Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-09-16, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668 (2026-09-16)

Sommaire (FR) : Arrêt no 267.668 du 16 septembre 2026 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Intervention accordée Désistement

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 267.668 du 16 septembre 2026 A. 240.433/XIII-10.176 En cause :

1. P. D.,
2. F. D., ayant élu domicile chez Me Alain LEBRUN, avocat, place de la Liberté 6 4030 Grivegnée, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Damien JANS, avocat, avenue de Tervueren 412/5 1150 Bruxelles, Partie intervenante : la société à responsabilité limitée ENTREPRISE W., ayant élu domicile chez Me Alexandre PIRSON, avocat, rue Albert Mockel 43/11 4000 Liège.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 2 novembre 2023, les parties requérantes demandent l’annulation de l’arrêté du 4 septembre 2023 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire octroie à la société à responsabilité limitée (SRL) Entreprise W. un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’un hall de stockage, garage et bureau sur un bien sis chemin du Petit Moulin à Wasseiges. II. Procédure Par une requête introduite le 22 janvier 2024, la SRL Entreprise W. a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668

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Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Pierre-Yves Mélotte, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties requérante et intervenante ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 23 juin 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du 10 septembre 2026. Mme Laure Demez, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Bénédicte Hendrickx, loco Me Damien Jans, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Florent Louis, loco Me Alexandre Pirson, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. M. Pierre-Yves Mélotte, auditeur, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits utiles à l’examen de la cause

1. Le 27 juin 2022, la SRL Entreprise W. introduit auprès de la commune de Wasseiges une demande de permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’un hangar (hangar de garage et de stockage avec un espace de bureaux à l’étage) et d’un auvent sur un bien sis chemin du Petit Moulin à Wasseiges et cadastré 1ère division, section B, n° 368D. Ce bien est situé en zone d’habitat à caractère rural, pour une petite partie au Sud-Ouest, et en zone agricole, pour sa majeure partie, au plan de secteur de HuyWaremme. Les constructions visées par la demande sont implantées exclusivement dans la zone d’habitat à caractère rural.
2. Le 13 juillet 2022, un accusé de réception attestant du caractère recevable et complet de la demande est délivré. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668

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Les avis de plusieurs instances sont sollicités et émis, parmi lesquels l’avis favorable du 25 juillet 2022 de la cellule Giser et l’avis défavorable du 26 septembre 2022 de la direction des cours d’eau non navigables du SPW agriculture, ressources naturelle et environnement (ARNE). 3. Le 4 octobre 2022, le collège communal de Wasseiges remet un avis favorable et décide de proroger de 30 jours le délai qui lui est imparti pour statuer et envoyer sa décision. 4. Le 19 octobre 2022, des plans modificatifs sont déposés. 5. Le 27 octobre 2022, un nouvel accusé de réception attestant du caractère recevable et complet de la demande modifiée est établi. 6. Le 8 décembre 2022, la direction des cours d’eau non navigables émet un avis favorable conditionnel sur le projet modifié. 7. Du 5 au 26 janvier 2023, une annonce de projet est organisée. A cette occasion, plusieurs réclamations sont introduites. 8. Le 10 février 2023, de nouveaux plans modificatifs sont déposés. Il en est accusé réception le jour même. 9. Le 21 février 2023, le collège communal émet un avis défavorable sur le projet modifié. 10. Le 23 mars 2023, la demanderesse de permis transmet des informations complémentaires. 11. Le 30 mars 2023, le fonctionnaire délégué remet un avis défavorable. 12. Le 18 avril 2023, le collège communal refuse d’octroyer le permis. 13. Le 26 mai 2023, la demanderesse de permis introduit un recours administratif auprès du Gouvernement wallon à l’encontre de ce refus. 14. Le 23 juin 2023, la direction juridique, des recours et du contentieux (DJRC) transmet sa première analyse du recours.

