SOCIAL CONTRATS DE TRAVAIL · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de cassation — Contrôle de qualification et de motivation — irrecevabilite

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de cassation consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Loi n° 1.348 du 25 juin 2008 relative au reclassement des salariés déclarés inaptes par le médecin du travail (art. 8) (irrecevabilite), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine social contrats de travail · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2455

La détermination des contours de l’acte administratif décisoire constitue la clé de voûte du contentieux de l’excès de pouvoir. Confronté à la prolifération des actes dits de droit souple, des lettres d’observation, des avis et des simples rappels à la loi émanant des services administratifs, le juge administratif se doit de maintenir une ligne de partage rigoureuse entre les manifestations de volonté productrices d'effets juridiques et les actes purement déclaratifs ou recognitifs. C’est à cette tâche classique mais fondamentale que s’est attelé le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco dans sa décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010, opposant la Société Anonyme Monégasque (SAM) dénommée « Dragon d’Or » à l’État de Monaco.

En l’espèce, le litige se noue au carrefour du droit administratif processuel et du droit du travail monégasque, plus particulièrement autour de l'application de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 relative au reclassement des salariés déclarés inaptes par le médecin du travail. Alors que la société requérante invitait la Haute Juridiction à trancher des questions substantielles inédites relatives à l'étendue de l'obligation patronale face à une inaptitude totale et à la qualification de la force majeure en matière d'indemnités de congédiement, le Tribunal Suprême clôt le débat sur le terrain exclusif de la recevabilité. Par une motivation d’une grande sobriété, il juge qu’un courrier du contrôleur du travail se bornant à rappeler la législation en vigueur ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation. Cette décision permet d'analyser avec précision la manière dont le juge constitutionnel et administratif monégasque appréhende l'office de l'inspection du travail et filtre l'accès à son prétoire.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine de cette affaire se trouve une relation de travail conflictuelle au sein de la Société Anonyme Monégasque « Dragon d’Or », structure exploitant un fonds de commerce de pâtisserie initialement dénommé « Dragon d’Or », puis rebaptisé « Prince's Tea » à la suite d’un changement de direction. Monsieur Stéphane C. était employé au sein de cette entreprise en qualité de pâtissier. La particularité de sa situation tenait au fait qu’il était le fils de l’ancien Président délégué de la société.

Lors du changement de direction de la SAM « Dragon d'Or », Monsieur Stéphane C. est demeuré salarié de l’entreprise. Toutefois, selon l'exposé des faits présenté par la société employeur, l'intéressé aurait refusé de tirer les conséquences de cette nouvelle gouvernance. La société lui reprochait d'avoir continué à adopter un comportement empreint de la même désinvolture que celle qu’il s'autorisait lorsqu'il travaillait sous l'autorité directe de son père. La dégradation des relations professionnelles s'est traduite par une mécanique répétitive : à chaque observation formulée par la nouvelle direction, le salarié répliquait par la production d’un arrêt de travail pour cause de maladie.

Ce contexte conflictuel a culminé le 20 novembre 2008, date à laquelle l’employeur a adressé à Monsieur Stéphane C. un dernier avertissement motivé par un comportement qualifié d'inadmissible adopté durant son temps de travail. À la suite de cette sanction disciplinaire, le salarié n’a pas repris son poste et a fait parvenir à son employeur des certificats d’arrêts de travail successifs.

