Cour constitutionnelle de Belgique — Grondwettelijk Hof — ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045 (2026-04-16)
Sommaire (FR) :
- Annulation (articles 14, 1°, et 15 de la loi du 7 mai 2024, en ce qu'ils
ne s'appliquent pas aux titulaires d'une licence C) - Maintien
des effets de la disposition partiellement annulée jusqu'au 31 décembre
2027 au plus tard - Rejet des recours pour le surplus, sans préjudice
de l'inconstitutionnalité mentionnée en B.25.3.3; il appartient
au législateur de remédier à cette inconstitutionnalité, au plus tard
le 31 décembre 2026
Samenvatting (NL) :
- Vernietiging (artikelen 14, 1°, en 15 van de wet van 7 mei 2024, in
zoverre zij niet van toepassing zijn op de houders van een vergunning
C) - Handhaving van de gevolgen van de gedeeltelijk vernietigde bepaling
tot uiterlijk 31 december 2027 - Verwerping van de beroepen voor het overige,
onverminderd de in B.25.3.3 vastgestelde ongrondwettigheid; het staat
aan de wetgever om die ongrondwettigheid te verhelpen, uiterlijk op 31
december 2026
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
Cour constitutionnelle
Arrêt n° 45/2026
du 16 avril 2026
Numéros du rôle : 8356, 8361, 8362 et 8363
En cause : les recours en annulation partielle de la loi du 7 mai 2024 « modifiant la loi du
7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection
des joueurs et portant des dispositions diverses en matière de jeux de hasard », introduits par la
SA « Derby », par la SA « Gambling Management » et autres, par la SA « Ascot » et autres et
par l’ASBL « Waregem Draaft » et l’ASBL « Koninklijke Waregemse Koersvereniging ».
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Joséphine Moerman, des juges Thierry Giet,
Michel Pâques,
Yasmine Kherbache,
Danny Pieters,
Sabine de Bethune,
Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt, Kattrin Jadin et Magali Plovie, et, conformément à
l’article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président
émérite Luc Lavrysen, assistée du greffier Frank Meersschaut, présidée par le président
Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l’arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 5 novembre 2024 et
parvenue au greffe le 6 novembre 2024, la SA « Derby », assistée et représentée par
Me Pierre Joassart, avocat au barreau de Bruxelles, a introduit un recours en annulation des
articles 6, 14 à 20 et 23 de la loi du 7 mai 2024 « modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de
hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs et portant des
dispositions diverses en matière de jeux de hasard » (publiée au Moniteur belge du
22 mai 2024).
b. Par trois requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste les 20 et
21 novembre 2024 et parvenues au greffe le 22 novembre 2024, des recours en annulation
partielle de la même loi ont été introduits respectivement par la SA « Gambling Management »,
la SA « Casino de Spa » et la SA « Circus Belgium », assistées et représentées par Me Karl Stas
et Me Thomas De Meese, avocats au barreau de Bruxelles, par la SA « Ascot », la SA « PMU
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Belge » et la SRL « World Football Association », assistées et représentées par Me Yaël Spiegl
et Me Emmanuel Van Nuffel, avocats au barreau de Bruxelles, et par l’ASBL « Waregem
Draaft » et l’ASBL « Koninklijke Waregemse Koersvereniging », assistées et représentées par
Me François Lambert et Me William Timmermans, avocats au barreau de Bruxelles.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8356, 8361, 8362 et 8363 du rôle de la Cour, ont
été jointes.
Des mémoires et mémoires en réplique ont été introduits par :
- la SA de droit public « Loterie Nationale », assistée et représentée par
Me Philippe Vlaemminck, Me Robbe Verbeke et Me Valentin Ramognino, avocats au barreau
de Bruxelles (partie intervenante dans les affaires nos 8356 et 8362);
- le Conseil des ministres, assisté et représenté par Me Evrard de Lophem,
Me Sébastien Depré,
Me Megi Bakiasi,
Me Alice Collin,
Me Maxime Chomé,
Me Jasper De Fauw, Me Simon Kieftenburg et Me Estelle Volcansek, avocats au barreau de
Bruxelles.
Les parties requérantes ont introduit des mémoires en réponse.
Par ordonnance du 11 février 2026, la Cour, après avoir entendu les juges-rapporteurs
Thierry Giet et Sabine de Bethune, a décidé que les affaires étaient en état, qu’aucune audience
ne serait tenue, à moins qu’une partie n’ait demandé, dans le délai de sept jours suivant la
réception de la notification de cette ordonnance, à être entendue, et qu’en l’absence d’une telle
demande, les débats seraient clos à l’expiration de ce délai et les affaires seraient mises en
délibéré.
Aucune demande d’audience n’ayant été introduite, les affaires ont été mises en délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives
à la procédure et à l’emploi des langues ont été appliquées.
II. En droit
-AQuant à la recevabilité
A.1.1. Dans l’affaire n° 8356, la SA « Derby », partie requérante, estime justifier d’un intérêt à demander
l’annulation des articles 6, 14 à 20 et 23 de la loi du 7 mai 2024 « modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de
hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs et portant des dispositions
diverses en matière de jeux de hasard » (ci-après : la loi du 7 mai 2024). Elle précise qu’elle est active depuis
plusieurs années dans le domaine des jeux de hasard et des paris. En particulier, ses activités portent tant sur
l’organisation de paris que sur leur engagement et sont proposées au public sous l’enseigne « Ladbrokes ». Dans
ce cadre, elle contrôle un réseau d’agences de paris, qui sont des établissements de classe IV au sens de la loi du
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7 mai 1999 « sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs »
(ci-après : la loi du 7 mai 1999), et dispose de licences F1 et F2 en application de la même loi. Elle souligne que
son intérêt à agir a déjà été admis à plusieurs reprises par la Cour.
Selon la partie requérante, les dispositions attaquées imposent des restrictions à l’exercice de ses activités et
l’astreignent à plusieurs obligations qui l’affectent directement et défavorablement. Par exemple, les articles 15 et
16 de la loi du 7 mai 2024 imposent aux opérateurs de jeux de hasard de procéder à l’identification et à
l’authentification des joueurs par la consultation de l’Excluded Persons Information System (ci-après : EPIS), afin
de vérifier que la personne concernée n’est pas exclue de la pratique des jeux de hasard. Les opérateurs sont
passibles de sanctions administratives et pénales en cas de méconnaissance de leurs obligations. En outre,
l’article 17 de la loi du 7 mai 2024 met en place le fichier de journalisation « log-EPIS », dans lequel sont
enregistrées les données personnelles des joueurs des établissements de classe IV. Cette disposition entraîne donc
le risque que les clients ne souhaitant pas faire l’objet de cet enregistrement se tournent vers les établissements de
classe III, à savoir les débits de boissons, qui ne sont pas concernés par cette obligation.
A.1.2. Dans l’affaire n° 8361, la SA « Gambling Management », la SA « Casino de Spa » et la SA « Circus
Belgium », parties requérantes, sollicitent l’annulation de l’article 23 de la loi du 7 mai 2024, en ce qu’il insère les
mots « 61, alinéas 2 et 3 » dans l’article 64 de la loi du 7 mai 1999. Elles précisent qu’elles sont titulaires de
licences des classes A, A+, B, B+, F1, F1+ et F2, octroyées par la Commission des jeux de hasard sur la base de
la loi du 7 mai 1999, ce qui les autorise à exploiter des jeux de hasard en Belgique. Partant, elles sont directement
et défavorablement affectées par la disposition attaquée, qui érige en infraction pénale la méconnaissance des
dispositions légales et réglementaires prévoyant la restriction, voire l’interdiction, de la publicité pour les produits
et services qu’elles proposent au public.
A.1.3. Dans l’affaire n° 8362, la SA « Ascot », la SA « PMU Belge » et la SRL « World Football
Association », parties requérantes, demandent l’annulation des articles 5, 10, 14, 1°, 15, 24 et 25 de la loi du
7 mai 2024. Elles se présentent comme des entreprises actives sur le marché des jeux de hasard et précisent qu’elles
sont titulaires de licences de jeux de hasard des classes B, B+, F1 et F1+. Elles estiment donc justifier d’un intérêt
au sens de l’article 2, alinéa 1er, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle.
A.1.4. Dans l’affaire n° 8363, l’ASBL « Waregem Draaft », première partie requérante, et
l’ASBL « Koninklijke Waregemse Koersvereniging », seconde partie requérante, attaquent l’article 14 de la loi du
7 mai 2024, en ce qu’il insère les mots « la pratique des paris en dehors des établissements de jeux de hasard de
classe IV » dans l’article 54, § 3, de la loi du 7 mai 1999. La première partie requérante précise qu’elle organise
des courses hippiques à Waregem et que, dans ce cadre, elle est également active dans le domaine des jeux de
hasard et des paris, pour lesquels elle dispose d’une licence F2, octroyée par la Commission des jeux de hasard.
Quant à la seconde partie requérante, elle organise chaque année une course hippique à Waregem, qui est
considérée comme un événement d’une certaine importance. En application de la disposition attaquée, les parties
requérantes sont tenues, pour ces courses hippiques, de mettre en place le contrôle EPIS pour les paris réalisés tant
sur place qu’en ligne, ce qui entraîne des coûts considérables et des difficultés importantes sur le plan logistique.
A.1.5. La Loterie nationale, partie intervenante, précise qu’elle est une société anonyme de droit public dont
l’État belge est l’actionnaire principal. Son activité est déterminée par l’article 3, § 1er, de la loi du 19 avril 2002
« relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale » (ci-après : la loi du
19 avril 2002). Dans ce cadre, elle organise à la fois des jeux de hasard et des paris en application de la loi du
7 mai 1999, en concurrence avec d’autres opérateurs, ainsi que des jeux de loterie publique, pour lesquels elle
dispose d’un monopole et qui ne relèvent pas du champ d’application de la loi du 7 mai 1999. Elle précise que
contrairement à d’autres acteurs du secteur, elle est une prestataire de services publics soumise à des obligations
spécifiques, en particulier l’objectif de canalisation des joueurs vers un environnement sain et contrôlé, en
application d’un contrat de gestion conclu avec l’État belge. Elle occupe donc une position particulière dans la
politique belge en matière de jeux de hasard.
Dès lors que les parties requérantes dans les affaires nos 8356 et 8362 soulèvent plusieurs griefs qui visent
spécifiquement les jeux organisés par la Loterie nationale, celle-ci estime justifier d’un intérêt à intervenir dans
les affaires précitées.
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Quant au fond
En ce qui concerne la position des parties requérantes
Affaire n° 8356
A.2.1. Le premier moyen est pris de la violation, par les articles 15 à 18 de la loi du 7 mai 2024, de
l’article 22 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de
l’homme, avec les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après : la Charte)
et avec les articles 5 et 6 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016
« relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la
libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des
données) » (ci-après : le RGPD). Selon la partie requérante, les dispositions attaquées entraînent des ingérences
injustifiées dans le droit au respect de la vie privée et dans le droit à la protection des données personnelles des
personnes visées à l’article 54 de la loi du 7 mai 1999 ainsi que des joueurs.
Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, les différentes branches du moyen sont bien
recevables et ne portent pas sur une législation ancienne, dès lors que les dispositions attaquées ne s’apparentent
ni à une intervention d’ordre purement légistique ou linguistique, ni à une coordination de dispositions existantes.
A.2.2. Dans une première branche, la partie requérante soutient qu’en application des articles 15 et 16 de la
loi du 7 mai 2024, les données à caractère personnel des personnes qui sont interdites de jeu en raison de leur
profession, en application de l’article 54, § 2, de la loi du 7 mai 1999, sont conservées sur la même liste EPIS que
celle des personnes qui ont été exclues sur la base d’une décision de la Commission des jeux de hasard, qui est
utilisée pour l’accès aux établissements des classes I, II et IV. Or, les personnes relevant de la première catégorie
ne sont pas interdites de jeu pour les établissements de classe IV ou pour les jeux en ligne que ces établissements
proposent, de sorte que les dispositions attaquées ne sont ni adéquates, ni proportionnées.
En effet, la personne qui effectue le contrôle EPIS n’a aucun moyen de savoir le motif d’exclusion du joueur
concerné. Les personnes visées à l’article 54, § 2, de la loi du 7 mai 1999 se voient donc refuser l’accès à un jeu
pour lequel elles ne font pas l’objet d’une interdiction, de sorte que la conservation des données à caractère
personnel de ces personnes n’est pas raisonnablement justifiée au regard de la finalité du contrôle EPIS. En toute
hypothèse, accorder l’accès aux établissements de classe IV à cette catégorie de personnes exposerait l’opérateur
de jeux de hasard à des sanctions en application des articles 4, § 5, 15/3 et 64 de la loi du 7 mai 1999, si bien que
les dispositions attaquées produisent également des effets disproportionnés pour les opérateurs de jeux de hasard.
La partie requérante dénonce donc l’absence de mise en place d’un système prévoyant une application différenciée
du contrôle EPIS au sein des établissements de classe IV ou pour les jeux proposés en ligne par ces établissements.
La partie requérante ajoute que l’argument du Conseil des ministres selon lequel le type d’exclusion du
système EPIS sur la base de la profession des joueurs ne serait pas applicable pour les établissements de classe IV
n’est aucunement étayé et ne ressort pas de la loi du 7 mai 2024. En tout état de cause, cet argument relève
davantage de l’exécution de la loi, dès lors que cette dernière vise indistinctement les établissements des classes I,
II et IV, alors que les personnes exclues diffèrent selon le type d’établissement.
A.2.3. Dans une deuxième branche, la partie requérante relève que l’article 16 de la loi du 7 mai 2024, en
tant qu’il remplace l’article 55, § 2, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999, prévoit une durée de conservation des
données EPIS pour une durée de cinq ans à compter de la date de fin d’exclusion du joueur concerné. Selon elle,
cette durée est excessive au regard des finalités du système EPIS. Elle observe que la première finalité de ce
système vise à permettre aux titulaires de licences de s’assurer que les personnes souhaitant participer à un jeu de
hasard ne font pas l’objet d’une interdiction ou d’une exclusion. Partant, la liste EPIS n’est utile que le jour de la
visite du joueur et pour les exclusions actuellement applicables. L’historique des précédentes exclusions ne
présente aucun intérêt à cet égard.
La deuxième finalité, qui vise à permettre la gestion des demandes d’exclusion et des retraits d’exclusion, ne
paraît pas non plus justifier que la Commission des jeux de hasard dispose d’un accès durant cinq ans à l’historique
des précédentes exclusions, puisque les demandes d’exclusion concernent une exclusion future. À ce sujet, les
travaux préparatoires de la disposition attaquée précisent que le délai quinquennal vise à permettre d’identifier un
comportement de jeu problématique. Cependant, le simple fait d’être repris sur la liste EPIS ne constitue pas un
indicateur de comportement à risque, puisqu’en toute hypothèse, toute personne n’y est reprise qu’une seule fois.
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En réalité, un tel indicateur se retrouve davantage dans le fichier de journalisation log-EPIS, qui est mis en place
par l’article 17 de la loi du 7 mai 2024 et qui permet d’identifier les personnes qui se soumettent régulièrement à
un contrôle EPIS à l’occasion d’une visite dans un établissement de jeux de hasard. Par ailleurs, la Commission
des jeux de hasard pourrait conserver un historique de ses propres décisions d’exclusion pour comportement à
risque sans que cette liste ne soit étendue aux personnes qui ne présentent pas un tel risque, à l’instar de celles qui
font l’objet d’un règlement collectif de dettes ou qui se voient interdire l’accès à certains établissements en raison
de leur profession.
Enfin, la troisième finalité concerne la recherche et la constatation des infractions à la loi du 7 mai 1999 et à
ses arrêtés d’exécution, dont le délai de prescription est de cinq ans. Selon la partie requérante, cette finalité
n’apparaît pas davantage de nature à justifier le délai de conservation attaqué, dès lors que les infractions
concernées ne se commettent pas le jour de la fin de l’exclusion mais le jour de l’accès à un établissement
particulier par une personne interdite de jeu. En toute hypothèse, la simple consultation de la base de données EPIS
ne permet pas de constater une infraction, puisque la preuve de l’accès à l’établissement est requise. Cette preuve
ne peut être apportée que par un contrôle immédiat ou par un visionnage des images de vidéosurveillance, qui,
elles, ne sont disponibles que pour une durée d’un mois.
En réponse aux arguments du Conseil des ministres, la partie requérante précise que l’identification et
l’analyse des comportements addictifs des joueurs ne relèvent pas des missions de la Commission des jeux de
hasard et que l’historique de la liste EPIS ne donne aucun indice particulier sur le comportement de jeu, puisque
cette liste ne reprend que les personnes exclues du jeu et le motif d’exclusion. Par ailleurs, une inscription sur la
liste EPIS peut être étrangère à un comportement de jeu problématique.
A.2.4. Dans une troisième branche, la partie requérante relève que l’article 17 de la loi du 7 mai 2024, qui
instaure la création du fichier de journalisation log-EPIS qui reprend toutes les consultations d’EPIS, prévoit une
durée de conservation des données concernées de cinq ans à partir de la date de consultation. Selon la partie
requérante, une telle durée n’est pas nécessaire au regard des finalités du fichier log-EPIS, à savoir vérifier que les
titulaires de licences remplissent correctement leurs obligations légales et détecter les consultations douteuses
d’EPIS. En effet, pour vérifier a posteriori si le contrôle EPIS a effectivement été réalisé ou si le système EPIS a
fait l’objet d’une consultation douteuse, il est nécessaire de croiser le log-EPIS avec une autre banque de données,
comme les images de vidéosurveillance, lesquelles ne sont pourtant disponibles que pour une durée d’un mois. Il
n’est donc aucunement démontré qu’une conservation plus longue des données reprises dans le fichier log-EPIS
permettrait de procéder aux vérifications souhaitées, dans le respect des finalités précitées. La partie requérante
observe par ailleurs que l’article 55/4 de la loi du 7 mai 1999, tel qu’il a été inséré par l’article 19 de la loi du
7 mai 2024, prévoit un délai de conservation d’une durée d’un an pour les données enregistrées dans le registre
des professionnels, qui poursuit des finalités similaires. En tout état de cause, la conservation pour une durée de
cinq ans des données du fichier log-EPIS porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et
au droit à la protection des données à caractère personnel des joueurs.
En réponse aux arguments du Conseil des ministres, la partie requérante fait valoir que l’identification et
l’analyse des comportements addictifs ne relèvent pas des missions de la Commission des jeux de hasard.
