Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 1995, n° 26227

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des relations statutaires entre l'Administration monégasque et l'un de ses agents publics, soulevant d'importantes questions relatives à la gestion des carrières, à l'affectation des fonctionnaires, au devoir d'obéissance hiérarchique ainsi qu'aux règles de la comptabilité publique gouvernant la rémunération des agents de l'État.

M. R. G., fonctionnaire de nationalité monégasque, exerçait les fonctions d'enseignant de philosophie au sein d'un établissement scolaire de la Principauté depuis l'année 1969. Après avoir accompli une période initiale en qualité d'auxiliaire, sa situation administrative a été stabilisée par une mesure de titularisation. Par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 16-991 en date du 16 octobre 1985, M. R. G. a été officiellement titularisé dans un poste d'adjoint d'enseignement chargé des disciplines de philosophie et de lettres. Parallèlement à sa carrière administrative, il ressort des pièces du dossier que M. R. G. a exercé un mandat électif national, ayant été membre du Conseil National au cours de l'année 1993.

La situation professionnelle de ce fonctionnaire a connu une évolution conflictuelle à compter de la rentrée scolaire 1993-1994. À partir de cette échéance, aucune heure d'enseignement ne lui a plus été attribuée au sein de son établissement scolaire d'origine. Selon les éléments factuels débattus entre les parties, l'Administration a entrepris de modifier l'affectation de l'intéressé pour le diriger vers des fonctions non plus d'enseignement, mais de documentation au sein d'une autre structure administrative : le Centre de Presse (également désigné dans les écritures du requérant sous l'appellation de Centre de documentation).

La chronologie et la nature exacte de ce changement de fonctions font l'objet de divergences d'appréciation marquées entre le fonctionnaire et sa hiérarchie. Un entretien s'est tenu le 8 septembre 1993, au cours duquel, selon la lecture qu'en fait M. R. G., cette nouvelle affectation lui aurait simplement été proposée, donnant lieu à un échange de propositions et de contre-propositions, le fonctionnaire ayant notamment formulé une contre-proposition portant sur l'attribution d'une mission auprès du Conseil pédagogique. L'Administration, pour sa part, considère que l'agent a fait l'objet d'une décision d'affectation effective en qualité de documentaliste au Centre de Presse à compter du 13 septembre 1993 (voire du 1er septembre 1993 selon certains passages de l'argumentation du requérant).

M. R. G. n'ayant pas rejoint ce nouveau poste au Centre de Presse, une phase de tension administrative s'est ouverte. Le Secrétaire Général du Ministère d'État a adressé à l'agent une mise en demeure en date du 22 octobre 1993, l'invitant à prendre ses fonctions au Centre de Presse, tout en ajoutant, selon les dires du requérant, qu'un réexamen ultérieur de sa situation n'était pas à exclure. D'autres mises en demeure ont suivi, sans que le fonctionnaire ne prenne possession du poste de documentaliste. Par ailleurs, un différend factuel annexe est apparu concernant l'assiduité antérieure de l'agent : tandis que le Ministre d'État faisait valoir que l'intéressé n'assurait déjà plus son service défini le 3 avril 1993, M. R. G. opposait un bulletin émanant du Centre Hospitalier Princesse Grace établissant qu'il avait fait l'objet d'une hospitalisation du 2 au 8 avril 1992. De surcroît, un courrier adressé par le Ministre d'État au Président du Conseil National faisait état de fautes professionnelles qu'aurait commises le fonctionnaire.

Malgré l'absence de prise de fonctions au Centre de Presse à la rentrée de septembre 1993 et l'absence de cours attribués dans son établissement scolaire, M. R. G. a continué de percevoir son traitement mensuel pendant plusieurs mois, l'Administration expliquant ultérieurement ce maintien par des erreurs matérielles dans les décomptes mensuels de rémunération. Par ailleurs, aussi tardivement que le 16 septembre 1994, une attestation délivrée par le Directeur du Budget et du Trésor indiquait encore que M. R. G. avait la qualité de professeur de philosophie dans les établissements scolaires de la Principauté.

Néanmoins, tirant les conséquences de l'absence de prise de poste au Centre de Presse, le Secrétaire Général du Ministère d'État de la Principauté a pris, le 26 mai 1994, une décision administrative formelle mettant fin au versement de la rémunération de l'agent. Cette décision, rédigée sous forme de lettre recommandée ou notifiée à l'intéressé, était libellée dans les termes exacts suivants : « Monsieur, Malgré plusieurs mises en demeure, vous n'avez toujours pas occupé le poste de documentaliste au Centre de Presse auquel vous avez été affecté à compter du 13 septembre 1993. Depuis cette date vous vous êtes ainsi placé en congé de l'Administration. En application des dispositions de l'article 30 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, votre traitement est donc suspendu, pour service non fait, depuis le 1er mai 1994. Veuillez agréer... ».