La situation a pris une tournure nouvelle avec l’intervention de la médecine du travail, qui a déclaré Monsieur Stéphane C. définitivement inapte à tout poste dans l’entreprise. C'est à la suite de ce constat médical qu'est intervenue l'administration du travail. Le 16 février 2009, le contrôleur du travail a adressé à la société « Dragon d'Or » un courrier référencé RLC-IT n° 0900885. Aux termes de cette lettre — qualifiée par la société de « mise en demeure » et par l'État de « simple rappel de la nouvelle législation » —, l'administration évoquait la nécessité de procéder à la rupture du contrat de travail du salarié déclaré définitivement inapte et de lui verser les indemnités prévues à l'article 8 de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 relative au reclassement des salariés déclarés inaptes par le médecin du travail. Un courrier subséquent du contrôleur du travail, en date du 31 mars 2009, est également venu rappeler que le salarié avait la faculté de porter le litige devant la juridiction compétente, à savoir le Tribunal du Travail. Entre-temps, la société a procédé au licenciement de Monsieur Stéphane C., mais en refusant de lui verser une indemnité de congédiement au motif que son inaptitude constituait un cas de force majeure au sens de la loi n° 729 du 16 mars 1963.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Entendant contester la position de l'inspection du travail, la SAM « Dragon d'Or » a préalablement exercé un recours administratif. Par un courrier en date du 19 mars 2009, elle a saisi le Ministre d’État d’un recours gracieux et hiérarchique tendant au retrait de l'acte du contrôleur du travail du 16 février 2009. Le Ministre d’État a explicitement rejeté ce recours par une décision du 7 mai 2009.

Estimant agir dans les délais prescrits par l’Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la société a déposé une requête en annulation enregistrée au greffe général le 4 juin 2009. À titre principal, elle demandait au Tribunal Suprême d'annuler la « décision » du contrôleur du travail du 16 février 2009 portant, selon elle, mise en demeure de rompre le contrat de travail et de verser les indemnités légales. À titre subsidiaire, elle concluait à ce que les décisions du contrôleur du travail des 16 février 2009 et 31 mars 2009 soient déclarées entachées de détournement de pouvoir.

Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique enregistré le 2 septembre 2009, la société « Dragon d'Or » développait une argumentation articulée autour de la recevabilité et de quatre moyens d'annulation au fond :

1. Sur la recevabilité : La requérante soutenait que le courrier du 16 février 2009 constituait une véritable mise en demeure par laquelle l'administration imposait son interprétation de la loi, ajoutait au texte légal et assortissait son propos de menaces de sanctions.
2. Sur la violation de la loi : Elle arguait que l'acte attaqué violait l'article 1er de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008. Selon la société, cette loi dérogatoire, d'interprétation stricte, avait pour seul objet le reclassement du salarié définitivement inapte à occuper son emploi, et non le cas du salarié déclaré inapte à occuper tout emploi dans l'entreprise. En étendant la loi à cette seconde hypothèse, l'administration aurait commis une erreur d'interprétation constitutive d'une violation de la loi et aurait indûment ajouté au texte.
3. Sur l'incompétence : La requérante faisait valoir que l'article 8 de la loi n° 1.348 renvoie à la loi n° 729 du 16 mars 1963 pour l'indemnité de congédiement, dont l'article 11 exclut le paiement en cas de force majeure. Pour l'employeur, l'inaptitude définitive à tout poste revêtait les caractères d'imprévisibilité, d'irrésistibilité et d'extériorité (la société affirmant n'avoir eu connaissance de l'avis médical que par la lettre du 16 février 2009) propres à la force majeure. En rejetant ce moyen pourtant soulevé devant l'inspection du travail, l'administration se serait érigée en juge de l'interprétation de la loi, excédant ainsi sa compétence. Elle ajoutait que la médecine du travail aurait dû exercer un « contrôle minimum » sur le dossier du salarié.
4. Sur le détournement de pouvoir et l'atteinte à l'autonomie de la volonté : La société soutenait que le contrat de travail est un contrat synallagmatique fondé sur le principe constitutionnel de l'autonomie de la volonté, régi par le code des obligations. L'administration ne disposerait d'aucun pouvoir pour enjoindre à un employeur de rompre un tel contrat. De plus, la loi laisserait le libre choix à l'employeur entre proposer un autre emploi ou licencier le salarié.
5. Sur l'atteinte au principe de neutralité de la fonction publique : Enfin, le fait pour l'administration d'inviter le salarié à saisir le Tribunal du Travail (courrier du 31 mars 2009) et de réitérer des interventions uniquement en sa faveur caractériserait une rupture de neutralité et un détournement de pouvoir.

