PROFESSIONS EXPERTS COMPTABLES · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de cassation — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de cassation consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé (art. 4) (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine professions experts comptables · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15512

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur m. AM., de nationalité française et résidant en Principauté de Monaco depuis quarante-huit ans, a sollicité le 18 septembre 2013 son admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco. L'intéressé justifiait de l'obtention du diplôme d'expert-comptable en 1988 ainsi que d'une expérience professionnelle de plus de vingt-cinq années acquise en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Ses précédentes demandes d'admission avaient été rejetées, et aucun cabinet monégasque ne l'avait recruté antérieurement à une opportunité d'embauche et de reprise au sein du cabinet NA. À compter de 2013, il a exercé en tant que salarié au sein de ce cabinet, puis au sein du cabinet PA., avant de détenir 25 % du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée avec Madame PA. et autorisée par arrêté ministériel en date du 11 mars 2015.

L'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé en Principauté est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, qui subordonne l'activité à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, dans le cadre d'un contingentement numérique fixé par ordonnance souveraine. En vertu de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, ce plafond global (« numerus clausus ») a été majoré, passant de 28 à 32 professionnels autorisés.

À la suite de cette modification réglementaire et de la libération de places consécutive au départ de deux comptables agréés, l'Administration a procédé au classement des candidatures en attente. Pour ce faire, des critères de sélection ont été appliqués en concertation avec le Conseil de l'Ordre des experts-comptables, reposant sur l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'une période de travail récente de trois à cinq ans en cabinet à Monaco précédant la demande, l'intégration ou la reprise d'un cabinet existant, ainsi qu'un projet d'association assorti du parrainage du titulaire.

À l'issue de cet examen, le Ministre d'État a retenu les candidatures de Mesdames AR. et TA., pourvoyant ainsi les vacances disponibles. Par une décision du Conseiller de gouvernement pour les finances et l'économie notifiée le 19 mai 2015, la demande d'admission présentée par M. AM. a été formellement rejetée au motif que le numerus clausus était atteint et que la mise en œuvre des critères susmentionnés avait conduit à privilégier d'autres postulants.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 14 juillet 2015, M. AM. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au réexamen de sa candidature. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite au terme du délai imparti à l'Administration pour statuer.

Par requête enregistrée le 11 janvier 2016 au Greffe général de la Principauté de Monaco sous le numéro TS 2016-01, M. AM. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision implicite de rejet du Ministre d'État, assorti de conclusions tendant à la condamnation de l'État aux dépens.

À l'appui de sa requête, complétée par son mémoire en réplique enregistré le 12 avril 2016, le requérant a articulé plusieurs moyens :

1. La violation de l'obligation de motivation et l'erreur de droit au regard des conditions d'accès : M. AM. soutenait que la décision initiale méconnaissait la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs faute de comporter une motivation valable. Il faisait valoir qu'il remplissait l'ensemble des conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 (titulaire du diplôme, pratique professionnelle, résidence en Principauté et maîtrise de la législation locale). Il affirmait également satisfaire aux critères retenus par le Gouvernement du fait de son ancienneté de résidence, de son exercice salarié à Monaco depuis 2013 et de sa participation au capital de la SAM EXPERTISIGN.
2. L'atteinte aux prérogatives attachées à la qualité d'associé : en application des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, le requérant soutenait qu'en sa qualité d'associé détenant 25 % du capital d'une SAM d'expertise comptable dûment agréée, il devait être mis en mesure de signer les actes professionnels engageant sa responsabilité.
3. L'incompétence et le caractère discriminatoire de la sélection : invoquant les stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'appui de la recevabilité de sa contestation de la décision initiale, il affirmait qu'il n'appartenait pas au Ministre d'État de définir, après avis de l'Ordre, de nouvelles conditions d'accès qui relèveraient exclusivement du domaine de la loi. Il dénonçait en outre le caractère tardif, imprécis et arbitraire de critères non hiérarchisés ayant conduit à écarter sa demande, pourtant antérieure à celles des candidates retenues, sans que la décision attaquée n'explicitât les mérites comparés des dossiers.

