Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.638 (2026-09-16)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 267.638 du 16 septembre 2026 Economie - Dossiers en lien avec
ce contentieux (Énergie) Décision : Annulation Publication
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
VIe CHAMBRE
ARRÊT
no 267.638 du 16 septembre 2026
A. 242.702/VI-23.111
- la société anonyme ELECTRABEL,
- la société anonyme SOCIÉTÉ
BELGE DES COMBUSTIBLES
NUCLÉAIRES, en abrégé « SYNATOM »,
ayant élu domicile chez
Mes Maxime VANDERSTRAETEN et
Simon HEIJMANS, avocats,
chaussée de la Hulpe 120
1000 Bruxelles,
En cause :
contre :
l’État belge, représenté par
le ministre de l’Energie,
ayant élu domicile chez
Mes Bart MARTEL, Kristof CALUWAERT
et Marta DUCH GIMÉNEZ, avocats,
avenue Louise 99
1050 Bruxelles.
----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 9 août 2024, les parties requérantes
demandent l’annulation de « l’arrêté royal du 25 mai 2024 fixant le montant maximal
annuel des frais de fonctionnement et des frais du secrétariat permanent de la
Commission des provisions nucléaires, publié le 20 juin 2024 au Moniteur belge ».
II. Procédure
La contribution et les droits visés respectivement aux articles 66, 6°, et 70
de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du
contentieux administratif du Conseil d’État ont été acquittés.
Le dossier administratif a été déposé.
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Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
Mme Marie Lambert de Rouvroit, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé des derniers mémoires.
Par une ordonnance du 9 janvier 2026 l’affaire a été fixée à l’audience
du 11 février 2026.
M. Xavier Close, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Mes Maxime Vanderstraeten et Simon Heijmans, avocats, comparaissant
pour les parties requérantes, et Mes Bart Martel et Marta Duch Giménez, avocats,
comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
Mme Marie Lambert de Rouvroit, auditeur, a été entendue en son avis
conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Exposé des faits utiles
- La première requérante est un producteur et fournisseur d’électricité
en Belgique. Elle est également un exploitant nucléaire, au sens de l’article 2, 3°, de
la loi du 12 juillet 2022 ‘renforçant le cadre applicable aux provisions constituées pour
le démantèlement des centrales nucléaires et de la gestion du combustible usé et
abrogeant partiellement et modifiant la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion de
matières fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires’ (ci-après, la « loi du 12 juillet
2022 »). Elle exploite des centrales nucléaires situées à Doel et à Tihange.
La seconde requérante est la société de provisionnement nucléaire, visée
à l’article 1er de l’arrêté royal du 10 juin 1994 instituant au profit de l’État une action
spécifique de Synatom. Son statut est régi par l’article 179, § 1er, de la loi du 8 août
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1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980, dite « loi ONDRAF ». En
vertu de cette disposition, la gestion du combustible usé des centrales nucléaires, avant
leur prise en charge par l’ONDRAF sous la forme de déchets de retraitement ou de
déchets radioactifs, est assurée par la société de provisionnement nucléaire.
Les deux requérantes sont des filiales du groupe Engie.
2. La loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le
démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion de matières fissiles irradiées
dans ces centrales (ci-après, la « loi du 11 avril 2003 ») a institué, par son article 3, un
Comité de suivi des mécanismes liés aux provisions pour le démantèlement et pour la
gestion de matières fissiles irradiées, disposant d’une personnalité juridique
autonome.
L’article 4 déterminait la composition du Comité de suivi et prévoyait que
celui-ci était assisté par un secrétariat permanent.
Les missions et règles de fonctionnement du Comité de suivi étaient
définies dans les articles 5 à 10 de la loi du 11 avril 2003 précitée. Plus
particulièrement, les articles 9 et 10 de la loi du 11 avril 2003 prévoyaient que :
« Art. 9. Les frais de fonctionnement, les coûts des avis et études demandés par le
Comité de suivi en vertu de l’article 7 sont à la charge des provisions de
démantèlement.
Le Roi définit, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, le montant annuel
maximal qui peut être consacré à charge des provisions.
Art. 10. Le Roi établit, sur proposition du Comité de suivi, un règlement d’ordre
intérieur et détermine les modalités et frais de fonctionnement du Comité de suivi
et de son secrétariat permanent, en ce compris le montant des jetons de présence à
attribuer à ses membres ».
