Vu la requête, présentée par la B, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 juillet 2022 sous le numéro TS 2022-23, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 10 mai 2022 du Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur refusant de l'autoriser à vendre un bien immobilier de deux pièces dont elle est propriétaire au neuvième étage de l'immeuble « x2 à Monaco, à Monsieur j.C moyennant le prix de 3.670.000 euros, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;
CE FAIRE :
Attendu que la B expose qu'œuvre de bienfaisance perpétuelle de droit monégasque, elle a pour but l'assistance et la prise en charge totale ou partielle des personnes âgées ainsi que des enfants et adolescents, orphelins, en état d'abandon ou connaissant des difficultés familiales graves et prolongées, résidant en Principauté de Monaco ou dans les communes limitrophes ; qu'impliquée dans la concrétisation de cet objectif, elle est en train de réaliser la construction d'un EHPAD destiné à des pensionnaires ayant partiellement perdu leur validité ou faisant l'objet de certaines désorientations ; que cet ambitieux projet est très coûteux et a entamé les liquidités de la fondation ; que Monsieur j.C, demeurant déjà dans l'immeuble « x2 » a manifesté son intention d'acquérir un appartement dont la B est propriétaire dans cet immeuble ; que cette dernière y a vu une réelle opportunité digne d'intérêt ; que par courrier du 19 octobre 2021, le président de la B a sollicité S. A. S. le Prince Souverain de bien vouloir l'autoriser à procéder à la vente dudit appartement, conformément à l'article 19 de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations ; que par courrier du 26 novembre 2021, le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur a demandé à la fondation de lui fournir des pièces justificatives nécessaires à l'obtention de l'autorisation sollicitée ; que par courrier du 7 décembre 2021, la fondation a transmis ces pièces ; que le 10 mai 2022, après avis défavorable du Conseil d'État, le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur a rejeté la demande de la B ; qu'estimant que le prix de vente était inférieur au prix du marché de 280.000 euros, le Conseil d'État a estimé qu'une telle opération entrainerait « un appauvrissement du patrimoine de la Fondation, du fait d'une sous-évaluation significative, et ce sans que ne soit démontrée, ni même alléguée, une nécessité urgente de liquidité» ; que la B a missionné deux agences immobilières monégasques et un expert français évaluateur près la cour d'appel d'Aix-en-Provence à l'effet de procéder à une évaluation de la valeur dudit appartement ; qu'il est ressorti de ces évaluations que, contrairement à ce qu'avait retenu le Conseil d'État, la valeur de l'appartement était bien inférieure au prix de vente consenti par la fondation ; que par courrier du 2 juin 2022, la B a fait part au Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur de son incompréhension et lui a communiqué les évaluations obtenues ; que ces nouvelles données ont été transmises au Conseil d'État à nouveau saisi ; qu'en l'état, la fondation a formé, dans le délai de recours, un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la décision du 10 mai 2022 ;
Attendu que la B soutient, en premier lieu, que la décision attaquée est entachée d'incompétence ; qu'en application de l'article 19 de la loi du 29 janvier 1922 sur les fondations, c'est au Prince Souverain que la fondation a adressé sa demande d'autorisation ; que la décision devait donc être prise par le Prince Souverain qui a seul compétence pour prendre une Ordonnance Souveraine en cas d'acceptation ; qu'une décision de refus ne pouvait être signifiée que par le Prince Souverain ; que le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur n'avait pas compétence pour refuser la demande d'autorisation et s'est incompétemment substitué au Prince Souverain ;
