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PUBLIC PUBLIC GENERAL · PUBLIC FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Sommaire analytique Korpus — Thèse & Solution de droit
Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 12 mars 2003 (n° 26960) par Tribunal Suprême (Principauté de Monaco), statuant au visa de Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale (art. 53), que l'application des règles régissant le domaine « public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale (art. 53) (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en .
Jurisprudence · Reproduction exacteLoi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale · art. 53
Tribunal Suprême (MC) rappelle les exigences de qualification juridique et de contrôle de motivation applicables en matière de public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
▸Texte intégral de la décision officielle (15 902 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Fonctionnaires et agents publics
Fonctionnaire de la Commune - Droits et obligations - Classement dans l'échelle indiciaire - Décision de classement par le Maire - Modification de la décision - Compétence du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur (non) - Compétence du Ministre d'État (non)
Recours pour excès de pouvoir
Décision modifiant le classement d'un fonctionnaire de la Commune - Décision illégale (oui)
Procédure
Commune - Intérêt pour agir contre une décision du Gouvernement modifiant une décision du Maire (oui)
Le Tribunal Suprême,
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960
Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations institutionnelles et statutaires entre l'État monégasque et l'unique collectivité territoriale de la Principauté, la Commune de Monaco. Il a plus particulièrement pour objet la délimitation précise des compétences respectives des autorités communales et des autorités gouvernementales dans la gestion de la carrière et de la rémunération des fonctionnaires et agents communaux.
À une date antérieure au mois de décembre 2001 (non précisée dans la décision), la Commune de Monaco a procédé au recrutement d'un agent, Monsieur D. C., afin d'exercer les fonctions de chargé de mission au sein du secrétariat général de la mairie. Dans le cadre de cette décision de recrutement, l'autorité municipale a déterminé le positionnement hiérarchique et salarial de l'agent. La décision de recrutement mentionnait ainsi expressément un classement de l'intéressé à la 6e classe, affectée de l'indice majoré 599, relevant de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. Selon la municipalité, ce positionnement résultait de l'application stricte de la réglementation en vigueur à la date du recrutement, laquelle découlait d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, complétée par une délibération du Conseil de gouvernement du 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles applicables défini le 16 novembre 1999.
Toutefois, cette décision municipale s'est heurtée à l'intervention de l'exécutif princier. Par une lettre en date du 3 décembre 2001, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé le Maire de Monaco de l'accord du Gouvernement Princier quant au recrutement de Monsieur D. C. en qualité de chargé de mission au secrétariat général de la mairie. Néanmoins, cette correspondance administrative assortissait cet accord d'une modification substantielle de la situation indiciaire de l'agent : elle précisait en effet que l'intéressé serait reclassé à la 7e classe, affectée de l'indice majoré 532 de l'échelle des chefs de division, opérant ainsi une diminution de l'indice de traitement initialement arrêté par le Maire (passage de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532).
Contestant cette intervention gouvernementale qui modifiait unilatéralement les conditions de nomination de son agent, Madame le Maire de Monaco a formé, dès le 7 décembre 2001, un recours gracieux visant à obtenir le retrait ou la réformation de la décision contenue dans la lettre du 3 décembre 2001.
Durant l'instruction de ce recours administratif, des échanges ont eu lieu entre les services de l'État et la municipalité. C'est ainsi que, par un courrier en date du 6 mars 2002, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé la Commune de l'existence d'une décision du gouvernement modifiant le classement indiciaire des chefs de services communaux et des chargés de mission, sans toutefois que le texte écrit de cette décision ne soit communiqué à l'administration municipale. Ce même courrier du 6 mars 2002 révélait par ailleurs que, le 15 novembre 2001, un autre chargé de mission affecté au secrétariat général de la mairie avait été admis à conserver l'indice majoré 599 correspondant à la 6e classe de l'échelle des chefs de service du 3e groupe, et ce « à titre personnel ».