En défense, par la voie d'une contre-requête enregistrée le 14 mars 2016 et d'une duplique enregistrée le 12 mai 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en développant une argumentation articulée autour de fins de non-recevoir et de moyens de fond :

1. Sur la recevabilité : le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était pas recevable à critiquer la motivation de la décision initiale notifiée le 19 mai 2015 au motif qu'il n'avait formellement attaqué dans sa requête que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, laquelle ne s'était pas substituée à l'acte primitif.
2. Sur l'inopérance des moyens : l'Administration faisait valoir que le requérant n'avait exercé aucun recours contentieux à l'encontre de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond de la profession, ni à l'encontre des décisions ministérielles individuelles ayant accordé l'autorisation d'exercer à Mesdames AR. et TA. Le numerus clausus étant dès lors régulièrement et définitivement atteint, le Ministre d'État se trouvait dans une situation de compétence liée imposant le rejet de la candidature de M. AM., ce qui rendait inopérants l'ensemble des griefs dirigés contre les motifs ou la procédure d'éviction.
3. Sur le bien-fondé (à titre subsidiaire) : l'autorité administrative soutenait que, dans le cadre d'un régime de contingentement légal et en présence de candidatures excédant le nombre de sièges vacants, le Ministre d'État était pleinement compétent, aux termes de l'article 5 de la loi n° 1.231 et conformément à la jurisprudence (décision Sieur GR. du 8 mars 2005), pour déterminer, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères d'appréciation et de classement des dossiers. En l'espèce, M. AM. ne satisfaisait pas au critère d'une pratique salariée en cabinet monégasque sur une durée de trois à cinq ans précédant la demande, n'ayant exercé à Monaco que quatre mois avant celle-ci. Enfin, l'absence de priorité accordée à l'antériorité du dépôt des candidatures ne revêtait aucun caractère discriminatoire, et l'argument tiré de la qualité d'associé était inopérant à conférer un droit automatique à l'inscription au tableau de l'Ordre.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux interrogations juridiques successives, l'une tenant à la recevabilité et à la délimitation de l'objet du recours pour excès de pouvoir, l'autre portant sur les effets de la saturation d'un numerus clausus légal sur le contrôle de légalité du refus d'autorisation administrative.

D'une part, sur le plan de la procédure contentieuse administrative, la juridiction devait déterminer la portée exacte d'une requête dirigée formellement contre le seul rejet implicite d'un recours gracieux. Il s'agissait de préciser si une telle formulation faisait obstacle à ce que le juge de l'excès de pouvoir examine la légalité de la décision administrative initiale ayant prononcé le refus d'admission.

D'autre part, sur le fond, la question était de savoir si l'autorité ministérielle se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter une demande d'admission au tableau de l'Ordre professionnel dès lors que le nombre maximal d'autorisations légales fixé par l'ordonnance souveraine d'application était atteint, sans que le requérant n'ait contesté par la voie de l'action ou de l'exception ni la légalité de cette ordonnance, ni celle des arrêtés ministériels ayant attribué les dernières places disponibles à des tiers concurrents. Dans cette configuration, le Tribunal devait juger si les moyens relatifs à la motivation de l'acte, aux critères de sélection retenus par l'Administration ou à la méconnaissance du principe de non-discrimination pouvaient utilement être examinés, ou s'ils se heurtaient à une inopérance radicale découlant de la stricte application du plafond réglementaire.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, articule sa réponse en deux temps nettement dissociés, consacrés respectivement à la recevabilité du recours et à l'examen de la légalité des actes attaqués.

En premier lieu, sur la recevabilité, la haute juridiction administrative écarte l'objection soulevée par le Ministre d'État. Rappelant la mission fondamentale du juge de l'excès de pouvoir, elle affirme « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Constatant que l'acte expressément visé dans la requête n'est autre que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre la décision initiale notifiée le 19 mai 2015, le Tribunal Suprême décide qu'« eu égard à ce qui précède, la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par cette requalification prétorienne classique, la juridiction garantit le droit au recours effectif et préserve l'accès au prétoire en neutralisant le piège procédural qui aurait consisté à isoler artificiellement la décision de rejet du recours gracieux de la décision substantielle lui servant de support.

En second lieu, sur la légalité de la décision, le Tribunal Suprême circonscrit le cadre normatif applicable en se référant expressément aux articles 1er, 4 et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi qu'à l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 :

• Selon la loi, l'accès à la profession est subordonné à l'octroi d'une autorisation administrative formalisée par arrêté ministériel, pris après avis motivé du Conseil de l'Ordre.
• En vertu de la délégation législative consacrée à l'article 4, le nombre maximal de professionnels autorisés a été arrêté au chiffre de 32 par l'ordonnance souveraine n° 4.599.

