Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-08-11, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.470

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à les faire diminuer de manière substantielle et à améliorer la qualité de vie des habitants du quartier ; que la mesure s’inscrivant dans le contexte d’une démarche d’évaluation périodique ne s’applique que pour une période de trois mois ; qu’elle n’a pas pour conséquence la suppression pure et simple de l’exercice d’une profession ou d’un commerce, ni de le rendre directement ou indirectement impraticable ; qu’elle ne fait pas de l’interdiction la règle et de la liberté l’exception étant donné qu’elle impose une interdiction partielle limitée dans le temps et dans l’espace ; Considérant que la constatation que les troubles ne sont pas imputables à un ou des établissements en particulier mais affectent le périmètre visé à l’article 2 de la présente ordonnance, ne suffit pas à établir une violation du principe de proportionnalité ; que cette constatation explique au contraire le recours à la voie réglementaire ; que cette action réglementaire ne revêt d’ailleurs pas de portée subsidiaire par rapport à l’adoption de mesures individuelles de police administrative en sorte qu’aucun principe de droit n’impose à l’autorité de privilégier ces dernières si la protection de l’ordre public justifie une mesure générale ; Considérant les rapports de police du 28 avril 2026 et du 10 juin 2026, lesquels attestant de la plus-value de cette ordonnance ; qu’en effet, il ressort notamment de ces rapports que les données globales de la zone de police indiquent une diminution globale de la criminalité objective entre 2024 et 2026 ; qu’en outre les services de police ont constaté une réelle diminution marquée des faits sur la tranche horaire directement visée par l’ordonnance, ce qui constitue un signal favorable quant à l’effet de la fermeture nocturne ; Considérant par ailleurs que les services de police ont enregistré un retour positif des habitants ; Considérant qu’il ressort également des rapports de police susmentionnés que les mesures prises en termes de fermeture semblent indéniablement réduire la pression criminelle et les faits d’une grande violence sur le quartier ; Qu’au vu des éléments qui précèdent, la prolongation des mesures prévues par l’ordonnance du 25 mars 2026 sont nécessaires au maintien de l’ordre public ; ORDONNE : Article 1 Les lieux accessibles au public en vue du divertissement, de la consommation ou vente de denrées alimentaires, de la consommation ou vente de boissons alcoolisées (établissements HoReCa et assimilés, cafés et salons de prostitution, carrées, etc.) ou non soumis à un régime horaire plus restrictif, situés dans le périmètre visé à l’article 2 de la présente ordonnance, doivent être fermés au plus tard tous les jours de la semaine et du week-end à 1h du matin et ne pourront rouvrir au plus tôt qu’à partir de 6h du matin. Article 2 La présente ordonnance de police s’applique dans le périmètre délimité suivant : • Rue Gineste ; • Place Saint-Lazare ; • Boulevard Saint-Lazare : du n°1 jusqu’au croisement avec le boulevard du Jardin Botanique ; • Place du Nord : jusqu’au croisement avec la rue du Progrès ; • Gare du Nord : toute la partie se trouvant sur le territoire de la commune de Saint-Josse-ten-Noode ; ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.470

