Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-09-02, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534 (2026-09-02)

Sommaire (FR) : Arrêt no 267.534 du 2 septembre 2026 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Annulation

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF LE PRÉSIDENT DE LA XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 267.534 du 2 septembre 2026

A. 245.321/XIII-10.776 En cause :

1. l’Office Central d’Action sociale et Culturelle de la Défense (OCASC),
2. L.F., ayant tous deux élu domicile chez Me Sophie TURINE, avocat, chaussée de Wavre 1945 1160 Bruxelles, contre : la commune de Florennes, représentée par son collège communal, ayant élu domicile chez Me Julien BOUILLARD, avocat, rue Jean-Baptiste Brabant 56 5000 Namur, Partie intervenante : B.C., ayant élu domicile en Belgique.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 15 juillet 2025, les parties requérantes demandent, d’une part, l’annulation de la décision du 12 mai 2025 par laquelle le collège communal de la commune de Florennes octroie à B.C. un permis d’urbanisme ayant pour objet l’extension d’une habitation sur un bien sis avenue Notre-Dame de Foy, 29 à Florennes et, d’autre part, la suspension de l’exécution de cette décision.

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II. Procédure 2. L’arrêt n° 264.280 du 24 septembre 2025 (ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR. 264.280) a accueilli la requête en intervention introduite par B.C., ordonné la suspension de l’exécution de l’acte attaqué et réservé les dépens. L’arrêt a été notifié aux parties. La partie adverse a sollicité la poursuite de la procédure le 21 octobre 2025. Les mémoires ampliatif et en intervention ont été régulièrement échangés. Mme Geneviève Martou, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié à la partie adverse et à la partie intervenante par un courrier du 12 février 2026, réceptionné le même jour par le conseil de la partie adverse et le 2 mars 2026 par la partie intervenante. Mme Geneviève Martou, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a rédigé une note le 10 juin 2026 demandant que soit mise en œuvre la procédure organisée par l’article 14quinquies de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État. Par une lettre du 16 juin 2026, réceptionné le même jour par le conseil de la partie adverse et le 25 juin par la partie intervenante, le greffe a notifié à la partie adverse et intervenante que la chambre allait statuer sur l’annulation de l’acte attaqué à moins qu’elles ne demandent, dans un délai de quinze jours, à être entendues. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

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III.

Mise en œuvre de la procédure accélérée prévue à l’article 30, § 3, des lois coordonnées sur le Conseil d’État

1. L’article 30 des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, dispose, en son paragraphe 3, que la section du contentieux administratif peut annuler l’acte ou le règlement si la partie adverse ou celui qui a intérêt au règlement du litige n’introduit aucune demande de poursuite de la procédure dans un délai de trente jours à compter de la notification d’un rapport concluant à l’annulation.
2. En l’espèce, les parties adverse et intervenante n’ont pas sollicité la poursuite de la procédure et aucune des parties n’a souhaité être entendue. L’auditeur rapporteur a en conséquence demandé la mise en œuvre de l’article 14quinquies du règlement général de procédure. À la suite de l’arrêt de l’assemblée générale n° 243.249 du 14 décembre 2018 (ECLI:BE:RVSCE:2018:ARR.243.249), il revient dès lors d’apprécier si le moyen unique, qui a été considéré comme fondé par le rapport de l’auditeur rapporteur, justifie l’annulation de l’acte attaqué. Dans l’affirmative, celui-ci pourra être annulé via la procédure accélérée visée à l’article 30, § 3, des lois coordonnées sur le Conseil d’État. IV. Examen du moyen unique
3. Les parties requérantes prennent un moyen unique de la violation des articles D.IV.53, D.IV.77 et D.IV.26 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, du défaut et de l’insuffisance de la motivation, du principe général de droit selon lequel tout acte administratif doit reposer sur des motifs légalement admissibles et conformes à la réalité, du principe de bonne administration, d’équitable procédure, de l’obligation de minutie, de l’erreur dans les motifs, de l’erreur de fait et de droit, du défaut de motifs adéquats, pertinents et légalement admissibles, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir. Dans une première branche, elles considèrent que le permis d’urbanisme attaqué a été délivré sans qu’il soit répondu aux griefs soulevés par la première d’entre elles dans sa réclamation du 9 avril 2025, relatifs notamment à la condamnation des trois fenêtres situées sur le mur avant du bien, à la gestion des eaux pluviales du projet et à la vue directe créée par l’œil de bœuf. Elles soutiennent également que les arguments développés par la commission consultative d’aménagement du territoire et ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

