Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-08-31, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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en reçoit 87,74 points, soit une différence de seulement 3,28 points. S’agissant spécifiquement du critère « note de vision », l’offre de la partie intervenante se voit attribuer le maximum de 30 points, alors que celle de la requérante n’en reçoit que 20. Concernant la première branche du moyen, l’absence de prise en considération de l’ensemble des éléments d’appréciation s’imposant au pouvoir adjudicateur – ou à l’inverse la prise en considération d’éléments qui n’auraient pas dû l’être – ont pu aboutir aussi bien à une surévaluation de l’offre de la partie intervenante qu’à une sous-évaluation de la qualité de l’offre de la requérante. Compte tenu du nombre total de points à distribuer pour le critère en question, qui dépasse largement la différence de 3,28 points qui sépare l’offre de la requérante de celle de l’attributaire, le classement final des offres a pu être affecté. Le même raisonnement doit être tenu au sujet des différentes erreurs de fait, incohérences et erreurs manifestes d’appréciation que la requérante dénonce dans la deuxième branche de son moyen, et qui ont pu avoir le même effet sur le classement. À les supposer avérées, la requérante a donc pu être lésée par les violations qu’elle allègue. Un risque de lésion suffit. Contrairement à ce qu’affirment les parties adverse et intervenante, il n’est dès lors pas requis que la requérante démontre que le classement des offres a réellement été affecté par les irrégularités qu’elle allègue, ni qu’elle détermine dans quelle mesure il a été concrètement affecté. Une telle démonstration peut d’autant moins être imposée que le Conseil d’État n’est pas compétent pour évaluer lui-même la qualité des offres, et qu’il ne peut donc présumer des effets d’une irrégularité constatée sur le classement réalisé par le pouvoir adjudicateur. Le premier moyen est dès lors recevable. B. Quant au fond B.1. Première branche

1. Quant aux éléments absents de l’analyse Si le pouvoir adjudicateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour choisir la méthode d’évaluation des offres à l’aune des critères d’attribution retenus et si la mise en application concrète de cette méthode peut, pour partie, impliquer un jugement de valeur de la part du pouvoir adjudicateur, il est cependant requis que cette ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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méthode ne revête pas un caractère arbitraire ou incohérent, qu’elle n’ait pas pour effet de dénaturer les critères annoncés dans les documents du marché et qu’elle soit appliquée à l’ensemble des offres, sans quoi elle ne respecterait pas le principe fondamental de l’égalité de traitement entre les différents soumissionnaires. La méthode d’évaluation des offres qui est appliquée par le pouvoir adjudicateur doit pouvoir se comprendre à la lecture de la motivation de l’acte attaqué. Par ailleurs, lorsque le pouvoir adjudicateur énonce, dans les documents du marché, certains éléments d’appréciation destinés à préciser la portée d’un critère d’attribution, il communique aux opérateurs économiques des informations leur permettant de préparer leurs offres en meilleure connaissance de ses attentes. Les principes d’égalité de traitement et de transparence imposent alors au pouvoir adjudicateur d’examiner la qualité des offres au regard du critère d’attribution concerné en ayant égard à l’ensemble des éléments ainsi portés à la connaissance des opérateurs économiques. Les motifs et le résultat de cet examen doivent apparaître dans la motivation formelle de la décision d’attribution. En l’occurrence, au sujet du sous-critère d’attribution 1.1. « note de vision », faisant partie du critère de « qualité », le tableau repris à l’article 15 du cahier des charges comportait les précisions suivantes : 1.1.

Une note de vision :

30 points

Le soumissionnaire doit exposer sa vision de l’exploitation concrète du casino au sens large du terme (casino, horeca et événements) et, plus précisément, la manière dont il envisage cette exploitation dans le cadre de la ville touristique et/ou la manière dont il compte répondre aux besoins de la ville de Bruxelles et à ceux qu’il identifie lui-même à cet égard. Le soumissionnaire décrit clairement sa vision pour chaque élément. Le soumissionnaire démontrera notamment : o comment il accordera une attention particulière à la protection des joueurs dans le casino. Il doit expliquer quelles mesures seront prises pour lutter contre les assuétudes. o comment il respectera les principes de « gouvernance d’entreprise » (bonne gestion d’entreprise), comment il mènera une politique antiblanchiment efficace et comment il agira conformément à la réglementation en vigueur (conformité) et à la vision de la Commission des jeux de hasard. o comment il garantira la sécurité des lieux (casino, horeca et événements), ce tant du point de vue des mesures de protection aux alentours et à l’entrée du casino que pour ce qui concerne les mécanismes de sécurité à l’intérieur de l’exploitation ; o comment il organisera des événements, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du casino. Le soumissionnaire détaillera le type et la qualité des spectacles qu’il entend proposer ainsi que le budget prévu pour la couverture médiatique de ces évènements ; o comment l’accueil des joueurs est organisé et encadré, comment la surveillance est assurée, quelles mesures préventives sont prises contre la dépendance au jeu, comment l’image du bâtiment du casino sera ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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améliorée, quels moyens publicitaires seront utilisés pour promouvoir le casino et la ville de Bruxelles en général ; o quels jeux (nommer les tables : roulette, black jack, poker, …), combien de tables de jeux et combien de machines à sous seront prévues dans le casino. Le soumissionnaire prévoit au minimum 30 tables de jeux, au minimum 270 machines à sous et 10 heures qu otidiennes minimum d’ouverture des tables de jeux. Il indiquera également qu’il organisera au minimum un tournoi de poker par an. […]