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• Rue d’Aerschot : du n°1 au n°4 ; • Rue de Brabant : du n°1 au n°114 ; • Rue de la Prairie ; • Rue de la Rivière ; • Rue des Plantes : du n°1 au n°104 (pairs) et jusqu’au n°111 (impairs) ; • Rue Linné : du n°1 au n°114 (pairs) et jusqu’au n°101 (impairs) ; • Rue Verte : du n°1 au n°80 (pairs) et jusqu’au n°73 (impairs) ; • Rue du Chemin de Fer ; • Rue Botanique ; • Rue de la Poste : du n°1 au n°78 (pairs) et jusqu’au n°39 (impairs) ; • Rue Godefroid de Bouillon ; • Rue Musin ; • Square Victoria Régina ; • Avenue Victoria Régina ; • Rue Saint-François ; • Rue de l’Ascension ; • Rue des Secours ; • Petite rue des Secours. Article 3 §1. Selon la procédure définie dans la loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales - sera puni d’une amende administrative de maximum 500 euros, quiconque contrevient aux dispositions de la présente ordonnance. §2. La zone de police “Nord” est chargée de l’exécution de l’ordonnance au besoin par la contrainte et la force conformément aux dispositions de l’article 37 de la loi sur la fonction de police. Article 4 L’ordonnance de police entre en vigueur le 1er juillet jusqu’au 30 septembre 2026. Article 5 Un recours en annulation ainsi qu’un éventuel recours en suspension peuvent être introduits par requête auprès du Conseil d’État (rue de la Science 33 à 1040 Bruxelles) dans un délai de 60 jours à compter de la publication de la présente ordonnance ». Il s’agit de l’acte attaqué. Les parties requérantes exposent que, lors de cette séance du conseil communal, plusieurs conseillers communaux ont relevé l’absence de tout document évaluant les effets de l’ordonnance du 25 mars 2026, en particulier son impact social sur les travailleuses du sexe, et ont annoncé qu’ils s’abstiendraient ou voteraient contre pour ce motif. 9. Le 1ᵉʳ juillet 2026, le bourgmestre certifie que l’acte attaqué a été publié le jour même, conformément à l’article 112 de la Nouvelle loi communale.

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1. Par un courrier daté du 7 juillet 2026, le conseil des deuxième et troisième parties requérantes met la partie adverse en demeure de modifier l’acte attaqué afin de tenir compte des intérêts en présence et de poursuivre les mesures conjointes avec la commune de Schaerbeek, en sollicitant le bénéfice des assouplissements décidés par cette dernière.
2. Le 14 juillet 2026, la partie adverse répond que la modification d’une ordonnance de police relève de la compétence exclusive du conseil communal et que la demande sera soumise à celui-ci lors de sa prochaine séance, fixée au 2 septembre

Elle joint à ce courrier le rapport de police du 10 juin 2026, demandé par le conseil des parties requérantes par un courriel du 10 juillet 2026. IV. Conditions de la suspension Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 3, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux dont l'examen se prête à un traitement accéléré et qui est susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision. V. Premier moyen V.1. Thèse des parties requérantes Le premier moyen est pris de la « violation de l’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale, violation de l’article 23 de la Constitution, violation des articles II.3 et II.4 du Code de droit économique consacrant la liberté de commerce et de l’industrie, et de violation du principe général de droit de la motivation interne, motivation interne fausse, inexacte et abusive, absence de fondement légal et/ou fondement irrégulier, violation du principe de proportionnalité, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir ». Les parties requérantes résument leur moyen comme suit : « 23.1. Dans une première branche, elles font valoir que l’ordonnance attaquée ne repose sur aucun fondement admissible dès lors que le risque d’un trouble à l’ordre public n’est pas rapporté.