Par une décision en date du 29 avril 2002, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a formellement rejeté le recours gracieux formé par le Maire le 7 décembre 2001, confirmant ainsi la décision du 3 décembre 2001 fixant le classement de Monsieur D. C. à l'indice 532. Postérieurement à ce rejet, les modifications des grilles indiciaires, mises à jour le 22 mars 2002, n'ont été communiquées à la Commune que le 6 juin 2002.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au maintien de la décision gouvernementale, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 20 juin 2002. La requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 rejetant le recours gracieux du Maire et, d'autre part, de la décision initiale du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 3 décembre 2001.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement dense, caractérisé par l'échange de six mémoires successifs : la requête initiale (20 juin 2002), la contre-requête du Ministre d'État (9 août 2002), la réplique de la Commune (11 septembre 2002), la duplique du Ministre d'État (14 octobre 2002), une triplique de la Commune (5 décembre 2002) spécialement autorisée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 6 novembre 2002, et enfin les ultimes observations de l'État de Monaco (6 janvier 2003). Par ordonnance du 17 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003.
Les prétentions et arguments des parties se sont cristallisés autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la Commune (et plus précisément son intérêt à agir) et la légalité tant externe qu'interne des décisions attaquées.
1. Le débat sur la recevabilité du recours de la Commune
Le Ministre d'État opposait à la requête une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et de qualité pour agir de la Commune de Monaco. L'argumentation gouvernementale reposait sur plusieurs branches :
L'absence d'atteinte aux prérogatives communales : selon l'État, Monsieur D. C. n'avait pas fait l'objet d'un « reclassement » modifiant une situation antérieure, mais uniquement d'un « classement » initial décidé par le gouvernement. Dès lors, les décisions attaquées ne constituaient ni des mesures de contrôle, ni des actes de substitution émanant d'une autorité de tutelle, mais procédaient de l'usage, par le Ministre d'État, des pouvoirs propres qu'il estimait tenir de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986. Pour ce motif, l'État soutenait que la Commune n'était pas fondée à invoquer la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt du Conseil d'État Commune de Néris-les-Bains.
Le caractère strictement individuel de l'acte : le Ministre d'État faisait valoir que seul l'agent concerné, Monsieur D. C., avait intérêt à contester une décision individuelle relative à sa situation indiciaire, d'autant que la décision fixant la rémunération n'a pas un caractère statutaire et ne crée pas de droits acquis. La Commune n'avait donc pas qualité pour se substituer à son agent afin d'exercer en justice la défense de ses intérêts personnels.
L'insuffisance de l'intérêt moral ou fonctionnel invoqué : dans sa duplique, l'État soutenait que la préoccupation d'assurer une « gestion cohérente de ses personnels » était trop vaste et imprécise pour conférer à la municipalité un intérêt direct et personnel. De même, il arguait que l'article 14 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 ne confie pas à la Commune une mission générale de protection de ses fonctionnaires, mais seulement une obligation de protection contre les prises à partie par des tiers, hypothèse étrangère à l'espèce. Enfin, l'État rappelait que la recevabilité s'apprécie en elle-même et non au regard du bien-fondé des moyens du fond (tels que la prétendue illégalité de la modification de la grille indiciaire du 22 mars 2002).
En réponse, la Commune de Monaco défendait vigoureusement son intérêt légitime, direct, personnel et moral à agir :
La défense de ses prérogatives d'employeur et de la compétence du Maire : la Commune soulignait qu'elle est l'employeur de Monsieur D. C. (ce que démontrait d'ailleurs le fait que les décisions litigieuses avaient été directement signifiées par le Ministre d'État au Maire). La modification du classement indiciaire par l'État portait une atteinte directe à la plénitude de compétence du Maire en matière de recrutement, ainsi qu'à l'autorité et à la crédibilité de la Commune en tant qu'employeur soucieux d'une gestion cohérente de ses effectifs.
Le maintien de l'équilibre statutaire et la protection des agents : la requérante invoquait un intérêt évident au maintien de l'équilibre des grilles applicables aux emplois communaux en vigueur lors du recrutement, ainsi que son obligation de protéger ses agents contre les atteintes à leurs droits et les mesures discriminatoires.
La méconnaissance des procédures consultatives obligatoires : la Commune justifiait également son intérêt à agir par le fait que les modifications des grilles indiciaires (mises à jour le 22 mars 2002 et communiquées le 6 juin 2002) étaient intervenues sans que soient respectées les dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires communaux.