A.2.5. Dans une quatrième branche, la partie requérante soutient que le traitement des données pour les
finalités mentionnées à l’article 55/3 de la loi du 7 mai 1999, tel qu’il a été inséré par l’article 18 de la loi du
7 mai 2024, est inadéquat et disproportionné. Cette disposition concerne le traitement ultérieur des données logEPIS par la Commission des jeux de hasard, par les services de police, par le service d’enquête du Comité
permanent P et par les membres de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, sans limite de
temps. Ainsi que l’Autorité de protection des données et la section de législation du Conseil d’État l’ont mis en
évidence, ce traitement ultérieur méconnaît en particulier l’article 6, paragraphe 4, du RGPD. En réponse aux
arguments du Conseil des ministres, la partie requérante précise qu’elle critique le fait qu’aucun délai ne soit prévu
pour la consultation ultérieure de la banque de données, ce qui suffit déjà pour constater une violation du RGPD.
En effet, cette consultation s’effectue potentiellement après le délai quinquennal fixé par le nouvel article 55/2,
§ 2, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999.
En particulier, la finalité permettant à la Commission des jeux de hasard d’exercer sa mission de protection
des joueurs peut être atteinte par une mesure moins attentatoire, à leur droit au respect de la vie privée et à leur
droit à la protection des données à caractère personnel, qu’une mesure qui vise l’ensemble des personnes ayant
fait l’objet du contrôle EPIS et qui révèle le moment et le lieu d’accès à une salle de jeux. En outre, en ce qui
concerne la finalité consistant à soutenir les services de police dans l’exécution de leurs missions de police
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judiciaire pour rechercher les infractions les plus graves, visées à l’article 90ter, §§ 2 à 4, du Code d’instruction
criminelle, la partie requérante soutient que le législateur demeure en défaut de présenter un chiffre statistique
attestant d’un lien entre ces infractions et les activités de jeux de hasard.
Enfin, les finalités visant à permettre au service d’enquête du Comité permanent P et aux membres de
l’Inspection générale de la police fédérale et de la police locale de vérifier, de manière illimitée dans le temps, si
un agent de police a accédé à une salle de jeux malgré l’interdiction n’apparaissent pas non plus nécessaires. En
effet, ces finalités nécessitent en tout état de cause de croiser le fichier log-EPIS avec une autre banque de données,
comme les images de vidéosurveillance, qui ne sont toutefois disponibles que pour une durée d’un mois. En toute
hypothèse, l’avantage que procurent éventuellement les finalités précitées est tout à fait dérisoire par rapport à
l’atteinte importante qu’elles engendrent pour les droits de toutes les personnes qui participent aux jeux de hasard
mais ne relèvent pas de l’interdiction visant les agents de police.
A.3.1. Le deuxième moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution par les articles 14
à 20 de la loi du 7 mai 2024, en ce que les dispositions attaquées ne soumettent pas la Loterie nationale au
contrôle EPIS pour ses jeux de loterie, dont les jeux en ligne « Woohoo », de sorte qu’elles engendrent une
différence de traitement injustifiée au détriment des établissements de classe IV. Contrairement à ce que le Conseil
des ministres soutient, le moyen est recevable, dès lors que, par l’adoption des dispositions attaquées, le législateur
s’est réapproprié les dispositions relatives au contrôle EPIS et a, par cette occasion, créé le log-EPIS.
La partie requérante relève que la loi du 7 mai 1999 est applicable à la Loterie nationale pour ses activités de
paris sportifs mais pas pour ses autres activités organisées sur la base de l’article 3, § 1er, alinéa 1er, de la loi du
19 avril 2002. La partie requérante fait valoir que la loi du 19 avril 2002 prévoit certes une possibilité d’interdire
aux joueurs exclus de participation aux jeux de hasard sur la base de la loi du 7 mai 1999 de participer aux jeux de
loterie, mais que cette interdiction ne concerne que les jeux de loterie en ligne et qu’elle doit être prévue par le
Roi, étant entendu que cette habilitation n’a pas encore été mise en œuvre. À l’inverse, les agences de paris sportifs
visées par la loi du 7 mai 1999 sont soumises à un contrôle EPIS très strict, qui implique la conservation des
données à caractère personnel des joueurs pour une durée de cinq ans à partir de la dernière visite.
A.3.2. Contrairement à ce que le Conseil des ministres fait valoir, les catégories de personnes visées par la
différence de traitement attaquée sont bien comparables au regard de l’objectif de protection des joueurs, qui
constitue un objectif commun à tous les opérateurs de jeux de hasard, dont la Loterie nationale fait partie. Les
personnes relevant des catégories précitées génèrent chacune des revenus à partir de l’activité de jeux de hasard,
sont soumises à des obligations en matière de protection des joueurs et sont en concurrence sur le même marché,
même si des obligations spécifiques reposent sur la Loterie nationale dès lors qu’elle accomplit certaines tâches
de service public.
En outre, il existe bel et bien une différence de traitement entre les établissements de classe IV et la Loterie
nationale. En effet, ce que la partie requérante reproche aux dispositions attaquées, c’est précisément l’absence
d’obligations juridiques semblables en ce qui concerne la Loterie nationale, qui n’est pas tenue à un régime de
contrôle EPIS similaire pour ses jeux de loterie. Cette situation est d’autant plus incompréhensible au regard du
monopole dont la Loterie nationale dispose pour ces jeux, ce monopole ayant pour effet que celle-ci draine un
nombre de joueurs très important sur son site web, sans qu’aucun mécanisme de protection des joueurs à risque
soit établi. La partie requérante souligne par ailleurs qu’à partir de son site de paris sportifs « Scooore », la Loterie
nationale oriente les joueurs vers son site de loteries en ligne. Les joueurs interdits de jeux de hasard, qui sont
repris sur la liste EPIS, sont donc renvoyés vers les jeux de loterie en cas d’échec du contrôle EPIS sur le site de
paris en ligne de la Loterie nationale.
La partie requérante ajoute que la circonstance éventuelle que certains jeux de la Loterie nationale sont moins
dangereux que les jeux de hasard et les paris n’empêche pas le législateur de tout de même prévoir un
contrôle EPIS, à des fins de protection des joueurs. En tout état de cause, les jeux « Woohoo » proposés par la
Loterie nationale doivent être assimilés aux jeux de hasard des classes I et II.
A.3.3. Selon la partie requérante, les établissements de classe IV et la Loterie nationale se trouvent dans une
situation similaire et constituent dès lors des catégories de personnes comparables au regard de l’objectif de
protection des joueurs poursuivi par le législateur. Elle relève que la Commission des jeux de hasard a, dans un
avis du 16 novembre 2022, considéré que les jeux « Woohoo » proposés en ligne par la Loterie nationale devaient
être assimilés à des jeux de hasard classiques, tels que ceux proposés par les établissements des classes I et II. En
outre, les jeux de la Loterie nationale sont sensiblement plus addictifs que les paris sportifs, notamment en ce qui
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concerne la fréquence de jeu. La partie requérante souligne aussi que la section de législation du Conseil d’État a
considéré qu’il n’était pas justifié, au regard de l’objectif de protection des joueurs, que la Loterie nationale soit
soumise à des règles moins strictes en matière de publicité. Un raisonnement similaire s’impose en l’espèce au
sujet du contrôle EPIS.
A.3.4. La partie requérante affirme que la non-application du contrôle EPIS à la Loterie nationale n’est pas
de nature à atteindre l’objectif de protection des joueurs. En réalité, les joueurs exclus se tourneront vers des
établissements qui ne sont pas soumis à l’obligation du contrôle EPIS, voire vers les filières illégales des jeux de
hasard. Le choix du législateur est donc dépourvu de caractère raisonnable. Enfin, la partie requérante relève que
le caractère inadéquat de la mesure attaquée est d’autant plus manifeste que la loi du 7 mai 2024 a étendu le
contrôle EPIS aux librairies pour les jeux de classe IV, alors que les jeux de loterie proposés dans ces mêmes
librairies en demeurent exemptés.
A.4.1. Le troisième moyen est pris de la violation, par les articles 6 et 23 de la loi du 7 mai 2024, des
articles 12, alinéa 2, et 14 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec l’article 7 de la Convention
européenne des droits de l’homme.
A.4.2. Dans une première branche, la partie requérante relève que l’article 6 de la loi du 7 mai 2024, qui
modifie l’article 15/3 de la loi du 7 mai 1999, prévoit une sanction administrative en cas de méconnaissance des
articles 46, 58, 60 et 61, alinéas 2 et 3, de la loi du 7 mai 1999 ainsi que des dispositions prises en exécution de
ces articles. Elle précise que l’article 15/3 de la loi du 7 mai 1999 revêt une dimension punitive, de sorte que le
principe de légalité en matière pénale s’applique, comme la Cour l’a déjà mis en évidence. L’article 23 de la loi
du 7 mai 2024 prévoit quant à lui une sanction pénale en cas de non-respect des articles 4, §§ 2, 4 et 5, 43/1, 43/2,
43/2/1, 43/3, 43/4, 60 et 61, alinéas 2 et 3, de la loi du 7 mai 1999 ainsi que des dispositions prises en exécution
de ces articles.
La partie requérante soutient que le principe de légalité en matière pénale est violé dans sa dimension
formelle, dès lors que les dispositions attaquées ne prévoient pas elles-mêmes les composantes essentielles de
l’incrimination qu’elles portent. En effet, l’article 43/2 de la loi du 7 mai 1999 a en partie été annulé par la Cour,
par son arrêt n° 177/2021 du 9 décembre 2021 (ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.177), et n’établit désormais plus les
composantes essentielles de l’infraction, puisque le législateur n’est pas intervenu pour compléter ultérieurement
cette disposition. Par ailleurs, l’article 61, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999 charge le Roi de déterminer les
modalités relatives à la publicité sur les jeux de hasard, de sorte que cette disposition habilite en réalité le pouvoir
exécutif à déterminer les composantes essentielles de l’incrimination.
En réponse aux arguments du Conseil des ministres, la partie requérante soutient qu’en application de
l’article 8 de la loi du 7 mai 1999, il appartient au Roi de déterminer plusieurs éléments essentiels des infractions
à cette loi pour certains types de jeux de hasard, à savoir le montant maximum de mise et de perte admissible.
C’est également le cas de l’article 43/4, § 2, alinéa 3, de la loi du 7 mai 1999, qui habilite le Roi à déterminer les
conditions auxquelles les jeux de hasard automatiques dans les agences de paris peuvent être exploités. Sur la base
de ces deux habilitations, l’arrêté royal du 22 décembre 2010 « relatif aux règles de fonctionnement des jeux de
hasard automatiques dont l’exploitation est autorisée dans les établissements de jeux de hasard de classe IV » (ciaprès : l’arrêté royal du 22 décembre 2010) a établi un certain nombre de règles techniques, qui sont, par l’effet
des dispositions attaquées, pénalement sanctionnées. Selon la partie requérante, une habilitation aussi générale que
celle formulée par les articles 8 et 43/4 de la loi du 7 mai 1999 ne saurait être considérée comme respectant le
principe de légalité formelle en matière pénale. Il en va de même en ce qui concerne l’article 43/2/1, § 2, de la loi
du 7 mai 1999, sur la base duquel a été pris l’arrêté royal du 2 décembre 2021 « concernant les demandes de
licence F1P et déterminant les conditions auxquelles des paris peuvent être organisés sur les courses hippiques »
(ci-après : l’arrêté royal du 2 décembre 2021).
A.4.3. Dans une seconde branche, la partie requérante soutient que les dispositions attaquées violent le
principe de légalité en matière pénale dans sa dimension matérielle. Elle affirme que plusieurs dispositions visées
par les articles 6 et 23 de la loi du 7 mai 2024 ne sont pas rédigées en des termes suffisamment précis. Par exemple,
l’article 43/2 de la loi du 7 mai 1999, en partie annulé par l’arrêt n° 177/2021, précité, apparaît désormais lacunaire
et imprécis. Par ailleurs, les multiples règles techniques imposées par l’arrêté royal du 22 décembre 2010 sont
formulées de manière imprécise, sans que les opérateurs ne sachent si leur méconnaissance est pénalement
sanctionnée. Il en va de même en ce qui concerne l’arrêté royal du 2 décembre 2021, pris sur la base de
l’article 43/2/1, § 2, de la loi du 7 mai 1999.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
8
Affaire n° 8361
A.5.1. Le moyen unique est pris de la violation, par l’article 23 de la loi du 7 mai 2024, du principe de légalité
en matière pénale, tel que garanti par les articles 12 et 14 de la Constitution, et de la violation des dispositions
constitutionnelles qui règlent la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, à
savoir les articles 33, 36, 37, 105 et 108 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 10 et 11 de celleci.
Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, le recours est recevable, dès lors que c’est bien
l’article 23 de la loi du 7 mai 2024 qui modifie l’article 64 de la loi du 7 mai 1999, pour y faire référence, pour la
première fois, à l’article 61, alinéas 2 et 3, de cette même loi. En outre, la jurisprudence de la Cour n’exige pas
que les parties requérantes démontrent un intérêt au moyen, contrairement à la jurisprudence de la section du
contentieux administratif du Conseil d’État. Par ailleurs, l’invocation des articles 33, 36, 37, 105 et 108 de la
Constitution est effectuée en combinaison avec les articles 10 et 11 de celle-ci. Les griefs relèvent donc de la
compétence de la Cour, qui doit examiner si une catégorie de personnes, à savoir les opérateurs de jeux de hasard,
est privée de l’intervention d’une assemblée démocratiquement élue.
A.5.2. Les parties requérantes dénoncent la circonstance que la disposition attaquée érige en infraction
pénale la violation de l’interdiction de la publicité pour les jeux de hasard, sans que les éléments essentiels de cette
incrimination soient définis. Au regard de la large habilitation prévue par la disposition attaquée, le Roi a carte
blanche pour définir l’incrimination, de sorte que les opérateurs de jeux de hasard sont privés de l’intervention
d’une assemblée démocratiquement élue. Dans le développement du moyen, les parties requérantes mentionnent
aussi l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme, l’article 15 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques et l’article 49, paragraphe 1, de la Charte.
A.5.3. Les parties requérantes relèvent que l’article 64 de la loi du 7 mai 1999, tel qu’il a été modifié par la
loi du 7 mai 2024, érige en infraction pénale le non-respect de l’article 61, alinéas 2 et 3, de la loi du 7 mai 1999
ainsi que des arrêtés pris en exécution de cette disposition. L’article 61, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999 a été
modifié par la loi du 18 février 2024 « modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les
établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs » (ci-après : la loi du 18 février 2024). Il prévoit une
interdiction de principe de la publicité pour les jeux de hasard, sauf dans les cas expressément autorisés par le Roi,
par arrêté délibéré en Conseil des ministres. Partant, les éléments essentiels de l’incrimination ne sont pas définis
par la loi mais par un arrêté royal, de sorte que le principe de légalité formelle en matière pénale est méconnu. Par
ailleurs, la disposition attaquée n’est pas non plus formulée en des termes suffisamment clairs et précis, dès lors
qu’il est impossible de comprendre la portée de l’incrimination à la lecture de la loi. Le principe de légalité
matérielle est donc également violé.
A.5.4. Selon les parties requérantes, le pouvoir de déterminer les exceptions à l’interdiction de la publicité
n’est pas un élément accessoire de l’incrimination mais apparaît absolument essentiel, puisque ce sont les
exceptions qui déterminent les contours de l’infraction. Dans ce cadre, l’article 61 de la loi du 7 mai 1999
n’encadre aucunement l’habilitation au Roi, qui jouit d’une liberté totale pour déroger à l’interdiction de principe
de la publicité. Les travaux préparatoires de la loi du 18 février 2024 n’apportent pas davantage de précisions à cet
égard. Par ailleurs, les parties requérantes précisent que les enseignements de l’arrêt n° 177/2021, précité, ne sont
pas transposables en l’espèce.
A.5.5. Dans leur mémoire en réponse, les parties requérantes ajoutent que les articles 61, alinéa 2, et 64 de
la loi du 7 mai 1999 doivent s’appréhender, dans le cadre du recours, comme un tout indissociable, puisqu’ils
constituent un seul et même dispositif pénal. Dans ce cadre, le procédé consistant à définir les comportements
punissables par un simple renvoi aux dispositions d’exécution prises par le Roi n’est pas admissible. Il est à tout
le moins requis que le législateur définisse les éléments essentiels de l’incrimination. Les parties requérantes
relèvent encore que la section de législation du Conseil d’État a déjà remis des avis négatifs sur des projets de loi
qui suivaient une approche analogue à celle du dispositif pénal attaqué.
En toute hypothèse, l’arrêté royal adopté sur la base de l’article 61, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999 ne définit
pas non plus les éléments essentiels de l’incrimination, puisqu’il n’est pas formulé en des termes suffisamment
précis. De plus, le Conseil des ministres se méprend quant à la portée de l’article 61, alinéa 3, qui ne porte plus sur
les obligations en matière de dépliants mais définit la notion de publicité, étant entendu que les obligations
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
9
précitées sont désormais visées à l’alinéa 4 de cette disposition. Enfin, l’objectif prétendument poursuivi par le
législateur, à savoir la protection des joueurs, n’est pas mentionné par le dispositif attaqué et apparaît comme étant
bien trop large pour pouvoir encadrer véritablement l’action du Roi, puisqu’il s’agit de l’objectif général de toute
la législation relative aux jeux de hasard.
Affaire n° 8362
A.6.1. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution par les articles 14,
1°, et 15, de la loi du 7 mai 2024, en ce que les dispositions attaquées rendent obligatoire l’identification des
joueurs via le système EPIS pour la participation à des paris sportifs dans les librairies, alors que cette obligation
n’est pas étendue aux jeux de la Loterie nationale qui sont commercialisés dans ces mêmes lieux, sans que cette
différence de traitement soit raisonnablement justifiée au regard de l’objectif de protéger les joueurs vulnérables.
Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, ce ne sont ni la loi du 19 avril 2002 ni l’article 3bis
de la loi du 7 mai 1999 qui créent la différence de traitement attaquée, mais bien les dispositions attaquées ellesmêmes, en ce qu’elles soumettent les opérateurs privés, en particulier les titulaires d’une licence F2, à une
obligation qui ne s’applique pas à la Loterie nationale, de sorte que le contrôle EPIS ne s’impose pas aux libraires
lorsqu’ils vendent des jeux de loterie, mais bien dans le cas où ils proposent des jeux de hasard.
A.6.2. Les parties requérantes précisent que deux types d’offres coexistent dans les librairies, à savoir les
paris soumis à la loi du 7 mai 1999 et les jeux de loterie régis par la loi du 19 avril 2002. Partant, en ces lieux, les
joueurs vulnérables qui sont interdits de jouer aux paris sportifs sont attirés par la pléthore de jeux proposés par la
Loterie nationale. Les parties requérantes précisent que ce sont bien les dispositions attaquées elles-mêmes qui
engendrent cette différence de traitement.