Contestant la légalité de cette mesure privative de traitement qui rétroagissait au 1er mai 1994, M. R. G. a formé, dès le 3 juin 1994, un recours administratif hiérarchique préalable. N'ayant reçu aucune réponse de la part des autorités gouvernementales à cette démarche amiable, le fonctionnaire a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant face au silence gardé par l'Administration sur son recours hiérarchique du 3 juin 1994, M. R. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête introductive d'instance déposée le 14 juillet 1994. Son action comportait un double volet : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Secrétaire Général du Ministère d'État du 26 mai 1994 suspendant son traitement à compter du 1er mai 1994 ; d'autre part, un recours de plein contentieux indemnitaire sollicitant la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme symbolique ou forfaitaire de mille francs en réparation du préjudice moral qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision.

Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 28 septembre 1994, le requérant développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens principaux d'annulation, visant à démontrer que l'inexécution du service résultait exclusivement de la faute de l'État et que la mesure attaquée masquait en réalité une sanction disciplinaire irrégulière.

En premier lieu, M. R. G. soulevait un moyen d'illégalité externe et interne tiré de la qualification juridique de son changement de poste. Il soutenait que son départ de l'enseignement pour le Centre de documentation ne constituait pas un simple changement d'affectation interne, mais une véritable mutation impliquant un changement de service et de nature de fonctions. Or, en vertu de l'article 19, alinéa 1er, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, une telle mutation aurait dû être formalisée par une Ordonnance Souveraine. De plus, conformément à l'article 45 de la Constitution monégasque (l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962), l'édiction d'une Ordonnance Souveraine suppose une délibération préalable du Conseil de Gouvernement. Faute d'avoir respecté ce formalisme constitutionnel et législatif solennel, et en l'absence de toute décision d'affectation dûment notifiée ou d'assentiment de sa part, la mutation était illégale, le plaçant, par la faute de l'Administration, dans l'impossibilité juridique d'assurer son service et l'autorisant à refuser ce nouveau service en dépit du devoir d'obéissance hiérarchique. Il soulignait à cet égard l'irrégularité de la mise en demeure du 22 octobre 1993 et l'existence de pourparlers démontrant l'absence de décision définitive, ainsi que la contradiction administrative révélée par l'attestation du Directeur du Budget et du Trésor du 16 septembre 1994 le qualifiant toujours de professeur de philosophie.

En deuxième lieu, le requérant contestait l'applicabilité matérielle de l'article 30 du statut des fonctionnaires relatif à la règle du « service fait ». Il faisait valoir que l'État ne pouvait se prévaloir de cette règle dès lors qu'il était seul responsable de l'impossibilité dans laquelle l'agent s'était trouvé d'exercer ses fonctions d'enseignant. Il ajoutait que le maintien du versement de son traitement postérieurement au 1er septembre 1993 pendant une durée de neuf mois démontrait que l'Administration elle-même ne le considérait pas en situation d'absence de service fait.

En troisième lieu, M. R. G. invoquait la violation directe des règles du droit disciplinaire codifiées au titre VI (« discipline ») de la loi statutaire n° 975, et plus particulièrement de son article 43. Selon son analyse, la rétention de tout ou partie du traitement d'un fonctionnaire s'analyse nécessairement comme une mesure de suspension disciplinaire. Or, la légalité d'une telle mesure est subordonnée à quatre conditions cumulatives faisant défaut en l'espèce : l'engagement formel d'une procédure disciplinaire, l'imputation d'une faute grave à l'agent, une décision émanant personnellement du Ministre d'État (et non du Secrétaire Général du Ministère d'État, auteur de l'acte du 26 mai 1994), et enfin la détermination précise de la quotité de la retenue opérée sur le traitement.

