Tribunal Suprême de Monaco, 02 juillet 1999, n° 26608

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La Principauté de Monaco présente, en raison de son exiguïté territoriale et de l'intensité de sa pression immobilière, un régime locatif historiquement encadré par des règles dérogatoires au droit commun, destinées à concilier le droit de propriété avec la sauvegarde du logement des résidents.

Dans ce cadre, la loi n° 497 du 25 mars 1949 relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation avait initialement prévu que le loyer de base au mètre carré et les divers coefficients de correction devaient être déterminés par Ordonnance Souveraine, de manière à ce que le loyer d'un logement de deux pièces corresponde à 12 % du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Ce régime a été refondu par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. L'article 14 de ce texte fondamental a repris en son alinéa 4 une référence expresse à l'évolution du salaire de base prévu par la loi n° 455 du 27 juin 1947 pour actualiser les valeurs locatives, alors même que l'article 9 de ladite loi de 1947 faisait ultérieurement l'objet de modifications substantielles, notamment par la loi n° 1059 du 28 juin 1983.

Le 24 décembre 1998, le Prince a pris l'Ordonnance Souveraine n° 13837 portant majoration, à compter du 1er janvier 1999, des prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959.

Cette Ordonnance Souveraine comportait deux volets distincts :

• Son article 1er modifiait l'article 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 2057 du 21 septembre 1959 afin de réévaluer les prix de base mensuels au mètre carré pour chaque catégorie de logements (catégories instituées par l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949), en conformité avec la variation du salaire de base ;
• Son article 2 disposait, pour sa part, qu’« au titre des mesures de rattrapages spécifiques, les prix de base ci-dessus fixés peuvent être majorés à compter du 1er janvier 1999. Ces mesures ne s'appliquant qu'aux locaux relevant encore de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ». Dans les faits, cette majoration spécifique s'élevait à 8,5 %, s'ajoutant ainsi à l'actualisation indiciaire ordinaire.

Estimant que cette hausse dérogatoire de 8,5 % méconnaissait la règle de plafonnement et d'indexation stricte sur le salaire de base édictée par l'Ordonnance-Loi de 1959, l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco (ALPM) a entrepris de contester la légalité de ce dispositif devant la juridiction administrative suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par requête enregistrée le 20 janvier 1999 auprès du greffe du Tribunal Suprême, l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 13837 du 24 décembre 1998.

Au soutien de son recours, l'association requérante fait valoir :

• Sa qualité et son intérêt pour agir en sa qualité de personne morale défendant les intérêts collectifs des preneurs à bail soumis au secteur protégé, l'acte attaqué étant attentatoire à leurs droits ;
• La violation directe de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, texte d'habilitation que l'Ordonnance Souveraine attaquée prétendait exécuter. Selon l'association requérante, l'article 14 de ce texte forme un ensemble normatif indivisible. Il en résulterait que toute révision de la valeur locative ne peut légalement intervenir qu'en cas de variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947, et dans la stricte mesure de cette variation. Dès lors, l'augmentation additionnelle de 8,5 % au titre de « rattrapages spécifiques », décidée indépendamment de toute corrélation avec l'évolution du salaire de base et excédant très largement celle-ci, serait dépourvue de base légale.

Par contre-requête enregistrée le 19 mars 1999, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête. Le représentant de l'Administration soutient :

• Que l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 n'enferme pas la fixation de la valeur locative dans le seul carcan du salaire de base ;
• Que les alinéas 1 et 2 dudit article investissent directement le pouvoir réglementaire de la compétence de déterminer les prix de base au mètre carré en prenant en compte deux critères objectifs : la rémunération du service rendu par le logement et son maintien en état d'habitabilité ;
• Que la mission confiée au pouvoir réglementaire impose de concilier la protection des locataires modestes avec la préservation des intérêts légitimes des bailleurs, conciliation expressément consacrée comme une nécessité constitutionnelle par le Tribunal Suprême dans sa décision du 1er février 1994 ;
• Que l'alinéa 4 de l'article 14 ne régit qu'une modalité particulière d'ajustement indiciaire périodique en cas d'évolution du salaire de base (notion dont la portée a par ailleurs été atténuée par les réformes législatives postérieures de l'article 9 de la loi n° 455 de 1947) ;
• Qu'en conséquence, le pouvoir réglementaire n'a commis aucun excès de pouvoir en prévoyant un mécanisme de rattrapage spécifique destiné à rétablir l'équilibre économique voulu par le législateur.