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1. Le 30 juin 2023, la demanderesse de permis communique des informations complémentaires.
2. Le 4 juillet 2023, la commission d’avis sur les recours (CAR) émet un avis au terme duquel elle déclare ne pas être en mesure de délibérer en connaissance de cause de sorte qu’elle invite la demanderesse de permis à compléter et préciser le projet.
3. Le 25 juillet 2023, la demanderesse de permis transmet des compléments, dont un « plan d’information complémentaire » sur les abords.
4. Le 9 août 2023, la DJRC transmet au ministre de l’Aménagement du territoire une proposition de refus de permis.
5. Le 4 septembre 2023, le ministre octroie le permis d’urbanisme sollicité. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Intervention La requête en intervention introduite par la SRL Entreprise W., bénéficiaire de l’acte attaqué, est accueillie. V. Désistement de la seconde partie requérante
6. L’article 19, alinéa 6, des lois coordonnées sur le Conseil d’État dispose que, « sauf preuve contraire, l’avocat est présumé avoir été mandaté par la personne capable qu’il prétend représenter ». Cette présomption est réfragable, en manière telle qu’elle peut être renversée s’il existe des éléments précis de nature à remettre en cause l’existence d’un tel mandat. Le désistement du recours pour excès de pouvoir, tel qu’il est visé à l’article 59 du règlement général de procédure, est défini comme une renonciation expresse à la demande. Il doit émaner d’un auteur capable, et être librement émis, inconditionnel et sans équivoque.
7. En l’espèce, par un courrier au Conseil d’État du 30 novembre 2025, intervenu après le dépôt du rapport de l’auditeur, la seconde partie requérante a demandé à ne pas être citée dans cette affaire ni présentée comme y étant une « plaignante ». ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668

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Par un courrier du 4 décembre 2025, son conseil a transmis au Conseil d’État une copie d’un document que la seconde partie requérante lui a remis le 1er novembre 2023, soit la veille du dépôt de la requête en annulation, et qu’il qualifie de mandat. Ce document est rédigé comme suit : « Je soussigné [F.D.]. Recours au Conseil d’Etat du permis de bâtir d’[A.W.] accordé par la Région wallonne du 4 septembre 2023. Ma maison se situe à 15 mètres de la construction et une fenêtre en vis-à-vis de mon jardin ». Par un courrier du 15 décembre 2025, la seconde partie requérante confirme être l’auteure du document précité mais conteste qu’il s’agisse d’un mandat, explicite ou implicite, tout en admettant avoir payé « les frais liés à l’enregistrement de ce document ». Dans ce courrier, elle annonce l’envoi d’une lettre au greffe du Conseil d’État, laquelle n’a toutefois pas été déposée au jour de la prise en délibéré. La présomption du mandat ad litem n’est pas renversée par les éléments qui précèdent, de sorte que la demande de la seconde partie requérante ne peut être interprétée que comme un désistement. Il en est pris acte. Dans ces conditions, la première partie requérante sera qualifiée de seule partie requérante dans la suite du présent arrêt. VI. Recevabilité – absence d’exposé des faits VI.1. Thèses des parties La partie adverse soutient que la requête en annulation est irrecevable dès lors qu’elle est dépourvue d’exposé des faits, alors même que l’article 2, § 1er, 3°, du règlement général de procédure exige que la requête contienne un tel exposé. La partie requérante réplique que sa requête contient un exposé des faits, quoique réduit. Elle ajoute que l’irrecevabilité d’une requête pour ce motif est un excès de formalisme condamné par la Cour européenne des droits de l’homme. VI.2. Examen L’article 2, § 1er, 3°, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif devant le Conseil d’État prévoit que la requête contient « l’objet de la demande ou du recours et un exposé des faits et des moyens ».

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En l’espèce, la requête se limite à rappeler que le permis a été refusé par la commune de Wasseiges le 18 avril 2023 et qu’un recours administratif a été introduit contre cette décision auprès du ministre compétent. Pour le surplus, elle renvoie à l’exposé des faits contenu dans l’acte attaqué annexé à la requête. Bien que succinct, l’exposé des faits contenu dans la requête, lu en combinaison avec l’acte attaqué auquel il se réfère, a permis de cerner l’objet du litige et son contexte, ainsi que de comprendre les éléments de fait utiles à son examen. Partant, l’exception d’irrecevabilité est rejetée. VII. Premier moyen VII.1. Thèse de la partie requérante A. La requête en annulation Le premier moyen est pris de la violation de l’article D.II.36 du Code du développement territorial (CoDT). La partie requérante soutient que l’acte attaqué autorise la construction d’un hangar en zone d’habitat à caractère rural dont l’utilisation suppose que le charroi transite par une voirie privée d’accès située en zone agricole en violation de l’article D.II.36 du CoDT. Elle en déduit, subsidiairement, une erreur manifeste d’appréciation dans le chef de l’autorité délivrante. B. Le mémoire en réplique Elle réplique que la préexistence d’une centrale à béton, dont l’autorisation d’exploitation de 1973 n’emportait pas l’autorisation de minéralisation du sol, ne peut servir de fondement à la violation de la zone agricole, tout en concédant qu’à cette époque, le plan de secteur n’était pas encore adopté ni en vigueur. Elle ajoute que l’acte attaqué semble prévoir l’installation d’une citerne d’eau de pluie en zone agricole. Elle soutient que la voirie – quoique non prévue par le permis attaqué – sera créée et constituera une voirie sui generis en terre battue. A son estime, cette voirie privée ne bénéficie pas des mêmes avantages qu’une voirie publique selon l’article D.II.23 du CoDT.