En outre, les jeux proposés par la Loterie nationale concurrencent les jeux de hasard proposés par les
opérateurs privés. En réalité, les jeux de loterie sont des jeux de hasard au sens de l’article 2, 1°, de la loi du
7 mai 1999, qui sont uniquement exclus du régime de la loi du 7 mai 1999 en application de l’article 3bis de cette
même loi. Les parties requérantes observent d’ailleurs que le contrat de gestion de la Loterie nationale appréhende
l’activité de celle-ci dans un contexte de concurrence globale, notamment à travers l’objectif de capture des joueurs
actifs auprès des opérateurs privés, sans élargissement de la taille du marché. Afin de poursuivre cet objectif, la
Loterie nationale développe une politique commerciale agressive sur le marché des jeux de hasard et des paris, en
concurrence avec les acteurs privés, en particulier chez les libraires.
A.6.3. À l’estime des parties requérantes, les jeux de la Loterie nationale entraînent des risques analogues
aux jeux de hasard des opérateurs privés, en particulier pour les joueurs vulnérables. En effet, l’extension de l’offre
de la Loterie nationale a érodé le critère de distinction entre les jeux de loterie et les jeux de hasard classiques,
notamment à travers le développement des jeux de loterie instantanés en ligne. Dès lors, du point de vue des risques
qui y sont associés, l’offre de jeux de loterie de la Loterie nationale ne se distingue plus réellement de l’offre de
jeux de hasard des opérateurs privés, ainsi que plusieurs rapports l’ont mis en évidence. Cette perte de sens du
critère de distinction a été accentuée par l’État belge, qui, face à l’ouverture du marché des jeux de hasard à la
concurrence par l’effet du droit européen, a cherché à libérer la Loterie nationale des conceptions classiques des
jeux de hasard, afin de lui permettre d’adapter son offre à la concurrence des loteries publiques des autres États
membres de l’Union européenne et du secteur privé, en particulier en ce qui concerne les jeux technologiques.
En réalité, dans une librairie, les joueurs vulnérables ne sont donc aucunement protégés et le but poursuivi
par les dispositions attaquées ne saurait être atteint, de sorte que la mesure apparaît disproportionnée. À titre
surabondant, les parties requérantes ajoutent que pour les joueurs vulnérables, le degré de risque des jeux n’est pas
un paramètre pertinent, dès lors que l’accès au jeu est déjà problématique en soi.
A.7.1. Le deuxième moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution par les articles 14,
1°, et 15 de la loi du 7 mai 2024, en ce que les dispositions attaquées rendent obligatoire le contrôle EPIS pour
tous les jeux de hasard qui n’y étaient pas encore soumis, à l’exception des jeux de hasard automatiques exploités
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
10
dans les débits de boissons par les titulaires d’une licence C, ce qui n’apparaît pas raisonnablement justifié au
regard de l’objectif poursuivi de protéger les joueurs vulnérables.
Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, le moyen est bien recevable, dès lors que les
librairies et les hippodromes, titulaires d’une licence F2, ne sont pas des établissements de classe IV au sens de
l’article 43/4, § 1er, de la loi du 7 mai 1999, bien qu’ils soient autorisés, en application de l’article 43/4, § 5, de la
loi du 7 mai 1999, à engager des paris à titre d’activité complémentaire, pour le compte de titulaires d’une licence
de classe F1. L’extension du contrôle EPIS aux hippodromes et aux librairies est donc bien une nouveauté de la
loi du 7 mai 2024. Or, le moyen dénonce précisément une différence de traitement entre les titulaires d’une licence
de classe F2 visés à l’article 43/4, §4, 1° et 2°, de la loi du 7 mai 1999 et les titulaires d’une licence de classe C. Il
ne concerne pas la différence entre les opérateurs de jeux de hasard de classe IV et ceux de classe III, comme le
Conseil des ministres l’interprète erronément. Par ailleurs, les deuxième et troisième parties requérantes, titulaires
de licences F1 et F1+, sont directement et certainement défavorablement affectées par les dispositions attaquées,
dans la mesure où celles-ci soumettent l’accès aux paris engagés dans les librairies et les hippodromes à des
restrictions d’accès.
A.7.2. Les parties requérantes soulignent que les jeux de hasard automatiques peuvent être proposés dans les
débits de boissons qui sont qualifiés d’établissements de jeux de hasard de classe III et qui font l’objet de la
licence C au sens de la loi du 7 mai 1999. Les appareils de jeux de hasard qui peuvent être exploités au sein de ces
établissements sont munis d’un lecteur de carte et ne peuvent être mis en marche que lorsque la carte d’identité
électronique d’un joueur de 21 ans ou plus y est introduite. Le législateur n’a pas souhaité appliquer le
système EPIS à ce type de jeux de hasard, visiblement en raison du coût que représenterait le remplacement des
appareils de jeux de hasard automatiques dans les cafés et du risque moindre de ces jeux du fait des limites de
mise. Pourtant, les parties requérantes observent que les jeux de hasard automatiques qui sont proposés dans les
cafés sont de même type que ceux qui sont organisés dans les établissements de classe II, sous licence B. La
circonstance que les mises sont restreintes dans les débits de boissons contribue peut-être à réduire le risque associé
à ces jeux, mais cette hypothèse n’est étayée par aucune étude. Les parties requérantes mettent également en
évidence les autres risques caractéristiques des débits de boissons, notamment la consommation d’alcool et
l’ambiance, qui constituent des facteurs d’aggravation du risque. En outre, les mises sont également limitées dans
les librairies, à des plafonds inférieurs à ceux appliqués dans les établissements de classe IV.
Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, les catégories de personnes visées par la différence
de traitement sont effectivement comparables, dès lors que tant les débits de boissons que les librairies exploitent
une activité de jeux de hasard à titre complémentaire, cette activité paraissant comparable à celle qui est proposée
respectivement dans des établissements de jeux de hasard de classe II et de classe IV. En outre, à l’instar des débits
de boissons, les libraires titulaires d’une licence F2 ne sont pas autorisés à exploiter des jeux de hasard en ligne,
de sorte qu’il n’existe de licence supplémentaire dans aucune des deux situations.
A.7.3. Les parties requérantes font valoir qu’au regard de l’objectif de protection des joueurs vulnérables, il
est cohérent et nécessaire d’étendre le système EPIS à tous les jeux de hasard. En effet, ces joueurs se redirigent
vers les jeux de hasard automatiques exploités dans les débits de boissons, ainsi que plusieurs rapports le mettent
en évidence. Dans ce cadre, le coût d’une adaptation matérielle des débits de boissons ne constitue pas un motif
suffisant pour justifier la différence de traitement attaquée, d’autant plus que l’investissement ainsi engendré serait
pris en charge par les opérateurs qui fournissent les appareils aux cafetiers. Les parties requérantes observent que
c’est bien la difficulté logistique, économique et technique que le Conseil des ministres mentionne pour conclure
à la proportionnalité de la différence de traitement. À cet égard, la circonstance que les débits de boissons ne
seraient pas reliés à internet n’est absolument plus tenable en Belgique.
A.8.1. Le troisième moyen est pris de la violation, par l’article 25 de la loi du 7 mai 2024, de l’article 177,
alinéa 1er, de la Constitution et des articles 3, alinéa 1er, 1° et 2°, et 4, § 1er, de la loi spéciale du 16 janvier 1989
relative au financement des communautés et des régions (ci-après : la loi spéciale du 16 janvier 1989). Les parties
requérantes soutiennent que la disposition attaquée établit, à la charge des titulaires de licences de jeux de hasard,
une « contribution » aux frais de fonctionnement, de personnel et d’installation de la Commission des jeux de
hasard pour l’année 2024, qui n’est pas proportionnée au regard des besoins de la Commission. Or, un prélèvement
ne peut constituer une contribution, une redevance ou une rétribution que pour autant que son montant soit
proportionné au besoin auquel il est affecté ou au coût du service rémunéré. Lorsque ces limites sont dépassées, le
prélèvement concerné doit être considéré comme un impôt. Dans une telle hypothèse, ce sont les régions qui sont
exclusivement compétentes, puisqu’il leur appartient de déterminer le régime fiscal des jeux de hasard, étant
entendu que le législateur fédéral ne peut intervenir dans cette matière que par le biais d’une loi spéciale.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
11
A.8.2. Les parties requérantes précisent que la disposition attaquée confirme l’arrêté royal du
31 janvier 2024 « relatif à la contribution aux frais de fonctionnement, de personnel et d’installation de la
Commission des jeux de hasard due par les titulaires de licence de classe A, A+, B, B+, C, E, F1, F1+ et F2 pour
l’année civile 2024 » (ci-après : l’arrêté royal du 31 janvier 2024). Elles soutiennent que pour déterminer le
montant annuel des contributions des titulaires de licences à la Commission des jeux de hasard, il convient
logiquement de tenir compte des moyens conservés dans le fonds budgétaire visé à l’article 62, § 2, de la loi du
22 mai 2003 « portant organisation du budget et de la compatibilité de l’Etat fédéral », qui sont, dans la logique
de l’article 19 de la loi du 7 mai 1999, destinés à couvrir les coûts de la Commission des jeux de hasard. À cet
égard, les parties requérantes observent qu’au 1er janvier 2024, les moyens disponibles dans le fonds précité
étaient de 44 467 000 euros. En outre, les crédits d’engagement alloués à la Commission des jeux de hasard pour
son fonctionnement en 2024 étaient de 8 437 000 euros, ce qui apparaissait suffisant pour couvrir les frais de
fonctionnement effectifs pour l’année 2024. Dès lors, en mettant à la charge des titulaires de licences de jeux de
hasard une nouvelle contribution, dont la recette est estimée à 8 696 000 euros, le législateur fédéral a rompu le
lien entre le coût du service fourni et le montant dû par le redevable, à savoir le titulaire de licence. Ladite
contribution constitue donc un impôt, et plus précisément une taxe, sur les jeux et paris, au sens de l’article 3 de
la loi spéciale du 16 janvier 1989, qui aurait dû faire l’objet d’une loi spéciale conformément aux normes de
contrôle citées au moyen.
A.8.3. Les parties requérantes relèvent qu’à l’occasion de ses avis sur les avant-projets de loi confirmant les
arrêtés royaux relatifs à la contribution annuelle de la Commission des jeux de hasard, la section de législation du
Conseil d’État a systématiquement rappelé à l’ordre le législateur sur l’inconstitutionnalité précitée. Ce problème
a également été souligné par la Cour, dans son arrêt n° 42/2018 du 29 mars 2018
(ECLI:BE:GHCC:2018:ARR.042).
A.8.4. Contrairement à ce que le Conseil des ministres soutient, les engagements pris pour financer les
missions de la Commission des jeux de hasard sont bien tous liquidés en une seule année, ainsi qu’en témoigne
l’équivalence systématique entre les crédits d’engagement et les crédits de liquidation alloués. Il ne peut pas non
plus être tenu compte des hypothétiques dépenses des autres services publics, dès lors que celles-ci sont couvertes
par une désaffectation annuelle des moyens du fonds budgétaire et leur transfert aux ressources générales du
Trésor. Ainsi, en 2024, 290 000 euros ont été désaffectés des moyens disponibles du Fonds de la Commission des
jeux de hasard pour couvrir les dépenses du SPF Économie. Enfin, les parties requérantes relèvent que les fonds
restent inutilisés depuis plus de dix ans, de sorte que l’argument du Conseil des ministres selon lequel il se peut
que les montants non utilisés soient pris en compte ou remboursés dans le cadre des rétributions à venir est
fallacieux.
A.9.1. Le quatrième moyen est pris de la violation, par les articles 5, 10 et 24 de la loi du 7 mai 2024, des
articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec la liberté d’entreprendre garantie par les
articles II.3 et II.4 du Code de droit économique, par l’article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980
de réformes institutionnelles et par les articles 16 et 52 de la Charte, en ce que les dispositions attaquées adaptent
la loi du 7 mai 1999 en vue d’augmenter à 21 ans l’âge minimum pour participer à un jeu de hasard, alors que
l’âge minimum pour participer aux jeux de loterie visés par la loi du 19 avril 2002 demeure fixé à 18 ans. Les
parties requérantes précisent que le moyen est soulevé en cohérence par rapport à celui qu’elles invoquent à
l’occasion du recours dans l’affaire portant le n° 8309 du rôle de la Cour, dirigé contre l’article 5 de la loi du
18 février 2024, qui établit concrètement l’âge minimum de 21 ans. Selon elles, l’inconstitutionnalité de cet article
entraîne, par voie de conséquence, l’annulation des articles 5, 10 et 24 de la loi attaquée.
A.9.2. Les parties requérantes observent que les jeux de loterie sont interdits aux mineurs en application de
l’article 37/1 de la loi du 19 avril 2002. Elles allèguent que les jeunes adultes sont particulièrement vulnérables au
risque d’addiction et que c’est pour ce motif que le législateur a, par l’article 5 de la loi du 18 février 2024, relevé
l’âge minimum à 21 ans pour les jeux de hasard visés par la loi du 7 mai 1999. Les parties requérantes précisent
qu’elles ne critiquent pas le choix du législateur de relever l’âge minimum, mais bien de ne pas l’avoir appliqué
aux jeux de loterie, ce qui est incohérent et discriminatoire au regard de l’objectif de protection des joueurs
vulnérables. Elles relèvent qu’en application des dispositions attaquées, les jeunes joueurs sont détournés des jeux
de hasard classiques vers les jeux de la Loterie nationale.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
12
A.9.3. Par ailleurs, à l’estime des parties requérantes, les loteries constituent bien souvent la porte d’entrée
des jeunes joueurs dans le monde des jeux d’argent et de hasard. Cette situation résulte de la politique commerciale
de la Loterie nationale, qui banalise ces jeux en les présentant comme faisant partie des traditions familiales. Les
parties requérantes relèvent que la Loterie nationale cible particulièrement un public jeune, notamment dans les
festivals de musique, où elle apparaît très présente. Les jeux qu’elle propose utilisent également un visuel et un
langage enfantins, faisant écho aux jeux de société. Il apparaît en outre qu’une proportion significative des mineurs
dans l’enseignement secondaire joue aux jeux à gratter de la Loterie nationale, étant entendu que l’attrait pour les
autres jeux de hasard est nettement moins important pour cette tranche de la population.
La mesure attaquée a donc pour effet de détourner les jeunes joueurs vers la Loterie nationale, ce qui va à
l’encontre de l’objectif poursuivi par le législateur. Les parties requérantes soulignent encore que les risques
associés aux jeux de loterie sont proches de ceux observés pour les jeux de hasard classiques et que le détournement
des joueurs vers la Loterie nationale apparaît contraire à la mission de canalisation prévue par son contrat de
gestion.
Affaire n° 8363
A.10.1. Le moyen unique est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution. À titre principal, les
parties requérantes soutiennent que la disposition attaquée est discriminatoire en ce qui concerne les hippodromes.
Selon elles, le législateur s’est abstenu de créer une distinction entre les hippodromes et d’autres lieux, comme les
librairies, alors que leur situation est manifestement et objectivement différente. Elles mettent en évidence le fait
qu’il n’existe que cinq hippodromes en Belgique, que leur accès est soumis à l’achat d’un ticket d’entrée et qu’il
est nécessaire d’y parier sur place. Contrairement aux personnes qui parient sur une course de chevaux dans une
librairie, celles qui se rendent à l’hippodrome et qui y effectuent des paris ne se rendent pas en soi dans cet endroit
pour y effectuer des paris, mais bien pour assister à une course hippique.
Les parties requérantes font valoir que la disposition attaquée impose à tous les hippodromes de mettre en
œuvre le système EPIS, ce qui les soumet à des charges administratives et à des obligations de contrôle
considérables. Les travaux préparatoires de la loi du 7 mai 2024 soulignent que le système EPIS apparaît
nécessaire dans les hippodromes dès lors qu’il a été introduit dans les établissements proposant des paris, et ce,
afin d’éviter un détournement des joueurs. Les objectifs prétendument poursuivis sont donc de protéger les joueurs
et de permettre une concurrence loyale entre les acteurs du secteur des jeux de hasard. Les parties requérantes
précisent toutefois qu’un joueur ne peut pas se rendre à un hippodrome quand il le souhaite pour participer à des
paris, puisque les courses hippiques sont relativement rares, que leur accès est soumis à un droit d’entrée et que
les seuls paris disponibles sont ceux relatifs aux courses organisées par l’hippodrome. En outre, les gains des
courses hippiques organisées en Belgique sont relativement faibles. Les parties requérantes soulignent également
que les possibilités de paris sont limitées dans le cadre des hippodromes, puisque celles-ci sont relatives au nombre
de courses par jour et qu’il existe un certain intervalle de temps entre deux courses, ce qui réduit le risque d’un
comportement de pari compulsif. Par ailleurs, le profil des spectateurs des courses hippiques apparaît très différent
de celui des joueurs qui passent leurs journées entières dans les établissements de classe IV. Les parties requérantes
relèvent par ailleurs que l’extension, attaquée, du système EPIS risque de compromettre la lutte contre la
criminalité et la fraude – pourtant indispensable pour assurer l’intégrité des courses hippiques – puisque les
moyens destinés à financer cette lutte vont être amoindris par le coût de la mise en place du contrôle EPIS.
Selon les parties requérantes, le problème des personnes perdant des sommes très importantes d’argent à
l’occasion de paris ne se pose pas dans le secteur des courses hippiques. La disposition attaquée, adoptée sans
aucune consultation des hippodromes, vise donc à résoudre un problème qui n’existe pas. La section de législation
du Conseil d’État a d’ailleurs mis en évidence le faible risque de dépendance lié aux courses hippiques. Les parties
requérantes soutiennent également que l’activité de jeu n’est qu’accessoire pour les hippodromes, dont le chiffre
d’affaires est insuffisant pour mettre en œuvre le système EPIS, et qu’il n’existe pas de concurrence entre les
hippodromes et les établissements de classe IV, qui se situent sur des marchés de produits distincts. De plus, le
produit des paris engagés dans les hippodromes est entièrement consacré au financement du secteur hippique,
contrairement aux paris proposés dans les établissements de classe IV. Selon les parties requérantes, le législateur
aurait pu prendre d’autres mesures pour les hippodromes, notamment en fixant des limites de mise pour chaque
pari. Elles précisent encore que les hippodromes se trouvent dans une situation financière très délicate, reconnue
depuis plusieurs années, et que l’application du système EPIS s’est faite sans aucune analyse approfondie. D’après
les parties requérantes, par l’application du système EPIS à d’autres secteurs, comme les librairies, le législateur a
veillé à réduire le coût de l’adaptation, ce qui n’a pas été fait pour les hippodromes.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
13
A.10.2. À titre subsidiaire, les parties requérantes dénoncent le fait que la disposition attaquée ne distingue
pas l’hypothèse d’un événement annuel à caractère essentiellement social, dans le cadre duquel les paris revêtent
un caractère accessoire, des situations où les personnes peuvent parier de manière plus régulière en dehors de ce
contexte d’événement social. Selon les parties requérantes, il existe en effet des différences fondamentales entre
les courses qui se tiennent exceptionnellement, à l’instar de celle qui se déroule annuellement à Waregem, et les
autres activités hippiques plus régulières. Les événements exceptionnels sont avant tout des événements familiaux
et festifs, lors desquels il existe un contrôle social. L’activité de paris est alors relativement anecdotique par rapport
à l’activité principale, ce qui limite considérablement le risque de dépendance au jeu.