Dans sa réplique enregistrée le 21 avril 1999, l'Association des Locataires a maintenu l'intégralité de ses prétentions. Elle insiste sur l'indissociabilité structurelle des alinéas de l'article 14, soutient que le salaire de base demeure la référence obligatoire régissant l'évolution des loyers (ainsi qu'en attesterait le procès-verbal de la réunion du 25 novembre 1998 de la Commission mixte d'étude du problème du logement), et invoque un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême en date du 14 octobre 1981 statuant sur une précédente contestation de l'Association des Propriétaires de Monaco dirigée contre l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981. Elle souligne en outre le caractère inopérant de la décision du 1er février 1994, relative à un contentieux constitutionnel dirigé contre la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant la loi n° 1118 du 18 juillet 1988, estimant que l'Ordonnance attaquée tente d'opérer un arbitrage politique en faveur des propriétaires sans respecter la compétence législative.

Par duplique enregistrée le 25 mars 1999 (date mentionnée dans le visa de la décision), le Ministre d'État a réitéré ses conclusions, réaffirmant l'autonomie normative des alinéas 1 et 2 de l'article 14 par rapport à l'alinéa 4, la disparition de la notion formelle de « salaire de base » dans les rédactions successives de l'article 9 de la loi n° 455, et la licéité d'une intervention réglementaire visant le maintien de l'habitabilité du parc immobilier.

Par ordonnance du 7 juin 1999, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 1er juillet 1999. À cette audience, M. Pierre Delvolvé, membre titulaire, a été entendu en son rapport, les conseils des parties (Maître Licari pour la requérante, Maître Molinié pour l'État) ont présenté leurs observations orales, et Monsieur le Procureur Général a prononcé ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulève une question centrale relative à l'étendue de l'habilitation réglementaire conférée au Prince pour la gestion du secteur locatif protégé :

L'autorité investie du pouvoir réglementaire peut-elle, sur le fondement de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, décider par voie d'Ordonnance Souveraine une majoration autonome des loyers de base au titre d'un « rattrapage spécifique », déconnectée de la variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 ?

Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'alinéa 4 de l'article 14 — qui impose l'intervention d'une Ordonnance Souveraine pour fixer de nouveaux prix en cas de variation du salaire de base — épuise et subordonne l'ensemble des compétences réglementaires tarifaires, ou si, au contraire, les alinéas 1 et 2 du même article

