitgangspunten van omzendbrief
RO/2014/02 onder de aandacht, waarna ze ingaat op de locatiekeuze van de
windmolens. Daarin verantwoordt ze eerst en vooral de bundeling van het
project met de aanwezige lijninfrastructuur, zijnde de A11, het op- en
afrittencomplex en de N49. De motieven verduidelijken dat de verwerende
partij de projectlocatie geschikt vindt net omdat de windmolens gebundeld
worden met de A11 ‘op een punt waar deze boven het maaiveldniveau
uitkomt en het maaiveldniveau zelfs overstijgt ten gevolge van het
opgehoogde op- en afrittencomplex’.
Het argument dat de A11 ingebed of ondertunneld is en dus niet als
landschapselement kan dienen, volgt de verwerende partij uitdrukkelijk niet.
Ze geeft aan dat de A11 slechts op twee plaatsen ingebed is, maar dat niet ter
hoogte is van de projectlocatie. Op dat punt herhaalt ze dat de A11 zich ‘op
het maaiveldniveau’ bevindt en ‘zelfs het maaiveldniveau ter hoogte van de
op- en afrittencomplexen overstijgt’. Ze vindt voor haar standpunt steun in
de replieknota van de aanvrager.
De verzoekende partij is het duidelijk niet eens met deze motieven. In haar
uiteenzetting komt ze echter niet verder dan een eigen visie over de
inpasbaarheid van het windpark. Aan de hand van foto’s besluit ze dat weidse
zichten ‘het wezenskenmerk’ vormen van het landschap en vindt ze dat de
A11 niet markant aanwezig is. Meermaals verwijt ze de bestreden beslissing
‘enige zin voor redelijkheid’. Daarmee stelt ze niet meer dan een eigen
mening voorop en wil ze van de [RvVb] een feitelijke appreciatie, hetgeen
hem niet toekomt.”
De verzoekende partij benadrukt dat het beperkt karakter van het
toezicht van de RvVb niet wegneemt dat een verkeerde voorstelling van de feiten
door de vergunningverlenende overheid met zich brengt dat de aanvraag niet op
een correcte wijze kan getoetst worden, wat onvermijdelijk een schending
impliceert van artikel 4.3.1, § 1, eerste lid, VCRO. Zij herneemt de kritiek die zij
in haar verzoekschrift voor de RvVb heeft uiteengezet op de feitelijke voorstelling
van zaken in de bestreden vergunningsbeslissing, en betoogt dat zij aldus op zeer
uitvoerige en gestoffeerde wijze heeft aangetoond dat het vergunningverlenend
bestuur is uitgegaan van een verkeerde voorstelling van de feiten. Het bestreden
arrest zou hebben nagelaten om deze kritiek te onderzoeken. Door louter te stellen
dat de verzoekende partij niet verder komt dan een eigen visie over de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-5/10
inpasbaarheid van het windpark, zonder concreet de opgeworpen onredelijkheid
van de motieven van de vergunningsbeslissing te onderzoeken, heeft de RvVb
volgens de verzoekende partij verzaakt aan de uitoefening van de hem toekomende
marginale toetsingsbevoegdheid. Het zou aan de hand van het bestreden arrest
onmogelijk zijn te achterhalen op basis van welke motieven de kritiek van de
verzoekende partij werd verworpen, zodat het arrest volgens de verzoekende partij
artikel 149 van de Grondwet miskent.
Beoordeling
Luidens artikel 3, § 2, 9°, van het cassatieprocedurebesluit moet
het verzoekschrift “een uiteenzetting van de cassatiemiddelen bevatten”. Onder
“cassatiemiddel” moet een voldoende duidelijke omschrijving van de door het
bestreden arrest geschonden rechtsregel of rechtsbeginsel worden begrepen. Onder
“uiteenzetting” van het cassatiemiddel moet worden begrepen de wijze waarop die
rechtsregel of dat rechtsbeginsel door de bestreden uitspraak worden miskend. In
het middel wordt niet uiteengezet op welke wijze het bestreden arrest een
schending zou inhouden van artikel 4.3.1, § 2, eerste lid, VCRO. Het middel is in
zoverre niet ontvankelijk.