Attendu que la B allègue, en deuxième lieu, que la décision attaquée est irrégulière, faute d'avoir été prise après avis de la Commission de surveillance ; qu'en vertu de l'article 19 de la loi du 29 janvier 1922, l'autorisation d'aliéner intervient « après avis de la commission de surveillance et délibération du Conseil d'État» ; que la décision attaquée ne mentionne que l'avis du Conseil d'État, ce qui laisse supposer que la Commission de surveillance n'a pas été consultée ; que si cette commission avait été consultée, elle aurait pu rendre un avis en faveur de l'opération immobilière de sorte que cet avis aurait pu conduire l'autorité compétente à se prononcer favorablement sur la demande de la fondation ; qu'en l'absence de cet avis, l'auteur de la décision attaquée l'a non seulement entachée d'irrégularité mais s'est également cru lié par le seul avis du Conseil d'État ;
Attendu que la B fait valoir, en troisième lieu, que la décision attaquée est entachée d'incompétence négative ; qu'une telle incompétence négative est caractérisée lorsque l'autorité administrative qui prend une décision renvoie à tort à une autre autorité le soin de prendre une décision ou bien encore en se croyant à tort tenue de décider conformément à un avis ; qu'en l'espèce, le Conseiller de Gouvernement —Ministre de l'intérieur expose durant quatre paragraphes l'avis négatif du Conseil d'État dans les termes suivants : « Le Conseil d'État, lors de sa séance du 8 avril dernier, a émis un avis défavorable à votre demande, une analyse comparative avec d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble depuis 2018, faisant apparaître une valorisation potentielle de l'appartement de 4.150.000 €, à laquelle une décote de 200.000 €pourrait être appliquée en l'état de probables importants travaux à réaliser. / Ainsi, une valorisation à 3.950.000 se situerait dans une fourchette basse (l'appartement se situant au 9ème étage de l'immeuble, plus élevé que les termes de comparaison). / Le prix de vente envisagé serait donc inférieur de 280.000 à / Les membres du Conseil d'État, sans remettre en cause le principe même de la cession, constatent que le prix avantageux pour l'acquéreur entraînerait un appauvrissement du patrimoine de la fondation, du fait d'une sous-évaluation significative, et ce sans que ne soit démontrée, ni même alléguée, une nécessité urgente de liquidités. » ; qu'il termine en indiquant : « Au regret de ne pouvoir vous faire une meilleure réponse» ; que le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur s'est ainsi fondé sur le seul avis consultatif du Conseil d'État sans procéder à une analyse propre de la demande ; qu'il résulte des dispositions de l'article 19 de la loi du 29 janvier 1922 que le Conseil d'État n'a compétence que pour émettre un avis, sans disposer d'un pouvoir de proposition ; qu'il n'est pas prévu que la décision doit être conforme à l'avis de la Commission de surveillance et à la délibération du Conseil d'État; qu'en se prononçant comme il l'a fait, le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur a transféré le pouvoir de décision au Conseil d'État ; que d'ailleurs, il ne mentionne même pas l'avis de la Commission de surveillance, ce qui démontre qu'il s'est borné à reproduire l'avis du Conseil d'État pour rejeter la demande d'autorisation ;
Attendu, en quatrième lieu, que, selon la B, la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation, en méconnaissance de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; que la décision attaquée, si elle mentionne l'énoncé des considérations de fait qui constituent son fondement, ne comporte pas l'énoncé des motifs de droit qui la fondent ; que le Tribunal Suprême a déjà jugé qu'une note « ne comportant aucune considération de droit susceptible d'en constituer le fondement, ne satisfait pas aux exigences de l'article 2 précité de la loi n° 1.312 ; qu'elle ne peut donc qu'être annulée» (TS, 2015-02 du 28 juin 2016, M I. R/. c/ État de Monaco) ;
Attendu que la B soutient, en dernier lieu, que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que si cette erreur provient de l'avis du Conseil d'État émis le 8 avril 2022, elle a été directement retranscrite dans les motifs de la décision attaquée ; que le Conseil d'État, se basant sur une unique analyse comparative d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble et sans avoir ni visité l'appartement ni demandé à pouvoir a minima voir des photographies, a manifestement surévalué la valeur réelle de l'appartement ; qu'en effet, il ressort des diverses évaluations fournies par la fondation que la valeur de l'appartement serait inférieure au prix de vente obtenu ; que les résultats de ces diverses estimations réalisées par des professionnels découlent non seulement d'analyses