Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.632 (2026-09-15)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 267.632 du 15 septembre 2026 Fonction publique - Divers (fonction
publique) Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
VIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 267.632 du 15 septembre 2026
A. 244.706/VIII-12.945
J.V.,
ayant élu domicile chez
Mes Annabelle DELEEUW et
Marc UYTTENDAELE, avocats,
rue de la Source 68
1060 Bruxelles,
En cause :
contre :
l’État belge, représenté par :
- TRAVAILLERPOUR.BE,
ayant élu domicile chez
Me Philippe SCHAFFNER, avocat,
avenue Brugmann 451
1180 Bruxelles,
- le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur
(ci-après : le ministre).
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 23 avril 2025, la partie requérante demande
l’annulation du :
« - résultat de 78,89 % au test informatisé CTIF 2405 – législation transport
protégé ;
- résultat de 72 % au test de repêchage CTIR 2402 – législation sur le transport
protégé ».
II. Procédure
Travaillerpour.be a déposé un dossier administratif.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil
d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de
procédure.
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Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 1er juillet 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du
11 septembre 2026.
M. Pierre-Olivier de Broux conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Hüseyin Erkuru, loco Me Annabelle Deleeuw et Marc Uyttendaele,
avocat, comparaissant pour la partie requérante, Me Alice Collin, loco Me Philippe
Schaffner, avocate, comparaissant pour Travaillerpour.be, et MM. Philippe
Jacquemyns et Nicolas De Coninck, attachés, comparaissant pour le ministre, ont été
entendus en leurs observations.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section, a été entendu
en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le requérant est un ancien agent de gardiennage. Il est policier depuis
2012, et exerce par ailleurs des fonctions de formateur dans le secteur du gardiennage.
Il dispose à cette fin des habilitations requises pour enseigner certaines matières.
- Le 23 octobre 2024, il passe, auprès de Travaillerpour.be, l’examen
informatisé relatif à la législation en matière de transport protégé, afin d’être habilité
à enseigner également cette matière.
- Le 24 octobre 2024, il est informé de son résultat de 78,89 %, sans que
le courriel qu’il reçoit mentionne l’existence de voie de recours.
Dès lors que l’article 36, alinéa 1er, 8°, premier tiret, de l’arrêté royal du
23 mai 2018 ‘relatif aux conditions en matière de formation, d’expérience et
d’aptitude professionnelle, aux conditions en matière d’examen psychotechnique pour
l’exercice d’une fonction dirigeante, d’exécution ou commerciale dans une entreprise
de gardiennage, un service interne de gardiennage ou un organisme de formation et
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leur organisation’, fixe, pour les chargés de cours, à 80 % le minimum de points à
obtenir, le résultat du requérant constitue donc un échec à l’examen.
Il s’agit du premier acte attaqué.
4. Le 8 novembre 2024, le requérant passe l’examen de repêchage. Il
obtient, à la suite de cet examen, la note de 72,22 %, soit un nouvel échec. Le courriel
qu’il reçoit ne mentionne à nouveau pas de voie de recours.
Il s’agit du second acte attaqué.
5. Le 14 novembre 2024, le requérant introduit une « plainte » auprès de
Travaillerpour.be. Il demande par ailleurs à pouvoir consulter son examen. Il réitère
cette demande à plusieurs reprises entre novembre 2024 et avril 2025.
6. Le 11 avril 2025, le requérant consulte ses copies, vierges de
corrections. Le même jour, Travaillerpour.be communique au requérant le « rapport
de motivation » de ses deux examens.
À la suite de la consultation de ses copies d’examen, le requérant formule
des remarques sur certaines questions qui lui ont été posées.
Il introduit par ailleurs une demande d’accès à des documents
administratifs portant sur la « version corrigée des tests informatisés » qu’il a
présentés, auprès de Travaillerpour.be.
7. Le 15 avril 2025, Travaillerpour.be refuse la demande d’accès. Une
demande en reconsidération est alors déposée ainsi qu’un recours à la Commission
fédérale d’accès aux documents administratifs (ci-après la « CADA fédérale »).