La requérante déplore que l’analyse des offres réalisée par la partie adverse est muette quant aux propositions des soumissionnaires « à propos de : i) leurs actions pour agir conformément à la vision de la Commission des jeux de hasard, ii) l’organisation et l’encadrement de l’accueil des joueurs et iii) les moyens publicitaires pour promouvoir le casino et la Ville de Bruxelles ». Elle soutient aussi que la décision d’attribution est uniquement descriptive de certains éléments des offres relatifs à la « gouvernance d’entreprise », à la « conformité » et aux « nombres de tables de jeu » sans toutefois comporter une évaluation de la valeur respective des offres quant à ces éléments. Elle souligne enfin que les éléments de la politique antiblanchiment, de l’amélioration de l’image du bâtiment du casino et l’accessibilité pour les personnes en situation de handicap ne sont examinés que pour une seule offre, et pas pour toutes les autres. Ni la partie adverse, ni la partie intervenante, ne contestent, en fait, ces constats de la requérante, qui décrivent adéquatement les motifs formels du rapport d’examen des offres, approuvés par la décision d’attribution. La partie adverse affirme cependant que les divers éléments mentionnés dans l’explication du sous-critère d’attribution 1.1. « avaient uniquement pour objet de préciser le contenu attendu de la note de vision afin de permettre à la partie adverse d’apprécier la qualité, la cohérence, la complétude et le degré d’aboutissement de la vision proposée ». Elle explique avoir apprécié la « vision concrète et globale » proposée par chaque soumissionnaire et soutient ne pas être contrainte de formuler une appréciation propre et séparée de chaque élément d’appréciation mentionné par les documents du marché au sujet de ce critère. La partie intervenante formule une argumentation similaire. En exposant ses exigences au sujet de ce que doit contenir la « note de vision » des soumissionnaires, et en demandant aux soumissionnaires d’expliquer la manière dont ils abordent les éléments cités, la partie adverse a fait transparaître qu’ils faisaient partie intégrante de la définition du sous-critère d’attribution concerné et qu’ils étaient importants dans le cadre de son appréciation de la qualité de cette note. Ce faisant, la partie adverse a orienté la rédaction même des offres. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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Comme l’a relevé l’auditeur général adjoint dans son avis, la requérante a structuré son offre pour qu’elle aborde notamment les différents éléments évoqués par le cahier des charges au sujet du critère 1.1. Les principes généraux de transparence, d’égalité et patere legem quam ipse fecisti imposent dès lors à la partie adverse de prendre en considération la manière dont les soumissionnaires ont abordé ces éléments dans leurs offres. Le fait que les éléments d’appréciation en question sont énoncés à titre exemplatif dans le cahier des charges, comme en atteste l’utilisation du terme « notamment », ne change rien à ce qui précède. La partie adverse peut certes, si elle l’estime opportun, tenir compte d’autres éléments des offres qui entrent dans le champ du sous-critère d’attribution, mais elle est à tout le moins tenue de prendre en considération ceux qu’elle a portés à la connaissance des opérateurs économiques. La partie adverse ne semble du reste pas le contester, puisqu’elle affirme ne pas avoir ignoré, lors de l’analyse des offres, les éléments d’appréciation portés à la connaissance des soumissionnaires, mais les avoir simplement intégrés dans une évaluation globale de la vision exposée par le soumissionnaire. La partie adverse doit être suivie lorsqu’elle souligne que les éléments d’appréciation mentionnés par les documents du marché ne sont pas des sous-critères d’attribution devant faire l’objet d’une évaluation chiffrée séparée. Elle peut également l’être lorsqu’elle relève que l’obligation de motivation formelle ne contraint pas le pouvoir adjudicateur à exposer les motifs de son évaluation de manière séparée pour chaque élément d’appréciation, puisque ceux-ci ne constituent pas des critères ou des sous-critères d’attribution. La motivation formelle de la décision d’attribution ne peut néanmoins être considérée comme adéquate que si elle permet à chaque soumissionnaire de constater que les éléments d’appréciation mentionnés par les documents du marché, sur la base desquels il a préparé son offre, ont bien été intégrés dans l’évaluation des offres. À défaut, les motifs de fait qui fondent la décision du pouvoir adjudicateur ne sont pas suffisamment exposés pour permettre aux soumissionnaires et au Conseil d’État de vérifier que le principe de transparence a bien été respecté par la partie adverse. En l’espèce, la motivation formelle de l’acte attaqué ne permet pas de constater que la partie adverse a bien pris en considération l’ensemble des éléments d’appréciation portés à la connaissance des soumissionnaires dans les documents du marché, et ce au sujet de chaque offre. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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Dans cette mesure, cette première critique de la requérante doit être considérée comme sérieuse. 