comparatives avec d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble, mais également d'une synthèse de tous les critères valorisants et dévalorisants de l'appartement ; qu'il ressort ainsi de l'analyse effectuée par l'agence immobilière monégasque AA que la valeur du bien considéré se situerait entre 3.350.000 et 3.450.000 euros ; que cette agence a souligné que « l'appartement est en état d'origine et que d'importants travaux de remises aux normes sont à prévoir notamment en ce qui concerne les installations électriques et la plomberie ainsi que les châssis des fenêtres vétustes qui sont à remplacer. Il convient de considérer que l'appartement ne dispose ni de cave, ni d'emplacement de parking et que le stationnement est très difficile dans ce quartier. Cet immeuble est situé proche du centre et des plages, toutefois les nuisances sonores de la voie rapide dues à la forte circulation de ce secteur sont à considérer» ; que l'agence immobilière monégasque AB a, quant à elle, estimé que la valeur vénale de l'appartement était de 3.250.000 euros en précisant que « cette estimation tient compte du coût de la rénovation totale de ces biens, du manque de parking, point très important pour la nouvelle clientèle qui cherche à s'installer à Monaco et qui préfère acheter des biens avec vue mer avec des prestations luxueuses avec parking» ; que cette agence a également insisté sur le fait que « la décoration de l'appartement n'est plus au goût du jour, le carrelage ainsi les sanitaires sont anciens tout comme l'installation électrique de l'appartement qui n'est plus aux normes actuelles. L'appartement a une climatisation obsolète et les baies vitrées sont en simples vitrages» ; que l'expert français évaluateur près la cour d'appel d'Aix-en-Provence a, quant à lui, estimé que la valeur vénale de l'appartement était de 3.650.000 euros ; que le prix de vente de l'appartement fixé à 3.670.000 euros est donc supérieur aux trois estimations réalisées par des professionnels ; que c'est donc à tort que le Conseil d'État a estimé que le prix de vente était trop bas et avantageux pour l'acquéreur au point d'entraîner un appauvrissement du patrimoine de la fondation ; qu'en réalisant une telle vente, la B, loin de s'appauvrir, réaliserait au contraire une belle opération, ce qui justifie que cette dernière soit autorisée ; qu'en décidant le contraire, le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur a commis une erreur dans la qualification juridique des faits ; que l'avis du Conseil d'État et la décision attaquée sont entachés d'une erreur de fait ;
Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 12 septembre 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État expose, à titre liminaire, que la demande de la fondation a été rejetée, après avis défavorable du Conseil d'État, sur proposition du Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur, laquelle a été entérinée par le Conseil de Gouvernement et approuvée par le Prince Souverain ; que, par lettre du 10 mai 2022, le Conseiller de Gouvernement —Ministre de l'intérieur a porté à la connaissance de la B que si, dans son principe, une cession de l'appartement concerné était concevable, les conditions financières de la cession n'avaient pas été jugées satisfaisantes ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que le moyen d'incompétence manque en fait ; que la Commission de surveillance a émis un avis favorable le 31 janvier 2022 ; que le Conseil d'État a également été consulté le 8 avril 2022 ; que le 27 avril 2022, le Conseil de Gouvernement a été saisi de la demande de la fondation et a approuvé la proposition du Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur de rejeter cette demande ; que le Prince Souverain a Lui-même approuvé la délibération proposant que l'autorisation ne soit pas accordée aux conditions financières alors envisagées ; que la décision de rejet a été notifiée conformément aux exigences de la loi du 29 janvier 1922 sur les fondations ;