En quatrième et dernier lieu, le requérant articulait un moyen tiré du détournement de procédure. Il soutenait que sous couvert d'une mesure purement administrative et comptable tardive (intervenue neuf mois après les faits), l'Administration avait en réalité entendu lui infliger une sanction disciplinaire déguisée sans lui offrir les garanties procédurales afférentes. Il trouvait la confirmation de cette intention répressive dans la lettre adressée par le Ministre d'État au Président du Conseil National, laquelle faisait expressément état de fautes professionnelles.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête déposée le 16 septembre 1994 et une duplique enregistrée le 28 octobre 1994, concluait au rejet de la requête par l'inopérance de l'ensemble des moyens soulevés. L'argumentation gouvernementale reposait sur deux piliers fondamentaux du droit de la fonction publique et des finances publiques.

D'une part, le Ministre d'État rappelait la primauté du devoir d'obéissance hiérarchique et de l'obligation de servir, consacrés par l'article 9, paragraphe 2, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Selon l'Administration, l'obligation d'assurer son service est déterminée par l'autorité hiérarchique et s'impose au fonctionnaire de manière absolue, « peu important l'irrégularité de son affectation ou de sa mutation ». L'agent public ne saurait se faire juge de la légalité des ordres reçus pour refuser de rejoindre son poste, sauf à rapporter la preuve stricte d'un cas de force majeure ou d'une impossibilité matérielle imputable à une faute de l'Administration, preuves non rapportées en l'espèce puisque l'agent ne pouvait ignorer son changement d'affectation.

D'autre part, le défendeur soutenait que la décision attaquée était dépourvue de tout caractère disciplinaire et constituait la simple mise en œuvre mécanique de l'article 30 du statut des fonctionnaires. Ce texte énonce le principe selon lequel le fonctionnaire a droit à une rémunération « après service fait ». Le Ministre d'État soulignait qu'il s'agit là d'une règle générale de comptabilité publique, commune au droit français et au droit monégasque, qui s'applique de plein droit dès lors que l'agent n'accomplit pas ses fonctions, indépendamment de toute considération disciplinaire. Quant au maintien du traitement durant les mois ayant suivi septembre 1993, il résultait de simples erreurs matérielles dans les décomptes mensuels de paie, corrigées par la suite, dont le requérant ne pouvait tirer aucun droit acquis. Dès lors, les moyens tirés de l'incompétence au regard de l'article 43 ou du détournement de procédure disciplinaire étaient radicalement inopérants.

L'instruction écrite s'est achevée par le procès-verbal de clôture de la procédure dressé par le Greffier en Chef le 2 novembre 1994. Par une ordonnance du 14 avril 1995, le Président du Tribunal Suprême a fixé la date de l'audience. Toutefois, le jour même de l'audience, réunie en Assemblée Plénière le 8 juin 1995, un événement procédural majeur est venu bouleverser l'issue du litige : après ou avant la lecture du rapport par Monsieur Sadi Elie Fergani et les conclusions du Procureur Général, M. R. G. a déposé sur le bureau du Tribunal des conclusions écrites par lesquelles il déclarait se désister de son recours. Le Ministre d'État a immédiatement déclaré ne pas s'opposer à ce désistement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si les écritures échangées au cours de la phase d'instruction soulevaient de profondes questions de droit substantiel de la fonction publique — à savoir la distinction entre mutation soumise à Ordonnance Souveraine (article 19 de la loi n° 975) et simple changement d'affectation, la portée de l'obligation d'obéissance hiérarchique face à un ordre d'affectation potentiellement illégal (article 9 § 2), ainsi que la frontière entre la retenue comptable pour absence de service fait (article 30) et la suspension disciplinaire (article 43) —, aucune de ces questions de fond n'a finalement eu à être tranchée par le juge constitutionnel et administratif monégasque.

En effet, le dépôt par le requérant de conclusions de désistement le jour même de l'audience publique a déplacé le centre de gravité du litige du droit matériel de la fonction publique vers le droit processuel administratif.

La question de droit qui se posait dès lors à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était d'ordre strictement procédural : un requérant est-il recevable à formuler un désistement de son recours pour excès de pouvoir et de ses conclusions indemnitaires accessoires par des conclusions déposées tardivement, le jour même de l'audience, postérieurement à la clôture formelle de l'instruction écrite, et à quelles conditions le Tribunal Suprême doit-il donner acte d'un tel désistement pour éteindre l'instance ?

Cette interrogation impliquait de vérifier trois paramètres : la recevabilité temporelle du désistement au regard du calendrier procédural (après le procès-verbal de clôture du 2 novembre 1994 et l'ordonnance de fixation d'audience du 14 avril 1995), l'attitude de la partie défenderesse (l'acceptation ou la non-opposition de l'Administration), et le caractère même de l'acte abdicatif (son caractère pur et simple ou conditionnel).