Les parties requérantes relèvent que le nombre de paris et le montant des mises sont relativement limités dans
le cadre d’événements exceptionnels annuels. Elles soutiennent que l’installation du système EPIS engendre un
coût particulièrement élevé pour un événement annuel d’une durée inférieure à huit heures, tant pour la mise en
place de guichets supplémentaires que pour la formation du personnel. À l’estime des parties requérantes, d’autres
mesures étaient envisageables par le législateur, notamment la fixation d’un montant maximum de mise ou
l’instauration d’une exception inspirée de l’article 3, alinéa 1er, point 3, c), de la loi du 7 mai 1999, qui exclut de
la définition de jeux de hasard certains événements organisés de manière occasionnelle par des associations sans
but lucratif, ce qui est précisément le cas des parties requérantes. À cet égard, elles observent que la taille de
l’événement ne constitue pas un critère dans le cadre de cette exclusion et que la course de Waregem est
comparable aux événements qu’elle vise.
A.10.3. Dans leur mémoire en réponse, les parties requérantes observent que le système EPIS ne s’applique
ni aux jeux de la Loterie nationale ni aux établissements de classe C, ce qui permet aux personnes visées par la
liste EPIS de s’adonner à la pratique des jeux de hasard. Les hippodromes et les événements annuels exceptionnels,
telle la course de Waregem, sont donc traités différemment d’autres jeux de hasard qui présentent les mêmes
risques de dépendance.
En ce qui concerne la position de la partie intervenante
Affaire n° 8356
A.11.1. En ce qui concerne le deuxième moyen dans l’affaire n° 8356, la partie intervenante soutient tout
d’abord que ce moyen est irrecevable, pour les mêmes motifs que ceux exposés par le Conseil des ministres. Elle
affirme ensuite que les loteries et les jeux de hasard sont fondamentalement différents du point de vue du cadre
juridique et conceptuel, de la perception du jeu par les joueurs, du profil de risque, du marché et de l’organisation
de marché. Ces différences existent pour tous les produits de la Loterie nationale. En raison de ces différences
manifestes, la loi attaquée n’entraîne aucune discrimination. Par ailleurs, si les loteries en ligne de la Loterie
nationale devaient être qualifiées de jeux de hasard, elles seraient traitées de la même manière que les jeux de
hasard des opérateurs privés, dès lors qu’elles relèveraient du régime de la loi du 7 mai 1999. Selon la partie
intervenante, il est nécessaire de maintenir une distinction claire entre les loteries et les jeux de hasard, puisqu’il
s’agit de produits substantiellement différents.
La partie intervenante ajoute que la différence de traitement visée au moyen est pertinente au regard de
l’objectif de protection des joueurs, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.
La partie intervenante met en avant la politique de canalisation caractéristique du secteur des jeux et paris, qui
oriente le joueur vers les jeux de loterie inoffensifs et vers les jeux de hasard des opérateurs agréés. En outre, il
n’est aucunement démontré que les joueurs exclus des jeux de hasard se tourneront nécessairement vers les
établissements qui ne sont pas soumis à l’obligation de contrôle EPIS, puisque ces établissements ne proposent
pas le même type de jeux. La partie intervenante précise encore que ce n’est pas la loi du 7 mai 2024 qui crée la
différence de traitement entre les loteries et les jeux de hasard. Cette loi se limite à clarifier le fonctionnement du
système EPIS, qui, antérieurement, était déjà applicable aux jeux de hasard, sans viser les jeux de loterie. En outre,
la Cour a déjà jugé que les établissements de jeux de hasard de classe IV se distinguent de manière objective des
librairies. Partant, la différence de traitement attaquée repose sur un critère objectif qui apparaît pertinent au regard
des objectifs de limitation des risques d’ordre social et de protection des joueurs. En outre, la loi du 7 mai 2024 ne
produit pas d’effets disproportionnés à l’égard des établissements de jeux de hasard de classe IV, mais elle se
limite à régler le bon fonctionnement du système de protection des joueurs contre les risques liés aux jeux de
hasard.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
14
A.11.2. La partie intervenante fait également valoir qu’étendre le contrôle EPIS aux jeux de loterie
supposerait d’appliquer aux opérateurs de jeux de hasard toutes les restrictions qui s’imposent à la Loterie
nationale, notamment en termes de limites de participation par jour, de mise par participation et de limitation du
taux de retour au joueur. Elle insiste aussi sur l’existence d’un contrat de gestion en ce qui concerne la Loterie
nationale et sur le fait que celle-ci ne décide pas des jeux de loterie qui peuvent être proposés au public.
En outre, contrairement à ce que la partie requérante soutient, la participation aux paris sportifs proposés sur
le site web « Scooore » est bien soumise au contrôle EPIS. Par ailleurs, rien n’incite les joueurs se trouvant sur ce
site web à se rendre sur le site de la Loterie nationale. S’il est vrai que la page d’accueil du site « Scooore » contient
un lien, les joueurs sont informés qu’ils changent de site en cas d’activation de ce lien. Ce changement de site
nécessite ensuite l’activation d’un compte de joueur distinct. En toute hypothèse, cette redirection éventuelle
s’effectue vers un produit moins nocif, auquel peut participer un joueur vulnérable, sans que cela devienne
problématique.
A.12. En ce qui concerne les autres moyens, la partie intervenante soutient que ceux-ci ne sont pas non plus
fondés. À cet égard, elle relève que la Cour, par son arrêt n° 177/2021, précité, s’est limitée à annuler l’absence de
durée maximale pour la conservation des données à caractère personnel dans le registre EPIS. Or, la loi du
7 mai 2024 fixe une durée limitée à cet égard, qui est de cinq ans.
Affaire n° 8362
A.13.1. En ce qui concerne le premier moyen, la partie intervenante formule des observations analogues à
celles relatives au deuxième moyen dans l’affaire n° 8356. Elle insiste par ailleurs sur les profils de risque
différents propres aux jeux de loterie, d’une part, et aux jeux de hasard, d’autre part. À cet égard, il ressort de
plusieurs études que les jeux de loterie apparaissent comme le type de jeu le plus sécurisé en termes de dépenses
et de risque d’addiction. Dans ce cadre, la Loterie nationale touche un grand public tout en présentant un faible
risque. Le taux de redistribution des gains des jeux de loterie est également faible.
A.13.2. En ce qui concerne le quatrième moyen, la partie intervenante rappelle que la distinction entre les
jeux de hasard et les loteries est objective, de sorte que dans un souci de protection des joueurs, l’âge requis pour
participer aux jeux diffère. Cette différence s’inscrit également dans le cadre de la politique de canalisation, afin
que les jeux de loterie constituent une offre attrayante et fiable. En toute hypothèse, il n’est pas démontré en quoi
la limitation à 21 ans de l’âge pour participer aux jeux de hasard entraînerait un détournement des jeunes joueurs
vers les jeux de la Loterie nationale, dès lors qu’il ne s’agit pas des mêmes jeux. En outre, une approche
différenciée en fonction du risque des produits n’est pas exceptionnelle mais existe également dans d’autres
domaines, notamment la consommation de boissons alcoolisées.
A.13.3. En ce qui concerne les autres moyens, la partie intervenante se réfère aux arguments développés par
le Conseil des ministres.
En ce qui concerne la position du Conseil des ministres
Affaire n° 8356
A.14.1. En ce qui concerne la première branche du premier moyen, le Conseil des ministres relève que
l’obligation d’effectuer un contrôle EPIS à l’entrée des établissements de classe IV a été instaurée par la loi du
7 mai 2019 « modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard
et la protection des joueurs, et insérant l’article 37/1 dans la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du
fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale », étant entendu que cette obligation existait déjà pour les
établissements des classes I et II. L’application du contrôle EPIS aux établissements de classe IV n’est donc pas
une nouveauté de la loi attaquée. Le Conseil des ministres relève par ailleurs que ce système n’a jamais fait l’objet
d’une censure de la part de la Cour, sauf en ce qui concerne la question de la durée de conservation des données.
La première branche est donc irrecevable.
En outre, le Conseil des ministres soutient que c’est par souci de conformité avec le principe de minimisation
des données que la profession de la personne interdite de jeu n’est pas reprise dans le système EPIS. En réalité, ce
système distingue les interdictions d’accès par type d’exclusion et non par profession, ce qui garantit une
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
15
application conforme aux objectifs de protection des données et à la finalité poursuivie par la loi attaquée. Partant,
les interdictions spécifiques à certaines professions sont appliquées uniquement dans les cas où elles sont
pertinentes, conformément à l’article 54, § 2, de la loi du 7 mai 1999. Le contrôle EPIS apparaît dès lors à la fois
efficace et conforme aux droits fondamentaux des personnes concernées, tout en maintenant une harmonisation de
son fonctionnement pour les établissements des classes I, II et IV. La première branche n’est dès lors, en toute
hypothèse, pas fondée. Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres précise que ce sont les travaux
préparatoires de la loi du 7 mai 2024 eux-mêmes qui précisent que le système EPIS distingue plusieurs types
d’exclusion. Les exclusions fondées sur la profession, visées à l’article 54, § 2, de la loi du 7 mai 1999, font l’objet
d’un traitement spécifique, par le biais d’un fichier journalier distinct transmis à la Commission des jeux de hasard
et effacé chaque jour. Par ailleurs, il est impossible que le système révèle la profession du joueur aux opérateurs
de jeux, puisque le contrôle EPIS ne fournit qu’une réponse binaire indiquant si la personne peut ou non accéder
à l’établissement.
A.14.2. En ce qui concerne les deuxième et troisième branches du premier moyen, le Conseil des ministres
observe que la durée d’un mois préconisée par la partie requérante pour la conservation des données méconnaîtrait
l’objectif central de la loi du 7 mai 1999, à savoir la protection des joueurs, ainsi que la nécessité d’une période de
conservation suffisante pour assurer une régulation effective des jeux de hasard et pour prévenir les comportements
addictifs. Le Conseil des ministres précise que la durée de conservation de cinq ans prévue par l’article 16 de la
loi du 7 mai 2024 est le fruit d’une réflexion approfondie sur les finalités d’EPIS, qui sont de protéger les joueurs
contre les risques d’assuétude et de garantir une régulation efficace du secteur des jeux de hasard, ainsi que les
travaux préparatoires de cette loi le mettent en évidence. En effet, le comportement addictif lié aux jeux de hasard
ne se développe pas de manière linéaire ou instantanée, mais il se manifeste progressivement, sur une longue
période. Le délai de cinq ans permet une observation suffisante et évite une réintégration prématurée des joueurs
dans les établissements de jeux, ce qui pourrait constituer un risque pour leur santé mentale et financière. Un délai
de conservation d’un mois n’apparaît dès lors pas conciliable avec l’objectif de prévention des addictions, qui
nécessite un suivi plus étendu, à long terme. Le Conseil des ministres relève à cet égard que la jurisprudence de la
Cour a toujours insisté sur l’impératif de protection des joueurs comme objectif principal de la régulation des jeux
de hasard. En outre, le RGPD permet la conservation des données à caractère personnel lorsque celle-ci est justifiée
par une finalité légitime, ce qui est le cas en l’espèce au regard de l’objectif de protéger la santé et la sécurité des
joueurs.
Le Conseil des ministres ajoute que la finalité de recherche et de constatation des infractions à la législation
sur les jeux de hasard renforce la nécessité d’une période de conservation prolongée. En effet, cette finalité suppose
que les données relatives aux personnes exclues soient disponibles pendant une période suffisamment longue pour
permettre aux autorités compétentes de prendre les mesures appropriées. En ce qui concerne, en particulier, les
personnes exclues en raison de leur profession, le Conseil des ministres précise que la loi attaquée prévoit un
traitement spécifique, via une gestion distincte et limitée des données, tout en assurant que les informations
nécessaires soient disponibles pour les finalités légitimes de contrôle et de gestion des exclusions. Le Conseil des
ministres précise par ailleurs qu’il ressort à suffisance des travaux préparatoires de la loi du 7 mai 2024 que la
durée de conservation de cinq ans des données dans le log-EPIS est strictement proportionnée au regard des
finalités poursuivies et qu’elle répond à des exigences opérationnelles indispensables. Enfin, le Conseil des
ministres souligne que la Cour a déjà considéré qu’une durée de conservation des données alignée sur le délai de
prescription quinquennale pour les infractions au contrôle EPIS n’excède pas ce qui est nécessaire au regard des
finalités poursuivies.
Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres précise que, la protection des joueurs constituant le
fil conducteur de toutes les missions de la Commission des jeux de hasard, il est cohérent que la compréhension
et l’analyse des comportements addictifs fassent également partie des tâches de la Commission. Par ailleurs, la
finalité de recherche et de constatation des infractions vise spécifiquement les infractions à la législation des jeux
de hasard, ce qui justifie la conservation des données concernées à des fins probatoires ou d’enquête.
A.14.3. En ce qui concerne la quatrième branche, le Conseil des ministres soutient que les critiques de la
partie requérante reposent sur une vision incomplète des objectifs poursuivis par le législateur. En effet,
l’article 18, § 1er, de la loi du 7 mai 2024 autorise la Commission des jeux de hasard à effectuer un traitement
ultérieur des données, mais uniquement dans les strictes limites de ses missions légales. En pratique, certaines
données sont indispensables à la réalisation de cet objectif, notamment pour identifier si un joueur développe un
comportement problématique. La fréquence du contrôle EPIS ainsi que le lieu de sa réalisation sont donc
déterminants pour identifier les habitudes des joueurs concernés. En outre, le Conseil des ministres soutient qu’il
ressort tant de l’article 6, paragraphe 4, du RGPD que de son considérant n° 50 que le traitement ultérieur de
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
16
données à caractère personnel est autorisé lorsque les nouvelles finalités sont compatibles avec celles ayant justifié
la collecte initiale. Par ailleurs, le traitement ultérieur attaqué poursuit des objectifs d’intérêt public général, dès
lors qu’il assure la transparence et permet aux individus concernés de comprendre clairement comment et pourquoi
leurs données sont utilisées. La prévisibilité du traitement est aussi assurée, tout comme sa licéité, dès lors qu’il
est ancré dans un cadre légal reconnu. Le Conseil des ministres précise que les solutions alternatives qui avaient
été préconisées par l’Autorité de protection des données n’ont pu être mises en œuvre dès lors qu’elles ne
permettaient pas de répondre de manière adéquate aux objectifs poursuivis par la loi attaquée. Il ajoute que les
demandes d’exclusion constituent des informations essentielles pour garantir la légitimité et l’objectivité de
l’analyse de la Commission des jeux de hasard.
Par ailleurs, le Conseil des ministres affirme que l’article 18, § 2, de la loi du 7 mai 2024 permet de soutenir
les services de police dans l’accomplissement de leurs missions de police judiciaire, en particulier la lutte contre
les infractions graves comme le blanchiment d’argent, la criminalité organisée et la recherche de personnes devant
être privées de liberté. Les services de police doivent pouvoir accéder aux données concernées pour identifier les
comportements suspects et repérer les liens entre les individus qui fréquentent des établissements de jeux de hasard.
Ces objectifs s’inscrivent dans une logique de prévisibilité et de licéité, conformément aux principes du RGPD et
à la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 « relative à la protection des
personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des
fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution
de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du
Conseil ». En effet, la loi attaquée impose des limites strictes à la conservation des données, avec une durée
maximale de cinq ans, prévue à l’article 55/2, § 3, de la loi du 7 mai 1999, pour la consultation des données du
fichier log-EPIS. Il est donc erroné de postuler, comme le fait la partie requérante, qu’un accès « illimité » aux
données est possible. Par ailleurs, la durée de cinq ans est proportionnée et justifiée au regard de l’objectif de lutte
contre la criminalité organisée. Le Conseil des ministres précise encore que chaque consultation des données est
soumise à des conditions rigoureuses, qui garantissent le respect des droits fondamentaux des individus concernés.
En effet, les consultations des données du log-EPIS sont intégralement enregistrées dans un journal d’accès, qui
permet de tracer a posteriori l’identité des utilisateurs, les motifs d’accès et les données consultées.
Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres soutient que la partie requérante se méprend quant à
la signification du terme « ultérieur », qu’elle considère comme faisant référence à une notion de temps. Or, en
matière de protection des données, la notion de traitement ultérieur ne se réduit pas à une simple temporalité mais
désigne un traitement qui est effectué pour des finalités autres que celles pour lesquelles les données ont été
initialement collectées. Il ne s’agit donc pas d’un allongement indéfini de la période de conservation, mais d’une
faculté strictement encadrée par le RGPD, en particulier son article 6, paragraphe 4.
A.15.1. En ce qui concerne le deuxième moyen, le Conseil des ministres soulève, à titre principal, une
exception d’irrecevabilité, dès lors que les critiques de la partie requérante ne sont pas imputables à la loi attaquée,
mais à des réformes législatives antérieures. En effet, les jeux de loterie sont exclus du champ d’application de la
loi du 7 mai 1999, depuis son adoption, et cette exclusion a été validée par la Cour. En réalité, la loi attaquée
n’introduit aucune nouveauté concernant les contrôles applicables à la Loterie nationale.