2. Quant aux éléments étrangers à l’objet de la concession Le rapport d’examen des offres comporte les motifs suivants au sujet de la « vision opérationnelle » contenue, à l’estime de la partie adverse, dans la « note de vision » de la société E.C.K. : « 4. Vision opérationnelle Le soumissionnaire mène une réelle réflexion sur le jeu responsable et met en place des actions concrètes, à l’aide de l’intelligence artificielle, afin de protéger les joueurs au sein du casino. Le choix des horaires d’ouverture du casino (de 11h à 6h) permet une pause forcée aux joueurs les plus vulnérables (ce que ne permet pas une ouverture 24h/24). Le soumissionnaire est en lien avec huit organismes d’aide agréés. Le soumissionnaire paraît très attentif au bien-être au travail (il a été certifié Employeur novateur Great Place To Work en 2025) et a développé une école de formation interne pour son personnel. Son offre indique des actions concrètes qui seront entreprises dans un souci de continuité lié à la reprise du personnel (entretiens individuels, pas de restructuration dans les deux premières années, les contrats à durée déterminée deviennent des CDI en cas d’évaluation positive, etc.). Le soumissionnaire propose également des actions concrètes en vue de garantir la sécurité des lieux (tant à l’intérieur du casino qu’aux abords de celui -ci) et des joueurs. Du personnel de sécurité agréé et de la vidéosurveillance sont mis en place dans un périmètre de 50 mètres du casino. Le casino sera éclairé à toute heure pour des raisons de sécurité aux abords de celui-ci. Le soumissionnaire s’engage à transférer son siège social à Bruxelles, ainsi que les serveurs liés à son activité en ligne, afin de s’ancrer fermement dans la capitale ». Ces motifs sont suivis de la conclusion suivante, qui est relative à l’ensemble du sous-critère de la « note de vision » : « En conclusion, le soumissionnaire présente un projet très innovant, ambitieux, réfléchi et abouti. Il dispose du soutien de plusieurs partenaires solides. Les dispositifs de gouvernance, de conformité, de sécurité et de protection des joueurs apparaissent complets, matures et conformes aux standards attendus du secteur. Le projet intègre également des engagements concrets positifs en matière d’ancrage territorial, de continuité sociale et d’ESG. […] ». La requérante affirme, en substance, que la partie adverse a pris en considération, lors de la comparaison des offres « des éléments non annoncés et étrangers à l’objet de la concession » et qui étaient « totalement imprévisibles à la lecture du cahier des charges ». Elle relève en particulier à cet égard que, dans les motifs précités, la partie adverse a crédité la société E.C.K. de son engagement « à transférer son siège social à Bruxelles, ainsi que les serveurs liés à son activité en ligne ». Elle affirme que cet élément d’appréciation n’était pas annoncé dans les ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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documents du marché et est étranger à l’objet de la concession. Elle souligne l’importance que peut avoir la prise en considération du transfert des serveurs, car la taxe sur les jeux et paris est réputée être localisée à l’endroit où les jeux sont organisés et où les paris sont engagés. Or, dans le cas de jeux et paris virtuels en ligne, « les sommes ou les mises sont présumées engagées dans une région donnée lorsque le jeu ou le pari est reçu à l’intermédiaire d’un serveur localisé dans cette région ». La partie adverse conteste avoir appliqué un « nouveau critère d’attribution ». Elle affirme que « la seule circonstance qu’un élément soit repris dans le rapport d’examen des offres ne permet pas de considérer qu’il aurait été érigé en critère ou en sous-critère d’attribution ni qu’il aurait exercé une influence déterminante sur la cotation de l’offre » et que « le rapport d’examen des offres peut […] relever les engagements ou caractéristiques propres aux différentes offres sans que chacun d’entre eux constitue, pour autant, un élément autonome de comparaison entre les soumissionnaires ». Selon elle, cet engagement est mentionné « dans le cadre plus général de l’ancrage du projet dans la capitale » alors que « le critère d’attribution n° 1.1 imposait précisément aux soumissionnaires de présenter leur vision à long terme du casino et la manière dont celle-ci devait s’intégrer dans la Ville de Bruxelles et répondre aux besoins de celle-ci ». Elle estime que la requérante ne démontre pas que les conséquences fiscales d’un déplacement de siège social auraient effectivement été prises en considération par la partie adverse dans l’évaluation des offres, et souligne que ces conséquences ne concernent pas la Ville, celle-ci étant uniquement intéressée par l’ancrage local. Dans le cadre de l’évaluation des offres, un pouvoir adjudicateur doit veiller à ce que les éléments sur lesquels il s’appuie ne revêtent pas un caractère arbitraire ou incohérent, qu’ils n’aient pas pour effet de dénaturer les critères d’attribution, leur pondération, ou la méthode d’évaluation portée à la connaissance des soumissionnaires, et qu’ils ne soient pas discriminatoires à l’égard de certaines offres. L’application de la méthode qui en résulte doit, en outre, être raisonnablement prévisible et se comprendre à la lecture de la décision en cause. Enfin, cette mise en œuvre ne doit pas s’appuyer sur des éléments qui, s’ils avaient été portés à la connaissance des soumissionnaires, alors qu’ils ne l’ont pas été, auraient pu influencer la préparation des offres. La partie adverse semble contester avoir évalué positivement l’engagement du soumissionnaire à transférer ses serveurs de jeux dans la Région de Bruxelles-Capitale ou, à tout le moins, que cet engagement ait eu une importance déterminante dans l’octroi d’une cotation à l’offre de la société E.C.K.