Analysant l'instruction, le Tribunal relève que deux vacances s'étaient ouvertes à la suite du départ de comptables agréés et que le Ministre d'État a accordé les autorisations correspondantes à Mesdames AR. et TA., après avis du Conseil de l'Ordre.

Dès lors, le Tribunal Suprême déduit les conséquences contentieuses de la passivité du requérant à l'égard de ces actes préalables. Il observe que M. AM. :

1. n'a pas contesté, par voie d'exception, la légalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond numérique des autorisations à 32 ;
2. n'a pas contesté la légalité des arrêtés ministériels ayant accordé lesdites autorisations à Mesdames AR. et TA.

Le Tribunal Suprême en tire une conséquence juridique inéluctable : le plafond de 32 professionnels étant atteint de façon régulière et définitive, « le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». Constatant la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l'autorité administrative, la juridiction juge « que, par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ».

La décision d'éviction étant dictée par la seule impossibilité matérielle et juridique d'outrepasser le contingentement légal en vigueur, aucun des arguments relatifs à la motivation formelle de l'acte, à la validité des critères de départage des candidats ou au respect du principe d'égalité n'était susceptible d'avoir une incidence sur le sens de la décision administrative. La requête est en conséquence purement et simplement rejetée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est libellé comme suit :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2016 s'inscrit au cœur des mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir en Principauté de Monaco, tout en faisant écho aux principes directeurs du droit administratif européen et continental, particulièrement sur la question de la qualification des recours et sur la théorie de la compétence liée.

1. L'office du juge dans la requalification de l'objet du recours

Sur le terrain de la recevabilité, la position adoptée par le Tribunal Suprême réaffirme avec netteté le principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir n'est pas lié par les qualifications formelles ou restrictives retenues par les parties dans leurs écritures. L'office du juge administratif lui impose d'identifier la portée matérielle de la saisine.

À Monaco, le recours gracieux interrompt et conserve le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême (en vertu des dispositions de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême). La formulation contentieuse fréquente consistant à attaquer le « rejet implicite » du recours gracieux sans viser explicitement la décision initiale s'est souvent heurtée à l'argument de l'Administration prétendant que le refus gracieux, purement confirmatif, ne se substitue pas à l'acte primordial. En affirmant que « la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet », la juridiction monégasque fait prévaloir une conception substantielle et non formaliste de la protection juridictionnelle. Cette approche s'harmonise parfaitement avec les exigences d'accès au juge garanties par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, tout en consacrant la liaison automatique du contentieux entre l'acte primitif générateur du grief et la décision statuant sur le recours administratif préalable.

2. La théorie de la compétence liée et l'inopérance des moyens

Sur le fond, l'arrêt illustre de manière orthogonale la mise en œuvre de la théorie de la compétence liée (gebundene Verwaltung). Lorsque l'Administration se trouve investie d'une compétence liée — c'est-à-dire lorsque les circonstances de fait et de droit lui imposent impérativement d'adopter une décision dans un sens déterminé, sans qu'aucune marge d'appréciation discrétionnaire ne lui soit laissée —, les vices de forme, de procédure, de motivation, ou même les erreurs d'appréciation qui pourraient entacher la prise de décision, sont frappés d'inopérance. En effet, l'autorité administrative ne pouvant légalement prendre une décision différente de celle intervenue, l'annulation de l'acte pour de tels motifs serait dépourvue de toute portée pratique et méconnaîtrait le principe de légalité.

En l'espèce, le numerus clausus de la profession d'expert-comptable constitue une règle de limitation quantitative stricte édictée sur habilitation législative (loi n° 1.231, art. 4). Dès l'instant où le seuil réglementaire de 32 professionnels est atteint, l'autorité ministérielle ne dispose plus du pouvoir juridique d'agréer un nouveau membre, quand bien même celui-ci réunirait toutes les aptitudes techniques et professionnelles requises par l'article 5 de la loi. L'absence de vacance fait obstacle absolu à toute délivrance d'autorisation nouvelle.

Le Tribunal Suprême relève avec rigueur les failles de la stratégie contentieuse du requérant :

• M. AM. n'a pas excipé de l'illégalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013. Le contingentement à 32 membres demeurait dès lors une norme pleinement valide et obligatoire s'imposant au Ministre d'État comme au juge.
• M. AM. n'a pas davantage attaqué dans les délais les arrêtés ministériels ayant octroyé les deux autorisations disponibles à Mesdames AR. et TA. Ces décisions individuelles créatrices de droits sont devenues définitives, purgeant ainsi toute possibilité de