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C. Le dernier mémoire Elle considère que les définitions des différentes zones du plan de secteur doivent être lues à l’aune de l’article D.II.18 du CoDT qui impose le respect du plan de secteur également aux actes matériels, non soumis à permis, autorisés indirectement par un acte administratif sur une autre zone. VII.2. Examen

1. L’article D.II.36, § 1er, du CoDT, tel qu’applicable, est rédigé comme suit : « La zone agricole est destinée à accueillir les activités agricoles c’est-à-dire les activités de production, d’élevage ou de culture de produits agricoles et horticoles, en ce compris la détention d’animaux à des fins agricoles ou le maintien d’une surface agricole dans un état qui la rend adaptée au pâturage ou à la culture sans action préparatoire allant au-delà de pratiques agricoles courantes ou du recours à des machines agricoles courantes. Elle contribue au maintien ou à la formation du paysage ainsi qu’à la conservation de l’équilibre écologique. Elle ne peut comporter que les constructions et installations indispensables à l’exploitation et le logement des exploitants dont l’agriculture constitue la profession. Elle peut également comporter des activités de diversification complémentaires à l’activité agricole des exploitants ». Le contrôle de l’appréciation est marginal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. À cet égard, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l’administration et des parties requérantes quant au bon aménagement des lieux. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité chargée de la délivrance du permis. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité raisonnable et prudente placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. En l’espèce, l’acte attaqué a exclusivement pour objet la construction d’un hangar et d’un auvent dans la partie du site sise en zone d’habitat à caractère rural. Son auteur précise d’ailleurs « qu’aucun acte soumis à permis ou même de modification des abords sur [la] partie du site [située en zone agricole] n’est projeté » et que « le demandeur est tenu de s’en tenir au projet autorisé, sans qu’il puisse lui être fait un procès d’intention sur les aménagements du reste du site ».

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Dès lors que le permis attaqué n’autorise pas la création d’une voie d’accès, le moyen qui critique l’incompatibilité de celle-ci avec la zone agricole du plan de secteur manque en fait. 2. Sont irrecevables les nouveaux griefs soulevés au stade du dernier mémoire, qui ne relèvent pas de l’ordre public et qui ont pu être portés à la connaissance de la partie requérante préalablement à la prise de connaissance du dossier administratif. Une telle exigence s’impose afin d’assurer le respect des droits de la défense, dont le principe du contradictoire. L’admissibilité de tels griefs dans les deux hypothèses précitées est encore conditionnée au respect de la loyauté procédurale. En l’espèce, le moyen est irrecevable en tant qu’il invoque, en termes de dernier mémoire, la violation de l’article D.II.18 du CoDT. Ce grief est nouveau et n’est pas d’ordre public. Dès lors qu’il pouvait et donc devait être soulevé dès la requête, il est tardif et, partant, irrecevable. Le premier moyen est partiellement irrecevable et, pour le surplus, n’est pas fondé. VIII. Second moyen VIII.1. Thèse de la partie requérante A. La requête en annulation Le second moyen est pris de la violation de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et des articles D.50 et D.75, § 1er, alinéa 1er, du livre Ier du Code de l’environnement. La partie requérante le divise en trois branches. Dans une première branche, elle critique l’insuffisance de la motivation de l’acte attaqué quant à l’inondabilité de la zone alors que les réclamations émises lors de l’annonce de projet font état d’inondations ayant eu lieu sur la parcelle en cause et que l’acte attaqué mentionne un risque d’aléa d’inondation faible à élevé. Dans une deuxième branche, elle développe une critique identique au regard du risque allégué d’émission de poussières dû au charroi et aux manipulations.