8. Le 28 avril 2025, le délégué du ministre fait suite aux remarques du
requérant et l’informe que les deux examens « ont fait l’objet de révision ». Le calcul
des points du premier examen est resté inchangé. En revanche, l’examen de repêchage
du 8 novembre est modifié : deux questions sont « jugées non concluantes » et
« retirées du calcul ». À la suite de cette modification, le requérant obtient désormais
la cote de 78,57 % pour ce second examen, résultat qui demeure inférieur au seuil
requis.
9. Le 13 mai 2025, la CADA fédérale rend son avis, selon lequel « le refus
de réserver une suite favorable à la demande [du requérant] telle qu’elle est libellée,
est suffisamment motivé au regard de l’article 6, § 1er, 6°, de la loi du 11 avril 1994,
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étant entendu que tout participant à un test organisé par l’administration conserve la
possibilité d’obtenir, le cas échéant sur la base des dispositions de la loi précitée, un
compte-rendu suffisamment précis de sa prestation […] ».
Le requérant introduit un recours en annulation au Conseil d’État contre
la décision de refus d’accès du 14 mai 2025 fondée sur cet avis, qui porte le
n° G/A. 245.748/VIII-13.124. Ce recours est toujours pendant.
10. Le 23 novembre 2025, le directeur général Recrutement &
développement du SPF BOSA retire la décision de refus d’accès du 14 mai 2025,
estimant qu’il existe un risque d’annulation dès lors que « la compétence de l’auteur
de cette décision se pose », et adopte une nouvelle décision de refus d’accès.
IV. Demande de jonction
Le requérant demande la jonction de l’affaire qui fait l’objet du présent
recours avec l’affaire n° G/A. 245.748/VIII-13.124 portant sur le refus de sa demande
d’accès à des documents administratifs, craignant que ce second recours, « même s’il
est couronné de succès, n’emportera aucun effet concret sur [sa] situation », puisqu’il
« n’aura pas pu, en temps utile, prendre connaissance des correctifs des tests et en tirer
argument dans le cadre de la contestation de ses échecs ».
Les deux recours sont cependant dirigés contre des actes administratifs
qui sont indépendants les uns des autres et qui n’ont pas la même portée. Le présent
recours est dirigé contre des décisions d’échec à un examen, tandis que le second
recours s’inscrit dans un litige concernant l’accès à des documents administratifs. Les
critiques formulées dans les deux recours sont par ailleurs différentes.
Il n’y a donc pas lieu de joindre les deux affaires.
V. Identification de la partie adverse
V.1. Thèses des parties
V.1.1. Le mémoire en réponse du ministre
Le ministre considère qu’il devrait être mis hors de cause, dès lors qu’il
n’est pas l’auteur des actes attaqués. Il fait état de ce que Travaillerpour.be organise
en toute autonomie les examens dont il est question à l’article 55 de l’arrêté royal du
23 mai 2018.
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V.1.2. Le mémoire en réplique et le dernier mémoire de la partie requérante
Le requérant rappelle que la partie adverse peut être « l’autorité qui a
adopté l’acte attaqué mais également l’autorité qui a participé à [son] élaboration de
manière directe ou indirecte ». Il estime que tel est le cas de l’État belge représenté
par le ministre de l’Intérieur. Il précise en effet que, « en l’espèce, c’est bien la S.P.F.
Intérieur qui a rédigé les questions des tests informatisés relatifs à la législation sur le
transport protégé » et que c’est « le S.P.F. Intérieur qui a été chargé d’examiner [ses]
remarques […] sur les questions posées dans les tests après visite de ses copies […] ».
Il considère que le ministre doit donc être maintenu à la cause.
Dans son dernier mémoire, il se réfère à ses écrits de procédure antérieurs.
V.1.3. Le dernier mémoire du ministre
Il nuance son rôle dans l’attribution d’une cotation définitive aux examens
concernés. Selon lui, il se limite à vérifier si les questions sont correctes ou s’il y a
lieu d’adapter ou de supprimer une question, de sorte que Travaillerpour.be en tienne
compte pour l’évaluation de l’examen d’un candidat. Dès lors que la décision finale
est néanmoins adoptée par Travaillerpour.be, il doit être mis hors de cause.