Vu la requête, enregistrée le 20 janvier 1999, de l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco, tendant à l'annulation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 13837 du 24 décembre 1998 portant majoration, à compter du 1er janvier 1999, des prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ; Ce faire, Attendu que la loi n° 497 du 25 mars 1949 relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation prévoyait que le loyer de base au mètre carré et les taux de divers coefficients de correction seraient fixés par Ordonnance Souveraine, de telle sorte que le loyer d'un appartement de deux pièces soit égal au douze pour cent du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 ; Attendu que la loi n° 497 du 25 mars 1949 a été remplacée par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, dont l'article 14 a maintenu en son alinéa 4 la référence au salaire de base ; Attendu que l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 a été modifié par la loi n° 1059 du 28 juin 1983, changeant le salaire de base dans ses modalités mais le maintenant dans son principe ; Attendu que l'Ordonnance Souveraine n° 13837 du 24 décembre 1998 fixe les nouveaux prix de la valeur locative, dans son article 1er, conformément à la variation du salaire de base, mais que, dans son article 2, elle permet de majorer de 8,5 pour cent à compter du 1er janvier 1999, au titre des mesures de rattrapages spécifiques, les prix de base fixés à l'article 1er ; Attendu que l'Association des Locataires de Monaco a intérêt et qualité pour demander l'annulation de l'article 2 de l'Ordonnance n° 13837, dont les dispositions sont attentatoires aux droits des locataires ; Attendu que cet article 2 viole l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 qu'elle est censée exécuter ; que cette violation est constituée par l'augmentation de 8,5 pour cent au titre de mesures de rattrapages spécifiques, indépendamment de toute référence au salaire de base ; Vu la contre-requête du Ministre d'État, enregistrée le 19 mars 1999, tendant au rejet de la requête par les motifs que le mécanisme institué par l'article 15 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ne fait pas dépendre la fixation de la valeur locative des logements du seul critère de base ; Que les deux premiers alinéas de cet article donnent compétence à l'autorité réglementaire pour fixer les prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des logements, en prenant en compte la rémunération du service rendu par le logement et son maintien en état d'habitabilité ; Que la détermination du montant du prix de base au mètre carré doit concilier la protection des intérêts des locataires modestes et la protection des intérêts des propriétaires, conciliation reconnue nécessaire par le Tribunal Suprême dans sa décision du 1er février 1994 ; Que l'alinéa 4 de l'article 14 ne prévoit qu'une hypothèse particulière de modification de la valeur locative, en cas de variation du salaire de base ; Qu'il en est d'autant plus ainsi que l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 auquel se réfère l'alinéa 4 de l'article 14 a fait l'objet de plusieurs modifications qui en ont atténué la portée ; Que c'est par une exacte application des principes posés par l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 que l'Ordonnance attaquée a pu décider dans son article 2 un rattrapage destiné à retrouver l'équilibre, voulu par la loi, entre la protection des intérêts des locataires et celle des intérêts des propriétaires ; Vu la réplique, enregistrée le 21 avril 1999, de l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco, persistant dans les conclusions de la requête, par les motifs que les deux premiers alinéas de l'article 4 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ne peuvent être séparés du quatrième alinéa ; Que ce n'est qu'en cas de variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947, que peuvent être fixées de nouveaux prix de la valeur locative ; Que l'État avait lui-même, en réponse à une requête de l'Association des Propriétaires de Monaco contre l'Ordonnance n° 7000 du 7 janvier 1981, portant majoration, à compter du 1er janvier 1981, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959, soutenu que cette association n'avait pas fait état d'une violation du dernier alinéa de l'article 14, faisant référence au salaire de base ; Que le Tribunal Suprême a entériné cette argumentation dans sa décision du 14 octobre 1981 ; Que la référence à la décision du Tribunal Suprême du 1er février 1994 est paradoxale en ce qu'elle est une décision de rejet du recours présenté par l'Association des propriétaires de Monaco sur le plan constitutionnel contre la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 visant à limiter les effets néfastes excessifs pour les locataires de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 ; Que l'Ordonnance attaquée vise à donner satisfaction aux propriétaires en gardant l'apparence d'un secteur protégé mais en éludant le débat sur la nécessaire conciliation des intérêts des locataires et des propriétaires, qui relève de la responsabilité politique du législateur ; Que le salaire de base existe toujours et qu'il sert de référence pour révolution des prix de base au mètre carré, comme cela résulte du procès-verbal en date du 25 novembre 1998, de la réunion de la Commission mixte d'étude du problème du logement ; Vu la duplique, enregistrée le 25 mars 1999, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs que l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ne fait pas dépendre la fixation de la valeur locative des logements du seul critère du salaire de base ; Que l'article 14 prévoit deux hypothèses