Attendu que le Ministre d'État estime, en deuxième lieu, que le moyen d'irrégularité de la décision attaquée, tiré du défaut d'avis de la Commission de surveillance, manque également en fait ; que cette commission a bien émis un avis sur la demande de la fondation le 31 janvier 2022 ; qu'il ne peut être déduit du fait que cet avis n'a pas été suivi que le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur se serait cru lié par le seul avis du Conseil d'État ; que le rappel de la teneur de l'avis du Conseil d'État par la décision du 10 mai 2022 montre d'ailleurs que son auteur s'en est approprié les termes et non qu'il se serait cru lié par ce dernier, une autorité administrative pouvant fonder sa décision sur les motifs d'un avis émis par l'organisme qui a été consulté (TS, décision du 19 juin 2019, M. I -F. C.) ;
Attendu, en troisième lieu, que, selon le Ministre d'État, l'auteur de la décision attaquée ne s'est pas cru lié par l'avis du Conseil d'État mais s'est approprié les termes de cet avis, comme il était en droit de le faire ; que la décision attaquée n'est donc pas entachée d'incompétence négative ;
Attendu que le Ministre d'État allègue, en quatrième lieu, que la décision attaquée vise le texte dont elle a fait application et indique qu'elle rejette la demande au motif que la vente du bien immobilier en cause au prix envisagé entraînerait un appauvrissement du patrimoine de la fondation, du fait d'une sous-évaluation significative, et ce sans que ne soit démontrée, ni même alléguée, une nécessité urgente de liquidités ; que cette motivation révèle que l'auteur de la décision a fait usage des pouvoirs qui sont les siens, qui visent à la préservation du patrimoine des fondations ; que la décision attaquée contient donc l'indication des motifs de droit et de fait sur lesquels elle est fondée ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, en dernier lieu, que la décision attaquée ne peut être regardée comme étant entachée d'une erreur de qualification juridique des faits dès lors que son auteur ne s'est livré à aucune qualification juridique et s'est borné à apprécier si le prix de vente du bien immobilier envisagé par la fondation correspondait à la valeur du bien ; que la décision attaquée n'est pas davantage entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que les pièces versées aux débats par la fondation n'établissent pas que la valeur vénale du bien en cause serait inférieure à 3.670.000 euros ; qu'en effet, les deux avis de valeur produits ont été établis sans que les agences immobilières aient été informées de la surface réelle de l'appartement ; que le rapport de l'expert près la cour d'appel d'Aix-en-Provence précise expressément que l'attestation de superficie ne lui a pas été remise ; que les deux agences immobilières ont manifestement travaillé sans disposer de documents permettant de connaître la situation juridique et financière de la copropriété dont relève l'appartement ; que l'expert près la cour d'appel d'Aix-en-Provence indique qu'il ne s'est vu remettre ni la copie du titre de propriété, ni le règlement de copropriété, ni l'état descriptif de division, ni les derniers relevés de charge, ni les derniers procès-verbaux d'assemblées générales de la copropriété ; que ces trois professionnels ont donc été contraints d'évaluer l'appartement au vu de la situation générale du marché dans le quartier, sans disposer d'informations spécifiques à l'immeuble et à l'appartement ; qu'en revanche, le Conseil d'État a émis son avis au vu d'une analyse comparative avec d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble depuis 2018, de sorte que les éléments financiers sur lesquels il s'est fondé tenaient compte de la situation spécifique de la copropriété; que l'analyse comparative a été réalisée au vu de la vente d'appartements situés à des étages moins élevés que l'appartement en cause, qui occupe une partie du neuvième étage de l'immeuble, lequel en compte treize ; que la valeur de l'appartement de la fondation est supérieure à celle des appartements précédemment vendus, qui se situaient à des étages inférieurs ; que cet appartement bénéficie d'une magnifique vue mer de face, comme le montrent les photographies annexées au rapport de l'expert près la cour d'appel d'Aix-en-Provence ; que ce dernier note que l'appartement relève d'une « typologie d'appartements recherchée» et que le marché locatif pour ce type d'appartement est «favorable» ; que la circonstance que l'appartement nécessite la réalisation de travaux de remise au goût du jour a été prise en compte par la décision, qui a opéré une décote de 200.000 euros sur la valeur de l'appartement que les différentes cessions intervenues dans