L’article 11 de cette même loi prévoyait que :
« § 1er. La société de provisionnement nucléaire est responsable pour assurer la
couverture des coûts de démantèlement des centrales nucléaires, tels que visés à
l’article 2, 2°, et des coûts liés à la gestion des matières fissiles irradiées dans ces
centrales, tels que visés à l’article 2, 3°. À cet effet, la société de provisionnement
constitue dans ses comptes des provisions pour le démantèlement et pour la gestion
de matières fissiles irradiées, conformément aux méthodes visées à l’article 12 ou
arrêtées en application de cet article.
Les exploitants nucléaires sont tenus de payer à la société de provisionnement
nucléaire des montants correspondant aux dotations aux provisions pour le
démantèlement et pour la gestion de matières fissiles irradiées.
§ 2. Les exploitants nucléaires transfèrent au plus tard le 31 décembre 2003 à la
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société de provisionnement nucléaire un montant égal à la contre-valeur des
provisions déjà constituées par les exploitants nucléaires pour le démantèlement
des centrales nucléaires.
À partir de l’exercice comptable 2003, les exploitants nucléaires transfèrent à la
société de provisionnement nucléaire, en versements trimestriels, un montant total
qui correspond à la dotation aux provisions pour le démantèlement et pour la
gestion de matières fissiles irradiées pour l’exercice en cours.
§ 3. Les provisions pour le démantèlement seront constituées de manière à couvrir,
pour chaque centrale nucléaire, l’intégralité du montant actualisé des coûts de
démantèlement lors de l’arrêt programmé de la centrale nucléaire concernée, soit
au plus tard quarante ans après la date de mise en service industrielle.
Le démantèlement sera assuré par les exploitants nucléaires pour le compte de la
société de provisionnement nucléaire et les coûts de démantèlement seront imputés
par la société de provisionnement nucléaire sur les provisions constituées par elle.
Si, au cours des opérations de démantèlement, les provisions pour le
démantèlement s’avèrent être inférieures aux coûts de démantèlement, les
exploitants nucléaires verseront à la société de provisionnement nucléaire le
montant nécessaire pour couvrir l’excédent de coûts de démantèlement au moment
où celui-ci est dû.
§ 4. Les provisions pour la gestion de matières fissiles irradiées sont majorées
annuellement par la société de provisionnement nucléaire en fonction de la quantité
des matières fissiles irradiées produites dans l’année correspondante.
La gestion de matières fissiles irradiées sera assurée exclusivement par la société
de provisionnement nucléaire et les coûts de gestion de matières fissiles irradiées
seront imputés par la société de provisionnement sur les provisions constituées par
elle. Si, au cours des opérations de gestion de matières fissiles irradiées, les
provisions s’avèrent être inférieures aux coûts de gestion de matières fissiles
irradiées, les exploitants nucléaires verseront à la société de provisionnement
nucléaire le montant nécessaire pour couvrir l’excédent des coûts de gestion de
matières fissiles irradiées au moment où celui-ci est dû ».
3. Un arrêté royal du 1er mai 2006 est adopté, fixant le montant maximal
des frais de fonctionnement du Comité de suivi et son secrétariat permanent, en
exécution de l’article 9 de la loi du 11 avril 2003.
L’article 2 de cet arrêté royal est libellé comme il suit :
« § 1er. Au dernier trimestre de chaque année, le Comité de suivi soumet au Ministre
ayant l’Energie dans ses attributions, pour approbation, un projet de budget pour
l’année suivante.
§ 2. Les frais de fonctionnement du Comité de suivi comprennent les frais du
secrétariat en tant que soutien au Comité de suivi ainsi que les jetons de présence
et les indemnités de déplacement des membres ou de leurs suppléants.
§ 3. Les frais de fonctionnement du Comité de suivi, ainsi que les coûts des avis et
études visés aux articles 5, 7 et 9 de la loi, peuvent s’élever chaque année à partir
de l’année 2004 à cinq cent mille euros maximum.
§ 4. Ces frais d’avis et d’études ne couvrent pas les frais des prestations liées à la
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mission d’inventaire de l’ONDRAF en vertu de l’article 179, § 2, de la loi du 8 août
1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980, remplacée par la loi du
11 janvier 1991 et modifiée par les lois-programme des 12 décembre 1997 et
30 décembre 2001, qui sont utiles pour l’avis obligatoire à fournir par l’ONDRAF
en vertu de l’article 5, § 1er, de la loi et pour les avis et études supplémentaires
demandés à l’ONDRAF en vertu de l’article 7, § 3, de la loi.
§ 5. À partir du 1er janvier 2005, le montant visé au § 3 est adapté annuellement à
l’indice de prix à la consommation, sur base de l’indice du mois décembre 2003 ».
4. Par la loi du 25 avril 2007 portant des dispositions diverses (IV), le
Comité de suivi est remplacé par la Commission d’avis et de contrôle des provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion de
matières fissiles irradiées ou « Commission des provisions nucléaires » (ci-après
« CPN »).