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Face à cet incident d'instance survenu in extremis, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, mais qui n'en révèle pas moins une mécanique juridique rigoureuse fondée sur les textes régissant son organisation.

Dans ses visas, la Haute Juridiction prend soin de mentionner, outre l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 et la loi n° 975 du 9 juillet 1975 (mentionnée également sous la date du 12 juillet 1975 dans le corps des motifs rapportant les écritures des parties), « l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». La référence expresse à cet article 27 constitue le fondement textuel implicite mais direct de la solution procédurale retenue.

Le raisonnement syllogistique déployé par le Tribunal Suprême s'articule en trois considérants successifs qui valident étape par étape l'extinction de l'action contentieuse :

1. La constatation de la manifestation de volonté du requérant et sa recevabilité temporelle : Le premier considérant relève « que par conclusions déposées à l'audience de ce jour, M. R. G. sollicite qu'il lui soit donné acte de ce qu'il se désiste du recours en annulation qu'il a formé par requête du 14 juillet 1994 ». Par cette formulation, le Tribunal Suprême admet implicitement mais nécessairement que la clôture de la procédure d'instruction écrite — matérialisée en l'espèce par le procès-verbal du Greffier en Chef du 2 novembre 1994 — ne fait pas obstacle à la recevabilité de conclusions aux fins de désistement. Alors que des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux au fond auraient été frappés d'irrecevabilité tardive après la clôture de l'instruction, l'acte par lequel le demandeur renonce à son action échappe à cette forclusion et peut être valablement présenté jusqu'à l'audience publique elle-même. On notera par ailleurs que bien que la requête initiale du 14 juillet 1994 comportât à la fois des conclusions en annulation et une demande indemnitaire de mille francs pour préjudice moral, le Tribunal englobe l'intégralité de l'instance sous le vocable générique du « recours en annulation qu'il a formé par requête du 14 juillet 1994 », le désistement du principal entraînant par voie de conséquence celui de l'accessoire indemnitaire.

2. La prise en compte de la position du défendeur : Dans son deuxième considérant, le Tribunal relève « que M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En matière de contentieux administratif, dès lors que la contre-requête et la duplique ont été déposées et que l'instance est liée au fond, la juridiction vérifie l'absence d'opposition légitime de l'Administration défenderesse. La déclaration formelle de non-opposition du Ministre d'État, recueillie à l'audience, lève tout obstacle lié au caractère contradictoire de la procédure et parfait l'accord procédural sur l'extinction de l'instance.

3. La qualification du désistement et son office juridictionnel : Enfin, le troisième considérant énonce « que ledit désistement est pur et simple, il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Le juge opère ici un contrôle sur la nature de la renonciation : il s'assure que le désistement n'est assorti d'aucune réserve ni condition suspensive qui obligerait le Tribunal à vérifier la réalisation d'un événement extérieur ou la validité d'une transaction sous-jacente. Constatant son caractère « pur et simple », le juge a compétence liée : il ne peut plus examiner la légalité de la décision du 26 mai 1994 et doit se borner à prendre acte de la volonté du requérant, ce qui met fin au litige sans examen au fond.

En conséquence logique de cette renonciation unilatérale à l'action, et conformément aux principes généraux gouvernant la charge des frais de justice en cas d'abandon des poursuites par le demandeur, le Tribunal met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge de M. R. G.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 8 juin 1995 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