Artikel 4.3.1, § 1, eerste lid, 1°, d), VCRO bepaalt dat de
vergunning wordt geweigerd als het aangevraagde onverenigbaar is met een goede
ruimtelijke ordening. In het middel wordt niet uiteengezet op welke wijze de RvVb
de draagwijdte van deze bepaling zou hebben miskend. Met de aangevoerde
schending van deze bepaling nodigt de verzoekende partij de Raad van State in
werkelijkheid uit om opnieuw te oordelen of de bevinding van het
vergunningverlenend bestuur dat het aangevraagde verenigbaar is met een goede
ruimtelijke ordening onredelijk is, of onzorgvuldig is tot stand gekomen, en vraagt
zij aldus om de feitelijke beoordeling van de RvVb over te doen. Als
cassatierechter kan de Raad van State echter niet in de beoordeling van de zaak zelf
treden (artikel 14, § 2, RvS-wet). Het middel is in zoverre niet ontvankelijk.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-6/10
De in artikel 149 van de Grondwet ingeschreven rechterlijke
motiveringsverplichting heeft het karakter van een vormvereiste met beperkte
draagwijdte. Een uitspraak voldoet aan deze motiveringsplicht wanneer de rechter
duidelijk en ondubbelzinnig de redenen uiteenzet - al waren ze verkeerd of
onwettig - die hem ertoe brengen zijn beslissing te nemen. Bij de beoordeling of
de rechterlijke motiveringsverplichting werd nageleefd, is bijgevolg niet de vraag
aan de orde of in de beslissing een verkeerde beoordeling van de feitelijke gegevens
is uitgedrukt. Het gaat er dan ook niet om of de motivering omstandig of juist is.
Alleen een gemis aan motivering of daarmee gelijkgestelde gevallen, zoals
tegenstrijdigheid in de motieven, maken een schending uit van artikel 149 van de
Grondwet. Wanneer de motivering een verkeerde gevolgtrekking in rechte maakt,
kan dit een schending van de wet uitmaken, maar is er nog geen sprake van een
motiveringsgebrek.
Met de in het middel hernomen overwegingen antwoordt het
bestreden arrest op de kritiek van de verzoekende partij. Die motieven laten de
verzoekende partij toe te begrijpen waarom haar argumenten worden verworpen.
De aangevoerde schending van artikel 149 van de Grondwet mist aldus feitelijke
grondslag.
In zoverre het middel ontvankelijk is, is het ongegrond.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij voert de schending aan van artikel 31 van
het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ (hierna:
omgevingsvergunningsdecreet) en van artikel 149 van de Grondwet.
Zij komt op tegen de beslissing van het bestreden arrest tot
verwerping van het derde annulatiemiddel waarin zij heeft opgeworpen dat voor
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-7/10
de beide windturbines in permanente verhardingen wordt voorzien onder de vorm
van een toegangsweg zodat een gemeenteweg wordt verlengd zonder dat er een
beslissing van de gemeenteraad omtrent de zaak der wegen voorligt. Het bestreden
arrest steunt hiervoor op volgende motieven:
“De bestreden beslissing vergunt de oprichting van twee windmolens. Om
de bouwplaats en nadien ook de windmolens te bereiken, omvat de aanvraag
ook de aanleg van de noodzakelijke toegangswegen. […]
Alleen al uit [de] plannen blijkt duidelijk dat de toegangswegen afgesloten
worden door een houten poort van 6 meter breed. Anders dan wat de
verzoekende partij aanvoert, is er dus geen sprake van een openbare weg. De
aanvraag heeft net duidelijk tot doel om de toegang tot de weg te beperken
en niet open te stellen. Dat eventueel ook de landbouwers die op de
aanpalende percelen hun landbouwactiviteiten hebben tot de gebruikers van
de toegangswegen behoren, maakt niet dat er sprake is van een weg met een
openbaar karakter. Bezwaarlijk kan geargumenteerd worden dat het gebruik
van de weg door de aangelande landbouwers kwalificeert als publiek verkeer.
Ook het feit dat de toegangspoort zich niet onmiddellijk vooraan de weg
bevindt, maar slechts enkele meters dieper neemt die vaststelling niet weg.