Plusieurs dispositions de la loi du 11 avril 2003 sont modifiées par les
articles 143 à 155 de la loi du 25 avril 2007 précitée. Les références faites, dans la loi
du 11 avril 2003, au Comité de suivi sont notamment remplacées par « la Commission
des provisions nucléaires ».
L’article 147 de la loi du 25 avril 2007 modifie l’article 4 de la loi du
11 avril 2003, en remplaçant notamment son paragraphe 3, désormais libellé comme
il suit :
« La Commission des provisions nucléaires est assistée par un secrétariat permanent.
La composition et le fonctionnement de ce secrétariat sont arrêtés par la
Commission des provisions nucléaires, en fonction des moyens nécessaires à
l’accomplissement des missions qui lui sont confiées conformément à l’article 5 ».
L’article 9 de la loi du 11 avril 2003 est également modifié par l’article
152 de la loi du 25 avril 2007, pour prévoir que :
« Les frais de fonctionnement et de secrétariat ainsi que les coûts des avis demandés
par la Commission des provisions nucléaires en vertu de l’article 7, § 3, dont le
montant maximum est fixé annuellement par arrêté royal délibéré en Conseil des
ministres, sont à charge de la société de provisionnement nucléaire. Cette dernière
les facture aux exploitants nucléaires et aux sociétés visées à l’article 24, § 1er, au
prorata de leur quote-part dans la production industrielle d’électricité par fission de
combustibles nucléaires.
La Commission des provisions nucléaires établit un budget annuel et le transmet
au plus tard le 1er octobre de l’année précédant l’exercice concerné, pour
approbation, au ministre qui a l’énergie dans ses attributions.
Le Roi définit, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, le montant annuel
maximal qui peut être consacré à charge des provisions ».
5. L’article 9 de la loi du 11 avril 2003 est encore complété en 2014 par
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l’article 8 de la loi du 26 mars 2014 modifiant la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des
matières fissiles irradiées dans ces centrales qui ajoute un quatrième alinéa au texte
de l’article 9 précité.
Ce quatrième alinéa prévoit que :
« Dès que le budget est approuvé, les montants qui y sont repris sont exigibles, à
première demande faite par la Commission des provisions nucléaires, directement
auprès de la société de provisionnement ».
6. Le 30 janvier 2019 est adopté l’arrêté royal relatif aux modalités et
frais de fonctionnement de la Commission des provisions nucléaires et de son
secrétariat permanent, en exécution de l’article 10 de la loi du 11 avril 2003.
L’article 4 de l’arrêté royal déterminait le montant des jetons de présence
accordés aux membres de la Commission des provisions nucléaires :
« Pour l’exécution de leurs tâches, sont octroyés, par participation effective à une
réunion, un jeton de présence de 500 euros au président et un jeton de présence de
250 euros aux membres ou à leurs suppléants ainsi qu’aux membres consultatifs
ou à leurs délégués. Les jetons de présence sont payés annuellement par la
Commission de provisionnement nucléaire, sur la base des listes de présence aux
réunions, au plus tard le 15 décembre de l’année en cours.
Les montants prévus à l’alinéa 1er sont adaptés le 1er février de chaque année à
l’indice des prix à la consommation selon la formule suivante : le nouveau montant
est égal au montant de base prévu à l’alinéa 1er, multiplié par le nouvel indice et
divisé par l’indice de départ. L’indice de départ est celui du mois de janvier 2018.
Le nouvel indice est celui du mois de janvier de l’année au cours de laquelle
l’adaptation a lieu. Le résultat est arrondi à l’euro supérieur ».
7. En 2022, la loi du 11 avril 2003 est partiellement abrogée par la loi du
12 juillet 2022, particulièrement les dispositions visant la Commission des provisions
nucléaires.
Comme le souligne l’avis de la section de législation du Conseil d’État
relatif à l’avant-projet de loi, la loi du 12 juillet 2022 entend notamment « réformer
l’organisation et le fonctionnement de la Commission des provisions nucléaires et […]
durcir les conditions dans lesquelles la société de provisionnement nucléaire
(Synatom), les exploitants nucléaires et les sociétés contributives doivent constituer
des provisions pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des
matières fissiles irradiées dans ces centrales ».
8. La Commission des provisions nucléaires trouve désormais son
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fondement légal dans l’article 3 de la loi du 12 juillet 2022.
L’article 4 de la loi du 12 juillet 2022 détermine la composition de la
Commission des provisions nucléaires et prévoit, dans son § 3, que celle-ci est assistée
par un secrétariat permanent dont la composition est définie comme il suit :
« La Commission des provisions nucléaires est assistée par un secrétariat permanent.