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Compte tenu du mode de rédaction de l’acte attaqué, en particulier dans les motifs précités, et du caractère assez bref de l’ensemble de la motivation formelle, il semble prima facie que l’énoncé de cet engagement contenu dans l’offre de la société E.C.K. est destiné à relever un élément jugé positif de sa proposition. Il ne s’agit pas, à l’inverse, d’un simple motif descriptif du contenu de l’offre, dépourvu de jugement de valeur. La partie adverse semble d’ailleurs ultérieurement l’admettre lorsqu’elle explique que la prise en considération du transfert de siège et des serveurs de jeux de la société E.C.K. est justifié par le fait qu’il fait partie de la qualité de l’offre sur le plan de l’ancrage local du soumissionnaire. À suivre la partie adverse, la prise en considération du transfert des serveurs des jeux en ligne serait donc liée à l’ancrage local du projet, présent selon elle dans le sous-critère d’attribution « note de vision », qui invite chaque soumissionnaire à exposer « la manière dont il envisage cette exploitation dans le cadre de la ville touristique et/ou la manière dont il compte répondre aux besoins de la ville de Bruxelles et à ceux qu’il identifie lui-même à cet égard ». Cette présentation ne peut être suivie. Un transfert de serveurs de jeux en ligne sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale ne paraît pas prima facie relever du sous-critère d’attribution « note de vision » ou même, de manière plus large, de l’objet de la concession à attribuer. La concession – et donc également la note de vision – concerne en effet uniquement « l’exploitation d’un établissement de jeux de hasard de classe I (casino) sur le territoire de la Ville de Bruxelles ». À cet effet, le cahier des charges impose au concessionnaire d’obtenir « une licence de classe A délivrée par la Commission belge des jeux de hasard » – type de licence qui est lié à l’exploitation physique d’un établissement de jeux de hasard – sans mentionner l’obtention d’une licence supplémentaire liée à l’exploitation de jeux de hasard via des instruments de la société de l’information. Les critères d’attribution ne mentionnent pas non plus les jeux en ligne et les serveurs liés à leur exploitation. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour de Justice de l’Union européenne, le principe de transparence, qui est le corollaire du principe d’égalité de traitement des soumissionnaires, a essentiellement pour but de garantir l’absence de risque de favoritisme et d’arbitraire de la part du pouvoir adjudicateur. Il implique que toutes les conditions et modalités de la procédure d’attribution soient formulées de manière claire, précise et univoque, dans l’avis de marché ou dans le cahier des charges, de façon, d’une part, à permettre à tous les soumissionnaires raisonnablement informés et normalement diligents d’en comprendre la portée exacte et de les interpréter de la même manière et, d’autre part, à mettre le pouvoir ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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adjudicateur en mesure de vérifier effectivement si les offres des soumissionnaires correspondent aux critères régissant le marché en cause (CJUE, 29 avril 2004, Commission/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, ECLI:EU:C:2004:236, point 111). En l’occurrence, les opérateurs économiques qui ont déposé une offre ne pouvaient comprendre, à la lecture des documents du marché, que pourrait être valorisée – à quelque titre que ce soit – la possession de serveurs de jeux sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale. En prenant en considération cet aspect de l’offre de la société E.C.K., la partie adverse a prima facie violé les principes d’égalité et de transparence, de même que le principe général de droit patere legem quam ipse fecisti. Il ne peut être reproché à la requérante de ne pas démontrer l’incidence de la prise en considération de cet élément sur le classement des offres. Comme relevé lors de l’examen de la recevabilité du moyen, il suffit que cette prise en considération ait pu aboutir à une meilleure cotation de l’offre de la société E.C.K. ou à une moins bonne cotation des offres des autres soumissionnaires, qui n’ont pas pris le même engagement. Le premier moyen, en sa première branche, est sérieux. B.2. Deuxième branche Au sujet du critère de la « note de vision », la requérante affirme qu’à plusieurs égards « la partie adverse n’attribue pas la concession à l’offre la plus intéressante au regard des critères d’attribution fixés dans le cahier des charges ». Elle dénonce notamment l’analyse de la partie adverse sur le plan de la « programmation évènementielle » pour laquelle son offre a été jugée « relativement faible ». En particulier, la requérante critique les motifs de l’acte attaqué au sujet de l’offre de la partie intervenante, et les met en lien avec les motifs utilisés au sujet de sa propre offre. Les motifs utilisés au sujet de l’offre de la partie intervenante sont rédigés comme suit : « 3. Vision événementielle La vision événementielle est très riche et très développée dans la note de vision du soumissionnaire, qui s’appuie sur des engagements écrits concrets d’une dizaine de partenaires dans le milieu du sport, du spectacle et des échecs. Les événements proposés sont divers : théâtre, congrès, galas, expositions immersives, revues en Zwanze, shows burlesques, stand-up, concerts, soirées estudiantines, soirées gastronomiques en partenariat avec des écoles hôtelières, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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remises de prix, etc. Tous les événements sont détaillés et réalisables grâce aux divers partenariats évoqués ci-avant. Le soumissionnaire propose également des concours de jeunes talents et un soutien financier à des artistes bruxellois. Des événements à l’extérieur du casino sont également proposés par le soumissionnaire pour faire un lien entre la Ville et le casino. Le budget prévu pour la promotion des divers événements au sein du casino est conséquent et démontre une réelle envie de développer ce pôle du casino ». La requérante relève que les motifs utilisés au sujet de l’offre de la partie intervenante font état d’« engagements écrits concrets d’une dizaine de partenaires » alors que, dans les motifs consacrés à la régularité des offres, les mêmes documents sont présentés comme étant de simples « lettres de recommandations », qui n’étaient à l’origine pas jointes à l’offre. La requérante met donc en doute l’existence de véritables « engagements écrits concrets » de partenaires de la partie intervenante, et elle demande au Conseil d’État de lever la confidentialité des offres quant aux documents concernés ou, à tout le moins, de vérifier la réalité de ces engagements. Elle met en doute que les offres ont été traitées de manière égale quant à cette question. Il ressort du dossier administratif que la requérante a déposé, à la demande du pouvoir adjudicateur et à la suite de l’ouverture des offres, divers documents émanant de certains partenaires, en lien avec la programmation évènementielle. En substance, ces documents peuvent être synthétisés comme suit :

• Une association d’employeur qui confirme que Napoleon Games, la marque exploitée par la partie intervenante, « est une entreprise bien établie qui apporte une contribution économique significative par ses activités » et lui souhaite beaucoup de succès dans ses projets.
• Un courrier d’une association sans but lucratif active dans la promotion du jeu d’échecs qui indique que si Napoleon se voit attribuer la concession en cause, elle serait ravie d’étendre ses investissements à Bruxelles.
• Un courrier de l’administrateur délégué d’un club sportif recommandant chaleureusement Napoléon « comme un exemple de partenariat responsable, éthique et constructif dans le paysage sportif belge ».
• Un courrier du directeur d’un autre club sportif confirmant que « Napoleon s’est toujours comporté, dans le cadre de [leur] collaboration, comme un partenaire professionnel, loyal et engagé, avec une présence durable à Bruxelles et une attitude correcte […] ». ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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• Un courrier d’une fédération sportive indiquant que « si l’exploitation du Casino de Bruxelles venait à être attribuée au Groupe Napoleon », cette fédération pourrait amener sa cérémonie de délivrance de récompenses à Bruxelles.