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Dans une troisième branche, elle reproche à l’auteur de l’acte attaqué de ne pas donner les motifs permettant de comprendre pourquoi il s’écarte de l’avis défavorable du fonctionnaire délégué qui formule une objection concernant l’abattage d’un alignement d’arbres et l’absence de mesures compensatoires. B. Le mémoire en réplique

Sur la deuxième branche, elle réplique que le terrain est constitué d’une importante quantité de terre et en infère un risque accru d’émission de poussières par le charroi. VIII.2. Examen

1. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, un permis d’urbanisme, comme tout acte administratif à portée individuelle au sens de l’article 1er de cette loi, doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit être claire, complète, précise, pertinente et adéquate afin de permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier que celleci a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’autorité administrative ne doit pas, en règle, répondre explicitement à tous les avis ou objections formulés au cours de la procédure qui a conduit à l’élaboration d’un permis d’urbanisme ou au refus d’octroi d’un tel permis. Il faut, mais il suffit, que les motifs de l’acte attaqué répondent au moins globalement aux réclamations et indiquent les raisons de droit et de fait qui ont conduit l’autorité à se prononcer, le degré de précision de la réponse étant fonction de celui de la réclamation. Autrement dit, lorsqu’au cours de l’annonce du projet, des observations précises, dont l’exactitude et la pertinence sont corroborées par le dossier, ont été formulées, le permis délivré ne peut être considéré comme adéquatement motivé que s’il permet de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité passe outre, au moins partiellement, à ces observations. L’article D.75, § 1er, alinéa 1er, du livre Ier du Code de l’environnement dispose comme suit : « Le permis et le refus de permis sont motivés en regard notamment des incidences sur l’environnement et des objectifs de l’article D.50 ». L’article D.50 de ce code est rédigé comme suit :

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« La mise en œuvre des procédures prévues par la présente partie doit avoir principalement pour but : ˗ de protéger et d’améliorer la qualité du cadre de vie et des conditions de vie de la population, pour lui assurer un environnement sain, sûr et agréable ; ˗ de gérer le milieu de vie et les ressources naturelles, de façon à préserver leurs qualités et à utiliser rationnellement et judicieusement leurs potentialités ; ˗ d’instaurer entre les besoins humains et le milieu de vie un équilibre qui permette à l’ensemble de la population de jouir durablement d’un cadre et de conditions de vie convenables ; ˗ d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption des plans et des programmes susceptibles d’avoir des incidences non négligeables sur l’environnement en vue de promouvoir un développement durable ». L’article D.75 du livre Ier du Code de l’environnement prévoit que les décisions prononcées sur les demandes d’autorisation sont motivées au regard des incidences que le projet peut avoir sur l’environnement et des objectifs particuliers de l’évaluation, ce qui ajoute à l’obligation générale inscrite dans la loi du 29 juillet 1991 précitée. Il en résulte, notamment, que la décision statuant sur une demande de permis d’urbanisme doit prendre en compte tous les impacts du projet en relation avec les objectifs de l’évaluation des incidences sur l’environnement, y compris sur l’homme. Il faut notamment que la motivation de l’acte et les conditions qui l’assortissent permettent de s’assurer que l’autorité compétente a régulièrement vérifié que, compte tenu des aménagements prévus, les nuisances resteraient dans des limites acceptables pour le voisinage. 2. En l’espèce, sur la première branche relative au risque d’inondabilité de la zone concernée par le projet, la notice d’évaluation des incidences sur l’environnement (NEIE) relève que les citernes d’eaux de pluie projetées « sont ouvertes pour pouvoir se remplir et assurer leur rôle en cas d’inondation » et qu’« aucun remblai [n’est] prévu vu la position du projet en plaine alluviale et lit majeur ». L’avis favorable du 25 juillet 2022 de la cellule Giser indique que le projet litigieux « ne semble pas soumis à un risque naturel majeur d’inondation par ruissellement » et « ne fait pas obstacle au ruissellement, ne dévie pas les écoulements et ne les aggrave pas envers les fonds inférieurs et les voisins ». L’avis favorable conditionnel du 8 décembre 2022 de la direction des cours d’eau non navigables précise notamment ce qui suit : « Le projet de construction est quant à lui entièrement situé en zone d’aléa d’inondation faible. […]

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. Il est donné acte du désistement de F.D. Article 2. La requête en intervention introduite par la SRL Entreprise W. est accueillie. Article 3. La requête est rejetée.

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Article 4. Une indemnité de procédure de 770 euros est accordée à la partie adverse, à la charge des parties requérantes. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 24 euros, est mise à la charge des parties requérantes. Les autres dépens, liquidés à la somme de 550 euros, sont mis à la charge des parties requérantes, à concurrence de 400 euros, et à la charge de la partie intervenante, à concurrence de 150 euros.

Ainsi prononcé le 16 septembre 2026, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Lionel Renders, Laure Demez, Virginie Rolin, Simon Pochet,

président de chambre f.f., conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Simon Pochet

Lionel Renders

ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.668

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