V.2. Appréciation
L’article 55 de l’arrêté royal du 23 mai 2018 ‘relatif aux conditions en
matière de formation, d’expérience et d’aptitude professionnelle, aux conditions en
matière d’examen psychotechnique pour l’exercice d’une fonction dirigeante,
d’exécution ou commerciale dans une entreprise de gardiennage, un service interne
de gardiennage ou un organisme de formation et leur organisation’ dispose que :
« Les examens relatifs aux branches fixées par le Ministre de l’Intérieur et aux
branches visées aux articles 10, 1° et 2°, 11, 2° et 3°, 12, 2° et 3°, 14, 2° et 3°, 15,
2° et 3° et 19, 2° et 3°, peuvent uniquement être présentés auprès du SELOR et être
évalués par celui-ci ».
Il résulte de cette disposition que le ministre ne prend aucune décision
relative à l’évaluation et à la réussite ou l’échec de l’examen présenté par un candidat.
Seul Travaillerpour.be (anciennement le SELOR) est responsable de ces décisions.
Il ressort néanmoins de l’exposé des faits et du dossier administratif que
le délégué du ministre a joué un rôle dans l’attribution de la cotation définitive de la
prestation du requérant à l’examen de repêchage qui s’est déroulé le 8 novembre 2024.
Par ailleurs, par un courrier du 16 octobre 2025 en réponse à une mesure d’instruction
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menée par l’auditeur rapporteur, Travaillerpour.be écrit que « la conception du test
relève du SPF Intérieur » et que « c’est ce dernier qui transmet à Travaillerpour.be les
questions et qui les adapte en fonction des évolutions réglementaires des différentes
matières et cours qui sont prodigués au sein des centres ou écoles de formation ».
Ces éléments justifient tous deux que le ministre soit maintenu à la cause,
dès lors que celui-ci a participé de manière indirecte à l’élaboration des deux actes
attaqués. Il en va d’autant plus ainsi que Travaillerpour.be ne dispose pas de la
personnalité juridique et constitue dès lors un organe de l’État belge qui ressortit au
SPF Stratégie et appui (BOSA). Tout au plus, convient-il de considérer que l’État
belge est, dans les circonstances de l’espèce, représenté non seulement par
Travaillerpour.be mais aussi par le ministre. Dans la mesure où la méconnaissance
d’une règle de représentation n’est pas invoquée ni a fortiori démontrée, il
n’appartient pas au Conseil d’État de mettre hors cause l’un ou l’autre des
représentants de l’État belge ni de juger les choix procéduraux de celui-ci.
VI. Connexité
En vertu de l’article 2, § 1er, 3°, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948
‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil
d’État’ (ci-après le « règlement général de procédure »), la requête en annulation
contient l’objet de la demande. Il n’appartient, en principe, pas à un requérant de
donner plusieurs objets à sa requête. Il ne peut être fait exception à cette règle que s’il
existe une connexité entre les divers actes attaqués et si, eu égard aux moyens
invoqués ou à l’un d’eux, et sous réserve de l’examen de la recevabilité de chacun
d’entre eux, il se justifie, en vue d’une bonne administration de la justice, de traiter
conjointement les différents objets de la requête.
En l’espèce, le requérant conteste deux résultats qu’il a obtenus à la suite
de deux examens informatisés présentés successivement et portant tous deux sur la
connaissance de la « législation sur le transport protégé ». Les résultats du requérant
à ces examens ont été évaluées selon la même méthodologie et les critiques formulées
par le requérant sont strictement identiques.
La connexité requise entre les deux actes attaqués est établie.
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VII. Moyen unique
VII.1. Thèses des parties
VII.1.1. La requête en annulation
Le moyen est pris de « l’incompétence de l’auteur de l’acte, de la violation
des articles 2 et 3 de la loi […] du 29 juillet 1991 relative [à la motivation des] actes
administratifs […], de la violation du principe de motivation matérielle ou interne, de
l’erreur de fait ou de droit et de l’existence d’une erreur d’appréciation ».