Le secrétariat permanent comprend un secrétaire général qui est assisté d’une
équipe pluridisciplinaire. Les membres du secrétariat permanent font preuve
d’excellentes connaissances dans un ou plusieurs domaines traités par la
Commission des provisions nucléaires.
La composition et le fonctionnement de ce secrétariat sont arrêtés par la
Commission des provisions nucléaires, en fonction des moyens nécessaires à
l’accomplissement des missions qui lui sont confiées conformément à l’article 5.
Le Roi peut déterminer les exigences minimums auxquelles doivent répondre les
membres du secrétariat permanent ».
Les missions et règles de fonctionnement de la Commission des
provisions nucléaires sont déterminées dans les articles 5 à 10 de la loi du 12 juillet
2022.
En ce qui concerne le budget et les frais de la Commission des provisions
nucléaires, l’article 9 de la loi du 12 juillet 2022 est libellé comme il suit :
« Les frais de fonctionnement et de secrétariat ainsi que les coûts des avis, demandés
par la Commission des provisions nucléaires en vertu de l’article 7, § 6, dont le
montant annuel maximum est fixé par arrêté royal délibéré en Conseil des
ministres, sont à charge de la société de provisionnement nucléaire. Cette dernière
les facture aux exploitants nucléaires et aux sociétés contributives, au prorata de
leur quote-part dans la production industrielle d’électricité par fission de
combustibles nucléaires.
Annuellement, la Commission des provisions nucléaires soumet une proposition
de budget au ministre ayant l’Energie dans ses attributions.
Dès que le budget est approuvé par le ministre ayant l’Energie dans ses attributions,
les montants qui y sont repris sont exigibles, à première demande faite par la
Commission des provisions nucléaires, directement auprès de la société de
provisionnement ».
L’article 10 de la loi du 12 juillet 2022 prévoit que :
« Le Roi établit, sur proposition de la Commission des provisions nucléaires, un
règlement d’ordre intérieur.
Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités et frais
de fonctionnement de la Commission des provisions nucléaires et de son secrétariat
permanent, en ce compris le montant des jetons de présence à attribuer à ses
membres ».
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- Le 26 avril 2024 sont promulguées deux lois qui affectent les matières
relevant des compétences de la Commission des provisions nucléaires.
D’une part, est promulguée la loi du 26 avril 2024 ‘portant la garantie de
la sécurité d’approvisionnement dans le domaine de l’énergie et la réforme du secteur
de l’énergie nucléaire’ (ci-après, la « loi du 26 avril 2024 portant la garantie de la
sécurité d’approvisionnement »), dont les articles 47 à 72 modifient la loi du 12 juillet
2022 sur certains aspects.
Les travaux parlementaires de cette loi comportent le résumé suivant de
la portée du texte soumis à la Chambre :
« Le projet de loi s’inscrit dans le cadre de l’ensemble des initiatives législatives
prises en exécution des accords conclus à l’issue des négociations relatives au
redémarrage des centrales nucléaires de Doel 4 et de Tihange 3. L’accord qui a été
conclu entre l’État belge et l’exploitant nucléaire, la société anonyme Electrabel,
comporte quatre chantiers dont le projet à l’examen constitue la traduction légale.
En premier lieu, le projet impose un “cap” en ce qui concerne la responsabilité de
l’exploitant nucléaire pour l’entreposage à long terme et le stockage définitif des
déchets nucléaires. Après paiement du montant forfaitaire fixé par le projet, la
responsabilité financière pour les paquets de déchets radioactifs et de combustible
nucléaire usé qui répondent aux critères de transfert contractuels à fixer par le Roi
sera transférée à l’organisme de droit public doté de la personnalité juridique
“Hedera”.
[…] ».
Concernant le transfert de la responsabilité financière sur certains déchets
radioactifs, l’article 8 de la loi énonce ce qui suit :
« Art. 8. Dès réception du paiement intégral du montant forfaitaire pertinent, tel que
défini à l’article 10, § 1er, qui constitue le moment du transfert des obligations
financières transférées pour la gestion des déchets radioactifs et du combustible
nucléaire usé, et sans préjudice de la possibilité que le transfert soit considéré
comme n’ayant jamais existé en application des articles 6 et 7, l’exploitant
nucléaire, la société de provisionnement nucléaire, et les sociétés contributives
seront automatiquement déchargés de façon complète et définitive, avec effet
immédiat à compter du moment du transfert des obligations financières transférées
pour la gestion des déchets radioactifs et du combustible nucléaire usé et sans
qu’aucune autre action ne soit nécessaire, des obligations financières transférées
correspondantes pour la gestion des déchets radioactifs et du combustible nucléaire
usé.