A.15.2. À titre subsidiaire, le Conseil des ministres soutient que les catégories de personnes visées par la
différence de traitement attaquée ne sont pas suffisamment comparables. En effet, contrairement aux
établissements de classe IV, la Loterie nationale est une société de droit public qui agit dans l’intérêt général,
parallèlement à ses activités commerciales. À ce titre, elle poursuit une mission de service public, de sorte que son
fonctionnement diffère substantiellement de celui des opérateurs de jeux de hasard, comme les travaux
préparatoires de la loi du 19 avril 2002 le mettent en évidence. Dans ce cadre, la protection des joueurs constitue
un élément important dans l’organisation et les missions de la Loterie nationale. Le Conseil des ministres insiste
par ailleurs sur l’encadrement strict dont fait l’objet la Loterie nationale, notamment en termes de contrôle d’accès
des personnes protégées, ce contrôle étant adapté au risque limité des produits de loterie. Depuis décembre 2010,
la Loterie nationale est d’ailleurs certifiée comme opérateur de jeu responsable par l’Association européenne des
loteries. Sa politique de jeu est également approuvée par le Conseil supérieur d’éthique des jeux de loterie et de
hasard. Le Conseil des ministres souligne que l’aménagement des établissements de classe IV est davantage
propice à attirer des parieurs, qui peuvent s’y installer. À l’inverse, les points de vente des billets de la Loterie
nationale ne proposent pas le même cadre.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
17
Le Conseil des ministres ajoute que les produits qui sont proposés, respectivement, par les établissements de
classe IV et par la Loterie nationale ne sont pas non plus comparables sur le plan juridique ou conceptuel.
Premièrement, les jeux de loterie ne poursuivent pas un objectif de profit privé, mais visent une redistribution des
fonds au bénéfice de la société et de l’intérêt public. Deuxièmement, le concept de loterie repose sur la possibilité
de gagner par tirage au sort, admet la participation gratuite des joueurs et implique que le hasard joue au moins un
rôle décisif dans la distribution des prix, sans participation active des joueurs. Troisièmement, il existe des
différences majeures entre les loteries de la Loterie nationale et les jeux de hasard des opérateurs privés en ce qui
concerne les montants de mise et de gain, les formats disponibles et l’interaction entre les joueurs et le jeu.
Quatrièmement, les loteries ne sont pas caractérisées par une participation répétitive, puisque la possibilité de gain
est relativement faible. Cinquièmement, de nombreuses études scientifiques démontrent que les produits de loterie
sont généralement moins risqués que les jeux de hasard, y compris les paris sportifs qui apparaissent comme les
jeux les plus addictifs après les jeux de casino. Sixièmement, contrairement aux jeux de hasard, les produits de la
Loterie nationale présentent un faible risque de blanchiment d’argent, ainsi que la Commission européenne l’a
notamment mis en évidence.
Enfin, le Conseil des ministres affirme que les jeux « Woohoo » proposés par la Loterie nationale sont
différents des jeux proposés par les établissements de jeux de hasard, tant du point de vue du risque, comme une
étude commandée par la Loterie nationale l’a souligné, que du point de vue du déroulement du jeu, qui apparaît
autonome, sans aucune participation active du joueur. Le Conseil des ministres précise aussi que les
jeux « Woohoo » sont limités en nombre et disponibles uniquement sur le site web de la Loterie nationale, de sorte
qu’il est évident pour les joueurs qu’ils achètent un produit de loterie et non un jeu de hasard.
A.15.3. Le Conseil des ministres précise qu’en toute hypothèse, il n’existe pas de différence de traitement
entre la Loterie nationale et les établissements de classe IV en ce qui concerne l’offre de jeux de hasard. En effet,
la loi du 7 mai 1999 ne s’applique pas aux jeux de loterie mais vise bien les jeux de hasard proposés par la Loterie
nationale, au même titre que ceux organisés par n’importe quel opérateur de jeux de hasard. En ce qui concerne,
en particulier, les jeux « Woohoo » proposés sur le site web de la Loterie nationale, le Conseil des ministres précise
que la loi du 7 mai 1999 n’énumère pas elle-même les différents jeux de hasard et que la note de la Commission
des jeux de hasard citée par la partie requérante n’est pas contraignante. Le Conseil des ministres ajoute que la
classification des jeux proposés par la Loterie nationale est déterminée par arrêté royal, de sorte que les critiques
de la partie requérante sont en réalité imputables aux mesures d’exécution de la loi attaquée, ce qui ne relève pas
de la compétence de la Cour.
Au sujet de l’absence d’arrêté royal d’exécution de l’article 37/2 de la loi du 19 avril 2002, le Conseil des
ministres relève qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier l’opportunité ou la mise en œuvre de l’exécution d’une
disposition législative. Par ailleurs, en ce qui concerne la possibilité de contourner le système en accédant à la
plateforme « Scooore » de la Loterie nationale à partir du site web de jeux de loterie, le Conseil des ministres
soutient qu’il s’agit simplement de la coexistence de deux cadres distincts, applicables pour l’un aux jeux de hasard
et pour l’autre aux jeux de loterie, ce qui est un choix du législateur.
A.15.4. Par ailleurs, la différence de traitement attaquée, à la supposer établie, poursuit un objectif légitime.
Le Conseil des ministres précise tout d’abord que la Cour de justice de l’Union européenne admet en principe les
différences de traitement entre les loteries et les jeux de hasard dans le domaine de la TVA. En outre, les travaux
préparatoires de la loi du 7 mai 1999 indiquent qu’en matière de jeux de hasard, le législateur a souhaité concilier
tout à la fois la liberté des parieurs et des exploitants, la lutte contre la prolifération de jeux de hasard illégaux,
ainsi que la protection de la société, des joueurs et des intérêts fiscaux des régions. Afin d’effectuer cette mise en
balance des intérêts, le législateur est obligé d’imposer des mesures de contrôle différentes en fonction de la nature
des jeux et des établissements. En l’espèce, la différence de traitement attaquée est fondée sur les différences
objectives qui existent entre la Loterie nationale et les opérateurs privés, ainsi que sur celles qui existent entre les
produits qu’ils proposent respectivement.
Le Conseil des ministres fait encore valoir que les travaux préparatoires de la loi du 19 avril 2002 précisent
que l’objectif du législateur en matière de loteries est d’établir une politique de canalisation, conformément aux
recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne, dans le but de réduire les activités de jeux de hasard
lucratives au profit de la Loterie nationale. En réalité, le traitement différencié que réserve le législateur à la Loterie
nationale vise à responsabiliser celle-ci davantage, à accroître son autonomie à des fins d’efficacité et à améliorer
la mise en œuvre de la jurisprudence de la Cour de justice en matière de loteries et de jeux de hasard.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
18
A.15.5. Enfin, le Conseil des ministres allègue que la différence de traitement est en tout état de cause
proportionnée au regard de l’objectif poursuivi. Il découle en effet de la jurisprudence de la Cour que les conditions
très sévères d’encadrement des établissements de jeux de hasard ne sont pas disproportionnées. En l’espèce, les
jeux de la Loterie nationale présentent un risque moindre par rapport à ceux des opérateurs privés, de sorte que le
cadre législatif applicable est proportionné à un niveau de risque moins élevé. Le Conseil des ministres rappelle
qu’en tout état de cause, la Loterie nationale est également soumise aux contrôles prévus par la loi du 7 mai 1999,
conformément à l’article 21 de la loi du 19 avril 2002.
A.16. En ce qui concerne le troisième moyen, le Conseil des ministres soutient que les dispositions attaquées
ne portent pas atteinte au principe de légalité en matière pénale, puisque l’article 23 de la loi du 7 mai 2024 établit
clairement les éléments essentiels de l’incrimination. Il fixe en effet les montants minimaux et maximaux des
amendes applicables et énumère les comportements incriminés en se référant à d’autres dispositions. À cet égard,
le Conseil des ministres précise que la plupart de ces dispositions ne constituent pas une nouveauté de la loi du
7 mai 2024, laquelle se limite à ajouter l’article 61, alinéa 3, de la loi du 7 mai 1999 à la liste des dispositions
énumérées. Partant, les griefs de la partie requérante doivent être considérés comme se rapportant uniquement à
cette dernière disposition. Le Conseil des ministres relève de surcroît que les critiques de la partie requérante
concernent les seuls renvois que l’article 23 de la loi du 7 mai 2024 fait à l’article 43/2 et à l’article 61, alinéa 2,
de la loi du 7 mai 1999, qui déterminent clairement et de manière prévisible les comportements répréhensibles.
Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres fait valoir que le principe de légalité en matière
pénale n’impose pas de détailler tous les aspects techniques dans une disposition législative. D’ailleurs, il est admis
que le non-respect d’un arrêté d’exécution puisse constituer une infraction pénale, ainsi que la jurisprudence de la
Cour le met en évidence. En l’espèce, tant le principe de la légalité des peines, consacré par l’article 14 de la
Constitution, que celui de la légalité des infractions, garanti par l’article 12 de celle-ci, sont respectés, dès lors que
la loi du 7 mai 1999 énumère elle-même les peines applicables et fixe les éléments essentiels des incriminations.
En ce qui concerne l’article 8 de la loi du 7 mai 1999, le Conseil des ministres observe que le moyen ne vise pas
formellement cette disposition et que celle-ci respecte en toute hypothèse le principe de légalité en matière pénale.
Il précise encore que la délégation au Roi contenue dans l’article 43/4, § 2, de la loi du 7 mai 1999 est conforme à
la jurisprudence en matière de techniques spécialisées, dès lors que les concepts mentionnés dans l’arrêté
d’exécution sont parfaitement connus des exploitants professionnels et ne compromettent pas la sécurité juridique.
Les griefs relatifs à l’article 43/2/1, § 2, de la loi du 7 mai 1999 et à l’arrêté royal du 2 décembre 2021 sont
également infondés. En effet, l’obligation prévue par cet arrêté royal n’existe plus, puisque la Cour a annulé la
base légale d’une telle obligation.
Affaire n° 8361
A.17.1. À titre principal, le Conseil des ministres soutient que les griefs des parties requérantes sont
irrecevables en ce qu’ils sont dirigés contre l’incrimination de l’article 61, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999, qui
n’est pas introduite par la loi du 7 mai 2024 mais existait antérieurement. Il précise que la recevabilité d’un moyen
peut être contestée devant la Cour, contrairement à ce que les parties requérantes semblent soutenir.
Par ailleurs, la Cour n’est pas compétente pour connaître de certaines normes de contrôle citées au moyen, à
savoir les articles 33, 36, 37, 105 et 108 de la Constitution. La circonstance que ces dispositions sont citées en
combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution n’est pas pertinente, dès lors que les parties requérantes
s’abstiennent d’identifier les catégories de personnes pour lesquelles elles allèguent une discrimination, ces
catégories devant par ailleurs être comparables.
Partant, dans l’hypothèse où le moyen devait être considéré comme recevable, l’examen de la Cour devrait
se limiter à la compatibilité avec les articles 12 et 14 de la Constitution et avec le principe de légalité en matière
pénale qui en découle.
A.17.2. Le Conseil des ministres affirme qu’en toute hypothèse, le principe de légalité en matière pénale
n’est pas méconnu par la disposition attaquée. Il relève que la Cour a déjà reconnu le caractère répressif et pénal
de l’amende administrative prévue par l’article 15/3 de la loi du 7 mai 1999. En l’espèce, les éléments essentiels
de l’incrimination sont clairement établis. Premièrement, l’article 61, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999 prévoit
l’interdiction de principe de la publicité et autorise le Roi à déterminer des exceptions. L’article 61, alinéa 3,
précise quant à lui les obligations des établissements de jeux de hasard relatives aux dépliants à mettre à disposition
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
19
des joueurs. Deuxièmement, l’objectif de cette interdiction, à savoir la protection des joueurs, ressort clairement
des travaux préparatoires des réformes législatives en matière de publicité de jeux de hasard. Troisièmement, la
disposition attaquée fixe elle-même les montants minimaux et maximaux des amendes applicables.
Quatrièmement, elle énumère les comportements incriminés en renvoyant à d’autres dispositions de la loi du
7 mai 1999 et à ses arrêtés d’exécution.
A.17.3. Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres relève que la jurisprudence de la Cour admet
que le non-respect d’un arrêté à portée réglementaire puisse être érigé en infraction pénale, ce qui constitue
d’ailleurs une pratique courante. En outre, la circonstance que l’arrêté d’exécution de l’article 61, alinéa 2, de la
loi du 7 mai 1999 serait trop imprécis n’est pas pertinente dans le cadre du présent recours, puisque la Cour n’est
pas compétente pour examiner la constitutionnalité de cet arrêté.
Affaire n° 8362
A.18. En ce qui concerne le premier moyen, le Conseil des ministres allègue que les critiques des parties
requérantes ne sont pas dirigées contre la loi du 7 mai 2024, mais contre les réformes législatives précédentes, dès
lors que la différence de traitement entre les opérateurs privés et la Loterie nationale existait antérieurement. Le
moyen doit donc être considéré comme irrecevable. À titre subsidiaire, le Conseil des ministres soutient que le
premier moyen n’est pas fondé, pour des motifs analogues à ceux qu’il développe à l’occasion du deuxième moyen
dans l’affaire n° 8356. Il ajoute que la circonstance que les joueurs sont redirigés vers les jeux de la Loterie
nationale est inhérente à la politique de canalisation – validée par le droit de l’Union européenne – consistant à les
orienter vers une offre légale, contrôlée et moins risquée, et ce, afin d’éviter une interdiction pure et simple de jeu,
qui les orienterait vers une offre illégale et incontrôlée.
A.19.1. En ce qui concerne le deuxième moyen, le Conseil des ministres soulève une exception
d’irrecevabilité, dès lors que l’obligation d’effectuer un contrôle EPIS à l’entrée des établissements des classes I,
II et IV existait avant l’adoption de la loi du 7 mai 2024. Partant, les dispositions attaquées ne modifient pas la
situation des parties requérantes. En particulier, le Conseil des ministres allègue que la loi du 7 mai 2024 n’apporte
aucune modification aux contrôles applicables aux établissements de classe IV, hormis en ce qui concerne la durée
de conservation des données dans le système EPIS. En réalité, la différence de traitement attaquée doit être
considérée comme imputable à l’arrêté royal du 20 mars 2022 « modifiant deux arrêtés royaux du
15 décembre 2004 en ce qui concerne le système EPIS et le registre d’accès », qui a effectivement étendu
l’obligation du contrôle EPIS aux établissements de classe IV.
A.19.2. À titre subsidiaire, le Conseil des ministres soutient que le moyen n’est pas fondé. Tout d’abord, il
considère que les catégories de personnes visées par la différence de traitement attaquée ne sont pas suffisamment
comparables. En effet, les jeux soumis à la licence de classe C et ceux soumis à la licence de classe F2 sont
différents. En outre, contrairement aux autres classes, il n’existe pas de licence supplémentaire permettant aux
titulaires d’une licence de classe C d’exploiter des jeux de hasard en ligne. Le Conseil des ministres met aussi en
évidence le fait que les jeux de hasard proposés dans les débits de boissons sont caractérisés par des mises plus
faibles. De plus, le cadre social et la consommation d’alcool incitent moins à une participation répétée et solitaire
aux jeux de hasard, contrairement aux librairies qui permettent une pratique répétitive, compulsive et anonyme.
D’ailleurs, une étude révèle que les tickets à gratter sont facilement accessibles pour les jeunes de douze à
quatorze ans, ce qui traduit une exposition précoce et inquiétante aux jeux de hasard. Les débits de boissons sont,
quant à eux, également davantage fréquentés par un public adulte et sont moins accessibles aux plus jeunes que
les librairies. Les débits de boissons, qui sont vite associés à une image d’excès, induisent aussi une vigilance
accrue de la part des exploitants, contrairement aux librairies, qui bénéficient d’une image positive, voire
éducative. Par ailleurs, en ce qui concerne le blanchiment d’argent, qui constitue un enjeu au cœur de la
réglementation des jeux de hasard, les débits de boissons présentent un risque faible par rapport aux établissements
de classe IV. À l’inverse, ce risque apparaît plus élevé chez les libraires.
A.19.3. Le Conseil des ministres soutient également que la différence de traitement attaquée poursuit un
objectif légitime. Il relève que la Cour admet en principe une différence de traitement entre les catégories de jeux
de hasard et que la Cour de justice de l’Union européenne octroie aux États membres une marge d’appréciation en
la matière. En l’espèce, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 7 mai 2024 que l’extension du contrôle EPIS
aux librairies est pleinement justifiée au regard des finalités poursuivies, à savoir la protection des joueurs
vulnérables et la régulation des paris en dehors des établissements de classe IV. En effet, lorsque les librairies
échappaient aux systèmes de contrôle, les joueurs pouvaient réaliser des paris sans aucune vérification préalable
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
20
de leur statut, ce qui pouvait les exposer à des risques financiers importants. En outre, la mesure attaquée répond
à un souci d’équité en rétablissant une concurrence loyale entre les agences de paris et les autres points de vente,
assurant de la sorte une régulation uniforme du secteur.
Contrairement à ce que les parties requérantes soutiennent, l’extension du contrôle EPIS aux librairies ne
produit pas de déplacement des joueurs vers les débits de boissons, qui se distinguent fondamentalement par la
nature des jeux qu’ils proposent, leur mode de fonctionnement et le comportement qu’ils suscitent chez les joueurs.
En effet, l’application du contrôle EPIS aux débits de boissons n’aurait aucune justification factuelle et
fonctionnelle, puisque, du point de vue du type de jeu et du risque pour les joueurs, ces établissements ne proposent
pas de paris ni de jeux comparables à ceux des agences de paris ou des librairies.
A.19.4. Enfin, la différence de traitement est proportionnée au regard du but poursuivi. La particularité des
librairies nécessite des aménagements en ce qui concerne la mise en place du contrôle EPIS, ainsi que les travaux
préparatoires de la loi du 7 mai 2024 le mettent en évidence. En effet, la majorité des clients se rendent dans une
librairie pour des raisons autres que des engagements de paris, ce qui rend disproportionnée la charge de travail
supplémentaire que représenterait la vérification systématique des informations pour une clientèle minoritaire. Un
système informatique spécifique a donc été prévu pour effectuer les contrôles d’âge et d’exclusion, ce qui assure
un processus automatisé et moins contraignant pour les libraires.
Le Conseil des ministres précise que la Cour a déjà validé une différence de traitement liée aux spécificités
des débits de boissons en ce qui concerne l’accès aux établissements de jeux de hasard. En outre, la Commission
des jeux de hasard s’est montrée favorable à une extension du champ d’application du système EPIS aux librairies.
Il souligne que les débits de boissons doivent composer avec des limitations pratiques, notamment l’absence
généralisée de connexion internet et la nécessité de renouveler leur équipement, ce qui rend inapplicable un
dispositif équivalent à celui des librairies.