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de mobilité (CCTAM) dans son avis défavorable du 24 mars 2025, portant sur l’ajout d’un toit plat en décalage avec l’architecture environnante ainsi que sur l’organisation des ouvertures, laquelle manque de cohérence avec les façades existantes, n’ont pas été pris en considération. Dans une deuxième branche, elles font valoir que les motifs de l’acte attaqué sont lacunaires et erronés et procèdent d’une erreur manifeste d’appréciation. Elles estiment que son auteur devait prendre en considération le bon aménagement des lieux et les éléments portés à sa connaissance, ce qu’il n’a pas fait. Dans une troisième branche, elles soutiennent que l’acte attaqué n’est pas délivré tous droits civils saufs étant donné l’existence d’une servitude de jour (trois fenêtres) et de surplomb (gouttière) non respectée par le projet. Elles estiment que l’autorité devait prendre en considération ces droits civils, lesquels ont été portés à sa connaissance, à tout le moins sous l’angle du bon aménagement des lieux, ce qu’elle n’a pas fait. 6. Dans son rapport, l’auditeur rapporteur considère que ce moyen est fondé dans les termes suivants : « Examen Comme souligné dans l’arrêt intermédiaire n° 264.280 du 24 septembre 2025 : “ 1. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, un permis d’urbanisme doit, comme tout acte administratif à portée individuelle au sens de l’article 1er de cette loi, faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit être claire, complète, précise, pertinente et adéquate afin de permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. Pour être adéquate, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. Elle doit permettre de comprendre pourquoi, le cas échéant, l’autorité administrative, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, s’écarte des avis et décisions antérieurement intervenus sur la demande. Elle ne doit pas contenir de réponse à toutes les objections qui ont été formulées lors de l’enquête publique. Il faut, mais il suffit, que les motifs de l’acte rencontrent au moins globalement les réclamations et indiquent les raisons de droit et de fait qui ont conduit l’autorité à se prononcer, le degré de précision de la réponse étant fonction de celui de la réclamation. Ainsi, lorsque des observations précises, dont l’exactitude et la pertinence sont corroborées par le dossier, ont été formulées dans la réclamation, le permis délivré ne peut être considéré comme adéquatement motivé que s’il permet de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité passe outre, au moins partiellement, à ces observations. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

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En outre, quand l’autorité fait entrer des éléments de fait dans son appréciation de l’opportunité du projet, il faut que la réalité et la pertinence de ces éléments de fait soient établies. Un permis d’urbanisme doit énoncer les raisons pour lesquelles l’autorité qui le délivre estime la construction admissible au regard du bon aménagement des lieux. Cette notion se rapporte à l’examen concret que doit exercer l’autorité compétente, pour chaque demande de permis, de la compatibilité, de l’absence d’impact négatif ou d’incidences inacceptables de la construction envisagée sur l’aménagement local bâti ou non bâti, essentiellement en fonction des circonstances de fait. L’autorité qui accorde le permis se doit d’exposer concrètement les raisons pour lesquelles elle estime que le projet s’intègre harmonieusement au contexte urbanistique existant et, plus particulièrement, par rapport aux propriétés voisines dont l’environnement sera sensiblement modifié. 2. L’article D.IV.53 du CoDT dispose comme suit : ‘ Sur la base d’une motivation adéquate, le permis peut être refusé, délivré avec ou sans conditions, avec ou sans charges d’urbanisme ou consentir des dérogations ou des écarts prévus au présent Code. Les conditions sont nécessaires soit à l’intégration du projet à l’environnement bâti et non bâti, soit à la faisabilité du projet, c’est-à-dire à sa mise en œuvre et à son exploitation. Outre la compatibilité avec le contenu du plan de secteur, en ce compris la carte d’affectation des sols, des schémas, permis d’urbanisation et guides, le permis ou le refus de permis est fondé sur les circonstances urbanistiques locales et peut être fondé notamment sur les motifs et conditions mentionnés dans la présente section ’. La notion de ‘motivation adéquate’ au sens de la disposition précitée rejoint et précise celle qui figure à l’article 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée. Il ressort en outre de cette disposition qu’un permis d’urbanisme peut être assorti de conditions, pour autant qu’elles soient nécessaires soit à l’intégration du projet à l’environnement bâti et non bâti, soit à sa faisabilité. Il est constant que, pour être admissibles, les conditions édictées dans un permis d’urbanisme doivent être précises et limitées quant à leur objet et ne porter que sur des éléments secondaires et accessoires. Elles ne peuvent laisser place à une appréciation, ni quant à l’opportunité de s’y conformer, ni dans la manière dont elles doivent être exécutées. Elles ne peuvent pas imposer le dépôt de plans modificatifs ou complémentaires postérieurement à la délivrance du permis, ou se référer à un événement futur ou incertain ou dont la réalisation dépend d’un tiers ou d’une autre autorité. Ces diverses limites à l’admissibilité des conditions sont cumulatives de sorte que si une condition ne satisfait pas à l’une ou à l’autre d’entre elles, elle ne peut pas être admise. 3. En l’espèce, la réclamation introduite le 9 avril 2025 par le premier requérant est libellée comme suit : ‘ Vu que le bâtiment objet de la demande de permis d’urbanisme est directement mitoyen d’une maison propriété de l’OCASC ; Vu que ces deux maisons faisaient partie à l’origine d’une seule et même propriété ayant bénéficié d’un permis d’urbanisme et que les maisons ont été érigées conformément à celui-ci ; Vu que la maison n° 27 dispose de 3 fenêtres dans le mur pignon côté jardin avant du n° 29, que celles-ci sont conformes au permis initial ; Vu que la maison n° 27 dispose d’une descente d’eau pluviale sur le mur pignon côté jardin avant du n° 29, qu’une chambre de visite liée se situe au pied de celle-ci sur la parcelle du n° 29. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