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La motivation de l’ordonnance constate d’ailleurs que les troubles à l’ordre public qui justifiaient l’adoption de la précédente ordonnance ont sensiblement diminué. Il n’existe donc plus “un risque certain et imminent d’atteinte à l’ordre public”. 23.2. Dans une deuxième branche développée à titre subsidiaire, les requérantes analysent le rapport de police HotSpot réalisé le 10 juin 2026 et démontrent que ce rapport ne peut justifier les mesures adoptées. Elles relèvent que ce rapport n’identifie pas un risque pour la sécurité ou la salubrité publique de façon certaine et le lien avec un type d’établissement particulier ou à un quartier bien défini, aux heures imposées par la partie adverse en particulier. Au contraire, et pour ce qui concerne la seule analyse horaire réalisée pour les vols avec violence, les requérants constatent une augmentation des faits recensés et un déplacement de la commission des faits à d’autres heures dans la journée ». V.2. Appréciation V.2.1. Première branche L’adoption d’une mesure de police administrative, fondée sur l’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale, suppose que l’ordre public matériel, c’est-àdire la propreté, la salubrité, la sûreté ou la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics, soit menacé. La mesure de police prise sur le fondement de cet article est justifiée par le risque d’atteinte à l’ordre public, de sorte que l’autorité ne doit pas attendre la réalisation du risque pour intervenir. Une mesure d’interdiction générale d’ouverture d’établissements prise en application de l’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale doit, pour être justifiée, reposer sur des circonstances précises qui doivent ressortir du dossier administratif. S’agissant d’une mesure de police administrative à caractère réglementaire, il est indifférent que les troubles qui la justifient ne soient pas imputables aux parties requérantes elles-mêmes. L’action réglementaire ne revêt pas de portée subsidiaire par rapport à l’adoption de mesures individuelles de police administrative, aucun principe de droit n'imposant à l'autorité de privilégier ces dernières si la protection de l'ordre public justifie plutôt une mesure générale. En ce qui concerne les troubles à l’ordre public dans le quartier, le rapport de police « HotSpot quartier Nord » du 12 mars 2026 conclut ce qui suit : « Le Quartier Nord – Hotspot constitue un secteur où : • l’activité nocturne est continue ; • les commerces ouverts très tard et les établissements liés à la prostitution génèrent une importante fréquentation nocturne ; • les nuisances et la criminalité sont nettement surreprésentées entre 01h00 et 06h00 ; ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.470

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• les habitants sont directement affectés dans leur droit au repos et à la tranquillité ; • l’effectif policier disponible la nuit reste limité, rendant la gestion des événements plus difficile. Les faits relevés mettent en évidence : • des vols avec violences en hausse et massivement concentrés dans le périmètre Hotspot ; • des faits de tapage, ivresse, violences et incivilités récurrents ; • une dangerosité croissante de certains individus fréquentant les établissements concernés, mettant en péril les équipes policières, les riverains et les usagers. Recommandation Une mesure administrative de fermeture partielle ou totale des établissements ouverts très tardivement permettrait : • de réduire significativement les nuisances ; • d’améliorer la sécurité publique ; • de restaurer la tranquillité nocturne à laquelle les habitants ont légitimement droit ». Il est par conséquent établi qu’il existe bien un risque d’atteinte à l’ordre public dans le quartier concerné par l’acte attaqué. La circonstance que ce risque a diminué en raison de l’adoption d’une précédente mesure établissant des horaires de fermeture n’implique pas que tout risque de trouble à l’ordre public aurait disparu. La première branche du moyen n’est pas sérieuse. V.2.2. Deuxième branche En principe, le contrôle du Conseil d'État sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. En revanche, le contrôle de l’appréciation est marginal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. Ainsi, le Conseil d’État ne peut que vérifier si, dans l’exercice de son pouvoir d'appréciation, l’autorité s'est fondée sur des éléments exacts en fait et en droit. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité, sous la réserve d'une erreur manifeste. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. Tout doute doit être exclu. Il ressort de la motivation de l’acte attaqué que la partie adverse a tenu compte d’éléments circonstanciés exposés dans plusieurs rapports de police, montrant que les troubles à l'ordre public matériel diminuent lorsque les établissements visés sont fermés. Le lien entre l’exploitation nocturne des établissements situés dans le