différentes de modification de la valeur locative, l'une régie par les alinéas 1 et 2, l'autre par l'alinéa 4 ; Que l'interprétation de l'État dans la présente instance n'est pas différente de celle qu'il avait prise dans l'affaire ayant donné lieu à la décision du Tribunal Suprême du 14 octobre 1981 ; Que la référence à la décision du Tribunal Suprême du 1er février 1994 souligne la nécessaire conciliation entre le droit de propriété et d'autres règles ou principes d'égale valeur ; Que la disparition du terme « salaire de base » dans la dernière rédaction de l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 ne peut qu'être constatée ; que l'existence d'un salaire de base n'est pas de nature à empêcher l'autorité réglementaire de fixer le prix de base au mètre carré en considération de la rémunération du service rendu par le logement et de son maintien en état d'habitabilité comme le prévoit l'article 14 de l'Ordonnance n° 669 ; Vu l'Ordonnance attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la loi n° 455 du 25 juin 1947 sur les retraites des salariés ; Vu l'Ordonnance n° 77 du 22 septembre 1959 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation ; Vu l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation à usage d'habitation, et notamment son article 14 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2057 du 21 septembre 1959 portant application de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, modifiée ; Vu la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 portant modification de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ; Vu l'Ordonnance Constitutionnelle du 29 décembre 1962 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance du 7 juin 1999 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 1er juillet 1999 ; Ouï M. Pierre Delvolvé, membre titulaire, en son rapport ; Ouï Maître Licari, avocat-défenseur, et Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, en leurs observations ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Considérant que l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation dispose dans son article 14 : « Le classement en diverses catégories des locaux assujettis à la présente Ordonnance-Loi, les prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative ainsi que les coefficients de correction sont fixés par une Ordonnance Souveraine. Les prix de base mensuels au mètre carré doivent être tels qu'ils assurent, après application des coefficients de correction, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité,... La valeur locative d'un appartement est égale au produit de la surface corrigée telle qu'elle résulte de Notre Ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949, par le prix de base d'un mètre carré de chacune des catégories de logement prévus à cette même Ordonnance. En cas de variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947, une Ordonnance Souveraine fixera les nouveaux prix de la valeur locative : leur date d'application sera fixée au premier jour du trimestre qui suit ladite variation ». Considérant que l'Ordonnance Souveraine n° 13837 du 24 décembre 1998 portant majoration, à compter du 1er janvier 1999, des prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 comporte deux articles ; que son article 1er modifie l'article 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 2057 du 21 septembre 1959 pour fixer à un nouveau niveau les prix de base mensuels au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative prévue par l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, pour chacune des catégories de logements établis par l'Ordonnance Souveraine du 22 septembre 1949 ; que son article 2 dispose : « Au titre des mesures de rattrapages spécifiques, les prix de base ci-dessus fixés peuvent être majorés à compter du 1er janvier 1999. Ces mesures ne s'appliquant qu'aux locaux relevant encore de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 » ; Considérant que, pour demander l'annulation de l'article 2 précité, l'association requérante soutient que les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ne peuvent, dans leur ensemble, permettre à une Ordonnance Souveraine de modifier la valeur locative qu'en cas de variation du salaire de base, et que la majoration autorisée par l'article 2 de l'Ordonnance attaquée est très fortement supérieure à la variation effectivement intervenue ; Mais considérant que, si l'alinéa 4 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 lie la fixation des nouveaux prix de la valeur locative à la variation du salaire de base, il en va différemment des alinéas 1 et 2 du même article ; que l'alinéa 1 prévoit la fixation par Ordonnance Souveraine des prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative ainsi que des coefficients de correction ; que l'alinéa 2 précise que les prix de base mensuels au mètre carré doivent être tels qu'ils assurent, après application des coefficients de correction, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ; qu'il permet à cette fin de prendre des mesures de rattrapages spécifiques ; que le législateur les a d'ailleurs prises en considération dans les articles 2 et 3 de la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 susvisée ; que les dispositions attaquées de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 24 décembre 1998 ont pu ainsi être légalement prises sur le fondement des dispositions des alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ; Décide : La requête de l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'Association des Locataires de la Principauté de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

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