L’exploitant nucléaire, la société de provisionnement nucléaire et les sociétés
contributives ne seront plus tenus, à compter du moment de transfert des
obligations financières transférées pour la gestion des déchets radioactifs et du
combustible nucléaire usé, de traiter avec la Commission des provisions nucléaires
instituée par la loi du 12 juillet 2022, ni, pour les aspects financiers, avec
l’Organisme national des déchets radioactifs et des matières fissiles enrichies
institué par la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980
en ce qui concerne les obligations financières transférées pour la gestion des
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déchets radioactifs et du combustible nucléaire usé ».
D’autre part, est promulguée la loi du 26 avril 2024 ‘portant création,
organisation et fonctionnement d’un organisme de droit public ayant pour but
d’assumer la responsabilité financière de certaines obligations nucléaires’ (ci-après,
la « loi du 26 avril 2024 relative à Hedera »).
Cette loi crée un organisme de droit public doté de la personnalité
juridique, dénommé « Hedera » dont le but, défini dans l’article 7, est « d’assumer,
dans l’intérêt général, la responsabilité financière des obligations qui lui sont
transférées conformément aux articles 13 et 14, de régler les coûts liés à ces
obligations et d’assurer le financement de ces coûts ».
L’article 59 de cette loi confie à la Commission des provisions nucléaires
la compétence de « contrôler la constitution des provisions adéquates pour les coûts à
supporter par l’organisme du fait des obligations financières transférées, ainsi que
l’existence, la gestion, l’adéquation et la disponibilité des actifs destinés à couvrir ces
coûts ».
10. Un arrêté royal fixant le montant maximal annuel des frais de
fonctionnement et des frais du secrétariat permanent de la Commission des provisions
nucléaires est adopté le 25 mai 2024.
Cet arrêté contient quatre dispositions, libellées comme il suit :
« Article 1er. Pour l’application du présent arrêté, les définitions telles que visées à
l’article 2 de la loi du 12 juillet 2022 renforçant le cadre applicable aux provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et de la gestion du
combustible usé et abrogeant partiellement et modifiant la loi du 11 avril 2003 sur
les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour
la gestion de matières fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires sont
d’application, complétées par les définitions suivantes :
1° loi du 12 juillet 2022 : la loi du 12 juillet 2022 renforçant le cadre applicable
aux provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et de la
gestion du combustible usé et abrogeant partiellement et modifiant la loi du 11 avril
2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires
et pour la gestion de matières fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires ;
2° secrétariat permanent : le secrétariat permanent établi par l’article 4, § 4, de la
loi du 12 juillet 2022.
Art. 2. Les frais annuels de fonctionnement et les frais du secrétariat permanent de
la Commission des provisions nucléaires, ainsi que les coûts des avis, demandés
par la Commission des provisions nucléaires en vertu de l’article 7, § 6, de la loi
du 12 juillet 2022, ne peuvent excéder 2.000.000 euros à partir de l’année 2025.
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À partir du 1er janvier 2026, le montant annuel maximum visé à l’alinéa 1er est
adapté annuellement en fonction de l’indice de santé lissé du mois de décembre de
l’année -1 en rapport avec l’indice de santé lissé du mois de décembre de l’année 2. Le résultat est arrondi à l’euro supérieur.
Art. 3. L’arrêté royal du 1er mai 2006 fixant le montant maximal annuel des frais
de fonctionnement du Comité de suivi et son secrétariat permanent, créés par les
articles 3 et 4 de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le
démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles
irradiées dans ces centrales nucléaires, et des coûts des avis et études demandés par
ce comité, à charge desdites provisions, est abrogé.
Art. 4. Le ministre qui a l’Energie dans ses attributions est chargé de l’exécution
du présent arrêté ».
Cet arrêté royal, qui constitue l’acte attaqué, est publié au Moniteur belge
le 20 juin 2024, accompagné d’un rapport au Roi.
Avant son adoption, le texte du projet d’arrêté royal avait recueilli les avis
favorables de l’Inspecteur des finances et de la Secrétaire d’État au budget.
11. Le 9 juillet 2024, est adopté l’arrêté royal relatif aux modalités et frais
de fonctionnement de la Commission des provisions nucléaires et de son secrétariat
permanent, publié au Moniteur belge le 15 juillet 2024.
Cet arrêté royal abroge et remplace l’arrêté royal précité du 30 janvier
2019 relatif aux modalités et frais de fonctionnement de la Commission des provisions
nucléaires et de son secrétariat permanent.