En vertu de l’article 2, § 1er, alinéa 3, première phrase, du règlement
général de procédure, « si le moyen nécessite des développements, la requête
comprend un résumé du grief allégué ». En l’espèce, le moyen ne contient qu’un bref
développement, qui peut donc être reproduit tel quel :
« En ce que les deux décisions d’échec sont dénuées de toute motivation ou à tout le
moins que le requérant n’a pas été mis en mesure de prendre connaissance de la
motivation exacte des décisions attaquées ;
Et en ce que les deux décisions d’échec rendues accessibles au requérant ne
contenait aucun motif lui permettant d’identifier les questions réussies et
échouées ;
Et enfin en ce que les questions comprises dans les deux tests étaient imprécises et
obscures ou que certaines questions étaient similaires ou contenaient des
informations se prêtant à des interprétations divergentes ;
Alors que toute décision doit reposer sur des motifs de fait et de droit pertinents,
admissibles et exact qui ressortent de la décision et doivent être portés à la
connaissance de l’administré ; Que la motivation d’une décision a justement pour
visée de permettre à un administré de comprendre son échec et d’apprécier
l’opportunité de contester cet échec en justice ;
Alors que toute décision d’échec doit reposer sur des motifs qui ne sont pas
empreint d’une erreur de fait ou qui ne résultent pas d’une erreur manifeste
d’appréciation dans l’établissement du test et sa correction ».
VII.1.2. Le mémoire en réponse de Travaillerpour.be
Conformément à l’article 6, § 2, alinéa 2, du règlement général de
procédure, la partie adverse résume sa réponse au moyen dans les termes suivants :
« Le moyen est irrecevable en ce qu’il est pris de l’incompétence de l’auteur de l’acte
et non fondé pour le surplus. Le requérant ne formule aucune critique suffisamment
précise contre les épreuves, alors même qu’il a eu l’occasion de les consulter.
Leur lecture permettra à Votre Conseil de constater l’absence d’erreur manifeste
d’appréciation et de toute autre irrégularité.
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Les décisions d’échec sont suffisamment motivées par l’indication des points
obtenus ».
VII.1.3. Le mémoire en réponse du ministre
Le ministre souligne qu’il n’est pas en mesure de réfuter le moyen unique,
car il n’est intervenu en rien dans l’adoption des actes attaqués et il n’en est pas
l’auteur.
VII.1.4. Les derniers mémoires de Travaillerpour.be et du ministre
Travaillerpour.be se réfère à ses écrits de procédure antérieurs.
Le ministre maintient qu’il n’est pas en mesure de se défendre utilement
quant au moyen, et renvoie donc aux arguments développés par Travaillerpour.be et
à l’analyse faite par l’auditeur rapporteur concernant la motivation suffisante des actes
attaqués. Il considère être étranger à la question de la compétence de l’auteur des actes
attaqués.
VII.2. Appréciation
L’incompétence de l’auteur de l’acte étant un moyen d’ordre public, il y
a lieu de l’examiner même si le requérant n’y consacre pas de développements dans
son moyen.
L’article 61, alinéa 1er, 4°, de la loi du 2 octobre 2017 ‘réglementant la
sécurité privée et particulière’, prévoit que les chargés de cours des organismes de
formation d’agents de gardiennage doivent « satisfaire aux conditions de formation et
d’expérience professionnelle arrêtées par le Roi ». Selon les articles 146 à 148, 150 et
151 de la même loi :
« Art. 146. Les formations prévues à l’article 61, 4°, visent à ce que les intéressés :
1° aient connaissance de la réglementation et des compétences et obligations qui
s’appliquent lors de l’exercice des fonctions et activités prévues dans la présente
loi ;
2° disposent des aptitudes et compétences requises pour exercer leurs activités de
manière correcte et qualitative.
Art. 147. À cet effet, le Roi établit les profils de fonction des personnes qui
exercent lesdites activités, il fixe les compétences requises pour ces fonctions, les
matières à enseigner, leurs objectifs finaux et les critères auxquels les chargés de
cours doivent satisfaire.
Art. 148. Le ministre de l’Intérieur agrée, après contrôle et avis d’une inspection
externe ou d’un organisme de certification reconnu par le ministre, les formations.
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Art. 150. Le Roi fixe les conditions et les procédures qui ont trait à l’organisation
des formations, des examens et des tests psychotechniques.
Art. 151. Le ministre de l’Intérieur agrée les centres qui font passer les examens et
les tests psychotechniques ».