En défense, le Ministre d’État, par une contre-requête enregistrée le 3 août 2009 et une duplique déposée le 6 octobre 2009, concluait au rejet de la requête :

1. À titre principal, sur l'irrecevabilité : L'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. La lettre du 16 février 2009 ne constituait pas une décision modifiant l'ordonnancement juridique, ne comportait ni injonction, ni mise en demeure, ni rédaction comminatoire, et ne bénéficiait pas de l'exécution d'office. Elle s'apparentait à un simple rappel de la législation nouvelle, assimilable aux « observations » ou « invitations » de l'inspection du travail en droit français, lesquelles sont insusceptibles de recours selon la jurisprudence administrative française. Le Ministre précisait que les courriers postérieurs, non attaqués dans les délais, ne pouvaient servir à qualifier rétroactivement la lettre du 16 février 2009.
2. À titre subsidiaire, sur le fond : Le Ministre réfutait l'ensemble des moyens. Sur la loi n° 1.348 (parfois mentionnée dans la contre-requête avec la date du 25 juillet 2008 par erreur matérielle manifeste du rédacteur ministériel reproduite dans les visas, bien que le texte exact soit du 25 juin 2008), il démontrait, par une lecture combinée des articles 1er, 2, 3 et 6, que la loi couvre tant l'inaptitude à un emploi que l'inaptitude à tout emploi dans l'entreprise ; une interprétation contraire aboutirait au paradoxe de moins bien protéger le salarié totalement inapte que celui partiellement inapte. L'employeur n'a aucun choix : si le reclassement est impossible en raison d'une inaptitude totale, il doit rompre le contrat. Sur l'incompétence et la force majeure, l'administration s'était bornée à rappeler la loi sans trancher le moyen, et en tout état de cause, la condition d'extériorité de la force majeure faisait défaut puisque l'employeur est nécessairement concerné par l'état de santé de son salarié. Enfin, rappeler au salarié son droit de saisir le juge ne violait aucunement le principe de neutralité.

L'instruction s'est clôturée après la désignation de Madame Martine Luc-Thaler comme rapporteur par ordonnance du 26 janvier 2010 (rapportant une précédente ordonnance du 4 juin 2009) et le renvoi de l'affaire à l'audience du 5 mai 2010 par ordonnance du 23 mars 2010.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême de Monaco résidait dans la qualification juridique du courrier adressé par un contrôleur du travail à un employeur : une lettre par laquelle un contrôleur du travail indique à un employeur les conséquences juridiques découlant de la déclaration d'inaptitude définitive d'un salarié au regard de la législation nouvelle (loi n° 1.348 du 25 juin 2008), notamment quant à la rupture du contrat et au versement des indemnités, constitue-t-elle une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême ?

De la réponse à cette question préalable de recevabilité dépendait l'examen, par le juge de l'excès de pouvoir, des questions de fond subsidiaires relatives au champ d'application matériel de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 et à la qualification de l'inaptitude médicale définitive au regard de la théorie de la force majeure exonératoire de l'indemnité de congédiement prévue par la loi n° 729 du 16 mars 1963.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, adopte une démarche d'une rigoureuse orthodoxie processuelle, faisant prévaloir l'examen de la recevabilité de la requête sur toute considération relative au bien-fondé des prétentions des parties. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie sous la forme d'un syllogisme juridique épuré, condensé en deux considérants.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant une règle cardinale du contentieux administratif monégasque :

Fondée sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée — textes expressément visés par la décision —, cette règle limite l'ouverture du recours pour excès de pouvoir aux seuls actes juridiques décisoires. Pour qu'un recours en annulation soit recevable, il ne suffit pas d'être en présence d'une manifestation quelconque d'une autorité administrative ; encore faut-il que cet acte constitue une « décision » ou une « mesure » qui affecte par elle-même l'ordonnancement juridique en modifiant la situation de droit ou de fait de son destinataire, c'est-à-dire en lui « faisant grief ».