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quartier concerné et les troubles à l’ordre public est fait dans le rapport de police « HotSpot quartier Nord » du 12 mars 2026 précité. Le rapport de police « HotSpot quartier Nord » du 10 juin 2026 indique ce qui suit au sujet des vols avec violence : « 2.2.1 Vols avec violences : analyse de l’impact de la fermeture Dans le cadre de l’application de l’ordonnance imposant la fermeture des commerces entre 01h00 et 06h00 dans le quartier de la Gare du Nord, une analyse a été réalisée afin de mesurer son impact sur les faits de vols avec violence. 2.2.1.1 Méthodologie Cette analyse repose sur une comparaison entre : • une période antérieure à la mise en œuvre de la mesure (février–mars) • et une période postérieure (01 avril au 29 mai). Les périodes comparées ont été définies de manière à couvrir un nombre équivalent de jours, garantissant la comparabilité des résultats. Afin d'évaluer si l'évolution observée entre 01h00 et 05h59 diffère de la tendance générale constatée dans le quartier, une comparaison a été réalisée avec une plage horaire témoin (07h00–22h59) non concernée par l'ordonnance. Cette méthode permet de déterminer si la baisse constatée sur le créneau visé est spécifique à celui-ci ou s'inscrit dans une évolution plus générale de la criminalité. Les créneaux immédiatement adjacents à la période visée (23h00–00h59 et 06h00– 06h59) n'ont pas été retenus dans l’échantillon témoin afin d'éviter qu'un éventuel report temporel des faits n'influence les résultats globaux. Cette précaution méthodologique vise à limiter le risque qu'un déplacement des faits masque ou amplifie artificiellement l'effet observé sur la tranche horaire concernée. L’analyse porte sur le secteur du hotspot quartier nord pour l’ensemble des créneaux horaire (échantillon témoin compris). 2.2.1.2 Analyse (01 février au 29 mai 2026) Les résultats mettent en évidence une diminution marquée des faits sur la tranche horaire directement visée par l’ordonnance. En effet, le nombre de faits passe de 15 à 7 vols avec violence pour la période visée. Cette diminution est statistiquement significative. Le tableau ci-dessous reprend ces résultats en chiffres absolus.

Ainsi, les faits de vols avec violences commis entre 01.00 et 06.00 heures passent de 15 à 7 sur la période étudiée, ce qui constitue un signal favorable quant à l’effet de la fermeture nocturne. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.470

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Les chiffres absolus par créneau sont repris ci-dessous.

Par ailleurs, la comparaison avec la même période de 2025 confirme une évolution allant dans le même sens, ce qui tend à limiter l’hypothèse d’un simple effet saisonnier. 2.2.1. Conclusion de l’Analyse (01 février au 29 mai 2026) Sous réserve du peu de recul temporel (quelques mois d’analyses seulement), les éléments actuellement disponibles semblent donc indiquer une baisse réelle des vols avec violences sur la plage horaire visée par l’ordonnance. Cette tendance devra néanmoins être confirmée dans le temps, tant au regard du volume limité de faits que du risque de déplacement temporel déjà observé dans le quartier. » Même si la diminution constatée du nombre de vols avec violence pendant la période de fermeture de 1 heure à 6 heures du matin s’accompagne d’une augmentation de la criminalité pendant les périodes adjacentes et même d’une manière plus générale pendant la journée, cet élément ne suffit pas à démontrer que l’acte est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, d’autant qu’il ne s’agit que d’une des catégories de faits susceptibles de troubler l’ordre public. Le rapport de police examine également d’autres comportements susceptibles de troubler l’ordre public et même si des nuances sont apportées selon le type de fait, il est néanmoins constaté que les « chiffres semblent évoluer dans le bon sens pour la plupart des indicateurs » et qu’en ce qui concerne les appels des services de police la mesure a « un impact globalement positif pour cette période nocturne (seul le tapage ne diminue pas), qui ne pourra être vérifié que dans le temps ». Ce même rapport indique à titre de conclusion générale que « Les mesures prises en termes de fermeture semblent réduire la pression criminelle et les faits d’une grande ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.470