• qu'une procédure disciplinaire soit engagée,
• qu'une faute grave lui soit reprochée,
• que sa suspension ait fait l'objet d'une décision de M. le Ministre d'État lui-même,
• que cette décision précise la quotité de la retenue opérée, que par suite se trouvent violées les dispositions de l'article 43 du statut des fonctionnaires de l'État ; En quatrième lieu : Qu'en fait la mesure dont il a fait l'objet constitue une mesure disciplinaire et non administrative, constitutive d'un détournement de procédure s'ajoutant à l'excès de pouvoir ; Vu la contre-requête déposée par M. le Ministre d'État le 16 septembre 1994, qui conclut à l'inopérance des critiques de M. G., aux motifs que le droit monégasque de la fonction publique impose au fonctionnaire l'obligation d'assurer son service, et que cette obligation résultant de l'article 9 paragraphe 2 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 est déterminée par l'autorité hiérarchique, peu important l'irrégularité de son affectation ou de sa mutation, sauf pour celui-ci à rapporter la preuve d'un cas de force majeure, ou d'une impossibilité imputable à une faute de l'Administration ; Qu'enfin il ne saurait valablement se prévaloir d'erreurs dans les décomptes mensuels de sa rémunération durant les quelques mois suivant son affectation au Centre de Presse d'ailleurs corrigées aussitôt par la suite, alors qu'il ne pouvait ignorer son changement d'affectation ; Qu'au surplus et surtout, l'article 30 du statut des fonctionnaires, énonce le principe selon lequel tout fonctionnaire a droit après service fait à une rémunération comportant un traitement et des indemnités diverses ; Que ce texte implique l'application en l'espèce de la règle générale commune au droit français et au droit monégasque du paiement après service fait, règle de comptabilité publique, indépendante de tout caractère disciplinaire ; Vu le mémoire en réplique déposé le 28 septembre 1994, par lequel M. R. G. entend contester la présentation des faits par M. le Ministre d'État ; Qu'à cet effet, il persiste à soutenir que son changement d'affectation constitue une véritable mutation ; Qu'il observe en ce qui concerne son devoir d'obéissance hiérarchique qu'il s'agissait d'une affectation à un nouveau service, qu'il était en droit de refuser, la prétendue mise en demeure du 22 octobre 1993 de M. le Secrétaire Général du Ministère d'État étant entachée d'irrégularité puisque se référant à un assentiment qu'il n'a jamais donné, et à une décision d'affectation qui ne lui a jamais été notifiée, et que lors d'un entretien du 8 septembre 1993 la nouvelle affectation lui a seulement été proposée ; Qu'il s'élève contre les termes d'une lettre adressée par M. le Ministre d'État à M. le Président du Conseil National dont il a été membre en 1993, faisant état de fautes professionnelles qu'il aurait commises alors que la contre-requête affirme qu'il n'a fait l'objet que d'une mesure administrative ; Qu'en outre, la contre-requête de M. le Ministre d'État expose inexactement qu'il n'assurait déjà plus son service défini le 3 avril 1993, alors qu'un bulletin du Centre Hospitalier Princesse Grace établit qu'il a été hospitalisé du 2 au 8 avril 1992 ; Que de plus le principe d'obéissance hiérarchique ne saurait être invoqué dès lors qu'après avoir écarté une contre-proposition portant sur une mission du Conseil pédagogique, M. le Secrétaire Général du Ministère d'État l'invitait à prendre ses fonctions au Centre de Presse en ajoutant qu'un réexamen de sa situation n'était ensuite pas à exclure, ce qui permet d'en déduire que cet échange de propositions et de contre-propositions, établissait l'existence de la situation du requérant ; Qu'enfin une attestation du Directeur du Budget et du Trésor indique que le 16 septembre 1994 il était professeur de philosophie dans les établissements scolaires de la Principauté, ce qui était incompatible avec une affectation au Centre de Presse ; Qu'ainsi, il aurait fallu neuf mois à l'Administration pour s'apercevoir qu'il y avait » service non fait «, d'où un véritable détournement de procédure, la mesure prise à son encontre étant bien une mesure disciplinaire ; Vu la duplique de M. le Ministre d'État du 28 octobre 1994, reprenant les moyens et conclusions de sa contre-requête, et soulignant qu'il a seulement été fait application en l'espèce d'une règle de comptabilité publique sur le principe du » service fait " et non d'une sanction disciplinaire, et que M. R. G. était comme tout fonctionnaire tenu au devoir d'obéissance à la hiérarchie, ce qui rend inopérants ses autres moyens d'illégalité de la mesure de suspension de son traitement dont il a été l'objet ; Vu le procès-verbal de clôture de la procédure dressé par M. le Greffier en Chef le 2 novembre 1994, Vu la décision attaquée, Vu les autres pièces produites au dossier, Vu l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962, Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27, Vu la loi n° 975 sur le statut des fonctionnaires de l'État du 9 juillet 1975, Vu l'Ordonnance en date du 14 avril 1995 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a fixé la date d'audience du Tribunal Suprême, Ouï Monsieur Sadi Elie Fergani, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Considérant que par conclusions déposées à l'audience de ce jour, M. R. G. sollicite qu'il lui soit donné acte de ce qu'il se désiste du recours en annulation qu'il a formé par requête du 14 juillet 1994 ; Considérant que M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ; Considérant que ledit désistement est pur et simple, il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ; Décide : Il est donné acte à M. R. G. de son désistement pur et simple. Les dépens sont mis à la charge de M. R. G. Expédition de cette décision sera transmise à M. le Ministre d'État

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