Cet arrêté royal est contesté par les requérantes dans le cadre du recours
en annulation enrôlé sous le numéro de rôle G/A 242.703/VI-23.112.
12. Le 20 décembre 2024, la Ministre en charge de l’Énergie décide
d’approuver le budget pour l’année 2025 de la Commission des provisions nucléaires,
pour un montant total de 1.400.000 euros. Cette décision fait l’objet d’un recours en
annulation introduit le 5 mars 2025 par les parties requérantes et enrôlé sous le numéro
de rôle G/A 244.313/VI-23.291.
IV. Recevabilité
IV.1. Thèse de la partie adverse
Dans son mémoire en réponse, la partie adverse cite les articles 8, § 1er,
10, § 1er et 15, §§ 1er et 2, de la loi du 26 avril 2024 portant la garantie de la sécurité
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d’approvisionnement. Elle déduit de ces dispositions que « la responsabilité financière
des obligations financières transférées relatives à la gestion des déchets radioactifs et
du combustible nucléaire usé » n’est transférée à Hedera qu’à la condition du
paiement intégral, par Synatom, des montants forfaitaires déterminés par l’article 10.
Elle souligne que ces montants forfaitaires doivent être transférés aux
dates des évènements prévus par la loi (closing, date de « redémarrage LTO des deux
unités LTO »). Or, elle relève qu’au moment du dépôt du mémoire en réponse, le
paiement intégral des montants forfaitaires, le closing et le redémarrage LTO des deux
unités LTO n’ont pas eu lieu. Elle relève également qu’en application de l’article 74
de la loi portant la garantie de la sécurité d’approvisionnement, la loi elle-même
n’entre en vigueur qu’à la date du closing.
En conséquence, selon elle, le préjudice allégué par les requérantes est
purement hypothétique, la responsabilité financière en cause n’ayant pas été transférée
à Hedera mais incombant toujours à Electrabel et Synatom.
Elle estime qu’à défaut de transfert de cette responsabilité financière, le
préjudice évoqué par les requérantes ne peut se produire, de sorte que les requérantes
n’ont pas un intérêt actuel à leur recours.
La partie adverse affirme ensuite que l’arrêté royal attaqué, qui instaure
un plafond des sommes pouvant être réclamées, constitue une sécurité juridique pour
les requérantes, assurant qu’un certain seuil de prélèvement ne pourra pas être
dépassé. Elle estime que l’acte attaqué n’a pas pour effet de préjudicier les
requérantes, de sorte qu’elles n’ont pas intérêt à son annulation.
Dans son dernier mémoire, la partie adverse relève que le 14 mars 2025,
« Engie et l’État belge ont réalisé le closing défini par l’article 2, § 1er, de la loi sur la
sécurité d’approvisionnement », ce qui a eu pour effet que « l’Implementation
Agreement entre l’État belge, Electrabel et Engie s’est réalisé », que « les dispositions
restantes de la loi sur la sécurité d’approvisionnement sont entrées en vigueur » et que
« Synatom a procédé, le même jour, au versement de la première partie du paiement
prévu par l’article 10 de la loi sur la sécurité d’approvisionnement […] ». De ce fait,
elle indique ne pas insister sur sa première exception d’irrecevabilité.
Elle maintient en revanche que l’arrêté royal attaqué du 25 mai 2024 se
limite à offrir une protection aux requérantes. Selon elle, « le simple fait que le
montant maximal ait été augmenté par l’arrêté attaqué n’a pas en soi pour conséquence
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que les parties requérantes subissent directement un préjudice », ce préjudice étant
« purement hypothétique » et dépendant « de l’adoption d’un acte juridique
additionnel (à savoir la fixation du budget de fonctionnement octroyé à la CPN) ».
Elle soutient qu’en l’absence d’un préjudice personnel, direct, certain, actuel, résultant
de l’arrêté attaqué, les requérantes ne disposent pas d’un intérêt à agir.
IV.2. Appréciation du Conseil d’État
A. Quant à l’intérêt à agir
Aux termes de l’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, un recours en annulation au sens de l’article 14, § 1er,
de ces lois peut être porté devant la section du contentieux administratif du Conseil
d’État par toute partie justifiant d’une lésion ou d’un intérêt. Une partie requérante
dispose de cet intérêt requis en droit si deux conditions sont remplies : tout d’abord,
l’acte administratif attaqué doit lui causer un préjudice personnel, direct, certain,
actuel et lésant un intérêt légitime ; ensuite, l’annulation de cet acte qui interviendra
éventuellement doit lui procurer un avantage direct et personnel, si minime soit-il. Il
appartient au Conseil d’État d’apprécier si chaque partie requérante qui le saisit
justifie d’un intérêt à son recours. Sous réserve des dispositions de droit international
directement applicables, l’article 19 des lois coordonnées fait ainsi obstacle à l’action
populaire qui serait introduite par n’importe quelle personne, qu’elle soit physique ou
morale.