De weg kan dan wel opgereden worden door eenieder, het maakt nog niet dat
die eerste paar meters bestemd zijn voor publiek verkeer. Immers zullen ze
nog steeds stuiten op de weg die middels toegangspoorten afgesloten is.
Onterecht splitst de verzoekende partij dat voorste deel af als zou het een
publieke bestemming kennen. Ze overtuigt niet dat er sprake is van een
gemeenteweg die onder het beheer van de gemeente valt.”
Volgens de verzoekende partij gaat het bestreden arrest aldus
voorbij aan de eigenlijke kritiek die zij had aangevoerd voor de RvVb. Zij wijst
erop dat het voor de bevoegdheid van de gemeenteraad bepalend is welk gebruik
de wegenis kent of zal kennen. Als de weg een openbaar karakter heeft, moet
deze volgens de parlementaire voorbereiding onder het beheer van de gemeente
vallen, ongeacht het eigendomsstatuut van de grond waarop die wordt voorzien.
Volgens de verzoekende partij volstaat de vaststelling dat de weg een openbaar
gebruik heeft of kan hebben opdat hij onder het beheer van de gemeente valt. De
gedeelten van de betrokken toegangswegen, die zich vóór de toegangspoorten
bevinden, hebben volgens de verzoekende partij wel degelijk een publiek
karakter, nu eenieder zich erop kan begeven. De omstandigheid dat deze wegen
verderop worden afgesloten door poorten, zou deze wegen niet het openbaar
karakter ontnemen. De RvVb zou de verzoekende partij ten onrechte verwijten
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-8/10
de weg kunstmatig op te splitsen, nu het de aanvrager is die ervoor heeft
geopteerd de poorten te voorzien op enkele meters afstand van de bestaande
wegen en aldus zelf nieuwe gemeentewegen in het leven heeft geroepen, waarvan
de gemeente Knokke-Heist en de stad Damme het beheer op zich zullen moeten
nemen.
Om het project te kunnen vergunnen, was volgens de
verzoekende
partij
dan
ook
op
grond
van
artikel
31
van
het
omgevingsvergunningsdecreet een besluit vereist van de gemeenteraad omtrent
de zaak van de wegen. Het bestreden arrest, dat uitgaat van een andersluidende
beoordeling, zou artikel 31 van het omgevingsvergunningsdecreet en artikel 149
van de Grondwet schenden.
Beoordeling
Wanneer de aanvraag de aanleg, wijziging, verplaatsing of
opheffing van een gemeenteweg omvat, moet de gemeenteraad hierover beslissen
overeenkomstig
artikel
31
van
het
omgevingsvergunningsdecreet.
Een
gemeenteweg is een openbare weg die onder het rechtstreekse en onmiddellijke
beheer van de gemeente valt, ongeacht de eigenaar van de grond (artikel 2, 6°, van
het decreet van 3 mei 2019 ‘houdende de gemeentewegen’). Een openbare weg is
elke voor het openbaar verkeer bestemde verbindingsweg.
Het bestreden arrest stelt vast dat de aanvraag toegangswegen
omvat die de windturbines verbinden met de bestaande openbare wegen, en die
voor het openbaar verkeer afgesloten worden met poorten die zich op enkele meters
van de bestaande wegen bevinden. Het oordeel dat de gedeelten van deze
toegangswegen tussen de bestaande wegen en de toegangspoorten geen openbaar
karakter hebben en bijgevolg niet beschouwd worden als gemeentewegen in de zin
van artikel 31 van het omgevingsvergunningsdecreet, is naar recht verantwoord.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-9/10
De verzoekende partij leidt de schending van artikel 149 van de
Grondwet af uit de omstandigheid dat het bestreden arrest een met haar
rechtsopvatting strijdige beoordeling heeft gemaakt, en gaat aldus uit van een
verkeerd begrip van de rechterlijke motiveringsplicht.
Het middel is ongegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het cassatieberoep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het cassatieberoep,
begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 24 euro en een
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verwerende partij.
De tussenkomende partij wordt verwezen in de kosten van de tussenkomst,
begroot op 150 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op achtentwintig mei tweeduizend
zesentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.827
VII-42.616-10/10