l'immeuble depuis 2018 lui ont permis de déterminer, au vue des probables travaux importants à réaliser ; que la fondation requérante n'établit pas que ce serait au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la décision attaquée a évalué l'appartement en cause à 3.950.000 euros (fourchette basse) pour en déduire que le prix de vente envisagé, d'un montant de 3.670.000 euros, entraînerait un appauvrissement du patrimoine de la fondation du fait d'une sous-évaluation significative ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 12 octobre 2022, par laquelle la B tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu que la B ajoute, tout d'abord, que si le Ministre d'État évoque, dans sa contre-requête, un avis favorable de la Commission de surveillance, il ne produit pas cet avis, de sorte qu'il ne peut être considéré que cet avis a bien été sollicité ;
Attendu que la B estime, ensuite, que l'argument du Ministre d'État selon lequel l'auteur de la décision ne s'est pas cru lié par l'avis émis par le Conseil d'État mais s'est approprié les termes de cet avis ne saurait convaincre ; qu'en effet, ce qui est reproché est d'avoir simplement reproduit la décision du Conseil d'État sans autre précision sur l'intention de l'auteur de la décision de rejet ;
Attendu que la B soutient, par ailleurs, que le Ministre d'État critique pour des motifs fallacieux les trois estimations qu'elle a présentées ; que s'il affirme que les agences immobilières n'ont pas été informées de la surface réelle de l'appartement, tout comme d'ailleurs le Conseil d'État, l'agence AB a donné une description détaillée de l'appartement et a précisé qu'il est « d'une surface d'environ 90 m² selon le cahier des charges de l'immeuble » ; que l'agence AA mentionne « une superficie habitable : 75 m² », tout en précisant que « les surfaces retenues dans le présent dossier et servant de base de calcul de la valeur sont approximatives, et ne correspondent pas aux surfaces telles qu'elles seraient définies de manière particulière comme dans une loi portant définition de la superficie privative d'un lot de copropriété. Elles ne peuvent donc être reprises en tant que telles dans les actes juridiques» ; que cette précision explique la différence de superficie avec celle retenue par l'agence AB, laquelle s'est fondée sur le cahier des charges de l'immeuble ; que l'évaluation finale des deux agences est similaire ; que l'expert près la cour d'appel d'Aix-en-Provence a mesuré avec précision la surface de l'appartement tel qu'indiquée dans son rapport ; que le Ministre d'État affirme également que cet expert n'aurait pas eu communication d'un certain nombre de documents pour rédiger son rapport ; qu'en sa qualité d'expert reconnu, il aurait réclamé des éléments complémentaires si ceux-ci avaient été nécessaires pour établir son rapport et, à défaut de production, n'aurait pas rédigé de rapport ; que son côté, le Ministre d'État s'appuie uniquement sur une étude comparative qu'il n'a même pas produite ; que la décision attaquée doit dès lors être regardée comme étant entachée d'une erreur de fait ;
Attendu que la B relève, en outre, que pour démontrer la régularité de la procédure préalable à la décision attaquée, le Ministre d'État évoque un avis favorable de la Commission de surveillance, l'avis défavorable du Conseil d'État, la décision du Conseil de Gouvernement qui aurait approuvé la proposition de rejet présentée par le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur et la position du Prince Souverain qui aurait approuvé la délibération proposant que l'autorisation ne soit pas accordée ; que le Ministre d'État ne produit aucune de ces pièces ; qu'il est dès lors impossible au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ; que l'analyse comparative avec d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble depuis 2018 n'est pas davantage produite par le Ministre d'État ; qu'il est constant que l'évaluation de la valeur vénale d'un bien immobilier s'effectue par les méthodes de comparaison directe et indirecte; qu'afin d'interpréter les différences observées de façon à dégager les valeurs dominantes, c'est-à-dire les valeurs auxquelles ou autour desquelles se réalisent la majorité des transactions, il convient, pour y parvenir, de prendre en compte non seulement l'influence de différents facteurs