A.20.1. En ce qui concerne le troisième moyen, le Conseil des ministres soutient qu’en l’espèce, les
conditions d’une rétribution sont remplies. Premièrement, la contribution visée par la disposition attaquée porte
sur la rémunération d’un service accompli par la Commission des jeux de hasard au bénéfice d’un redevable de la
contribution considéré isolément, à savoir les titulaires de licences de jeux de hasard. Cette contribution vise à
financer le fonctionnement du secrétariat de la Commission des jeux de hasard en ce qui concerne le recrutement
de personnel supplémentaire, les dépenses accrues du service informatique, une réserve plus importante pour le
contrat-cadre de consultance juridique, les coûts liés aux travaux structurels dans les bureaux du secrétariat et une
réserve supplémentaire pour les dépenses associées à la consultation de la Centrale de crédit aux particuliers, dans
le cadre de l’augmentation du plafond des dépenses des joueurs. Ensuite, la rétribution attaquée revêt un caractère
purement indemnitaire, de sorte qu’il existe un rapport raisonnable entre le coût ou la valeur du service et le
montant dû par le redevable, ainsi que l’indiquent les explications fournies dans le cadre de l’avis du Conseil d’État
sur le projet à l’origine de l’arrêté royal du 31 janvier 2024.
A.20.2. Le Conseil des ministres relève également que dans une affaire similaire, concernant des montants
identiques de contributions à charge des titulaires de licences de jeux de hasard, la Cour a rejeté le grief selon
lequel la contribution devait être qualifiée d’impôt. En outre, la simple existence, au cours d’une année,
d’excédents dans les ressources du fonds de la Commission des jeux de hasard ne permet pas de conclure à
l’absence de rapport raisonnable entre le coût des services fournis et les contributions perçues. En effet, les
engagements pris pour financer les missions de la Commission des jeux de hasard ne sont pas tous liquidés dans
l’année où ils sont actés. Une vue d’ensemble sur plusieurs exercices est en effet nécessaire pour évaluer
correctement la proportionnalité entre les ressources et les dépenses. Par exemple, ces dernières années, un
excédent a été constaté, principalement en raison de budgets non consommés alloués aux dépenses de personnel,
dus à des contraintes et des retards dans les procédures de recrutement, ce qui a empêché certaines embauches. De
plus, les dépenses attribuées directement à la Commission des jeux de hasard ne reflètent pas l’intégralité des coûts
supportés pour la réalisation de ses missions, puisqu’elle bénéficie d’un appui significatif de la part d’autres
services publics, comme le SPF Justice, pour certaines fonctions essentielles telles que la gestion des ressources
humaines et le suivi budgétaire. Ces contributions indirectes représentent une partie importante des coûts totaux
et doivent être intégrées dans l’analyse.
A.20.3. Selon le Conseil des ministres, le caractère excédentaire du fonds de la Commission des jeux de
hasard ne démontre pas que les contributions seraient disproportionnées, mais il reflète au contraire une gestion
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
21
prudente en anticipative des ressources publiques, lesquelles sont indispensables à la continuité des missions
confiées à la Commission des jeux de hasard. La stabilité financière de celle-ci est, en définitive, une garantie pour
les opérateurs eux-mêmes, car elle assure la pérennité et la qualité des services rendus. En tout état de cause, rien
ne permet aux parties requérantes de conclure que le produit de la contribution due par les titulaires de licences de
jeux de hasard ne sera pas utilisé exclusivement pour le fonctionnement de la Commission des jeux de hasard, ni
que ces montants ne seront pas, le cas échéant, remboursés ou pris en compte lors du prochain calcul du montant
de la contribution de ces titulaires.
A.21.1. En ce qui concerne le quatrième moyen, le Conseil des ministres soutient qu’il est irrecevable dès
lors que c’est l’article 5 de la loi du 18 février 2024 qui fixe à 21 ans l’âge minimum des joueurs, ce qui n’est
d’ailleurs pas contesté par les parties requérantes. En réalité, la loi du 7 mai 2024 se borne à une harmonisation
légistique, en ce qui concerne l’âge minimum, des dispositions de la loi du 7 mai 1999. Une telle modification ne
peut en règle faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour. En toute état de cause, les griefs des parties
requérantes doivent être considérés comme imputables à l’article 3bis de la loi du 7 mai 1999, qui exclut les jeux
de loterie du champ d’application de cette même loi, et à l’article 37/1 de la loi du 19 avril 2002, qui fixe à 18 ans
l’âge minimum pour participer aux jeux de la Loterie nationale.
A.21.2. À titre subsidiaire, le Conseil des ministres fait valoir que le premier moyen n’est pas fondé. Il
renvoie, à cet égard, aux développements relatifs au premier moyen.
Affaire n° 8363
A.22.1. À titre principal, le Conseil des ministres soutient que la disposition attaquée ne crée pas de
discrimination entre les hippodromes et les librairies. Il précise que le nombre d’endroits où l’on peut participer à
des jeux de hasard et le risque d’addiction ne sont pas pertinents en l’espèce, puisque ce qui importe est la
possibilité de participer à de tels jeux. Il relève ensuite que les personnes inscrites sur la liste EPIS ont tendance
à se rendre dans les hippodromes et dans les librairies pour assouvir leur besoin de jouer. À cet égard, il observe
que, tout de même, plus de mille courses hippiques se déroulent chaque année, et que le coût d’entrée pour accéder
à un hippodrome est réduit. En outre, selon le Conseil des ministres, les librairies et les hippodromes sont similaires
en ce que les paris peuvent y être engagés de manière accessoire.
A.22.2. À titre subsidiaire, le Conseil des ministres soutient que la disposition attaquée vise à protéger les
joueurs ayant un comportement de jeu problématique, ce qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général
susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services. En outre, la disposition attaquée est
proportionnée au regard de l’objectif poursuivi, puisqu’il n’existe pas d’autres solutions pour l’atteindre.
L’alternative proposée à cet égard par les parties requérantes, à savoir l’établissement d’une limite de mise, n’est
pas pertinente puisqu’elle ne garantit pas la protection des joueurs vulnérables, dès lors que ceux-ci pourraient
continuer à jouer. En toute hypothèse, la mesure attaquée n’empêche pas les parties requérantes de proposer des
jeux de hasard si elles disposent de la licence nécessaire, mais elle les oblige simplement à mettre en œuvre un
contrôle particulier. Elles ne sont pas non plus absolument tenues d’organiser des paris à l’occasion des courses
hippiques. Par ailleurs, les parties requérantes n’étayent pas concrètement les difficultés que le contrôle EPIS est
susceptible d’entraîner à leur égard. La charge organisationnelle éventuelle n’est en tout état de cause pas de nature
à démontrer le caractère disproportionné d’une mesure.
A.22.3. En ce qui concerne la discrimination au détriment des événements annuels exceptionnels qui est
alléguée, le Conseil des ministres relève que la fréquence des courses n’est pas pertinente dans le cadre de la
disposition attaquée, qui vise à protéger les joueurs vulnérables lors de la participation à un jeu de hasard. En outre,
la course hippique de Waregem, mentionnée par les parties requérantes, octroie aux paris une place très importante,
comme en témoignent les informations disponibles sur son site internet. La circonstance qu’il existe un contrôle
social à cette occasion n’est pas non plus pertinente d’un point de vue juridique, outre que l’existence même d’un
tel contrôle est très discutable. Il n’existe donc aucune discrimination en l’espèce.
Pour le surplus, le Conseil des ministres soutient que la disposition attaquée poursuit un objectif légitime et
est proportionnée, pour les mêmes motifs que ceux développés au sujet de la différence de traitement entre les
hippodromes et les librairies. Il précise encore que les événements qui sont exclus de la notion de jeux de hasard
par l’article 3 de la loi du 7 mai 1999 renvoient à des événements organisés par des organisations de niveau
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
22
amateur, comme une tombola ou un concours de bingo, ce qui n’est absolument pas comparable à un événement
de l’ampleur de la course hippique annuelle de Waregem, à laquelle assistent des dizaines de milliers de visiteurs.
A.22.4. Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres soutient que les parties requérantes étendent
l’objet du recours en effectuant une comparaison avec les établissements de classe C et les jeux de la Loterie
nationale, ce qui n’est pas admissible.
-BQuant aux dispositions attaquées et à leur contexte
B.1. Les recours en annulation portent sur plusieurs dispositions de la loi du 7 mai 2024
« modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de
hasard et la protection des joueurs et portant des dispositions diverses en matière de jeux de
hasard » (ci-après : la loi du 7 mai 2024).
B.2.1. Comme son libellé l’indique, la loi du 7 mai 2024 vise à modifier la loi du
7 mai 1999 « sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la
protection des joueurs » (ci-après : la loi du 7 mai 1999).
B.2.2. Dans le cadre de son champ d’application, la loi du 7 mai 1999 définit le « jeu de
hasard » comme étant « tout jeu pour lequel un enjeu de nature quelconque est engagé, ayant
pour conséquence soit la perte de l’enjeu par au moins un des joueurs, soit le gain de quelque
nature qu’il soit, au profit d’au moins un des joueurs, ou organisateurs du jeu et pour lequel le
hasard est un élément, même accessoire, pour le déroulement du jeu, la détermination du
vainqueur ou la fixation du gain » (article 2, alinéa 1er, 1°).
Le « pari », lui, est défini comme étant un « jeu de hasard dans lequel chaque joueur mise
un montant et qui produit un gain ou une perte qui ne dépend pas d’un acte posé par le joueur
mais de la vérification d’un fait incertain qui survient sans l’intervention des joueurs » (article 2,
alinéa 1er, 5°).
B.2.3. L’article 3bis de la loi du 7 mai 1999 dispose que cette loi ne s’applique pas aux
« loteries publiques » visées à l’article 3, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 19 avril 2002 « relative
à la rationalisation du fonctionnement de la Loterie Nationale » (ci-après : la loi du
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
23
19 avril 2002), dont la Loterie nationale a le monopole, en application de l’article 7 de la loi du
19 avril 2002.
En revanche, la loi du 7 mai 1999 s’applique en principe aux « jeux et paris » organisés par
la Loterie nationale sur la base de l’article 3, § 1er, alinéa 2, de la loi du 19 avril 2002 (arrêts
nos 36/2021, ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.036, et 33/2004, ECLI:BE:GHCC:2004:ARR.033).
B.2.4. La loi du 7 mai 1999 se fonde sur le principe selon lequel l’exploitation de jeux de
hasard est a priori interdite, mais elle prévoit des exceptions, par un système d’autorisations
sous la forme de licences octroyées par la Commission des jeux de hasard (Doc. parl., Chambre,
2008-2009, DOC 52-1992/001, pp. 3-4). Le législateur poursuit notamment un objectif de
canalisation qui consiste à lutter contre l’offre illégale de jeux de hasard en autorisant une offre
légale limitée (ibid., p. 4).
B.2.5. Les établissements de jeux de hasard autorisés par la loi du 7 mai 1999 sont répartis
en quatre catégories (article 6, alinéa 1er) : les établissements de jeux de hasard de classe I ou
casinos (article 28), les établissements de jeux de hasard de classe II ou salles de jeux
automatiques (article 34), les établissements de jeux de hasard de classe III ou débits de
boissons (article 39), et les établissements de jeux de hasard de classe IV ou « les endroits qui
sont uniquement destinés à l’engagement de paris » (article 43/4).
B.2.6. Aux termes de l’article 25 de la loi du 7 mai 1999, les quatre catégories
d’établissements de jeux de hasard se distinguent, en outre, par le type de licence requis pour
leur exploitation : une licence A est requise pour exploiter un casino (article 25, alinéa 1er, 1),
une licence B pour une salle de jeux automatiques (article 25, alinéa 1er, 2) et une licence C
pour exploiter un jeu de hasard dans un débit de boissons (article 25, alinéa 1er, 3). La
licence F1 (article 25, alinéa 1er, 6) permet l’exploitation de « l’organisation de paris ». La
licence F1P, qui ne peut être accordée qu’aux titulaires d’une licence F1 (article 43/2/1, § 1er,
alinéa 1er), permet l’exploitation de « l’organisation de paris sur les courses hippiques »
(article 25, alinéa 1er, 6/2). La licence F2 (article 25, alinéa 1er, 7) permet « l’engagement de
paris pour le compte de titulaires de licence de classe F1 » dans un établissement de jeux de
hasard fixe ou mobile de classe IV et, en dehors d’un tel établissement, par les libraires et dans
les hippodromes aux conditions fixées par l’article 43/4, § 5, 1° et 2°, de la loi du 7 mai 1999.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
24
B.2.7. En outre, l’article 43/8 de la loi du 7 mai 1999 dispose que les licences
supplémentaires A+, B+ et F1+, qui ne peuvent être octroyées respectivement qu’aux titulaires
de licences A, B ou F1, sont nécessaires pour exploiter des jeux de hasard via des instruments
de la société de l’information.
B.2.8. La loi du 7 mai 1999 prévoit encore l’existence de la licence D, qui autorise, « aux
conditions qu’elle détermine, à son titulaire d’exercer une activité professionnelle de quelque
nature que ce soit dans un établissement de jeux de hasard de classe I, II ou IV » (article 25,
alinéa 1er, 4), et de la licence E, qui autorise, quant à elle, « pour des périodes de dix ans
renouvelables, aux conditions qu’elle détermine, la vente, la location, la location-financement,
la fourniture, la mise à disposition, l’importation, l’exportation, la production, les services
d’entretien, de réparation et d’équipement de jeux de hasard » (article 25, alinéa 1er, 5).
B.2.9. L’article 54 de la loi du 7 mai 1999 concerne les interdictions d’accéder à certains
établissements de jeux de hasard et de pratiquer certains jeux de hasard qui sont applicables en
raison de l’âge (article 54, § 1er), qui sont applicables aux magistrats, aux notaires, aux
huissiers et aux membres des services de police en dehors de l’exercice de leurs fonctions
(article 54, § 2, alinéa 1er), et qui sont applicables aux personnes exclues par la Commission
des jeux de hasard (article 54, §§ 3 et 4).
L’article 55 de la loi du 7 mai 1999 prévoit la création d’un système de traitement des
informations concernant les personnes visées à l’article 54 de la même loi. Ce système de
traitement est le système EPIS (Excluded Persons Information System), qui a été instauré par
l’arrêté royal du 15 décembre 2004 « relatif à la création d’un système de traitement des
informations concernant les joueurs exclus des établissements de jeux de hasard de classe I, de
classe II et des établissements de jeux de hasard fixes de classe IV ». Plusieurs dispositions de
cet arrêté royal ont été abrogées par l’article 29 de la loi du 7 mai 2024.
B.3.1. Les travaux préparatoires de la loi du 7 mai 2024 précisent les objectifs généraux
que le législateur entendait poursuivre par cette loi :
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
25
« [L]e projet de loi à l’examen est un projet technique crucial en vue de la protection des
joueurs les plus vulnérables. Les principales mesures du projet de loi à l’examen sont ses
dispositions concernant le système EPIS (Excluded Persons Information System), d’une part, et
l’inscription dans la loi de la liste des sites web illégaux de jeux de hasard ou de la liste noire,
d’autre part.
Le système EPIS est un système électronique qui regroupe tous les joueurs exclus. Les
joueurs visés sont exclus par la loi à leur demande ou à la demande d’un[e] tierce partie
concernée. Les opérateurs de jeux de hasard ou de paris sont tenus de contrôler le système EPIS
chaque fois qu’un joueur souhaite pénétrer dans un casino, une salle de jeux automatiques ou
une agence de paris, et chaque fois qu’un joueur souhaite participer à un jeu de hasard en ligne.
L’accès à tout établissement de jeux de hasard ou la participation aux jeux de hasard est interdite
aux joueurs enregistrés dans EPIS. Le système EPIS est unique en Europe et très efficace pour
protéger les joueurs les plus vulnérables. Il doit absolument être conservé.
Le système EPIS, qui existe depuis 2004, est toutefois daté. Il n’est pas convivial et il n’est
pas suffisamment adapté à la réglementation RGPD actuelle. C’est pourquoi le projet de loi à
l’examen vise à moderniser EPIS pour le rendre plus conforme au RGPD et plus convivial. Les
modifications proposées sont nécessaires et urgentes pour pouvoir garantir l’application d’EPIS
à l’avenir et pouvoir continuer à protéger les personnes les plus vulnérables. L’application
d’EPIS dans les agences de paris a été suspendue du 17 janvier 2023 au 1er décembre 2023 à
la suite de l’ordonnance rendue en référé par le tribunal de première instance de Namur. Cette
ordonnance ayant été annulée par la Cour d’appel de Liège le 24 octobre 2023, EPIS est
cependant de nouveau appliqué depuis le 1er décembre 2023. Cependant, le secteur des jeux de
hasard continue de contester EPIS par tous les moyens possibles et des procédures juridiques
sont donc toujours en cours. C’est pourquoi il y a lieu de mieux inscrire le traitement des
données d’EPIS dans la loi.
Le projet de loi à l’examen vise à obliger les opérateurs de jeux de hasard et de paris à
identifier et à authentifier les joueurs en amont. Il modernise le système EPIS en imposant
l’utilisation du module d’authentification de la carte d’identité ou du titre de séjour électronique.
Grâce à cette modification, le registre d’accès contenant des photographies, critiqué par l’APD,
sera superflu. Le système EPIS sera dès lors plus conforme à la réglementation RGPD et
permettra en outre de mieux protéger les plus vulnérables. Le projet de loi à l’examen inscrit
également dans la loi les différentes bases de données et registres, le responsable du traitement,
la liste des données qui feront l’objet d’un traitement, les finalités de ce traitement ainsi que la
durée de conservation des données. Il s’agit d’une obligation imposée par le RGPD.
Une autre mesure importante à l’égard de la protection des joueurs vulnérables consiste à
étendre l’application du système EPIS aux librairies. Le ministre rappelle aux membres de la
commission que cette extension était aussi initialement prévue dans la proposition de loi de
M. Stefaan Van Hecke (Ecolo-Groen) (DOC 55 0384/001), qui fut à l’origine de la loi du
18 février 2024 modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les
établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs. Les librairies peuvent également
proposer des paris, mais elles ne sont actuellement pas soumises au contrôle EPIS. Outre que
cette situation est problématique à l’égard de la protection des joueurs vulnérables et des
mineurs, elle induit une concurrence déloyale vis-à-vis des agences de paris. Un système
automatisé est prévu en ce qui concerne l’application du système EPIS dans les librairies afin
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
26
d’y limiter la charge administrative autant que possible. Le contrôle EPIS y sera réalisé au
niveau des appareils de jeu.
Une autre mesure importante à l’égard de la protection des joueurs et des consommateurs
prévoit d’inscrire la ‘ liste noire ’ de la Commission des jeux de hasard dans la loi. L’accès aux
sites de jeux de hasard illégaux inscrits sur cette liste est bloqué pour les joueurs belges. Cette
pratique est déjà en vigueur mais elle n’a pas de fondement légal. Prévoir un cadre légal pour
cette pratique renforcera sa légitimité et, par voie de conséquence, son efficacité dans le cadre
de la lutte contre les jeux de [hasards] illégaux.