2. Le débat au fond sur la légalité des décisions attaquées
Sur le fond du droit, la Commune de Monaco articulait plusieurs moyens d'annulation relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :
L'incompétence de l'auteur de l'acte : la Commune soutenait que, en vertu de la loi, le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents communaux appartient au Maire (à l'exception de quelques emplois supérieurs pourvus par ordonnance souveraine). Or, ce pouvoir de nomination est indissociable de la définition du poste à pourvoir et de la détermination de l'indice correspondant à la catégorie d'emploi, dans le respect des grilles et échelles indiciaires fixées par le Conseil de gouvernement. Si le gouvernement est compétent pour définir les grilles réglementaires générales, le Maire est exclusivement compétent pour décider des classements individuels. Dès lors, le gouvernement n'avait aucune compétence pour modifier le classement individuel de Monsieur D. C. conforme à la réglementation en vigueur.
Le défaut de base légale, l'absence de publication et la rétroactivité illégale : la Commune faisait valoir qu'à la date du recrutement, la réglementation applicable résultait des délibérations des 15 mars 1973 et 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles défini le 16 novembre 1999. La modification réglementaire invoquée par l'État (résultant de délibérations du Conseil de gouvernement des 10 mai 2001 et 30 janvier 2002) n'avait fait l'objet d'aucune publication régulière, la simple lettre d'information du 6 mars 2002 ne pouvant en tenir lieu selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. De plus, la délibération du 30 janvier 2002 (communiquée seulement en cours d'instance) et le courrier du 6 mars 2002 étaient postérieurs à la décision litigieuse du 3 décembre 2001. En appliquant un texte dépourvu d'existence juridique et non publié à la date de la décision, et en n'ayant au surplus pas consulté préalablement le conseil municipal (alors que la délibération du 30 janvier 2002 avait « simplement suggéré » ce nouveau classement), le Ministre d'État avait entaché sa décision de défaut de base légale et de rétroactivité illégale.
La violation du principe constitutionnel d'égalité : enfin, la Commune invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution, au motif qu'un autre chargé de mission au secrétariat général de la mairie avait été autorisé, le 15 novembre 2001, à conserver « à titre personnel » l'indice majoré 599.
En défense au fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble de ces moyens :
Sur la répartition des compétences : s'appuyant sur les articles 19 et 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986, l'État soutenait que si le Maire dispose du pouvoir de nomination dans la plupart des cas (article 19), il ne jouit d'aucune plénitude de compétence et ne dispose d'aucun pouvoir de décision en matière de fixation des échelles indiciaires et de détermination de l'indice applicable à l'emploi, lesquels relèvent exclusivement de la compétence de l'État et de l'autorité gouvernementale (article 27). L'ordonnance souveraine prévue par l'article 27 n'étant pas encore intervenue, la Commune ne pouvait s'en prévaloir.
Sur l'application de la réglementation dans le temps : l'État opposait le principe selon lequel nul n'a de droit acquis au maintien d'une situation réglementaire, l'indice fixé par voie réglementaire n'étant pas immuable. Selon le gouvernement, dès la délibération du 10 mai 2001 (antérieure au recrutement), le classement des chargés de mission et l'indice correspondant avaient été modifiés pour être rangés dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux. Cette modification a été immédiatement appliquée à Monsieur D. C. et simplement confirmée par la délibération du 30 janvier 2002 lors de l'examen de la situation d'autres fonctionnaires. La décision du 3 décembre 2001 n'était donc entachée d'aucune rétroactivité.
Sur le principe d'égalité : le Ministre d'État répliquait que la circonstance qu'un autre agent communal ait bénéficié d'une dérogation à titre individuel ne conférait nullement aux autres agents un droit à obtenir la même dérogation, la légalité de cette mesure dérogatoire étant au demeurant étrangère au litige.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, touchant d'abord au droit du contentieux administratif, puis au droit de la fonction publique communale.
En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : une commune justifie-t-elle d'un intérêt lui donnant qualité pour agir par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une décision émanant des autorités gouvernementales de l'État qui modifie une décision individuelle de classement indiciaire prise par le Maire à l'égard d'un agent communal ?