Dans un second temps, le juge procède à la qualification juridique des faits (la mineure du syllogisme) en analysant la nature intrinsèque de l'acte attaqué :

Par cette affirmation, le Tribunal Suprême écarte entièrement la thèse de la société « Dragon d'Or » qui analysait ce courrier comme une « mise en demeure » comminatoire, créatrice d'obligations nouvelles et assortie de menaces de sanctions. À l'inverse, le juge consacre l'analyse défendue par le Ministre d'État : le courrier du 16 février 2009 a une portée purement informative, pédagogique et déclarative. Le contrôleur du travail n'a pris aucune décision exécutoire ; il n'a pas usé d'un pouvoir d'injonction qui modifierait par lui-même les droits ou obligations de la société employeur. Si la société « Dragon d'Or » se trouve tenue de licencier son salarié inapte et de lui verser des indemnités, cette obligation découle directement et exclusivement de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008, et nullement de la lettre du contrôleur du travail qui se contente d'en rappeler l'existence et la teneur.

Dès lors, la conclusion du syllogisme s'impose de manière mécanique :

L'accueil de cette fin de non-recevoir d'ordre public interdit au juge d'examiner les moyens de légalité externe (incompétence) et interne (violation de la loi, détournement de pouvoir, violation du principe de neutralité) soulevés par la société requérante, ainsi que ses conclusions subsidiaires incluant le courrier du 31 mars 2009. L'irrecevabilité coupe court à tout débat au fond devant le juge administratif.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation déclarant la requête irrecevable, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision SAM « Dragon d’Or » du 17 mai 2010 s'inscrit dans une tradition jurisprudentielle solidement établie en Principauté de Monaco, tout en témoignant de la perméabilité assumée du droit administratif monégasque aux concepts forgés par le Conseil d'État français.

1. Le critère classique de l'acte faisant grief en droit public monégasque

Aux termes de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême statue souverainement en matière administrative sur « les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ». L'emploi du terme « décisions » par le texte constitutionnel commande au juge de vérifier que l'acte qui lui est déféré présente un caractère décisoire.

En exigeant que l'acte constitue une décision ou une mesure « faisant grief », le Tribunal Suprême applique une jurisprudence constante selon laquelle un acte administratif n'est susceptible de recours que s'il produit par lui-même des effets juridiques sur la situation des administrés, en modifiant l'ordonnancement juridique (création de droits ou d'obligations, modification ou suppression d'une situation juridique préexistante, refus opposé à une demande).

En l'espèce, la société requérante avait tenté de lier le destin de la lettre du 16 février 2009 au rejet explicite de son recours gracieux et hiérarchique par le Ministre d'État le 7 mai 2009. Or, il est de principe constant en contentieux administratif que l'exercice d'un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) contre un acte qui ne fait pas grief, suivi d'une décision explicite de rejet par l'autorité supérieure, ne saurait conférer un caractère décisoire à l'acte initial. Le rejet par le Ministre d'État de la demande de retrait d'une simple lettre d'information ne transforme pas cette dernière en décision faisant grief. Bien que le Tribunal Suprême ne le formule pas dans un considérant autonome, sa solution valide implicitement ce mécanisme en se concentrant uniquement sur la nature de la lettre initiale du 16 février 2009 pour conclure à l'irrecevabilité globale de la requête.

2. La réception de la jurisprudence administrative française relative aux actes de l'inspection du travail

L'intérêt majeur de cet arrêt réside dans le dialogue des jurisprudences franco-monégasques mis en lumière par les écritures des parties. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État, représenté par un avocat aux Conseils français, a expressément invité le Tribunal Suprême à assimiler la lettre du contrôleur du travail monégasque aux « observations » ou « invitations » que les agents de l'inspection du travail adressent aux entreprises en droit français, en soulignant que « la jurisprudence administrative française estime que celles-ci ne constituent pas des actes administratifs susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux ».

La composition même du Tribunal Suprême lors de cette séance (présidé par M. Hubert Charles, avec MM. Jean-Michel Lemoyne de Forges, José Savoye, Frédéric Rouvillois et Mme Martine