Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27344

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, met en lumière l'articulation délicate entre les procédures pénales en cours et l'exercice par l'autorité exécutive de ses pouvoirs de police des étrangers, particulièrement à la lumière des exigences législatives relatives à la motivation des actes administratifs.

Au cœur du litige se trouve Monsieur L. di M., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 8 mai 1960, qui bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 1998. Après plusieurs années d'établissement sur le territoire de la Principauté, la situation juridique de l'intéressé a connu d'importantes vicissitudes sur le plan pénal. En effet, une première inculpation est intervenue à son encontre le 27 avril 2002 des chefs de blanchiment du produit d'une infraction pénale et de détention du produit dudit blanchiment. Par la suite, l'instruction pénale a conduit à une seconde inculpation, prononcée le 7 mai 2003, portant cette fois sur des faits de faux et usage de faux en écriture privée, de commerce et de banque.

L'issue de cette phase procédurale devant la juridiction de jugement de premier degré s'est matérialisée par un jugement rendu le 22 mai 2007 par le Tribunal correctionnel de Monaco. Aux termes de cette décision juridictionnelle, une scission très nette a été opérée entre les différentes préventions reprochées au résident italien. D'une part, la juridiction correctionnelle a prononcé la relaxe de Monsieur L. di M. concernant les chefs de blanchiment et de détention de fonds provenant d'un trafic de stupéfiants. D'autre part, le tribunal est entré en voie de condamnation à son encontre pour les délits de faux et usage de faux en écriture privée, de commerce et de banque, lui infligeant une peine de dix-huit mois d'emprisonnement assortie du sursis ainsi qu'une amende délictuelle d'un montant de 18 000 euros. Ce jugement n'a toutefois pas acquis l'autorité de la chose jugée à cette date, un appel ayant été relevé à son encontre.

C'est dans ce contexte post-sentenciel immédiat, alors même que l'instance pénale demeurait pendante devant la juridiction du second degré du fait de l'effet dévolutif et suspensif de l'appel, que l'autorité administrative monégasque est intervenue. Tirant les conséquences administratives des constatations opérées par le juge pénal de première instance, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 26 juillet 2007, une décision administrative individuelle prononçant le refoulement de Monsieur L. di M. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

Souhaitant contester cette mesure d'éloignement qui mettait un terme à sa résidence débutée en 1998, Monsieur L. di M. a initialement emprunté la voie administrative préalable en formant un recours gracieux auprès de l'auteur de l'acte, sollicitant le retrait pur et simple de la mesure de refoulement. Ce recours gracieux s'est heurté à une décision expresse de rejet notifiée par le Ministre d'État le 9 octobre 2007. Pour justifier le maintien de sa décision initiale, le chef du gouvernement monégasque a expressément argué de « la gravité des faits ayant conduit à la condamnation du Tribunal correctionnel de Monaco du 22 mai 2007 ». Par ailleurs, un élément factuel et procédural majeur est intervenu en cours d'instance contentieuse : par un arrêt en date du 10 mars 2008, la Cour d'appel a annulé le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007, circonstance dont le requérant a entendu se prévaloir devant la haute juridiction administrative.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus du Ministre d'État de retirer la mesure de police litigieuse, Monsieur L. di M. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe le 11 décembre 2007 sous le numéro TS 2008/3. Cette saisine tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du territoire prise le 26 juillet 2007, et, à titre accessoire et subséquent, à l'indemnisation du préjudice résultant de cet acte. L'instruction contradictoire s'est déroulée selon la procédure écrite habituelle devant la haute juridiction, rythmée par l'enregistrement de la contre-requête du Ministre d'État le 8 février 2008, d'une réplique du requérant le 7 mars 2008, d'une duplique de l'administration le 11 avril 2008, ainsi que du dépôt d'une pièce complémentaire au soutien de la requête le 15 avril 2008. Par deux ordonnances du 1er octobre 2008, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2008 et, d'autre part, chargé le Vice-Président d'assurer sa suppléance.

Au soutien de ses prétentions, le requérant a articulé une argumentation plurielle embrassant tant des aspects procéduraux et formels que des moyens de légalité interne et des conclusions indemnitaires.

En premier lieu, sur le terrain procédural et avant dire droit, Monsieur L. di M. a sollicité la mise en œuvre des dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il demandait à la juridiction d'ordonner au Ministre d'État, dans le cadre d'une mesure d'instruction préalable, la production de l'ensemble des pièces susceptibles de justifier la mesure de refoulement attaquée.

En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, cette demande d'instruction était intimement liée au grief tiré du défaut de motivation adéquate de l'acte attaqué. Le requérant soutenait que la décision contrevenait frontalement aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle omettrait de comporter « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».

En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur L. di M. développait plusieurs branches d'argumentation. Il soutenait tout d'abord que la condamnation pour faux et usage de faux sur laquelle s'appuyait l'administration ne revêtait pas un degré de gravité suffisant pour justifier une mesure aussi radicale que le refoulement. Surtout, il faisait valoir que ladite condamnation, étant frappée d'appel au moment de l'édiction de l'acte, n'était pas définitive. Dès lors, en se fondant sur un jugement non définitif, le Ministre d'État aurait méconnu le principe fondamental de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966. Dans son mémoire en réplique, le requérant a élargi le spectre de ses griefs en invoquant la violation de droits constitutionnellement garantis, à savoir le droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l'article 22 de la Constitution et le principe de la liberté du travail visé à l'article 25 du texte fondamental. Il en déduisait le caractère manifestement disproportionné de la mesure de refoulement, affirmant « qu'aucun trouble à l'ordre public ne saurait être valablement opposé au requérant ». De plus, par la production d'une pièce complémentaire, il s'est prévalu de l'annulation, par un arrêt de la Cour d'appel du 10 mars 2008, du jugement correctionnel du 22 mai 2007 qui servait de support à la décision administrative.

En quatrième et dernier lieu, sur le terrain du contentieux de pleine juridiction accessoire au recours pour excès de pouvoir, Monsieur L. di M. demandait la condamnation de l'État à lui verser une indemnité chiffrée à 100 000 euros en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait avoir subi du fait de l'illégalité de la décision de refoulement.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens adverses. S'agissant de la mesure d'instruction sollicitée et de la légalité externe, l'autorité administrative faisait valoir que la décision de refoulement respectait scrupuleusement les exigences de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006. Dès lors que l'acte visait expressément le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 (mentionnant la peine de dix-huit mois d'emprisonnement avec sursis et l'amende de 18 000 euros ainsi que la qualification des infractions) et précisait « les considérations de fait » constituant son fondement, la motivation était complète, rendant la demande de production de pièces totalement sans objet, le moyen manquant en fait.

Sur le fond du droit, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de l'atteinte aux droits fondamentaux et du caractère arbitraire ou injuste de la décision était infondé. Il opposait un argument juridique dirimant quant à l'inapplicabilité de la présomption d'innocence : selon l'administration, « le principe de la présomption d'innocence concerne exclusivement la matière pénale et ne s'applique pas aux décisions administratives ». En outre, nonobstant l'appel interjeté contre le jugement du 22 mai 2007, le Ministre d'État affirmait que « l'autorité administrative était légalement fondée à retenir contre lui des faits pour lesquels il a été poursuivi et condamné », ces faits révélant des comportements « incompatibles avec son maintien sur le territoire monégasque ». Enfin, concernant la demande indemnitaire, l'État rappelait que de telles conclusions ne pouvaient prospérer qu'en cas d'annulation préalable de l'acte administratif, ce qui commandait leur rejet par voie de conséquence.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême une série de questions juridiques d'une importance théorique et pratique majeure pour le droit administratif monégasque, touchant tant au formalisme des actes de police qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel sur les mesures d'éloignement des étrangers et à l'indépendance des contentieux administratif et répressif.

Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : Dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque peut-elle légalement prononcer et maintenir une décision de refoulement du territoire à l'encontre d'un résident étranger en se fondant, tant au titre de la motivation formelle que du motif de fond, sur les faits révélés par un jugement pénal de condamnation frappé d'appel au jour de l'édiction de l'acte et ultérieurement annulé par la juridiction pénale du second degré, sans méconnaître la loi sur la motivation des actes administratifs, les droits fondamentaux constitutionnels ou l'exactitude matérielle des faits ?

De cette problématique matricielle découlaient plusieurs sous-questions précises que la haute juridiction devait successivement trancher :

1. Sur le plan de la légalité externe et de l'instruction : La référence, dans le corps de la décision de refoulement, aux textes applicables ainsi qu'au jugement correctionnel de condamnation et aux faits qu'il révèle suffit-elle à satisfaire à l'obligation de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et prive-t-elle d'objet la demande de mesure d'instruction complémentaire formulée par le requérant ?
2. Sur le plan de l'opérance et du bien-fondé des moyens constitutionnels : Dans quelles conditions un requérant peut-il utilement invoquer la violation du droit au respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) et de la liberté du travail (article 25 de la Constitution) à l'encontre d'une mesure de police des étrangers ?
3. Sur le plan de l'application de la loi dans le temps et de l'articulation entre juge pénal et administration : L'annulation par la Cour d'appel, postérieurement à l'édiction de la mesure de refoulement, du jugement correctionnel sur lequel l'administration s'était appuyée est-elle susceptible d'entacher rétroactivement d'illégalité ladite décision administrative dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ?
4. Sur le plan du contrôle des motifs de fait : L'administration commet-elle une inexactitude matérielle des faits ou une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les faits constatés par le premier juge pénal justifient une mesure de refoulement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur L. di M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré autour d'une distinction classique mais fermement appliquée entre la légalité externe, l'utilité de la mesure d'instruction, la légalité interne (le fond) et, enfin, le sort des conclusions indemnitaires.

1. La validation de la légalité externe au regard de la loi du 29 juin 2006 et le rejet corrélé de la demande d'instruction

Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu le grief de forme tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La juridiction commence par rappeler les termes mêmes de l'article 1er de ce texte législatif récent, selon lequel « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il ne fait aucun doute qu'une mesure de refoulement du territoire entre pleinement dans le champ d'application matériel de cette disposition, à double titre : en tant que mesure de police administrative par nature, et en tant qu'acte restreignant l'exercice des libertés publiques (notamment la liberté d'aller et venir et de séjourner).

Procédant ensuite à la confrontation de l'acte attaqué avec cette exigence légale, le juge administratif constate souverainement que la décision du 26 juillet 2007 « est accompagnée d'une motivation qui mentionne l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, la condamnation prononcée à l'encontre de Monsieur di M. par le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 et les faits révélés par ce jugement ». La motivation comporte ainsi à la fois les considérations de droit (le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 régissant la police des étrangers) et les considérations de fait (l'existence du jugement correctionnel et la matérialité des faits que cette décision judiciaire a mis en lumière). Le Tribunal en déduit logiquement que les obligations légales ont été respectées.

Cette constatation emporte une conséquence procédurale immédiate quant à la demande de mesure d'instruction complémentaire fondée sur l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Le requérant sollicitait en effet la production des pièces du dossier administratif au motif qu'il ignorait les raisons exactes de son refoulement. Dès lors que le Tribunal Suprême juge que l'acte est dûment motivé conformément à l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, il estime être pleinement « en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ladite décision ». L'instruction étant suffisamment éclairée par les motifs mêmes de l'acte et les pièces déjà versées aux débats, la demande de mesure d'instruction complémentaire est déclarée « sans objet ».

2. L'éviction des griefs de nature constitutionnelle

S'agissant de la légalité interne, le Tribunal Suprême écarte d'emblée, par deux considérants particulièrement ciselés, les moyens tirés de la violation des droits fondamentaux garantis par la Constitution monégasque, que le requérant avait soulevés dans son mémoire en réplique.

D'une part, concernant l'article 22 de la Constitution qui consacre le droit au respect de la vie privée et familiale, le juge n'écarte pas le moyen comme inopérant par principe — ce qui signifie implicitement qu'une mesure de refoulement est susceptible, en théorie, de porter atteinte à ce droit constitutionnel —, mais il le rejette pour défaut de substance probatoire et argumentative. Le Tribunal relève en effet que ce moyen « est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ». En d'autres termes, il appartenait au requérant d'apporter des éléments concrets sur la réalité, l'intensité et la stabilité de ses attaches privées et familiales en Principauté pour démontrer l'existence d'une atteinte disproportionnée, la simple invocation abstraite du texte constitutionnel ne suffisant pas à déclencher un contrôle de proportionnalité approfondi.

D'autre part, le traitement réservé au moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution, relatif à la liberté du travail, est encore plus radical sur le plan de la technique contentieuse. Le Tribunal Suprême affirme que, « par elle-même, la décision attaquée ne porte pas atteinte à la liberté du travail ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution est inopérant ». La haute juridiction opère ici une distinction stricte entre l'objet juridique direct de l'acte administratif et ses conséquences matérielles indirectes. Une mesure de refoulement a pour unique objet de régir le droit au séjour d'un étranger sur le territoire national au regard des nécessités de l'ordre public ; si elle empêche de facto l'intéressé d'exercer une activité professionnelle à Monaco en lui interdisant l'accès au territoire, elle ne réglemente ni ne restreint « par elle-même » la liberté du travail. Le moyen est donc radicalement inopérant à l'encontre d'une mesure de police des étrangers.

3. La neutralisation de l'annulation pénale postérieure par le principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte

Le cœur du raisonnement au fond réside assurément dans la réponse apportée par le Tribunal Suprême à l'évolution de la procédure pénale. Alors que le Ministre d'État s'était appuyé sur le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 pour prendre sa décision de refoulement le 26 juillet 2007, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 10 mars 2008 (produit en cours d'instance), annulé ce jugement de première instance. Le requérant pensait tenir là la preuve irréfutable de l'illégalité de son refoulement, privé de sa base pénale.

Pour écarter cet argument puissant en apparence, le Tribunal Suprême mobilise une règle cardinale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : « Considérant qu'il est de principe que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de l'édiction de cette décision ». Par l'application rigoureuse de ce principe d'intangibilité des situations juridiques figées au jour de la signature de l'acte (en l'espèce, le 26 juillet 2007), tout événement postérieur, fût-il une décision juridictionnelle revêtue de l'autorité de la chose jugée annulant rétroactivement un jugement pénal, demeure sans incidence sur la légalité initiale de l'acte administratif. Le moyen tiré de l'arrêt de la Cour d'appel du 10 mars 2008 est, par suite, qualifié d'« inopérant ».

Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordonnancement juridique et de

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.