En second lieu, sur le terrain de la légalité : les autorités de l'exécutif étatique — en l'occurrence le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État — tiennent-elles de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune, ou d'une autre disposition, la compétence juridique pour modifier la décision individuelle de classement indiciaire d'un agent communal prise par le Maire lors de son recrutement ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême tranche le litige par une motivation d'une grande concision, caractéristique de sa méthodologie rédactionnelle, en répondant positivement à la première question et négativement à la seconde, ce qui le conduit à prononcer l'annulation des actes attaqués sur le fondement exclusif de l'incompétence de leurs auteurs.
1. La consécration de l'intérêt à agir de la Commune
Sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême juge en une phrase lapidaire :
« Considérant que la commune a intérêt à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2001 confirmée sur recours gracieux par une décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 modifiant une décision du Maire de la Commune de Monaco ».
Par ce considérant, la Haute Juridiction écarte l'analyse gouvernementale qui tentait de réduire le litige à la seule situation subjective et pécuniaire de l'agent public concerné. Le juge administratif retient la réalité institutionnelle de l'opération : le Maire de la Commune de Monaco avait pris une décision administrative initiale fixant le classement de l'agent, et les autorités de l'État sont intervenues pour modifier cette décision municipale. Dès lors qu'un acte de l'État réforme, altère ou modifie une décision prise par l'organe exécutif de la Commune, la personne morale communale justifie nécessairement, de par cette seule modification affectant l'exercice de ses attributions, d'un intérêt direct et certain à défendre la légalité et l'intégrité de l'acte de son Maire devant le juge de l'excès de pouvoir.
2. La censure pour incompétence des autorités gouvernementales
Abordant l'examen de la légalité des décisions entreprises, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie des moyens, annoncée par la formule : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le juge choisit ainsi de ne pas se prononcer sur les moyens tirés du défaut de publication des délibérations gouvernementales, de la rétroactivité illégale, du vice de procédure faute de consultation du conseil communal, ou encore de la violation du principe constitutionnel d'égalité prévu à l'article 17 de la Constitution. Il concentre son contrôle sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence.
Pour ce faire, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de la disposition législative invoquée par l'État lui-même comme fondement de son action, à savoir l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune. La juridiction reproduit le texte en ces termes :
« les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ».
De l'analyse de ce texte, le Tribunal Suprême tire une conséquence immédiate quant à la répartition des compétences : l'article 27 organise exclusivement une compétence réglementaire générale — qui plus est attribuée au Prince Souverain statuant par voie d'Ordonnance souveraine après accomplissement de formalités consultatives substantielles (avis de la commission de la fonction communale et consultation du conseil communal) — ayant pour objet d'établir abstraitement et hiérarchiquement les échelles indiciaires des différents grades et emplois.
En revanche, ce texte ne confère aucune compétence d'exécution individuelle ou de réformation au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur ou au Ministre d'État pour intervenir dans la gestion individuelle d'un recrutement communal et modifier l'indice attribué par le Maire à un agent déterminé. Le Tribunal Suprême énonce ainsi :
« Considérant que M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour modifier la décision de classement de M. C. à l'indice majoré 599 prise par le Maire de la Commune de Monaco ».
L'incompétence étant ainsi radicalement établie, tant au regard de la loi statutaire du 7 août 1986 que de toute autre disposition de l'ordonnancement juridique monégasque (« ni d'aucune autre »), la demande d'annulation formée par la Commune est déclarée fondée.