• Un courrier du comité d’entreprise d’E.C.K. se félicitant de la qualité du dialogue social au sein de cette société.
• Un courrier du bourgmestre de Knokke attestant que la concession du casino à Napoleon donne lieu à une collaboration professionnelle et constructive.
• Un courrier d’un ancien champion du monde des échecs indiquant qu’en cas d’octroi de la concession à Napoleon, un tournoi d’échecs important pourrait « avec son soutien et son engagement » prendre place au Casino de Bruxelles.
• Un courrier d’une société de production indiquant qu’en concertation avec Napoleon Games, elle organisera des spectacles au casino. Sur les neuf documents déposés par la société E.C.K., seulement trois comportent une forme d’engagement d’organiser des évènements à Bruxelles et au Casino, sans pouvoir toutefois constituer des engagements fermes. Les autres documents sont des lettres de recommandation ne comportant aucun engagement. Dans ces circonstances, la qualification de ces documents comme constituant des « engagements écrits concrets d’une dizaine de partenaires » ne trouve pas un appui suffisant dans les pièces du dossier. De même, l’affirmation selon laquelle l’ensemble des événements proposés seraient réalisables grâce aux partenariats ainsi invoqués repose sur une lecture des documents qui ne correspond pas à leur portée réelle. Dès lors que l’acte attaqué rattache expressément la richesse et la crédibilité de la vision événementielle à l’existence de tels partenariats, la requérante doit prima facie être suivie lorsqu’elle soutient que l’évaluation de l’offre de la partie intervenante est entachée d’une inexactitude susceptible d’avoir influencé le classement des offres. Ce qui précède suffit à juger le premier moyen sérieux en sa seconde branche, sans qu’il soit utile d’examiner les autres critiques que la requérante formule dans cette branche du moyen.

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VII. Quatrième moyen VII.1. Thèses des parties A. Thèse de la requérante La requérante prend un quatrième moyen pris « de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution ; de l’article 24 de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession et des principes d’égalité et de non-discrimination et de transparence ; […] de l’article 25 de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession et du principe de concurrence ; […] de l’article 30 de l’arrêté royal du 25 juin 2017 relatif à la passation et aux règles générales d’exécution des contrats de concession ; [ …] des articles 28 et 29 du Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur […] ; de la violation des articles 4 et 5 de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services et de concessions ; […] des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ; et de l’erreur en fait et en droit dans les motifs et l’inadéquation et de l’inexactitude dans les motifs ». Elle résume son argumentation comme suit : « En une première branche, il sera démontré que la partie adverse a attribué la concession sans vérifier le respect des obligations de notification ou de déclaration des subventions financières étrangères. La Ville de Bruxelles a dès lors attribué la concession à un soumissionnaire dont l’offre est irrégulière puisqu’elle méconnait les obligations de notification ou de déclaration prévues par le Règlement (UE) 2022/2560 dit « RSE », de même que l’article 25 de la loi du 17 juin 2016. En ce que la partie adverse ne pouvait pas attribuer la concession en cause sans avoir reçu la notification ou la déclaration concernant les contributions financières étrangères reçues par le soumissionnaire retenu, l’avoir transféré à la Commission européenne (ci-après "la Commission"), et avoir attendu l’expiration des délais pour une décision de la Commission ou avoir obtenu une décision de la Commission en vertu du RSE. En une seconde branche, il sera soulevé que la partie adverse a procédé à la procédure de concession sans indiquer dans l’avis de marché ou les documents de concession que les opérateurs sont soumis à l’obligation de notification ou déclaration prévue à l’article 29 RSE. Or, c’est l’obligation de l’autorité concédante d’indiquer dans l’avis de concession cette obligation pour une concession qui relève du champ d’application du RSE, faute de quoi la procédure de mise en concurrence est entachée d’un vice procédural et doit être déclarée nulle ». B. Thèse de la partie adverse « Le quatrième moyen procède d’une lecture erronée du RSE. CASINOS AUSTRIA INTERNATIONAL BELGIUM attribue à la VILLE DE BRUXELLES des ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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obligations qui ne résultent nullement de ce règlement et ne démontre du reste pas que les conditions de son application seraient réunies en l’espèce. Le RSE ne met à la charge des opérateurs économiques des obligations de notification ou de déclaration que dans des hypothèses strictement définies, lesquelles ne sont nullement rencontrées en l’espèce. Ce règlement organise lui-même les obligations, le contrôle et les sanctions qu’il prévoit, de sorte qu’il ne peut être reproché à la VILLE DE BRUXELLES ni de ne pas avoir procédé à des investigations qui ne lui incombaient pas, ni de ne pas avoir mentionné le RSE dans les documents de concession, cette omission étant expressément déclarée sans incidence par l’article 28, § 6, du règlement ». C. Thèse de la partie intervenante La partie intervenante ne résume pas ses arguments, en dépit de l’exigence contenue à l’article 6, § 1er, alinéa 2, de l’arrêté royal du 19 novembre 2024 déterminant la procédure en référé et modifiant divers arrêtés relatifs à la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État. VII.2. Appréciation du Conseil d’État A. Quant à la recevabilité du moyen La partie intervenante soulève une exception d’irrecevabilité. Elle considère que la requérante n’a subi aucune lésion en raison de la violation de l’article 28, § 6, du règlement (UE) 2022/2560. S’agissant des recours introduits sur le fondement de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics, de certains marchés de travaux, de fournitures et de services et de concessions, l’intérêt d’un requérant à invoquer un moyen s’examine au regard de l’existence d’une lésion que lui a causé ou risqué de lui causer la violation alléguée. La requérante n’indique pas en quoi l’absence d’indication, dans l’avis de marché, du fait que les opérateurs économiques sont soumis à l’obligation de notification prévue à l’article 29 du règlement (UE) n° 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, a pu la léser. Elle s’est en effet conformée aux obligations du règlement, malgré cette absence de publicité. La requérante n’étant pas personnellement lésée par la violation alléguée, le moyen n’est pas recevable en sa deuxième branche.