de la valeur sur les prix déclarés mais aussi les circonstances propres à chaque affaire ; que l'administration fiscale du pays voisin se fonde, pour effectuer des études comparatives, sur des « termes intrinsèquement similaires en fait et en droit» ; qu'en l'espèce, le Conseil d'État semble s'être fondé sur des études comparatives datant de 2018 ; que faute de communication des études comparatives par le Ministre d'État, il est impossible à la fondation comme au Tribunal Suprême de déterminer si les études comparatives en question sont basées sur des termes intrinsèquement similaires en fait et en droit conditionnant l'estimation de la valeur immobilière du bien en cause et le bien-fondé du refus d'autorisation ; que les études en question semblent dater de 2018 alors que le bien en cause a été évalué en octobre 2021, soit en pleine crise sanitaire ; que le marché immobilier n'est en rien similaire à ces deux dates ; que la fondation sollicite du Tribunal Suprême qu'il prescrive, avant dire droit, une mesure d'instruction en demandant au Ministre d'État de verser au débat contradictoire l'ensemble des pièces précédemment mentionnées ; qu'à défaut de production de telles pièces, le Tribunal Suprême devra considérer que la décision attaquée est illégale et doit être annulée ;
Attendu, enfin, que selon la B, le Ministre d'État n'est pas fondé à soutenir que le prix envisagé entraînerait un « appauvrissement du patrimoine de la Fondation du fait d'une sous-évaluation significative» ; que cette notion de sous-évaluation significative est à rapprocher de celle de la lésion en droit civil, consacrée par les articles 1516 et suivants du Code civil ; qu'en effet, la loi protège les vendeurs contre les prix de vente largement sous-évalués avec l'action en rescision pour lésion des 7/12e du contrat de vente immobilière ; que les fondations sont autorisées à vendre leurs biens immobiliers après y avoir été autorisées par Ordonnance Souveraine ; que cette procédure particulière a pour but de sauvegarder les fondations d'éventuelles lésions dans le cadre de ventes immobilières ; que le législateur n'a toutefois pas quantifié, dans le cas des fondations, la notion de lésion permettant de déterminer si une vente est lésionnaire ou si le bien a simplement été vendu à un prix en « fourchette basse » du marché immobilier ; que contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État, le différentiel entre le prix de vente et l'évaluation retenue par le Conseil d'État, qui s'établit à 7 % de la valeur vénale, ne constitue pas une « sous-évaluation significative » ; qu'une vente aurait été lésionnaire si le prix avait été inférieur de 1.350.000 euros ; que, par ailleurs, dans le cadre des ventes immobilières, il est courant qu'en fonction des fluctuations du marché, une marge de 10 °A de majoration ou de minoration soit envisagée par rapport aux prix de vente, soit une « fourchette haute » et une « fourchette basse » ; que les trois évaluations établies à la demande de la fondation confirment la juste estimation du prix de vente en l'espèce ; que dès lors, il n'est nullement démontré par le Ministre d'État une «sous-évaluation significative» conduisant à un «appauvrissement du patrimoine» de la fondation; qu'en refusant la vente immobilière au motif que le prix serait sous-évalué significativement, alors qu'il n'est que de 7 % inférieur à l'évaluation retenue par le Conseil d'État, le Ministre d'État va à l'encontre même des intérêts de la B, qui avait besoin de trésorerie pour la construction d'un EHPAD, et de son droit de disposer de son propre patrimoine ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 14 novembre 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu que le Ministre d'État ajoute que la mesure d'instruction sollicitée par la fondation ne présente pas de caractère utile ; qu'en effet, tout d'abord, la production de l'avis de la Commission de surveillance ne se justifie pas dans la mesure où aucun texte n'imposait que cet avis fût suivi ; que la vérification de la légalité de la décision attaquée impose donc uniquement qu'il soit établi que l'avis de la Commission de surveillance a bien été sollicité ; que tel est le cas en l'espèce, la décision attaquée visant expressément cet avis ; qu'il en va de même de l'avis du Conseil d'État ; qu'au surplus, la décision attaquée