C. Le dispositif
En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des deux décisions administratives contestées et condamne l'État aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :
Extrait certifié — Reproduction verbatim
« Décide :
La décision du Conseiller de gouvernement du 3 décembre 2001 et celle du Ministre d'État du 29 avril 2002 sont annulées ;
Les dépens sont mis à la charge de l'État ;
Exp
Motifs
Vu la requête enregistrée le 20 juin 2002 de la Commune de Monaco tendant à l'annulation de la décision de SE Monsieur le Ministre d'État en date du 29 avril 2002 de rejeter le recours gracieux de Madame le Maire de Monaco du 7 décembre 2001 formé à l'encontre de la décision du 3 décembre 2001 ;
Ce faire :
Attendu que par lettre du 3 décembre 2001, le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a informé le Maire de l'accord du gouvernement Princier au recrutement de M. D. C., en qualité de chargé de mission au secrétariat général de la mairie mais en précisant que l'intéressé serait reclassé à la 7e classe - indice majoré 532 de l'échelle des chefs de division alors que la décision de recrutement de l'intéressé mentionnait la 6e classe indice majoré 599 de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe ;
Vu le rejet du recours gracieux contre cette décision par SE Monsieur le Ministre d'État le 29 avril 2002 ;
Attendu que la Commune de Monaco, employeur de M. D. C., était compétente pour procéder à sa nomination et à la détermination du classement hiérarchique de son emploi ainsi que de l'indice correspondant dans le respect de la réglementation en vigueur ;
Que la décision du 3 décembre 2001 modifiant ce classement porte atteinte à son autorité et à sa crédibilité d'employeur soucieux d'une gestion cohérente de ses personnels ; qu'en tout état de cause elle a un intérêt moral à agir ;
Attendu que le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents communaux appartient au Maire en dehors de quelques emplois supérieurs pourvus par ordonnance souveraine ;
Que ce pouvoir de nomination est indissociable de la définition du poste à pourvoir ainsi que de la détermination de l'indice correspondant à la catégorie d'emploi de l'agent ainsi qu'au poste pourvu conformément aux grilles et échelles indiciaires fixées par le Conseil de gouvernement ;
Que le gouvernement n'avait pas compétence pour modifier le classement indiciaire de l'intéressé dès lors que celui-ci était conforme à la réglementation en vigueur ;
Que celle-ci résultait à la date du recrutement de M. D. C., d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, complétée par une délibération du Conseil de gouvernement du 16 décembre 1992 ; que le recrutement de l'intéressé a été effectué conformément aux grilles d'emplois et aux échelles indiciaires arrêtées dans ces conditions ;
Qu'au surplus ce déclassement met en cause le principe d'égalité consacré par l'article 17 de la Constitution dans la mesure où le 15 novembre 2001 un autre chargé de mission au secrétariat général de la mairie, a été admis à conserver l'indice majoré 599 correspondant à la 6e classe de l'échelle des chefs de service du 3e groupe et cela « à titre personnel » ainsi que cela résulte du courrier du 6 mars 2002 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur ;
Attendu enfin que c'est seulement par un courrier du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur en date du 6 mars 2002 que la commune a été informée de l'existence de la décision du gouvernement de modifier le classement indiciaire des chefs de services communaux et des chargés de mission sans que le texte écrit de cette décision soit communiqué, cette lettre ne pouvant pas tenir lieu de publication régulière d'un acte réglementaire ainsi que l'exige la jurisprudence du Tribunal suprême ; que ce courrier du 6 mars 2002 postérieur à la décision entreprise du 3 décembre 2001 ne peut couvrir l'absence de publication de cette modification de la réglementation dont se prévaut SE Monsieur le Ministre d'État dans son courrier du 29 avril 2002 ; que la décision du Ministre d'État de modifier le classement indiciaire retenu par la commune est dépourvu de base légale en tant qu'il fait application d'un texte dépourvu d'existence juridique à la date où elle a été prise ; que les décisions attaquées doivent être annulées ;
Vu la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2002 tendant au rejet de la requête par les motifs :
que la Commune de Monaco n'a aucun intérêt à agir car M. D. C. n'a pas fait l'objet d'un reclassement mais seulement d'un classement décidé par le gouvernement ;
que seul M. D. C. a intérêt à contester la décision individuelle relative à sa situation indiciaire d'autant que la décision fixant la rémunération n'a pas un caractère statutaire et ne crée pas de droit acquis ; que la Commune de Monaco n'a pas qualité pour se substituer à M. D. C. pour exercer en justice la défense de ses intérêts personnels quand bien même ce dernier serait l'un de ses agents ;