S’agissant plus particulièrement des actes réglementaires qui sont
contestés en annulation devant le Conseil d’État, il n’est pas exigé qu’ils soient
immédiatement appliqués à la partie requérante, mais qu’ils soient susceptibles de lui
être applicables, c’est-à-dire qu’ils aient vocation à régler sa situation. La partie
requérante ne doit pas démontrer qu’une application concrète est effectivement
intervenue, mais bien qu’il y a un certain degré de vraisemblance pour que sa situation
soit affectée défavorablement par le règlement attaqué.
En l’occurrence, l’acte attaqué abroge et remplace l’arrêté royal du 1er mai
2006 ‘fixant le montant maximal annuel des frais de fonctionnement du Comité de
suivi et son secrétariat permanent, créés par les articles 3 et 4 de la loi du 11 avril 2003
sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour
la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires, et des coûts des
avis et études demandés par ce comité, à charge desdites provisions’.
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L’article 2, §§ 3 et 5, de l’arrêté abrogé prévoyait que « les frais de
fonctionnement du Comité de suivi, ainsi que les coûts des avis et études visés aux
articles 5, 7 et 9 de la loi [du 11 avril 2003] » pouvaient s’élever à un montant de
« cinq cent mille euros maximum », adapté chaque année à l’indice des prix à la
consommation. Selon le rapport au Roi précédant l’acte attaqué, la somme pouvant
être réclamée pour l’année 2024, une fois indexé, était de 795.000 euros.
L’acte attaqué fixe désormais le montant annuel maximum pouvant être
réclamé à la société de provisionnement nucléaire à deux millions d’euros, ce qui
constitue une augmentation conséquente par rapport au plafond précédemment
applicable.
Le législateur, en imposant au Roi de fixer, par un arrêté royal délibéré en
conseil des ministres, le « montant annuel maximum » des frais et coûts pouvant être
réclamés par la CPN à la société de provisionnement nucléaire, a prévu une garantie
de modération au profit de cette société, qui bénéficie également, de manière indirecte,
aux exploitants nucléaires et aux sociétés contributives.
Même si le montant de deux millions d’euros visé par l’acte attaqué est
un maximum qui ne peut être confondu avec la redevance précisément réclamée
chaque année par la CPN, l’augmentation de ce maximum par rapport à celui prévu
par l’ancienne réglementation est susceptible d’affecter négativement les intérêts
financiers des deux requérantes. Ce grief se concrétisera si la CPN sollicite le
paiement de frais et coûts dont le total est supérieur au plafond déterminé par l’arrêté
royal du 1er mai 2006.
La partie adverse ne peut exclure une telle éventualité. Les requérantes
disposent donc bien d’un intérêt à agir.
B. Quant au caractère certain de l’intérêt
L’exception de la partie adverse – sur laquelle elle n’insiste plus dans son
dernier mémoire – semble fondée sur la possibilité qui existait encore au moment de
l’introduction du recours en annulation qu’un transfert de responsabilité vers Hedera
n’ait pas lieu.
La partie adverse semble déduire de cette éventualité qu’aucune somme
ne pourrait, dans cette hypothèse, être réclamée à la société de provisionnement
nucléaire au titre de la surveillance prudentielle de Hedera.
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Ce raisonnement de la partie adverse ne permet aucunement de mettre en
doute l’intérêt actuel et certain des requérantes à l’annulation de l’acte attaqué, cet
intérêt étant lié à la fixation d’un nouveau montant maximal pouvant être réclamé par
la CPN à la société de provisionnement nucléaire.
Même si le transfert de responsabilité ne devait pas avoir lieu, l’acte
attaqué a pour effet d’augmenter le montant concerné par rapport à celui prévu par la
réglementation anciennement applicable. L’intérêt à agir des requérantes est donc, dès
l’introduction du recours, actuel et certain.
L’exception est rejetée.
V. Demande de jonction
V.1. Thèse des requérantes
Les requérantes sollicitent la jonction de la présente affaire avec celle
pendant sous le numéro de rôle G/A 242.703/VI-23.112, car elles considèrent qu’il
existe un lien de connexité entre l’acte attaqué et l’arrêté royal du 9 juillet 2024 relatif
aux modalités et frais de fonctionnement de la Commission des provisions nucléaires
et de son secrétariat permanent.