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La requérante a en revanche pu être lésée par l’abstention alléguée de la partie adverse et de la partie intervenante de se conformer aux autres obligations imposées par les articles 28 et 29 du règlement (UE) n° 2022/2560. À les supposer avérées, ces violations ont en effet eu pour résultat que la Commission européenne n’a pas pu exercer les prérogatives que lui réserve ce règlement, qui auraient pu l’amener à déclarer que la partie intervenante bénéficie d’une subvention étrangère faussant le marché intérieur. La partie intervenante soutient que la requérante a fait preuve de mauvaise foi en n’attirant pas l’attention de la partie adverse sur les irrégularités alléguées au regard du RSE. Compte tenu des circonstances, il s’impose selon elle de conclure qu’en « soulevant les critiques contenues au quatrième moyen pour la première fois dans le cadre d’un recours introduit selon la procédure d’extrême urgence, alors qu’elle a, de toute évidence, été en mesure de le faire avant la date limite de dépôt des offres, la partie requérante n’a pas fait preuve de la rigueur, de la diligence et du civisme requis d’une participante à une procédure d’attribution d’un contrat de concession ». D’une part, la partie intervenante n’explique pas par quel mécanisme la mauvaise foi qu’elle allègue aurait pour résultat une absence d’intérêt au moyen, celui-ci étant essentiellement lié à l’existence d’une lésion occasionnée par la violation alléguée. D’autre part, il appartient à l’entité adjudicatrice de se conformer aux obligations que lui imposent le droit de l’Union. La partie intervenante n’identifie aucune norme ou principe général de droit qui contraindrait les soumissionnaires à procurer à cette entité des conseils juridiques visant à assurer la régularité de la procédure de passation, sous peine de perte d’intérêt à un recours juridictionnel ultérieur. Il ne peut, pour le surplus, être inféré du fait que la requérante n’a émis aucune objection concernant l’application du règlement (UE) n° 2022/2560 en cours de procédure de passation, qu’elle se serait privée de la possibilité de le faire dans le cadre du recours introduit contre la décision d’attribution. Le moyen est recevable en sa première branche.

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B. Quant au fond

1. La réglementation applicable Le règlement (UE) n° 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur (ciaprès règlement « FSR ») énonce, en son chapitre IV, un régime juridique applicable à la passation de certains marchés publics ou concessions. L’article 28, §1er, du règlement est rédigé comme suit : « Article 28 Seuils de notification applicables aux procédures de passation de marchés publics ou de concessions
2. Aux fins du présent règlement, une contribution financière étrangère soumise à l’obligation de notification dans le cadre d’une procédure de passation de marchés publics ou de concessions est réputée survenir lorsque : a) la valeur estimée dudit marché public ou de ladite concession ou de l’accordcadre hors TVA, calculée conformément aux dispositions énoncées à l’article 8 de la directive 2014/23/UE, à l’article 5 de la directive 2014/24/UE et à l’article 16 de la directive 2014/25/UE, ou d’un marché spécifique dans le cadre du système d’acquisition dynamique est égale ou supérieure à 250000000 EUR ; et b) l’opérateur économique, y compris ses filiales dépourvues d’autonomie commerciale, ses sociétés mères et, le cas échéant, ses principaux sous-traitants et fournisseurs participant au même appel d’offres dans le cadre de la procédure de passation de marchés publics ou de concessions, a bénéficié de contributions financières totales au cours des trois années précédant la notification ou, le cas échéant, la notification actualisée, égales ou supérieures à 4000000 EUR par pays tiers ». L’article 29, § 1er, du même règlement est rédigé comme suit : « Article 29 Notification préalable ou déclaration des contributions financières étrangères dans le cadre des procédures de passation de marchés publics ou de concessions
3. Lorsque les conditions de la notification des contributions financières conformément à l’article 28, paragraphes 1 et 2, sont remplies, les opérateurs économiques qui participent à une procédure de passation de marchés publics ou de concessions notifient au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice toutes les contributions financières étrangères telles qu’elles sont définies à l’article 28, paragraphe 1, point b). Dans tous les autres cas, les opérateurs économiques énumèrent dans une déclaration toutes les contributions financières reçues et confirment que les contributions financières étrangères reçues ne sont pas soumises à l’obligation de notification conformément à l’article 28, paragraphe 1, point b). Dans une procédure ouverte, la notification ou la déclaration n’est soumise qu’une seule fois, en même temps que l’offre. Dans une procédure en plusieurs étapes, la notification ou la déclaration est soumise deux fois, d’abord avec la demande de participation, puis sous la forme d’une notification actualisée ou d’une déclaration actualisée lors de la soumission de l’offre ou de l’offre finale ». ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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Il ressort de l’article 28, § 1er, a) du règlement que le régime est applicable lorsque la valeur estimée de la concession hors TVA, « calculée conformément aux dispositions énoncées à l’article 8 de la directive 2014/23/UE, […] est égale ou supérieure à 250000000 EUR ». Dans cette hypothèse, le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice doit, conformément au paragraphe 6 du même article, indiquer dans l’avis de marché ou de concession « ou, en cas de procédure sans publication préalable, dans les documents de marché ou de concession », que les opérateurs économiques sont soumis à l’obligation de notification prévue à l’article 29. L’article 29, § 1er, du règlement prévoit que les opérateurs économiques souhaitant participer à la procédure de passation doivent, lorsque les conditions de contributions financières étrangères énoncées par l’article 28, § 1er, b) du règlement (elles ont bénéficié de contributions financières totales au cours des trois années précédant la notification égales ou supérieures à 4 millions d’euros par pays tiers), le notifier au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice. Lorsque les conditions de l’article 28, § 1er, point b) ne sont pas réunies, les opérateurs économiques doivent néanmoins produire une déclaration qui énumère « toutes les contributions financières reçues » et qui confirme « que les contributions financières étrangères reçues ne sont pas soumises à l’obligation de notification […] ». Le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice transfère ensuite « sans tarder » les notifications et déclarations à la Commission européenne. Cette dernière est alors seule compétente pour examiner les déclarations et notifications et déterminer si les éventuelles contributions étrangères versées à un opérateur lui ont permis de soumettre une offre indûment avantageuse et si elles ont pu provoquer une « distorsion » dans le cadre de la procédure de passation. La Commission exerce ses prérogatives d’examen préliminaire, d’enquête et de décision selon les modalités et dans les délais qui lui sont imposés par les articles 30 et 31 du règlement. 