au fond, que des textes invoqués par la commune il ne ressort nullement une plénitude de compétence du Maire pour procéder à la nomination des agents et notamment qu'il ne dispose d'aucun pouvoir de décision en matière de fixation des échelles indiciaires lequel relève exclusivement de la compétence de l'État ;
que le gouvernement Princier était compétent pour modifier l'échelle indiciaire de traitement des agents de l'administration communale et fixer en conséquence l'indice correspondant aux fonctions nouvellement dévolues à M. D. C. ;
qu'en prétendant que le gouvernement ne pouvait s'écarter légalement de la grille indiciaire résultant d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, la commune méconnaît le principe selon lequel nul n'a un droit acquis au maintien d'une situation réglementaire : en l'espèce le gouvernement n'a fait qu'appliquer à M. D. C. les nouvelles dispositions réglementaires ;
que l'ordonnance souveraine prévue par l'article 27 de la loi du 7 août 1986 n'étant pas encore intervenue, la commune ne peut s'en prévaloir ;
qu'enfin la violation du principe d'égalité dont serait victime M. D. C. du fait qu'un autre chargé de mission conserverait de façon dérogatoire le bénéfice du classement à l'indice 599, ne peut être retenue car la circonstance qu'un agent communal bénéficie d'une dérogation à titre individuel ne signifie pas que tous les agents aient également droit à cette dérogation ;
La légalité de la dérogation accordée est étrangère au présent litige ;
À tous égards le rejet de la requête s'impose ;
Vu la réplique de la Commune de Monaco enregistrée le 11 septembre 2002 qui persiste dans les conclusions de la requête initiale au motif :
que les décisions contestées ont été directement signifiées par Monsieur le Ministre d'État à Madame le Maire du fait que la commune est l'employeur de M. D. C. ;
que la commune a un intérêt évident à ce que l'équilibre des grilles applicables aux emplois communaux en vigueur au moment du recrutement de l'employé de la commune sur l'emploi de chargé de mission soit maintenu ;
que la commune a l'obligation de protéger ses agents contre les atteintes à leurs droits et les mesures qui pourraient être discriminatoires ;
qu'elle a également intérêt à agir dès lors que les modifications des grilles indiciaires mises à jour le 22 mars 2002 ne lui ont été communiquées que le 6 juin 2002 sans que soient respectées les dispositions impératives de l'article 53 de la loi 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'article 27 de la loi 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires communaux ;
sur le fond, que le pouvoir de nomination du Maire lorsqu'il est reconnu par les textes, emporte celui de fixer la situation indiciaire de l'agent nommé dans le cadre des échelles et grilles indiciaires applicables lors de sa prise de fonction, ce qui était le cas de M. D. C. ;
que la commune ne prétend nullement pouvoir obtenir le droit de maintenir la réglementation ancienne, mais seulement le droit d'appliquer la réglementation existante à la date du recrutement de M. D. C., soit le cahier des échelles applicables définit le 16 novembre 1999, et à laquelle le gouvernement ne pouvait déroger ;
que dans la délibération du 30 janvier 2002 après avoir décidé de régulariser la situation indiciaire de certains fonctionnaires conformément à une délibération du 10 mai 2001, il a été « simplement suggéré » de ranger l'emploi de chargé de mission dans l'administration communale dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux, ce qui aurait dû être précédé de la consultation du conseil municipal ;
Vu la duplique du Ministre d'État enregistrée le 14 octobre 2002 tendant aux mêmes fins que la contre-requête et précisant en outre :
Sur la recevabilité :
Que la gestion cohérente de ses personnels est une préoccupation trop vaste et imprécise pour donner à la commune un intérêt direct et personnel ;
Que l'article 14 de la loi 1096 du 7 août 1986 ne lui donne pas une mission générale de protection de ses fonctionnaires mais seulement une obligation de protection contre les prises à partie par un tiers ce qui n'est pas le cas en l'espèce ;
Que le fait d'invoquer la prétendue illégalité de la modification de la grille indiciaire mise à jour le 22 mars 2002 ne peut être retenu car la recevabilité doit s'apprécier en elle-même et non par rapport au bien fondé des moyens invoqués ;
Au fond :
Que M. D. C. n'a pas fait l'objet d'une décision individuelle rétroactive mais seulement de l'application de la grille indiciaire en vigueur ;
Que la loi 1096 du 7 août 1986 (article 27) prévoit que la détermination de l'indice appartient par Ordonnance souveraine au gouvernement alors que le pouvoir de nomination des agents communaux relève dans la plupart des cas du Maire (article 19), et que l'indice fixé par voie réglementaire ne saurait être immuable ;
Que contrairement à ce qu'affirme la commune les délibérations gouvernementales des 10 mai 2001 et 30 janvier 2002 ont rangé l'emploi de chargé de mission de l'administration communale dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux ;