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Nous déposons réclamation sur base des considérations ci-dessous :

• La proposition d’implantation [de la nouvelle construction] est en zone de jardin avant du n° 29, en limite parcellaire mitoyenne avec le n° 27, celle-ci dépasse l’alignement bâti général de la rue de 3,18 m ;
• L’implantation de la nouvelle construction condamne purement et simplement les 3 fenêtres de notre propriété, ce qui n’est pas acceptable ;
• L’implantation de la nouvelle construction condamne purement et simplement notre DEP et la chambre de visite qui se situerait « en dessous » de l’emprise nouvellement bâtie, ce qui n’est pas acceptable ;
• Les photos transmises au service urbanisme par le demandeur sont prises de telle sorte que les trois fenêtres existantes sont dissimulées par la végétation, elles ne révèlent volontairement pas la réalité de la situation ;
• Les plans soumis à l’examen du service d’urbanisme ignorent volontairement la descente d’eau pluviale du n° 27, la chambre de visite, et les chemins de câbles présents, et ne propose aucune forme de solution à ces problèmes engendrés par le projet, ce qui n’est pas acceptable ;
• Le projet propose une fenêtre ronde de 75 cm de diamètre à 1,45 m du sol permettant une vue directe vers le jardin avant du n° 27, ce qui n’est pas acceptable. Conclusion : Nous vous faisons parvenir par la présente notre position hautement défavorable à ce projet, au vu de son impact négatif sur notre propriété et son inscription urbaine très peu qualitative’ L’avis défavorable de la CCATM du 24 mars 2025 est, quant à lui, motivé comme suit : ‘ Le projet consiste à agrandir le côté rue du séjour d’une maison mitoyenne par la construction d’un volume annexe bas couvert par une toiture plateforme. Cette ancienne maison militaire est située dans un ensemble de constructions parfaitement alignées. L’agrandissement du living vers l’avant, par l’ajout d’un nouveau volume, rompt cet alignement et crée une rupture dans l’harmonie architecturale du site. Les membres estiment que l’intégration du projet est insuffisante. L’ajout d’un toit plat, en décalage avec l’architecture environnante, accentue cette rupture esthétique. De plus, il engendre des problématiques de vues, notamment en ce qui concerne les fenêtres du voisinage. Par ailleurs, l’organisation des ouvertures manque de cohérence avec les façades existantes, et certains éléments architecturaux, comme l’œil de bœuf, apparaissent inadaptés à l’ensemble. Globalement, le projet est jugé mal conçu et peu en accord avec le caractère du bâti existant’. Le 16 avril 2025, le collège communal donne un avis sur le projet, rédigé en ces termes : ‘ Considérant que d’un point de vue urbanistique, l’annexe en toiture plate vient se placer en façade avant et ressort de l’alignement de toutes les maisons ;

Considérant que cette construction vient devant trois petites fenêtres du voisin, existantes depuis toujours ; Considérant que ces fenêtres sont présentes depuis plus de trente ans ; que le demandeur ne peut exiger leur obstruction ; Considérant qu’il peut par contre demander un permis pour construire devant ces fenêtres ; qu’elles seront ainsi obstruées par la force des choses ; Considérant que le voisin perdrait donc la luminosité distribuée par ses fenêtres dans son logement ; Considérant que le demandeur souhaite lui-même placer une fenêtre dans sa construction qui donnerait directement sur le terrain du voisin suivant les mêmes conditions ; ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