Elles expliquent par ailleurs que les recours introduits contre ces deux
arrêtés concernent les mêmes parties et la même problématique, et qu’ils donnent lieu
à un argumentaire similaire dénonçant une violation de l’habilitation légale et des
principes d’égalité et de non-discrimination.
V.2. Appréciation du Conseil d’État
Il n’y a pas lieu de joindre la présente affaire à celle pendante sous le
numéro de rôle n° G/A 242.703/VI-23.112.
Même si les moyens développés dans les deux affaires reposent sur une
argumentation similaire et si les mêmes parties sont en cause, les actes attaqués sont
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distincts et l’annulation de l’un ne pourrait avoir d’incidence sur la régularité de
l’autre.
La cohérence entre les solutions retenues dans les deux affaires, compte
tenu de leurs similarités, est suffisamment assurée par une instruction commune des
affaires et leur fixation à une même audience.
VI. Moyen unique
VI.1. Thèses des parties
A. Requête en annulation
Les requérantes soulèvent un moyen unique pris de la violation « [des]
articles 10, 11, 33, 37, 105, 108 et 159 de la Constitution ; [de] l’article 9 de la loi du
12 juillet 2022 renforçant le cadre applicable aux provisions constituées pour le
démantèlement des centrales nucléaires et de la gestion du combustible usé et
abrogeant partiellement et modifiant la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion de
matières fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires ; [de] l’article 8 de la loi du
26 avril 2024 portant la garantie de la sécurité d’approvisionnement dans le domaine
de l’énergie et la réforme du secteur de l’énergie nucléaire ; [du] principe général de
droit relatif à la motivation interne et externe des actes administratifs ; [du] principe
d’égalité et de non-discrimination ; [de] l’erreur manifeste d’appréciation ; [du]
principe de proportionnalité ».
Dans une première branche, elles soutiennent que l’acte attaqué
méconnaît son habilitation légale. Selon elles, le montant maximum annuel pouvant
être réclamé par la CPN à la société de provisionnement nucléaire a été fixé en tenant
compte de missions – notamment celles liées à Hedera – qui ne constituent pas des
services rendus aux exploitants et sociétés contributives, contrairement à ce qu’exige
la nature indemnitaire de la redevance prévue par l’article 9 de la loi du 12 juillet
2022. Elles estiment dès lors que l’acte attaqué est fondé sur des motifs inadmissibles
et transforme la redevance en impôt déguisé.
Dans une seconde branche, elles invoquent une violation des articles 10
et 11 de la Constitution, dès lors que les exploitants et sociétés contributives sont
contraints de supporter des frais afférents à des missions qui ne leur profitent pas,
contrairement au régime applicable à tout autre redevable d’une redevance, ce qui
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entraînerait un traitement différencié dépourvu de justification objective et
raisonnable. À titre subsidiaire, elles demandent qu’une question préjudicielle soit
posée à la Cour constitutionnelle si cette différence de traitement devait être imputée
à la loi d’habilitation elle-même.
B. Mémoire en réponse
La partie adverse estime que le moyen est irrecevable en ce qu’il invoque
la violation des articles 37 et 159 de la Constitution, du principe général de droit relatif
à la motivation interne des actes administratifs, et l’erreur manifeste d’appréciation,
car les requérantes n’indiquent pas en quoi ces dispositions et principes seraient
violés.
Elle soutient que le moyen unique repose sur la prémisse, factuellement
erronée, que les missions nouvelles confiées à la CPN ne bénéficient pas aux
exploitants. Selon elle, ces nouvelles missions, y compris celles liées à Hedera,
profitent aux exploitants. Elle affirme ainsi que la CPN doit émettre des avis sur les
plans quinquennaux et annuels de l’ONDRAF (article 59, alinéa 2, 3°, de la loi relative
à Hedera), eux-mêmes liés au transfert des obligations financières de la société de
provisionnement nucléaire vers Hedera. Selon elle, cela garantit une bonne gestion
des actifs, la conformité des déchets et la capacité d’Hedera à assumer les coûts. Elle
fait aussi valoir que le mécanisme de garantie de conditionnement contenu dans
l’article 10, § 4, de la loi portant la garantie de la sécurité d’approvisionnement justifie
que les exploitants gardent un intérêt à ce que Hedera soit correctement contrôlée,
puisqu’ils restent responsables pendant 5 ans en cas de vices non détectables.
Elle invoque par ailleurs l’absence d’intérêt actuel des requérantes, dès
lors que Hedera n’est pas active, faute de paiement des montants forfaitaires, et
qu’aucun budget ne prend ces missions en compte. Elle souligne que le plafond de
deux millions d’euros prévu par l’acte attaqué constitue une garantie, les moyens non
utilisés étant remboursés, et non une charge certaine pour les requérantes.