Pour mieux protéger les joueurs problématiques, il est en outre prévu d’interdire dans la loi
l’utilisation des données personnelles d’autrui pour accéder à des jeux de hasard. Il s’agit d’une
pratique courante chez les joueurs problématiques qui tentent ainsi de contourner leur
exclusion. En outre, les opérateurs de jeux de hasard qui n’identifieront pas les joueurs seront
passibles de sanctions pénales. Il sera ainsi possible d’intervenir plus fermement si le contrôle
EPIS n’est pas réalisé correctement et les joueurs exclus pourront être protégés plus
efficacement.
Le projet de loi prévoit également de modifier les dispositions pénales dans le but d’abroger
les peines d’emprisonnement pour les infractions à la loi sur les jeux de hasard. Cette
modification correspond également à la philosophie du nouveau Code pénal.
En outre, le projet de loi à l’examen prévoit diverses dispositions visant à optimiser le
fonctionnement de la Commission des jeux de hasard, à sa demande, en ce qui concerne l’octroi
des licences, les contrôles et les sanctions » (Doc. parl., Chambre, 2023-2024, DOC 553956/003, pp. 3-5).
B.3.2. Par ailleurs, la loi du 7 mai 2024 a pour objectif de tenir compte de la loi du
18 février 2024 « modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les
établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs » (ci-après : la loi du
18 février 2024), qui généralise l’âge minimum de 21 ans pour la pratique des jeux de hasard,
indépendamment du type de jeu concerné (Doc. parl., Chambre, 2023-2024, DOC 553956/002, pp. 8-11).
La loi du 7 mai 2024 vise aussi à confirmer l’arrêté royal du 31 janvier 2024 « relatif à la
contribution aux frais de fonctionnement, de personnel et d’installation de la Commission des
jeux de hasard due par les titulaires de licence de classe A, A+, B, B+, C, E, F1, F1+ et F2 pour
l’année civile 2024 » (ci-après : l’arrêté royal du 31 janvier 2024).
B.4. Les parties requérantes demandent l’annulation des articles 5 (affaire n° 8362), 6
(affaire n° 8356), 10 (affaire n° 8362), 14 (affaires nos 8356, 8362 et 8363), 15 (affaires nos 8356
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
27
et 8362), 16 à 20 (affaire n° 8356), 23 (affaires nos 8356 et 8361), 24 et 25 (affaire n° 8362) de
la loi du 7 mai 2024, qui disposent :
« Art. 5. A l’article 15/2 de la [loi du 7 mai 1999], inséré par la loi du 10 janvier 2010 et
remplacé par la loi du 7 mai 2019, les modifications suivantes sont apportée[s] :
1° dans le paragraphe 2, alinéa 1er, 3°, les mots ‘ d’une personne de moins de dixhuit ans. ’ sont remplacés par les mots ‘ d’une personne de moins de vingt-et-un ans. ’;
2° dans le paragraphe 3, alinéa 1er, 2°, les mots ‘ d’une personne de moins de dixhuit ans; ’ sont remplacés par les mots ‘ d’une personne de moins de vingt-et-un ans; ’ ».
« Art. 6. Dans l’article 15/3, § 1er, de la même loi, inséré par la loi du 10 janvier 2010,
remplacé par la loi du 7 mai 2019 et modifié en dernier lieu par la loi du 18 janvier 2024, les
mots ‘ 46, 54, 58, 60, 62 et aux dispositions prises en exécution de ces articles et de l’article 61,
alinéa 2, ’ sont remplacés par les mots ‘ 46, 58, 60, 61, alinéas 2 et 3 et aux dispositions prises
en exécution de ces articles, ’ ».
« Art. 10. Dans l’article 43/1, alinéa 1er, de la même loi, inséré par la loi du
10 janvier 2010 et modifié par la loi du 7 mai 2019, le mot ‘ mineurs ’ est remplacé par les mots
‘ des personnes de moins de vingt-et-un ans ’ ».
« Art. 14. A l’article 54, § 3, de la même loi, modifié par les lois des 10 janvier 2010 et
17 mars 2013, les modifications suivantes sont apportées :
1° la phrase liminaire est remplacée comme suit :
‘ Les titulaires des licences A, A+, B, B+, F1+ et F2 interdisent l’accès aux salles de jeux
des établissements de jeux de classe I et II ou aux établissements de jeux de hasard de classe IV,
la pratique des paris en dehors des établissements de jeux de hasard de classe IV et des jeux de
hasard par le biais des instruments de la société de l’information aux personnes suivantes qui
pénètrent dans la salle de jeux de l’établissement de jeux de hasard ou qui souhaitent pratiquer
des jeux de hasard, à l’exception des personnes qui y pénètrent à des fins professionnelles, et
auxquelles la commission a interdit l’accès : ’;
2° le 4 est remplacé comme suit :
‘ 4. des personnes qui ont un problème de dépendance au jeu et pour lesquelles la
commission a prononcé, à la demande d’un tiers intéressé, une exclusion; ’ ».
« Art. 15. Dans la même loi, il est inséré un article 54/1 rédigé comme suit :
‘ Art. 54/1. § 1er. Les titulaires de licence de classe A, A+, B, B+, F1+ et F2, à l’exception
des titulaires de licence F2 visés à l’article 43/4, § 5, 1°, sont tenus d’identifier toute personne
qui pénètre dans la salle de jeux de l’établissement de jeux de hasard ou qui souhaite pratiquer
des jeux de hasard, à l’exception des personnes qui y pénètrent à des fins professionnelles.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
28
Cette identification a pour but :
1° de vérifier si le document d’identité présenté appartient bien à la personne visée à
l’alinéa 1er qui le présente;
2° de vérifier si la personne visée à l’alinéa 1er est autorisée à accéder à la salle de jeux de
l’établissement de jeux de hasard ou à pratiquer des jeux de hasard en application de l’article 54,
§§ 1 à 4.
Lorsqu’il existe des doutes quant à la véracité ou l’exactitude de l’identification de la
personne, le titulaire de licence lui refuse l’accès à la salle de jeux de l’établissement de jeux
de hasard ou la pratique du jeu de hasard.
§ 2. En vue de l’identification visée au paragraphe 1er, les documents d’identité et les
documents de séjour en cours de validité qui sont admis sont les suivants :
1° la carte d’identité électronique belge;
2° un titre de séjour électronique ou une attestation d’enregistrement électronique;
3° la carte d’identité étrangère dotée d’une puce;
4° les cartes d’identité électroniques spéciales délivrées aux catégories de personnel
actives dans les missions diplomatiques et consulaires et aux membres de leur famille, en vertu
de la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques et la Convention
de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires et de l’arrêté royal du 30 octobre 1991
relatif aux documents de séjour en Belgique de certains étrangers;
5° tout autre document déterminé par le Roi, pour autant que l’arrêté royal soit confirmé
par la loi dans les six mois suivant la publication de cet arrêté.
En vue de l’application du paragraphe 1er, 2°, la personne visée au paragraphe 1er,
alinéa 1er, est authentifiée dans EPIS au moyen du module d’authentification des documents
visés à l’alinéa 1er ou par un moyen d’identification qui répond aux exigences de niveau de
garantie substantiel ou élevé [tel][telles] que définies au point 2.2 de l’annexe du règlement
d’exécution (UE) 2015/1502 de la Commission du 8 septembre 2015 fixant les spécifications
techniques et procédures minimales relatives aux niveaux de garantie des moyens
d’identification électronique visés à l’article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 910/2014
du Parlement européen et du Conseil sur l’identification électronique et les services de
confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur.
Si l’identification et l’authentification par un moyen visé aux [l’alinéas] 1er et 2 ne sont
techniquement pas possibles, seuls les documents en cours de validité suivants peuvent être
acceptés :
1° un passeport reconnu, ou un titre de voyage équivalent;
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
29
2° une carte d’identité délivrée par un autre Etat membre de l’Espace économique
Européen;
3° un titre de séjour ou une attestation d’enregistrement sans puce.
Le Roi peut déterminer d’autres documents d’identité ou titres de séjour pour autant que
l’arrêté royal soit confirmé par la loi dans les six mois suivant la publication de cet arrêté.
§ 3. Les titulaires de licence F2 visés à l’article 43/4, § 5, 1°, vérifie[nt] l’âge du joueur et
l’authentifie[nt] dans EPIS en application de l’article 54, au moyen d’un système informatique
approprié placé sur l’appareil et certifié par un organisme accrédité visé à l’article 52, alinéa 2,
deuxième tiret.
Le contrôle de l’âge du joueur et l’authentification dans EPIS se [fait font] au moyen d’un
document d’identité ou d’un document de séjour en cours de validité visé au paragraphe 2,
alinéa 1er, 1° à 4°.
Sauf dans le cas prévu à l’article 55/5, § 1er, alinéa 2, le contrôle de l’âge du joueur est
automatisé par lecture de cette information sur un des documents visés au paragraphe 2,
alinéa 1er, 1° à 4°.
L’appareil ne peut être mis en marche si la pratique des jeux de hasard est interdite au
joueur en application de l’article 54.
§ 4. Au moment du contrôle d’EPIS, seule l’information selon laquelle la personne à
propos de laquelle la vérification est faite, est interdite des jeux de hasard ou exclue est
communiquée à la personne déléguée par le titulaire de licence visé au paragraphe 1er en charge
de cette vérification ou à l’application informatique qui déclenche la mise en marche de
l’appareil de jeu de hasard tel que visé au paragraphe 3. ’ ».
« Art. 16. L’article 55 de la même loi, modifié par l’arrêté royal du 4 avril 2003 et par les
lois des 10 janvier 2010 et 30 juillet 2022, est remplacé par ce qui suit :
‘ Art. 55. § 1er. Il est créé, auprès de la commission, un système central de traitement des
informations relatives aux personnes visées à l’article 54, dénommé “ Excluded Persons
Information System (EPIS) ˮ, dont elle est le responsable du traitement au sens de l’article 4,
7), du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à
la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel
et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général
sur la protection des données).
Les finalités d’EPIS sont les suivantes :
1° permettre aux titulaires de licence de classe A, A+, B, B+, F1+ et F2 de s’assurer que
les personnes qui se présentent pour accéder à la salle de jeux de leur établissement de jeux de
hasard ou pour pratiquer des jeux de hasard ne sont pas interdites ou exclues de jeux de hasard
conformément à l’article 54, §§ 2 à 4;
2° permettre à la commission de gérer les demandes d’exclusion ou de retrait d’exclusion
de jeux de hasard et le cas échéant, le contentieux y relatif;
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
30
3° la recherche et la constatation des infractions à la présente loi et à ses arrêtés
d’exécution.
§ 2. Pour chaque personne visée à l’article 54, §§ 2 à 4, les données suivantes sont
enregistrées dans EPIS :
1° les nom et prénoms;
2° la date de naissance;
3° le numéro d’identification du Registre national des personnes physiques, ou s’il n’est
pas disponible le numéro de la carte d’identité délivrée par un autre Etat membre de l’Espace
économique Européen, le numéro de passeport ou, à titre subsidiaire, le numéro d’identification
de la Banque Carrefour visé à l’article 8, § 1er, 2°, de la loi du 15 janvier 1990 relative à
l’institution et à l’organisation d’une Banque-carrefour de la sécurité sociale;
4° le motif, la date de début et la date de fin de l’exclusion.
Les données visées à l’alinéa 1er sont conservées pour une durée de cinq ans à compter de
la date de fin de l’exclusion.
§ 3. L’accès aux données d’EPIS est limité aux personnes suivantes :
1° le président de la commission;
2° les fonctionnaires de police visés à l’article 15, § 3, alinéa 1er;
3° les membres du secrétariat de la commission dont la fonction le nécessite et désignés
par elle.
§ 4. Le Roi détermine les modalités techniques et financières d’EPIS. ’ ».
« Art. 17. Dans la même loi, il est inséré un article 55/2 rédigé comme suit :
‘ Art. 55/2. § 1er. Toutes les consultations d’EPIS sont tenues dans un fichier de
journalisation, dénommé “ log-EPIS ˮ, dont la commission est le responsable du traitement au
sens de l’article 4, 7), du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du
27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données
à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE
(règlement général sur la protection des données).
Les finalités du log-EPIS sont les suivantes :
1° vérifier si les titulaires de licence remplissent correctement leurs obligations légales en
matière de contrôle d’accès à l’entrée de la salle de jeux de leur établissement de jeux de hasard
ou pour la pratique des jeux de hasard;
2° détecter et retracer des consultations douteuses éventuelles d’EPIS.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
31
§ 2. Pour chaque consultation d’EPIS, les données suivantes sont enregistrées dans le logEPIS:
1° la date et l’heure de la consultation;
2° les données visées à l’article 55, § 2, 1° à 3°;
3° le numéro de licence de l’établissement de jeux de hasard à partir duquel EPIS a été
consulté;
4° le numéro de licence D de la personne qui a consulté EPIS ou l’identité de la personne
visée à l’article 55, § 3;
5° le résultat du contrôle EPIS;
6° la finalité de la consultation et lorsque la finalité de consultation d’EPIS consiste à
exercer des missions de police judiciaire de contrôle du respect de la présente loi et de ses
arrêtés d’exécution, le numéro de dossier pour lequel la consultation est réalisée;
7° le moyen d’identification utilisé visé à l’article 54/1, § 2.
Les informations visées à l’alinéa 1er sont conservées pour une durée de cinq ans à partir
de la date de la consultation d’EPIS.
§ 3. Les accès aux données du log-EPIS sont limités aux personnes suivantes :
1° le président de la commission;
2° les fonctionnaires de police visés à l’article 15, § 3, alinéa 1er;
3° les membres du secrétariat de la commission dont la fonction le nécessite et désignés
par elle. ’ ».
« Art. 18. Dans la même loi, il est inséré un article 55/3 rédigé comme suit :
‘ Art 55/3. § 1er. En application de l’article 6.4 et de l’article 23.1, e), g) et i), du
règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil [du] 27 avril 2016 relatif à la
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel
et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général
sur la protection des données), les données du log-EPIS peuvent être traitées ultérieurement par
la commission afin de :
1° lui permettre de vérifier si un titulaire de licence remplit correctement ses obligations
légales en application de l’article 54;
2° lui permettre d’exercer la mission de protection des joueurs qui lui est attribuée par
l’article 54, § 3, 4.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
32
§ 2. En application de l’article 6.4 et de l’article 23.1, e) et g), du
règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil [du] 27 avril 2016 relatif à la
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel
et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général
sur la protection des données), les données du log-EPIS peuvent être traitées ultérieurement
afin de :
1° permettre aux membres des services de police, désignés par leur chef de corps, leur
directeur ou leur directeur général sur la base de leur besoin d’en connaître, d’exercer les
missions visées à l’article 15 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police lorsque les
recherches portent sur des crimes ou délits visés à l’article 90ter, §§ 2 à 4, du Code d’instruction
criminelle. Dans ce cadre, seules les données visées à l’article 55/2, § 2, 1° à 3°, de la présente
loi peuvent être communiquées;
2° permettre aux membres du service d’enquête du Comité permanent P, d’exercer les
missions visées à l’article 16 de la loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de
police et de renseignement et de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace;
3° permettre aux membres de l’Inspection générale de la police fédérale et de la police
locale, d’exercer les missions visées à l’article 4, 3° et 4°, de la loi du 15 mai 2007 sur
l’Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres
des services de police d’exercer ses missions légales. ’ ».
« Art. 19. Dans la même loi, il est inséré un article 55/4 rédigé comme suit :
‘ Art. 55/4. § 1er. L’exploitant d’une salle de jeux d’un établissement de jeux de hasard
des classes I, II ou d’un établissement de jeux de hasard fixe de classe IV tient un registre
d’identification des personnes qui accèdent à la salle de jeux de son établissement pour une
raison professionnelle, dénommé “ registre des professionnels ˮ, dont il est le responsable du
traitement au sens de l’article 4, 7), du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du
Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement
des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la
directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
La finalité du registre des professionnels est de permettre à l’exploitant d’attester de la
raison pour laquelle il a laissé des personnes accéder à la salle de jeux de son établissement de
jeux de hasard sans réaliser un contrôle EPIS à leur égard.
§ 2. Pour chaque personne qui accède à la salle de jeux de l’établissement de jeux de hasard
pour une raison professionnelle, les données suivantes sont enregistrées dans le registre des
professionnels :
1° les nom et prénoms;
2° le motif, la date et l’heure de la présence;
3° la signature, précédée de la mention suivante : “ L’accès à cet établissement de jeux de
hasard ne m’est accordé que dans le cadre de mon activité professionnelle et je m’engage à ne
pas pratiquer des jeux de hasard exploités dans ce cadre. ˮ.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
33
Les informations visées à l’alinéa 1er sont conservées pour une durée d’un an.
§ 3. L’accès aux données du registre des professionnels est limité aux membres du
secrétariat de la commission en charge de la recherche et de la constatation des infractions à la
présente loi et à ses arrêtés d’exécution et au fonctionnaires de police visés à l’article 15, § 3,
alinéa 1er. ’ ».
« Art. 20. Dans la même loi, il est inséré un article 55/5 rédigé comme suit :
‘ Art. 55/5. § 1er. Si, pour quelque raison que ce soit, indépendante de la volonté de
l’exploitant, il est impossible de consulter EPIS, les données des joueurs doivent être
enregistrées dans un registre de sauvegarde séparé tenu par le titulaire de la licence visé à
l’article 54/1, § 1er, dénommé “ registre de sauvegarde ˮ, dont il est le responsable du
traitement au sens des articles 4, 7), du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du
Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement
des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la
directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
Si, pour quelque raison que ce soit, indépendante de la volonté de l’exploitant, la
consultation d’EPIS au moyen du système informatique visé à l’article 54/1, § 3 est impossible,
le titulaire de licence visé à l’article 54/1, § 3, peut mettre l’appareil en marche au moyen d’une
carte exploitant après vérification de l’identité et de l’âge du joueur potentiel.
La finalité du registre de sauvegarde est de permettre aux exploitants des établissements de
jeux de hasard de procéder au contrôle EPIS des joueurs dès que l’indisponibilité d’EPIS est
levée et d’exclure des salles de jeux des établissements de jeux de hasard ou des appareils de
jeux les personnes interdites de jeux de hasard.