Les dispositions qui précèdent ont notamment été mises en œuvre par
l’arrêté royal du 23 mai 2018. Selon l’article 36 de cet arrêté royal, les « branches »
des cours à suivre en vue de l’obtention d’attestations de compétences pour agents de
gardiennage peuvent uniquement être dispensées par des chargés de cours qui
répondent aux conditions visées par cet article. Plus précisément, les cours qui
permettent de conduire à la délivrance de « l’attestation de compétence agent de
gardiennage – transport protégé » incluent notamment, en vertu de l’article 15, 2° et
3°, de l’arrêté royal du 23 mai 2018 : un cours de 8 heures portant sur l’« étude de la
réglementation relative au gardiennage appliquée au personnel effectuant le transport
de biens et d’argent », ainsi qu’un cours de 24 heures portant sur l’« étude approfondie
de la réglementation relative aux différents types de transport de bien et d’argent, en
ce compris les concepts et les techniques de sécurisation ». Selon l’article 36, alinéa
1er, 8°, premier tiret, du même arrêté royal, l’enseignement de ces « branches » peut
uniquement être dispensé par des chargés de cours qui « réussissent avec minimum
80 % des points l’examen de ces branches, avec maximum un repêchage ».
Les actes attaqués ont été adoptés sur la base de l’article 55 précité de
l’arrêté royal du 23 mai 2018, selon lequel ces examens « peuvent uniquement être
présentés auprès du SELOR et être évalués par celui-ci ». Travaillerpour.be,
anciennement le SELOR, est donc l’autorité compétente pour évaluer les examens
passés par le requérant.
La délégation de pouvoir consiste pour une autorité administrative
investie d’une compétence à transférer une partie de l’exercice de celle-ci à une autre
autorité administrative ou à l’un de ses agents. Dans la mesure où cette opération
constitue une exception au principe de l’attribution des compétences instauré par
l’article 33 de la Constitution, elle n’est admise, selon la jurisprudence constante, qu’à
certaines conditions et doit être vérifiée d’office dès lors qu’elle concerne la
compétence de l’auteur de l’acte administratif. Comme l’a précisé l’assemblée
générale de la section du contentieux administratif du Conseil d’État par son arrêt n°
192.102 du 31 mars 2009 (ECLI:BE:RVSCE:2009:ARR.192.102), pour pouvoir
valablement fonder la compétence de l’autorité délégataire, la délégation doit, entre
autres, avoir été rendue opposable à la personne concernée par sa décision, ce qui
implique qu’elle soit portée à sa connaissance. Les formalités préalables afférentes à
cette publicité dépendent du public susceptible d’être concerné par l’exercice de cette
compétence déléguée. Lorsqu’il s’agit de la généralité des citoyens, une publication
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de l’acte de délégation en principe au Moniteur belge est requise. En revanche,
lorsqu’un arrêté donne délégation à une autorité pour prendre des décisions qui
n’affectent que les agents de l’administration, cet arrêté n’intéresse pas la généralité
des citoyens. Il est opposable aux agents concernés dès le moment où il a été porté à
leur connaissance par une note de service ou par la mise à leur disposition d’un recueil
de textes applicables à leur administration dans lequel il est inséré, voire par un
affichage, un accès à un intranet ou toute communication électronique établis par le
dossier administratif. Enfin, la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date de
son adoption de sorte que c’est à ce moment qu’il convient d’examiner la compétence
de l’autorité délégataire, en ce compris l’opposabilité de la délégation dont elle
s’autorise, qui doit nécessairement être antérieure audit acte.
En l’espèce, à la suite d’une mesure d’instruction de l’auditeur rapporteur
visant à identifier l’auteur des actes attaqués, Travaillerpour.be a notamment fait état
de ce qui suit par un courrier du 16 octobre 2025 :
« Le processus de test est effectivement automatisé en raison de sa spécificité.
Le système de cotation pour les Questionnaires à Choix Multiples (ci-après QCM)
est universellement connu, scientifiquement prouvé et pratiqué comme tel, tant
dans les universités (et le monde académique en général), que dans le cadre
d’évaluation en général.
Le script permet de convertir les réponses des candidats aux questions en un score
selon les règles suivantes :
·
Bonne réponse : +3 points ;
·
Mauvaise réponse : -1 point ;
·
Absence de réponse : 0 point.
J’attire votre attention sur le fait que ces informations sont données aux candidats
avant d’effectuer le test et ces instructions figurent également dans le manuel que
Travaillerpour.be fournit aux experts chargés d’élaborer les QCM.