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violence sur le quartier. » Vu la persistance de troubles à l’ordre public dans le quartier, il n’est pas démontré qu’aucune autorité publique placée dans les mêmes circonstances n’aurait pris une mesure similaire. Dans ces conditions et dans le cadre d’un examen prima facie effectué en référé, il n’apparaît pas que la partie adverse aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en adoptant la mesure de limitation des heures d’ouverture pour une durée de trois mois. La deuxième branche du moyen n’est pas sérieuse. VI. Deuxième moyen VI.1. Thèse des parties requérantes Le deuxième moyen est pris de la « violation de l’article 23 de la Constitution, violation des articles II.3 et II.4 du Code de droit économique consacrant la liberté de commerce et de l’industrie, violation de l’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale, violation du principe général de droit de la motivation interne, de l’absence de fondement régulier, violation du principe de proportionnalité, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir ». Les parties requérantes résument leur moyen comme suit : « 29. Les requérantes font valoir que l’ordonnance litigieuse est disproportionnée à défaut de reposer sur un fondement admissible. Elles constatent également que l’ordonnance litigieuse a été adoptée au mépris de l’obligation de mettre en balance les impératifs de sécurités prétendus et la protection des libertés et droits fondamentaux individuels visés au moyen et développés en s’appuyant sur un rapport d’expertise des 2e et 3e requérantes ». VI.2. Appréciation Lorsqu’une autorité prend une mesure ou un règlement de police administrative, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre la gravité de l’atteinte ou de la menace d’atteinte à l’ordre public à laquelle cette autorité a pour objectif de mettre fin et l’intensité de la restriction apportée à la liberté en cause. Le Conseil d'État ne peut censurer que les disproportions manifestes en tenant compte, notamment, des possibilités de maintien matériel de l'ordre dont l'autorité dispose.

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Hors l’erreur manifeste d’appréciation, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l’administration et des requérants quant aux mesures nécessaires pour prévenir les troubles à l’ordre public. En l’espèce, l’acte attaqué ne fait pas de l’interdiction, la règle, et de la liberté, l’exception, puisqu’il n’impose qu’une interdiction partielle limitée dans le temps et dans l’espace. Il est vrai que le renouvellement de mesures de portée similaire pourrait dénaturer la mesure adoptée s’il s’avérait qu’il a lieu systématiquement. Toutefois, il ne s’agit en l’espèce que d’un renouvellement de la mesure pour une durée de trois mois dans un périmètre légèrement plus restreint et la précédente mesure prise également pour une durée de trois mois n’a pas été attaquée. Même si l’acte attaqué a des effets non négligeables sur l’activité des établissements situés dans son champ d’application, il n’apparaît pas, à ce stade de la procédure, que ses effets, limités dans le temps, seraient manifestement disproportionnés au regard de la gravité des troubles à l’ordre public qui ont été relevés dans les rapports de police. S’agissant d’un acte réglementaire, il ne doit pas être formellement motivé ni répondre de manière spécifique aux objections relevées par les deuxième et troisième parties requérantes. Le deuxième moyen n’est pas sérieux. VII. Troisième moyen VII.1. Thèse des parties requérantes Le troisième moyen est pris de la « violation de l’article 32 de la Constitution et de l’article 112 de la Nouvelle loi communale, violation des articles 90 et 99 de la Nouvelle loi communale, violation du principe de légalité ». Les parties requérantes résument leur moyen comme suit : « 33. Les requérantes constatent que l’ordonnance de police attaquée n’a pas été publiée de sorte qu’il ne leur est pas permis de vérifier la régularité de la procédure d’adoption de l’ordonnance, et plus particulièrement le respect de quorum de présence et des règles de majorité requise. Elles se réservent donc la possibilité de critiquer la régularité de l’adoption de l’ordonnance litigieuse à la lecture du dossier administratif. »

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VII.2. Appréciation Lors de l’audience, le conseil des parties requérantes a indiqué qu’elles se désistent de ce moyen qui ne doit par conséquent pas être examiné. L’une des conditions requises par l’article 17, § 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la suspension de l’exécution de l’acte attaqué fait défaut. La demande de suspension ne peut en conséquence être accueillie. VIII. Dépersonnalisation Dans sa requête, la première dépersonnalisation de l’arrêt à intervenir.

partie

requérante

sollicite

la

Selon l’article 2, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 7 juillet 1997 relatif à la publication des arrêts et des ordonnances de non-admission du Conseil d’État, toute personne physique partie à un litige porté devant le Conseil d’État peut requérir dans la requête et, le cas échéant, jusqu’à la clôture des débats que, lors de la publication de l’arrêt ou de l’ordonnance, l’identité des personnes physiques ne soit pas mentionnée. Rien ne s’oppose à cette demande.

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Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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