§ 2. Pour chaque joueur, les données enregistrées dans le registre de sauvegarde sont les
suivantes :
1° les nom et prénoms;
2° la date de naissance;
3° le numéro d’identification du Registre national des personnes physiques ou, s’il n’est
pas disponible, le numéro de la carte d’identité délivrée par un autre Etat membre de l’Espace
Economique Européen, le numéro de passeport ou, à titre subsidiaire, le numéro d’identification
de la Banque Carrefour visé à l’article 8, § 1er, 2°, de la loi du 15 janvier 1990 relative à
l’institution et à l’organisation d’une Banque-carrefour de la sécurité sociale.
§ 3. L’accès aux données du registre [des] sauvegarde est limité aux membres du
secrétariat de la commission en charge de la recherche et de la constatation des infractions à la
présente loi et à ses arrêtés d’exécution et au[x] fonctionnaires de police visés à l’article 15, § 3,
alinéa 1er.
§ 4. Le titulaire de la licence informe immédiatement la commission des jeux de hasard et
le sous-traitant choisi par la commission pour l’hébergement d’EPIS et la gestion des accès au
système EPIS, de l’impossibilité de consulter EPIS.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
34
Lorsque EPIS est à nouveau consultable, tous les joueurs figurant sur le registre de
sauvegarde doivent être contrôlés par le titulaire de licence avec la mention du jour et du
moment de la visite. Si ces joueurs sont exclus, l’accès ou la pratique doit leur être
immédiatement refusé et la commission doit en être informée immédiatement.
Après ce contrôle, la liste est immédiatement détruite par le titulaire de la licence. ’ ».
« Art. 23. L’article 64 de la même loi, modifié en dernier lieu par la loi du 18 janvier 2024,
est remplacé comme suit :
‘ Art. 64. Les auteurs des infractions aux articles 4, § 2, § 4 et § 5, 43/1, 43/2, 43/2/1, 43/3,
43/4, 60, 61, alinéas 2 et 3, et aux arrêtés pris en exécution de ces articles, seront punis d’une
amende de 26 euros à 72.000 euros. ’ ».
« Art. 24. Dans l’article 65, 2, de la même loi, les mots ‘ d’une personne de moins de
18 ans. ’ sont remplacés par les mots ‘ d’une personne de moins de vingt-et-un ans. ’ ».
« Art. 25. L’arrêté royal du 31 janvier 2024 relatif à la contribution aux frais de
fonctionnement, de personnel et d’installation de la Commission des jeux de hasard due par les
titulaires de licence de classe A, A+, B, B+, C, E, F1, F1+ et F2 pour l’année civile 2024 est
confirmé avec effet à la date de son entrée en vigueur ».
Quant au fond
B.5. La Cour examine successivement les griefs portant sur la protection des données à
caractère personnel (B.6.1 à B.11.6), sur le principe de légalité en matière pénale (B.12.1 à
B.16), sur le régime applicable à certains opérateurs de jeux (B.17 à B.39) et sur la contribution
aux frais de la Commission des jeux de hasard (B.40 à B.45).
En ce qui concerne la protection des données à caractère personnel
B.6.1. Le premier moyen dans l’affaire n° 8356 est pris de la violation, par les articles 15
à 18 de la loi du 7 mai 2024, de l’article 22 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 8
de la Convention européenne des droits de l’homme, avec les articles 7 et 8 de la Charte des
droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après : la Charte) et avec les articles 5 et 6 du
règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 « relatif à la
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
35
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel
et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général
sur la protection des données) » (ci-après : le RGPD).
B.6.2.1. Dans une première branche, la partie requérante soutient que les articles 15 et 16
de la loi du 7 mai 2024 ne sont pas raisonnablement justifiés, dès lors que les données à
caractère personnel des personnes qui sont interdites de pratiquer des jeux de hasard en raison
de leur profession sont conservées sur la même liste EPIS que celles des personnes qui sont
exclues de cette pratique sur la base d’une décision de la Commission des jeux de hasard, alors
que les personnes qui relèvent de la première catégorie ne sont pas interdites d’accès aux
établissements de classe IV ni de participation à des paris en ligne.
B.6.2.2. Dans une deuxième et une troisième branches, la partie requérante fait valoir que
la durée de cinq ans que prévoient les articles 16 et 17 de la loi du 7 mai 2024 pour la
conservation des données est disproportionnée au regard des finalités poursuivies par le
législateur.
B.6.2.3. Dans une quatrième branche, la partie requérante dénonce la circonstance que
l’article 18 de la loi du 7 mai 2024 permettrait un traitement ultérieur des données à caractère
personnel, sans aucune limite de temps.
B.7.1. L’article 22 de la Constitution dispose :
« Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les cas et conditions
fixés par la loi.
La loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 garantissent la protection de ce droit ».
B.7.2. L’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme dispose :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de
sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour
autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
36
société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être
économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la
protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
B.7.3. Le Constituant a recherché la plus grande concordance possible entre l’article 22 de
la Constitution et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (Doc. parl.,
Chambre, 1992-1993, n° 997/5, p. 2).
La portée de cet article 8 est analogue à celle de la disposition constitutionnelle précitée,
de sorte que les garanties que fournissent ces deux dispositions forment un tout indissociable.
B.7.4. Le droit au respect de la vie privée, tel qu’il est garanti par les dispositions
constitutionnelle et conventionnelle précitées, a pour but essentiel de protéger les personnes
contre les ingérences dans leur vie privée.
Ce droit a une portée étendue et englobe notamment la protection des données à caractère
personnel et des informations personnelles. La jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme fait apparaître que de la protection de ce droit relèvent notamment les données et
informations personnelles suivantes : le nom, l’adresse, les activités professionnelles, les
relations personnelles, les empreintes digitales, les images filmées, les photographies, les
communications, les données ADN, les données judiciaires (condamnations ou inculpations),
les données financières, les informations concernant des biens et les données médicales (voy.
notamment
CEDH,
26 mars 1987,
Leander
c. Suède,
ECLI:CE:ECHR:1987:0326JUD000924881, §§ 47-48; grande chambre, 4 décembre 2008, S.
et
Marper
c Royaume-Uni,
ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD003056204,
§§ 66-68;
13 octobre 2020, Frâncu c. Roumanie, ECLI:CE:ECHR:2020:1013JUD006935613, § 51).
B.7.5. Le droit au respect de la vie privée n’est toutefois pas absolu. L’article 22 de la
Constitution et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme n’excluent pas
une ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit, pourvu que cette ingérence
soit prévue par une disposition législative suffisamment précise, qu’elle réponde à un besoin
social impérieux dans une société démocratique et qu’elle soit proportionnée à l’objectif
légitime qu’elle poursuit.
ECLI:BE:GHCC:2026:ARR.045
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Le législateur dispose en la matière d’une marge d’appréciation. Cette marge n’est toutefois
pas illimitée; pour qu’une norme soit compatible avec le droit au respect de la vie privée, il faut
que le législateur ait établi un juste équilibre entre tous les droits et intérêts en cause.
B.7.6. L’article 22 de la Constitution, l’article 8 de la Convention européenne des droits
de l’homme et, dans le champ d’application du droit de l’Union européenne, l’article 7 de la
Charte garantissent des droits fondamentaux analogues (CJUE, grande chambre,
9 novembre 2010,
C-92/09
et
C-93/09,
Volker
und
Markus
Schecke GbR e.a.,
ECLI:EU:C:2010:662), alors que l’article 8 de la Charte vise spécifiquement la protection des
données à caractère personnel.
La compatibilité d’une disposition législative avec les articles 7 et 8 de la Charte, lus en
combinaison avec l’article 22 de la Constitution, ne peut être examinée par la Cour qu’en ce
que la disposition attaquée entre dans le champ d’application du droit de l’Union (CJUE, grande
chambre, 26 février 2013, C-617/10, Åklagaren, ECLI:EU:C:2013:105, points 17 et suivants).
En l’espèce, il convient de tenir compte du RGPD.
Dès lors que la disposition attaquée concerne le traitement de données à caractère personnel
relevant du champ d’application du RGPD, les articles 7 et 8 de la Charte doivent être lus en
combinaison avec l’article 22 de la Constitution.
B.7.7. Les droits consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte n’apparaissent pas non plus
comme étant des prérogatives absolues (CJUE, grande chambre, 16 juillet 2020, C-311/18,
Data Protection Commissioner, ECLI:EU:C:2020:559, point 172).
Conformément à l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, toute limitation
de l’exercice des droits et libertés reconnus par celle-ci, dont notamment le droit au respect de
la vie privée garanti par l’article 7 et le droit à la protection des données à caractère personnel
garanti par l’article 8, doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits et,
dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des
objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui (CJUE,
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grande chambre, 6 octobre 2020, C-623/17, Privacy International, ECLI:EU:C:2020:790,
point 64).
B.7.8. L’article 22 de la Constitution réserve au législateur compétent le pouvoir de fixer
dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie
privée. Il garantit ainsi à tout citoyen qu’aucune ingérence dans l’exercice de ce droit ne peut
avoir lieu qu’en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement
élue.
Une délégation à un autre pouvoir n’est toutefois pas contraire au principe de légalité, pour
autant que l’habilitation soit définie de manière suffisamment précise et qu’elle porte sur
l’exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le
législateur.
Par conséquent, les éléments essentiels du traitement des données à caractère personnel
doivent être fixés dans la norme législative même. À cet égard, quelle que soit la matière
concernée, les éléments suivants constituent en principe des éléments essentiels : (1°) la
catégorie de données traitées; (2°) la catégorie de personnes concernées; (3°) la finalité
poursuivie par le traitement; (4°) la catégorie de personnes ayant accès aux données traitées et
(5°) le délai maximal de conservation des données.
B.7.9. Outre l’exigence de légalité formelle, l’article 22 de la Constitution, lu en
combinaison avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et avec les
articles 7, 8 et 52 de la Charte, impose que l’ingérence dans l’exercice du droit au respect de la
vie privée et du droit à la protection des données à caractère personnel soit définie en des termes
clairs et suffisamment précis qui permettent d’appréhender de manière prévisible les hypothèses
dans lesquelles le législateur autorise pareille ingérence.
En matière de protection des données, cette exigence de prévisibilité implique qu’il doit
être prévu de manière suffisamment précise dans quelles circonstances les traitements de
données à caractère personnel sont autorisés (CEDH, grande chambre, 4 mai 2000, Rotaru
c. Roumanie,
ECLI:CE:ECHR:2000:0504JUD002834195,
§ 57;
grande
chambre,
4 décembre 2008, S. et Marper c. Royaume-Uni, précité, § 99). L’exigence selon laquelle la
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limitation doit être prévue par la loi implique notamment que la base légale qui permet
l’ingérence dans ces droits doit elle-même définir la portée de la limitation de l’exercice du
droit concerné (CJUE, 6 octobre 2020, C-623/17, précité, point 65).
Toute personne doit dès lors pouvoir avoir une idée suffisamment claire des données
traitées, des personnes concernées par un traitement de données déterminé et des conditions et
finalités dudit traitement.
B.7.10. L’article 5 du RGPD, intitulé « Principes relatifs au traitement des données à
caractère personnel », dispose :
« 1. Les données à caractère personnel doivent être :
a) traitées de manière licite, loyale et transparente au regard de la personne concernée
(licéité, loyauté, transparence);
b) collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées
ultérieurement d’une manière incompatible avec ces finalités; le traitement ultérieur à des fins
archivistiques dans l’intérêt public, à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des
fins statistiques n’est pas considéré, conformément à l’article 89, paragraphe 1, comme
incompatible avec les finalités initiales (limitation des finalités);
c) adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est nécessaire au regard des finalités pour
lesquelles elles sont traitées (minimisation des données);
d) exactes et, si nécessaire, tenues à jour; toutes les mesures raisonnables doivent être
prises pour que les données à caractère personnel qui sont inexactes, eu égard aux finalités pour
lesquelles elles sont traitées, soient effacées ou rectifiées sans tarder (exactitude);
e) conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées
pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles
sont traitées; les données à caractère personnel peuvent être conservées pour des durées plus
longues dans la mesure où elles seront traitées exclusivement à des fins archivistiques dans
l’intérêt public, à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des fins statistiques
conformément à l’article 89, paragraphe 1, pour autant que soient mises en œuvre les mesures
techniques et organisationnelles appropriées requises par le présent règlement afin de garantir
les droits et libertés de la personne concernée (limitation de la conservation);
f) traitées de façon à garantir une sécurité appropriée des données à caractère personnel, y
compris la protection contre le traitement non autorisé ou illicite et contre la perte, la destruction
ou les dégâts d’origine accidentelle, à l’aide de mesures techniques ou organisationnelles
appropriées (intégrité et confidentialité);
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2. Le responsable du traitement est responsable du respect du paragraphe 1 et est en
mesure de démontrer que celui-ci est respecté (responsabilité) ».
B.7.11. L’article 6 du RGPD porte sur l’exigence de licéité du traitement.
B.8.1. Les articles 15, 17 et 18 de la loi du 7 mai 2024 insèrent respectivement les
articles 54/1, 55/2 et 55/3 dans la loi du 7 mai 1999. L’article 16 de la loi du 7 mai 2024
remplace quant à lui l’article 55 de la loi du 7 mai 1999.
Ces dispositions portent sur le système EPIS.
B.8.2.1. Avant sa modification par la loi du 7 mai 2024, l’article 55 de la loi du
7 mai 1999, qui prévoit la création du système EPIS comme il est dit en B.2.9, disposait :
« Il est créé, auprès du service public fédéral Justice, un système de traitement des
informations concernant les personnes visées à l’article 54.
La commission est le responsable du traitement du système de traitement des informations
visé à l’alinéa 1er.
Les finalités de ce système sont :
1° de permettre à la commission des jeux de hasard d’exercer les missions qui lui sont
attribuées par la présente loi;
2° de permettre aux exploitants et au personnel des établissements de jeux de hasard de
contrôler le respect des exclusions visées à l’article 54.
Pour chaque personne, les informations suivantes font l’objet d’un traitement :
1° les nom et prénoms;
2° le lieu et la date de naissance;
3° la nationalité;
4° le numéro d’identification visé à l’article 8 de la loi du 8 août 1983 organisant un
Registre national des personnes physiques ou, en l’absence de ce numéro, le numéro octroyé
en vertu de l’arrêté royal du 8 février 1991 relatif à la composition et aux modalités d’attribution
du numéro d’identification des personnes physiques qui ne sont pas inscrites au Registre
national des personnes physiques;
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5° la profession;
6° s’il échet, les décisions d’exclusion visées à l’article 54, § 3 et § 4 prononcée[s] par la
commission des jeux de hasard, la date et les fondements de cette décision.
L’accès permanent en ligne à toutes les catégories d’informations mentionnées à l’alinéa 4
est accordé à la commission des jeux de hasard contre paiement d’une contribution.
Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres et après avis de l’Autorité
de protection des données, le montant de la contribution visée [à] l’alinéa 5, les modalités de
gestion du système de traitement des informations, les modalités de traitement des informations
et les modalités d’accès au système ».
B.8.2.2. Avant son abrogation par l’article 26, non attaqué, de la loi du 7 mai 2024,
l’article 62 de la loi du 7 mai 1999 disposait :
« Complémentairement à ce qui est prévu à l’article 54, l’accès aux salles de jeux des
établissements de jeux de hasard des classes I, II et aux établissements de jeux de hasard fixes
de classe IV n’est autorisé que sur présentation, par la personne concernée, d’un document
d’identité et moyennant l’inscription, par l’exploitant, des nom complet, prénoms, date de
naissance, lieu de naissance, profession et de l’adresse de cette personne dans un registre. A
chaque visite de la personne concernée, une photographie de cette personne est prise et
conservée dans le registre.
La finalité de ce registre est de permettre à la commission de vérifier a posteriori si les
consultations du système de traitement des informations visé à l’article 55 ont bien été réalisées
sur les joueurs qui fréquentent les établissements de jeux de hasard de classe I, II, ou d’un
établissement de jeux de hasard fixe de classe IV.
Les données à caractère personnel inscrites dans le registre sont conservées pendant une
période de dix ans à dater de la dernière activité de jeu de la personne concernée.
L’exploitant fait signer ce registre par la personne concernée.
Une copie de la pièce ayant servi à l’identification du joueur doit être conservée pour une
durée de maximum dix ans à dater de la dernière activité de jeu de celui-ci.
Le Roi détermine les modalités pratiques d’admission et d’enregistrement des joueurs.
Il arrête les conditions d’accès aux registres.
L’absence de tenue ou la tenue incorrecte de ce registre de même que sa noncommunication aux autorités, son altération ou sa disparition peut entraîner le retrait de la
licence de classe I, II ou de classe IV pour les établissements de jeux de hasard fixes par la
commission.
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Le Roi détermine les modalités d’admission et d’enregistrement des joueurs pour la
pratique de jeux de hasard via un réseau de communication électronique ainsi que les conditions
que le registre doit remplir ».
B.8.2.3. L’article 62 de la loi du 7 mai 1999 imposait donc à certains établissements de
jeux de hasard de conserver une copie du document d’identité que le joueur devait présenter et
de tenir un registre reprenant certaines informations relatives aux joueurs. Ce registre avait été
créé par l’arrêté royal du 15 décembre 2004 « relatif au registre d’accès aux salles de jeux des
établissements de jeux de hasard de classe I, II et aux établissements de jeux de hasard fixes de
classe IV », qui en précisait également les modalités de fonctionnement.
Auparavant applicable aux seuls établissements de jeux de hasard des classes I et II,
l’article 62 de la loi du 7 mai 1999 avait également été rendu applicable aux établissements de
jeux de hasard fixes de classe IV par l’article 31 de la loi du 7 mai 2019 « modifiant la loi du
7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la protection
des joueurs, et insérant l’article 37/1 dans la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du
fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale » (ci-après : la loi du 7 mai 2019).
En soumettant les établissements de jeux de hasard fixes de classe IV à l’obligation
d’enregistrement prévue à l’article 62 de la loi du 7 mai 1999, l’article 31 de la même loi avait
également rendu applicable à ces établissements les interdictions d’accès visées à l’article 54,
§§ 3 et 4, de cette loi.
B.8.2.4. Les travaux préparatoires de la loi du 7 mai 2024 précisent que l’abrogation de
l’article 62 de la loi du 7 mai 1999 est justifiée en raison des modifications apportées à
différentes banques de données, dont le système EPIS, par la loi du 7 mai 2024, en particulier
par l’insertion de l’article 54/1 dans la loi du 7 mai 1999 :
« Cet article abroge l’article 62 de la loi sur les jeux de hasard qui concerne le registre
d’accès que les exploitants des établissements de jeux de hasard doivent tenir en vue d’identifier
les joueurs.
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