2. Application au cas d’espèce Il apparaît de l’ordre du jour du conseil communal de la partie adverse du 19 janvier 2026 que le montant estimé de la concession à attribuer est, sur l’ensemble de sa durée, de 750 millions d’euros. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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La partie adverse, qui s’abstient de déposer la délibération du conseil communal au dossier administratif, ne conteste pas l’exactitude de cette mention. Il convient à cet égard de rappeler que, conformément à l’article 35, alinéa 1er, de la loi du 17 juin 2016, la valeur estimée d’une concession « correspond au chiffre d’affaires total du concessionnaire généré pendant la durée du contrat, hors taxe sur la valeur ajoutée, estimé par l’adjudicateur, eu égard aux travaux et services qui font l’objet de la concession ainsi qu’aux fournitures complémentaires liées auxdits travaux et services ». Malgré ce montant estimé, supérieur au seuil prévu par l’article 28, § 1er, a) du règlement (UE) n° 2022/2560, la partie adverse n’a pas mentionné, dans les divers avis publiés au JOUE et au BDA, que les opérateurs économiques intéressés étaient soumis à l’obligation de notification prévue à l’article 29. Elle n’a pas non plus mentionné, en tant que tel, le montant présumé de la concession. La partie adverse soutient que la concession n’entre pas dans le champ d’application du règlement (UE) n° 2022/2560. Selon elle, conformément à l’article 28, § 1er, a) et b), du règlement, l’application du règlement est conditionnée à la fois au montant du marché ou de la concession et à l’existence d’une contribution étrangère atteignant le seuil du règlement. Or, elle estime que la requérante ne démontre pas que la société E.C.K. aurait reçu une telle contribution. Cette argumentation repose prima facie sur une lecture erronée du règlement. L’article 28, § 1er, du règlement (UE) n° 2022/2560 détermine une hypothèse d’obligation de notification d’une contribution financière étrangère à la Commission européenne, dans le contexte de la passation d’un marché public ou d’une concession. Cette obligation n’existe effectivement qu’à la double condition que le marché ou la concession concerné soit d’une valeur estimée égale ou supérieure à 250 millions d’euros et que l’opérateur économique ait reçu une contribution financière étrangère répondant aux caractéristiques définies par le paragraphe 1er, b), de cet article. Il résulte cependant d’une lecture combinée des articles 28, § 1 er et 29, § 1er, du règlement que, dès lors qu’un marché ou une concession atteint le seuil de 250 millions d’euros, les opérateurs économiques qui souhaitent se porter candidats doivent soit notifier l’existence de contributions financières correspondant aux conditions de l’article 28, § 1 er, b), soit rédiger une déclaration énumérant toutes les contributions financières étrangères reçues et confirmant que ces contributions ne sont pas soumises à l’obligation de notification. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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Le fait que le montant estimé du marché ou de la concession est égal ou supérieur à 250 millions d’euros suffit donc pour que s’impose aux opérateurs économiques soit une obligation de notification, soit une obligation de déclaration en application du chapitre IV du règlement. Pour cette raison également, il est indifférent que la requérante n’apporte aucun élément indiquant que la société E.C.K. a bénéficié de contributions financières étrangères au sens du règlement FSR. Compte tenu du montant de la concession, le chapitre IV de ce règlement s’applique, de même que l’obligation de notification ou de déclaration, qui s’impose de plein droit à l’ensemble des opérateurs économiques participant à la procédure d’attribution. Cette obligation n’est pas conditionnée à la démonstration de l’existence d’une contribution financière étrangère, de son montant ou de ses effets de « distorsion » de la concurrence. Il semble en l’occurrence constant que seule la requérante a déposé une déclaration conforme à l’article 29, § 1er, du règlement (UE) n° 2022/2560. Les autres opérateurs économiques, dont la partie intervenante, se sont abstenus. À cet égard, le reproche que les parties adverse et intervenante adressent à la requérante de ne pas démontrer que la société E.C.K. ne s’est pas conformée au règlement ne peut prospérer. D’une part, la requérante ne peut accéder aux offres, tenues pour confidentielles et, d’autre part, il appartient à la partie adverse de déposer au dossier administratif les pièces démontrant que les soumissionnaires se sont conformés au règlement. La partie adverse affirme que les obligations du règlement ne pèsent que sur les opérateurs économiques et qu’elles n’affectent pas le pouvoir adjudicateur ou la procédure de passation. Outre la mention devant apparaître dans l’avis de marché publié, l’article 29, § 2, du règlement impose cependant au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice de transférer sans tarder les notifications ou déclarations des opérateurs économiques à la Commission européenne. Le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice joue donc un rôle essentiel d’information de la Commission, qui doit être mise en mesure d’exercer ses prérogatives à l’égard de l’ensemble des opérateurs économiques concernés. L’article 29, § 3, du règlement énonce par ailleurs ce qui suit, dans l’hypothèse de l’absence d’une déclaration ou notification : « 3. Lorsqu’une notification ou une déclaration fait défaut