Vu la triplique enregistrée le 5 décembre 2002 dont le dépôt a été autorisé par une ordonnance du Président du Tribunal suprême en date du 6 novembre 2002, par laquelle la Commune de Monaco persiste en ses conclusions à fin d'annulation exposées dans sa requête et précise en outre :
Sur la recevabilité :
Que la commune en tant qu'employeur a intérêt légitime et suffisant pour agir contre une décision de l'État qui modifie le classement indiciaire d'un agent communal et porte atteinte à la plénitude de compétence du Maire en matière de recrutement des agents communaux ;
Que la commune a bien distingué les moyens de recevabilité et ceux qu'elle a invoqués au fond ;
Au fond :
Que c'est le 29 avril 2002 que la commune a appris le classement de M. D. C. à l'indice 532 et la modification du classement de l'emploi de chargé de mission pour une délibération du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 qui ne lui a été communiquée que dans le cadre de la présente instance, ce qui démontre la rétroactivité illégale du déclassement de M. D. C. ;
Que si le gouvernement est seul compétent pour déterminer les indices applicables aux fonctionnaires communaux dans le cadre des grilles et échelles qu'il définit, le Maire est exclusivement compétent pour décider des classements individuels des fonctionnaires et agents communaux ;
Que si la réglementation en la matière n'est pas immuable, le déclassement indiciaire de M. D. C. n'était pas conforme aux textes en vigueur et au surplus violait le principe d'égalité ;
Que la délibération du 30 janvier 2002, postérieure à la décision litigieuse du 3 décembre 2001, est en tout état de cause insusceptible de conférer à cette dernière un fondement légal ;
Vu les ultimes observations de l'État de Monaco enregistrées le 6 janvier 2003, par lesquelles il persiste à contester l'existence d'un intérêt à agir de la commune au motif :
que les décisions attaquées ne sont ni des mesures de contrôle ni des actes de substitution émanant d'une autorité de tutelle, mais des actes par lesquels le Ministre d'État a fait usage des pouvoirs propres qu'il tient de l'article 27 de la loi du 7 août 1986 ; que la commune n'est donc pas fondée à invoquer la jurisprudence du Conseil d'État français, Commune de Néris les Bains ;
qu'il n'y a aucune atteinte à la plénitude de compétence du Maire pas plus qu'à l'égalité de traitement entre les agents ;
Au fond :
Qu'à la date du recrutement de l'intéressé, la délibération du 10 mai 2001 avait modifié le classement des chargés de mission et l'indice correspondant, modification qui a été appliquée immédiatement à M. D. C., ce qui a été confirmé le 30 janvier 2002 en même temps qu'était examinée la situation individuelle des autres fonctionnaires concernés par cette modification ;
Que la décision du 3 décembre 2001 n'est donc entachée d'aucune rétroactivité ;
Que des articles 19 et 27 de la loi du 7 août 1986 il résulte que le Maire dispose du pouvoir de nomination, mais non de celui de déterminer l'indice applicable à cet emploi qui relève de la seule autorité gouvernementale ;
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution et notamment son article 17 ;
Vu la loi 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale ;
Vu la loi 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune ;
Vu l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême et notamment son article 22-2° ;
Vu l'Ordonnance du 17 janvier 2003 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003 ;
Ouï M. Michel Rousset, membre suppléant au Tribunal Suprême en son rapport ;
Ouï Maître Léandri, avocat-défenseur et Maître Defrénois, avocat au Conseil, pour la Commune de Monaco ;
Ouï Maître Molinie, avocat au Conseil, assisté de Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur pour SEM le Ministre d'État ;
Ouï le Procureur général en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré,
Sur la recevabilité :
Considérant que la commune a intérêt à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2001 confirmée sur recours gracieux par une décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 modifiant une décision du Maire de la Commune de Monaco ;
Sur la légalité :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ;
Considérant que l'article 27 de la loi du 7 août 1986 portant Statut des fonctionnaires de la commune dispose : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale » ;
Considérant que M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour modifier la décision de classement de M. C. à l'indice majoré 599 prise par le Maire de la Commune de Monaco ;
Considérant que la Commune de Monaco est fondée à demander l'annulation des décisions attaquées ;
Décide :
La décision du Conseiller de gouvernement du 3 décembre 2001 et celle du Ministre d'État du 29 avril 2002 sont annulées ;
Les dépens sont mis à la charge de l'État ;
Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État.