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Considérant que la situation serait donc inversée ; que le demandeur obstruerait les fenêtres du voisin pour lui imposer sa propre fenêtre ; Considérant de plus que la fenêtre souhaitée par le demandeur prend la forme d’un œil de bœuf non représentatif ; que même si de telles fenêtres sont présentes de façon éparse, il convient de ne pas répéter cette erreur au risque de distordre les règles d’urbanisme de plus en plus ; Considérant que le code civil prévoit que les fenêtres en question sont légales puisque présentes depuis plus de trente ans ; qu’il prévoit également que le voisin peut construire devant ces fenêtres s’il obtient le permis adéquat ; que le code civil permet également d’ouvrir une fenêtre opaque chez le voisin ; Considérant cependant que rien n’oblige le Collège à délivrer le permis simplement parce que le projet est conforme au code civil ; que c’est une condition nécessaire mais pas suffisante ; Considérant que les arguments urbanistiques autant que les arguments de bon voisinage sont défavorables au projet tel que présenté’. Malgré cette conclusion défavorable, le collège communal décide d’émettre ‘ un avis de principe favorable’. 4. Quant au grief tiré de la condamnation des trois petites fenêtres situées sur le mur pignon avant du bien du premier requérant, qui se trouveront obstruées du fait de l’extension projetée, le permis attaqué ne comporte pas la moindre motivation y répondant et n’y fait même pas allusion, et ce alors que le premier requérant avait spécialement attiré l’attention sur cet élément dans sa réclamation et que la CCTAM avait également soulevé les problématiques de vues en ce qui concerne les fenêtres du voisinage. L’obturation de ces fenêtres par la construction en projet, indépendamment de leur validité en droit civil, peut être la cause d’une mauvaise urbanisation et, dans les circonstances de la cause, il appartenait à l’autorité chargée d’instruire la demande de vérifier que la suppression de l’éclairage naturel par ces ouvertures était de nature à maintenir aux parties requérantes un cadre de vie de qualité, alors que celles-ci-ci avaient attiré l’attention sur l’apport de lumière dont elles allaient être privées, et de se prononcer sur ce point. En omettant de viser ces ouvertures, il ne ressort pas de la motivation de l’acte attaqué que la partie adverse a suffisamment examiné la compatibilité du projet avec le bon aménagement des lieux. Cette omission est d’autant plus critiquable que le collège communal, lui-même, dans son avis du 16 avril 2025, avait évoqué l’obstruction ‘ par la force des choses ’ de ces trois fenêtres et avait admis que le projet ferait perdre au voisin la luminosité distribuée par ses fenêtres dans son logement. Il résulte de ce qui précède que, sur ce point, la motivation formelle de l’acte attaqué est lacunaire et, partant, inadéquate au regard des exigences légales. 5. Sur la question de la gestion des eaux pluviales, la motivation de la décision attaquée doit aussi être considérée comme insuffisante et laissant une trop large marge d’appréciation au bénéficiaire du permis. Alors que le premier requérant avait indiqué que sa descente d’eau pluviale allait disparaître, en conséquence de la mise en œuvre du projet, le seul motif sur ce point, dans lequel la partie adverse indique qu’il ‘convient que le demandeur respecte les prescrits techniques pour garantir l’écoulement des eaux’, ne traduit pas dans son chef un examen concret et suffisant de cette problématique. Il convient, par ailleurs, de constater que le dispositif de l’acte attaqué ne contient aucune condition sur ce point. Ce motif doit être considéré comme insuffisant et inadéquat. 6. Quant à la vue directe qui sera créée par l’œil de bœuf à 1,40 m du sol dans le mur de l’extension en projet et donnant sur l’espace avant de la maison du premier requérant, les seuls motifs figurant dans l’acte attaqué selon lesquels ‘cette ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.534

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. La décision du 12 mai 2025 par laquelle le collège communal de la commune de Florennes octroie à B.C. un permis d’urbanisme ayant pour objet l’extension d’une habitation sur un bien sis avenue Notre-Dame de Foy, 29 à Florennes est annulée. Article 2. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée aux parties requérantes, à concurrence de la moitié chacune, à la charge de la partie adverse. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 52 euros, est mise à la charge de la partie adverse. Les autres dépens, liquidés à la somme de 950 euros, sont mis à la charge de la partie adverse, à concurrence de 800 euros, et à la charge de la partie intervenante, à concurrence de 150 euros.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 2 septembre 2026, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Lionel Renders, Céline Morel,

conseiller d’État, président f.f., greffier.

Le Greffier

Le Président,

Céline Morel

Lionel Renders

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