dans la demande de participation ou dans l’offre, le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice peut ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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demander aux opérateurs économiques concernés de présenter le document pertinent dans un délai de 10 jours ouvrables. Les offres ou demandes de participation émanant d’opérateurs économiques soumis aux obligations précisées au présent article et qui ne sont finalement pas assorties de la notification ou de la déclaration soumise conformément au paragraphe 1, malgré la demande formulée par le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice conformément au présent paragraphe, sont déclarées irrégulières et sont rejetées par le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice. Le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice informe la Commission de ce rejet ». Il en ressort qu’en cas d’absence d’une déclaration ou d’une notification dans la demande de participation ou dans l’offre – et après avoir éventuellement proposé à l’opérateur économique de déposer le document concerné – le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice est tenu de déclarer l’offre ou la demande de participation irrégulière, et de l’écarter du marché. Les obligations du règlement ne reposent donc pas uniquement sur les opérateurs économiques puisque leur abstention de s’y conformer engendre l’obligation, pour le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice, de considérer l’offre comme irrégulière et de l’écarter du marché. La partie adverse affirme encore que les obligations du règlement ne doivent pas être observées avant l’adoption de la décision d’attribution, pour autant qu’elles le soient avant la conclusion de la concession. Cet argument est directement contraire au texte du règlement. Notamment l’article 29, § 3, du règlement mentionne que les offres des soumissionnaires qui ne se conforment pas au règlement doivent être « déclarées irrégulières » et « rejetées » ; l’article 29, § 4, du règlement, énonce que « lorsqu’une notification accompagnant une offre ou une demande de participation reste incomplète en dépit de la demande formulée par la Commission […], la Commission adopte une décision déclarant cette offre irrégulière » et demande « au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice d’adopter une décision de rejet d’une telle offre irrégulière ou de la demande de participation » ; l’article 32, § 1er, précise qu’ « au cours de l’examen préliminaire et de l’enquête approfondie, toutes les étapes de la procédure de passation de marchés publics ou de concessions peuvent se poursuivre, à l’exception de l’attribution du marché ou de la concession ». Il se déduit de ces différentes dispositions que le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice doit se conformer au règlement avant l’adoption de la décision d’attribution. La partie adverse invoque encore une absence d’obligation générale d’investigation qui s’imposerait à elle. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.514

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Cet argument n’a cependant aucune incidence sur la solution du litige. L’obligation du pouvoir adjudicateur ou de l’entité adjudicatrice n’est pas de déceler la présence d’éventuelles contributions financières susceptibles de créer une « distorsion », mais uniquement de s’assurer que la Commission européenne, lorsque le règlement s’applique, peut exercer ses prérogatives à ce sujet. Les parties adverse et intervenante insistent enfin sur l’article 29, § 3, du règlement, qui permet au pouvoir adjudicateur de demander la production du document manquant dans un délai de dix jours ouvrables. Elles en déduisent qu’il n’existe pas de mécanisme d’exclusion automatique des offres qui ne seraient pas accompagnées d’une déclaration ou d’une notification. Il n’appartient pas au Conseil d’État de se prononcer sur la régularité des offres déposées sans être accompagnées d’une déclaration ou d’une notification. Il n’examine que la régularité de la décision d’attribution. À cet égard, il résulte de ce qui précède que l’acte attaqué a été adopté par la partie adverse sans qu’elle respecte les obligations que lui imposent les articles 28 et 29 du règlement (UE) n° 2022/2560, alors que celles-ci étaient applicables. Cette abstention affecte la régularité de la procédure de passation et donc de la décision d’attribution, puisque le défaut de déclaration ou de notification par un opérateur économique, s’il n’est pas rectifié, doit aboutir au rejet d’une offre, considérée comme irrégulière. Le quatrième moyen est sérieux. VIII. Confidentialité VIII.1. Demandes des parties La partie adverse dépose les offres (pièces A à G) et les documents qu’elle estime en lien avec le contenu des offres (pièces I à J) à titre confidentiel. Elle sollicite le maintien de cette confidentialité au nom du secret des affaires et afin de ne pas nuire à une concurrence loyale entre les entreprises. La partie intervenante sollicite le maintien de la confidentialité de son offre, pour les mêmes raisons.

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La requérante dépose à titre confidentiel sa « note de vision » (pièce A), le résumé de son offre (Pièce B) et sa déclaration FSR (pièce C). Elle ne formule pas une demande de maintien de cette confidentialité. La requérante sollicite en revanche, à titre principal, et uniquement dans le corps de sa requête, que « la confidentialité des différents documents de “note de vision” et de leurs annexes et des documents complémentaires transmis après le dépôt des offres par ECK soit levée ». VIII.2. Appréciation du Conseil d’État Le Conseil d’État a examiné les documents déposés par E.C.K. postérieurement à l’ouverture des offres. Il a résumé le contenu de ces documents, et les a qualifiés pour les besoins de l’examen du premier moyen, retenu comme sérieux. À ce stade du litige, il n’apparaît donc pas indispensable de lever la confidentialité des documents concernés. Il ne peut en effet être exclu qu’une telle levée affecte négativement la concurrence pour la suite de la procédure, sans que cela soit indispensable pour le respect du droit à un recours effectif de la requérante. Les demandes n’étant pour le surplus pas contestées, il y a lieu, à ce stade de la procédure, de maintenir la confidentialité des pièces concernées.

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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