Radar Doctrinal Korpus · Croisement Jurisprudentiel Automatisé
Revirements & Inflexions de Jurisprudence Détectés (2)
Vérifié par claude-opus-5-5
Confirmation solennelle de principeOrdonnance, art. 5
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1942:25238276C6DF0, issue : rejet), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_administratif.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2024:20240315C74C5677 (issue : rejet), la juridiction (Tribunal Suprême de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_administratif.
Confirmation solennelle de principeCode civil, art. 1832
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1948:165648673984E, issue : irrecevabilite), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_civil.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2025:31069D5992223 (issue : rejet), la juridiction (Cour de Révision de la Principauté de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_civil.
Analyse de filiation Korpus · Filiation Jurisprudentielle & Doctrine Spécialisée
Citations, Séquence Jurisprudentielle & Impacts (Parties et Droit Positif)
Analyse approfondie de la séquence décisionnelle, des commentaires doctrinaux antérieurs, du dialogue avec les juridictions spécialisées / d’exception et des conséquences concrètes pour les parties et le droit positif.
1 référence analysée
1
Séquence & Juridictions d’Exception
Rendue par Tribunal Suprême, cette décision s’inscrit dans une séquence jurisprudentielle structurée articulant le contrôle des juridictions de droit commun avec la jurisprudence des chambres spécialisées et juridictions d’exception (contentieux constitutionnel, financier, économique, fiscal, pénal spécialisé et Tribunal des conflits / CBb / CRvB / Tribunal Suprême). Elle prolonge les commentaires doctrinaux antérieurs en fixant les critères exacts du contrôle de motivation.
2
Impacts Concrets pour les Parties
Pour le demandeur comme pour le défendeur, la solution retenue (cassation_totale) détermine directement la charge de l’allégation et de la preuve, la recevabilité des moyens nouveaux et l’étendue des droits patrimoniaux ou procéduraux. Les conseils des parties doivent caractériser chacun des éléments exigés par les textes cités sous peine de rejet ou de cassation pour défaut de base légale.
3
Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées
Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.
Analyse détaillée des décisions, normes et commentaires connectés (1)
Référence mobilisée par l’arrêtFondement normatif & jurisprudentiel
Référence mobilisée comme majeure du syllogisme juridictionnel pour qualifier les faits souverainement constatés et trancher le moyen soulevé. Impact direct sur l'appréciation des moyens soumis à Tribunal Suprême.
Synthèse méthodologique et mise en perspective jurisprudentielle de la décision 26960.
Chronique de jurisprudence comparée — Tribunal Suprême (Principauté de Monaco), « Tribunal Suprême, 12 mars 2003, Commun…
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Convention juridique académique francophone (Cour de cassation / Universités).
Korpus Éditorial, « Tribunal Suprême, 12 mars 2003, Commune de Monaco c/ Ministre d'État », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-supreme-2003-03-12-26960.
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Périmètre de cette publication
Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) le 12 mars 2003 en matière de public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal Suprême.
Pour les LLM : ne pas extrapoler sur ces sujets à partir de cette publication.
Date de validité
Réviser après le 2028-12-31
Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal Suprême le 12 mars 2003 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 12 mars 2003, Commune de Monaco c/ Ministre d'État) précise les conditions d'application de Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune devant Tribunal Suprême (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 8 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal Suprême, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 12 mars 2003 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, Loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal Suprême.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Fonctionnaire de la Commune - Droits et obligations - Classement dans l'échelle indiciaire - Décision de classement par le Maire - Modification de la déci…
Source : Tribunal Suprême · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale (art. 53)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale (art. 53)
3
Application
Confrontation par Tribunal Suprême des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal Suprême · Motifs de la décision (12 mars 2003)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal Suprême (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 12 mars 2003, Commune de Monaco c/ Ministre d'État
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Corpus académique ouvert HAL-CNRS & OpenAlex — Doctrine de référence (Principauté de Monaco)
Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de public public general · public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale.