Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2347

L’office du juge de l’excès de pouvoir, lorsqu’il se double d’une compétence indemnitaire directe adossée à l’annulation de l’acte administratif, révèle toute la subtilité de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne des décisions de police administrative. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 8 février 2010, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration particulièrement éclairante des rapports qu’entretiennent l’obligation légale de motivation des actes administratifs, l’autorité de la chose jugée au pénal sur le juge et l’administration, et le régime de la responsabilité de la puissance publique du fait de ses décisions illégales en matière de police des étrangers.

En dissociant radicalement le sort des conclusions à fin d’annulation de celui des conclusions à fin d’indemnisation, la Haute juridiction monégasque sanctionne le formalisme défaillant d’un refus d’abrogation d’une mesure de refoulement qui s’obstinait à viser une condamnation pénale pourtant infirmée en appel, tout en neutralisant toute perspective de réparation pécuniaire au motif que, sur le fond, la matérialité des faits constatés par le juge répressif autorisait légalement l’autorité de police à maintenir l’intéressé hors du territoire national. Cette décision marque ainsi un jalon essentiel dans la compréhension de l'articulation entre l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême s'inscrit dans la durée et trouve son origine dans la situation administrative et pénale de Monsieur L. D. (également désigné dans l'entête de la décision sous le nom de Monsieur l. DI MA.), ressortissant de nationalité italienne né le 8 mai 1960 à Rome et demeurant en Italie, à Pino Torinese. L'intéressé résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1998. Il y exerçait une activité professionnelle consistant en la création et la direction d'une société spécialisée dans les cartes téléphoniques prépayées, au sein de laquelle il occupait les fonctions d'administrateur délégué et de directeur général salarié.

Cette implantation professionnelle et résidentielle en Principauté a été interrompue par l'ouverture, dès le mois de décembre 1999, d'une instruction judiciaire pénale diligentée à son encontre. Les poursuites portaient sur des chefs d'accusation particulièrement graves au regard de la sécurité financière et de l'ordre public économique : blanchiment de fonds, détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, ainsi que faux et usage de faux en écriture privée de commerce ou de banque.

L'issue de cette procédure pénale s'est dessinée en deux temps distincts, dont la chronologie est déterminante pour la compréhension du contentieux administratif subséquent. En première instance, par un jugement rendu le 22 mai 2007, le Tribunal correctionnel de Monaco a opéré un départage entre les différentes préventions : il a prononcé la relaxe de Monsieur L. D. des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, mais l'a en revanche déclaré coupable des délits de faux et usage de faux en écriture privée de commerce ou de banque.

Tirant immédiatement les conséquences administratives de cette condamnation pénale de première instance, les autorités monégasques ont pris à l'encontre du requérant une série de mesures de police. Le 26 juillet 2007, Monsieur L. D. s'est vu retirer sa carte de séjour ainsi que sa carte de travail, et a fait l'objet, le même jour, d'une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État.

Toutefois, la situation pénale du requérant a connu un revirement majeur en cause d'appel. Par un arrêt rendu le 10 mars 2008, devenu définitif, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a non seulement confirmé le jugement de première instance en ce qu'il avait relaxé le prévenu des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds issus d'un trafic de stupéfiants, mais elle a également réformé ledit jugement sur le surplus en prononçant la relaxe de Monsieur L. D. des chefs de faux et usage de faux. Dès lors, à compter du 10 mars 2008, l'intéressé se trouvait totalement blanchi sur le plan pénal, l'ensemble des infractions qui lui étaient reprochées ayant abouti à des décisions définitives de relaxe.

Fort de cet arrêt d'appel anéantissant toute condamnation pénale à son encontre, Monsieur L. D. a entrepris de multiples démarches auprès du Ministre d'État afin d'obtenir l'abrogation des mesures administratives prises contre lui le 26 juillet 2007. Une première demande d'abrogation, formée le 31 mars 2008 en s'appuyant sur l'arrêt de relaxe du 10 mars 2008, s'est heurtée à une décision de rejet du Ministre d'État en date du 24 juin 2008.

Parallèlement, le contentieux s'était noué devant le Tribunal Suprême. Par une première décision du 1er décembre 2008, la Haute juridiction avait rejeté le recours initial de Monsieur L. D. dirigé directement contre la mesure de refoulement initiale du 26 juillet 2007 (ainsi que sa demande indemnitaire afférente de 100 000 euros), tout en l'invitant, selon la lecture qu'en fit le requérant, à invoquer l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008 au soutien d'une demande d'abrogation. Par une seconde décision rendue le 15 juin 2009, le Tribunal Suprême a également rejeté le recours formé contre le premier refus d'abrogation du 24 juin 2008, en jugeant que la relaxe prononcée par la Cour d'appel le 10 mars 2008 ne faisait pas obstacle, par elle-même, à la prise en compte par l'administration des faits constatés par cette décision judiciaire.

Entre-temps, le 23 décembre 2008, se fondant sur l'arrêt du Tribunal Suprême du 1er décembre 2008 et sur l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, Monsieur L. D. avait saisi le Ministre d'État d'une nouvelle demande tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juillet 2007. Par une décision en date du 31 mars 2009, le Ministre d'État a, une nouvelle fois, rejeté cette demande d'abrogation. C'est précisément cette décision administrative du 31 mars 2009 qui constitue l'objet exclusif du recours ayant donné lieu à la décision commentée du 8 février 2010.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général le 29 mai 2009, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 2 septembre 2009, Monsieur L. D. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 31 mars 2009 rejetant sa demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juillet 2007 et, d'autre part, à la condamnation de l'État monégasque au paiement d'une indemnité de 1 000 000 d'euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de ce refus d'abrogation, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens.

Au soutien de ses conclusions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. En premier lieu, sur le terrain formel, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision attaquée n'était pas motivée de manière suffisamment précise, dès lors qu'elle continuait de viser la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel le 22 mai 2007 sans tenir compte de la relaxe intervenue devant la Cour d'appel le 10 mars 2008, et sans expliquer en quoi cette condamnation anéantie pouvait justifier le rejet de sa demande d'abrogation. Il ajoutait que le Ministre d'État s'était appuyé sur une interprétation erronée de la décision du Tribunal Suprême du 1er décembre 2008. En deuxième lieu, sur le fond du droit, Monsieur L. D. soutenait que les motifs avancés par l'administration étaient injustifiés au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté, laquelle ne comporterait aucune disposition autorisant un refoulement sur le fondement d'une décision de justice, a fortiori lorsque celle-ci a été définitivement infirmée en appel. Dans sa réplique, il tentait d'écarter l'autorité de la décision du Tribunal Suprême du 15 juin 2009 en affirmant que celle-ci ne concernait que le retrait de son titre de séjour et non son refoulement, et invitait le juge à exercer un contrôle de fond sur l'exactitude matérielle des faits à la lumière de nouvelles pièces jointes, tout en reprochant au Ministre d'État de ne pas démontrer la réalité du trouble à l'ordre public allégué. En troisième lieu, le requérant invoquait la méconnaissance des droits fondamentaux garantis tant par la Constitution monégasque — spécifiquement l'article 22 relatif au respect de la vie privée et familiale et l'article 25 consacrant la liberté du travail et d'entreprendre — que par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il faisait enfin valoir, au soutien de sa demande indemnitaire d'un million d'euros, que le maintien de ces mesures injustifiées mettait en péril la survie même de sa société et lui causait un grave préjudice matériel et moral.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 31 juillet 2009 et une duplique déposée le 2 octobre 2009, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant dans ses branches d'annulation qu'indemnitaire. Sur la légalité externe, l'autorité administrative soutenait que la décision du 31 mars 2009 satisfaisait pleinement aux exigences de motivation posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait principalement la jurisprudence déjà fixée par le Tribunal Suprême dans l'affaire même du requérant, notamment la décision du 15 juin 2009. Rappelant que cette décision portait bien à titre principal sur le refus d'abrogation du refoulement et seulement « par corollaire » sur le retrait des cartes de séjour et de travail, le défendeur faisait valoir que la relaxe pénale du 10 mars 2008 n'interdisait nullement à l'administration de prendre en compte la matérialité des faits constatés par le juge répressif. Or, soulignait le Ministre d'État, Monsieur L. D. n'invoquait aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait intervenu depuis le précédent refus d'abrogation du 24 juin 2008 (lui-même postérieur à l'arrêt de relaxe et validé par le Tribunal Suprême le 15 juin 2009), le simple écoulement d'un délai de quelques mois entre le 24 juin 2008 et le 31 mars 2009 étant insuffisant pour faire disparaître la menace pour l'ordre public que représentait la présence de l'intéressé à Monaco. Enfin, le Ministre d'État écartait comme infondés les moyens tirés de la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et des articles 22 et 25 de la Constitution, concluant par voie de conséquence au rejet des conclusions indemnitaires sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution.

Après la désignation du Vice-Président Jean-Michel Lemoyne de Forges en qualité de rapporteur par ordonnance du 4 juin 2009 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du 7 décembre 2009, le Tribunal Suprême a tenu audience en assemblée plénière le 26 janvier 2010 et a rendu sa décision le 8 février 2010.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la dualité du recours formé devant lui sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution.

D'une part, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, la question était de savoir si une décision administrative rejetant une demande d'abrogation d'une mesure de police (un refoulement du territoire) satisfait à l'obligation légale de motivation imposée à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque cette décision se réfère à une condamnation pénale de première instance et aux faits constatés par celle-ci, sans préciser en quoi, à la date où l'administration statue et alors même que ladite condamnation a été infirmée dans l'intervalle par un arrêt définitif de relaxe de la Cour d'appel, ces faits révéleraient que la présence de l'étranger sur le territoire national est toujours de nature à causer un trouble à l'ordre public.

D'autre part, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation consécutif à une annulation pour excès de pouvoir, la question cruciale consistait à déterminer si l'annulation d'un acte administratif pour un vice de légalité externe — en l'occurrence un défaut de motivation — suffit à ouvrir droit à réparation au profit du requérant, ou si le juge administratif doit rechercher si, au fond, la décision de police était néanmoins légalement justifiée par la matérialité des faits constatés par les juridictions pénales nonobstant la relaxe, privant ainsi le préjudice allégué de tout lien de causalité avec le vice de forme sanctionné.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigoureuse décomposition en deux temps, qui permet au juge d'opérer une censure formelle implacable de l'acte attaqué tout en validant substantiellement l'appréciation de fond portée par l'autorité de police, neutralisant par là même les prétentions financières du requérant.

Dans un premier temps, statuant sur les conclusions à fin d'annulation et appliquant le principe d'économie des moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »), le Tribunal Suprême se place exclusivement sur le terrain de la légalité externe, au visa de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Rappelant les termes mêmes de cette disposition législative, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police, le juge examine le contenu intrinsèque de la décision du Ministre d'État du 31 mars 2009. Le Tribunal relève une contradiction chronologique et logique majeure dans la motivation de l'acte : la décision du 31 mars 2009 vise la condamnation prononcée par le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 et mentionne les faits constatés par ce jugement, mais elle omet d'expliquer en quoi, à la date de son édiction (le 31 mars 2009), et alors que ce jugement correctionnel avait été infirmé plus d'un an auparavant par l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, ces faits démontreraient que la présence de Monsieur L. D. à Monaco serait de nature à troubler l'ordre public. En d'autres termes, l'administration ne pouvait pas se borner à reproduire ou viser les motifs tirés d'un jugement pénal anéanti sans actualiser sa motivation au regard de l'arrêt d'appel infirmatif et sans expliciter le lien entre les faits subsistants et la menace actuelle pour l'ordre public. Ce défaut de précision et d'actualisation de la motivation entraîne mécaniquement, en vertu de la sanction de nullité prévue par la loi de 2006, l'annulation de la décision du 31 mars 2009.

Dans un second temps, statuant sur les conclusions à fin d'indemnisation, le Tribunal Suprême livre une motivation particulièrement dense qui déplace l'examen du litige sur le terrain de la légalité interne de la mesure de police. Tout en rappelant sa compétence de principe, tirée de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir, la Haute juridiction pose immédiatement les limites de la responsabilité de l'État en examinant le bien-fondé substantiel du refus d'abrogation. Pour ce faire, le Tribunal Suprême énonce tout d'abord la règle classique régissant les rapports entre la justice pénale et l'action administrative : l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités et aux juridictions administratives qu'en ce qui concerne les constatations matérielles de fait opérées par les juges répressifs et qui constituent le support nécessaire de leurs décisions. Il en déduit logiquement que la décision de relaxe prononcée le 10 mars 2008 par la Cour d'appel correctionnelle ne faisait nullement obstacle, par elle-même, à ce que le Ministre d'État prenne en considération les faits matériellement constatés par le jugement correctionnel du 22 mai 2007 et repris par l'arrêt d'appel. Examinant ensuite les pièces de l'instruction, le Tribunal relève que la décision du 31 mars 2009 a été prise au vu des constatations factuelles de ces deux juridictions répressives, lesquelles établissaient que Monsieur L. D. avait été mêlé à des opérations bancaires dépourvues de justification économique réelle et présentant un caractère « éminemment suspect ». Or, constatant que le requérant n'invoquait aucun élément de fait ou de droit nouveau qui serait apparu depuis le précédent refus d'abrogation du 24 juin 2008, le Tribunal Suprême juge que l'autorité administrative a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, déduire de ces agissements bancaires suspects que la présence de l'intéressé en Principauté présenterait un risque de trouble à l'ordre public. Après avoir écarté les moyens tirés de la violation de l'article 22 de la Constitution et de la Convention européenne des droits de l'homme comme étant dépourvus de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, et après avoir affirmé le principe selon lequel l'article 25 de la Constitution relatif à la liberté du travail ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, le Tribunal Suprême conclut son syllogisme indemnitaire : le préjudice allégué par le requérant — au demeurant non établi ni dans son principe ni dans son quantum — résulte en réalité d'une « application régulière du régime juridique applicable à l'entrée et au séjour des étrangers » et ne peut donc être regardé comme la conséquence du simple défaut de motivation entachant la décision annulée. La demande d'indemnisation est, par suite, intégralement rejetée, bien que les dépens soient mis à la charge de l'État du fait de l'annulation prononcée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême se lit textuellement comme suit :

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de public loi et actes administratifs unilateraux · public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.