précise le sens de l'avis du Conseil d'État ; que s'agissant de la délibération du Conseil de Gouvernement et de la position du Prince Souverain, leur production ne peut être réalisée, conformément à l'article 24 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.413 du 29 août 2011 portant diverses mesures relatives à la relation entre l'Administration et l'administré ; que cette disposition rappelle « le caractère secret» des délibérations du Conseil de Gouvernement qui fait obstacle à la communication de tous les documents de nature à porter atteinte à ce secret ; qu'en outre, la demande de production des études comparatives sur lesquelles le Conseil d'État a fondé son refus ne pourra être satisfaite ; qu'en effet, l'avis du Conseil d'État présentant un caractère purement préparatoire, les éléments sur lesquels le Conseil d'État s'est fondé n'ont pas à être versés aux débats ;
Attendu que le Ministre d'État fait ensuite valoir que le régime de la rescision pour lésion prévu par l'article 1516 du code civil est un régime particulier qui n'est pas en cause au cas présent, la décision attaquée ayant été prise sur le fondement de l'article 19 de la loi du 29 janvier 1922 ; qu'il est donc inopérant que le prix de vente envisagé ne soit pas inférieur de sept douzièmes à la valeur du bien en cause ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, enfin, que la valeur de 3.950.000 euros attribuée au bien par le Conseil d'État correspond à une fourchette basse ; qu'en effet, les termes de comparaison sur lesquels il s'est appuyé portaient sur des biens situés en-dessous de l'appartement en cause, lequel se trouve au neuvième étage de l'immeuble et bénéficie ainsi d'une meilleure vue sur mer ; qu'une vente de ce bien à un prix inférieur de 7 % à la fourchette basse révèle bien une sous-évaluation significative à sa valeur, qui entraînerait un appauvrissement du patrimoine de la fondation ;
SUR CE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 56 du 29 janvier 1922 modifiée, sur les fondations ;
Vu l'Ordonnance du 12 juillet 2022 désignant Monsieur Didier RIBES, Vice-président, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 22 novembre 2022 ;
Vu l'Ordonnance du 7 juin 2023 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 11 juillet 2023 ;
Ouï Monsieur Didier RIBES, Vice-président du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Régis BERGONZI, Avocat-Défenseur, pour la B ;
Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Premier Substitut en ses conclusions par lesquelles il s'en remet à la sagesse du Tribunal Suprême ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
Considérant que la B, œuvre de bienfaisance perpétuelle, demande au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 10 mai 2022 par laquelle le Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur, après avis défavorable du Conseil d'État, a refusé de l'autoriser à vendre un bien immobilier de deux pièces dont elle est propriétaire au neuvième étage de l'immeuble « x2 à Monaco, à Monsieur j.C au prix de 3.670.000 euros ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 12 de la loi du 29 janvier 1922 sur les fondations : « Les fondations autorisées jouissent, à dater de cette publication, de la personnalité civile et de la capacité juridique prévue par la présente loi» ; que l'article 13 de la même loi précise que « les fondations sont administrés conformément aux dispositions des actes qui les ont constituées et de leurs statuts approuvés, sous la surveillance d'une commission ( ..)» ; qu'en vertu de l'article 14 de la même loi, la Commission de surveillance, sous le contrôle du Ministre d'État, a notamment pour mission de « veiller à ce que les intentions des fondateurs soient exécutées et que les revenus des fonds affectés à la fondation soient employés conformément à leur destination» et « de contrôler l'observation des prescriptions de la présente loi» ; que l'article 19 de la même loi dispose que : «Les administrateurs peuvent, sans aucune autorisation, procéder à l'acquisition des immeubles nécessaires à la mise en œuvre et au fonctionnement de la fondation. / Ils ne peuvent acquérir d'autres immeubles sans y avoir été spécialement et préalablement autorisés par ordonnance souveraine, après avis de la commission de surveillance et délibération du Conseil d'État. / Ils ne peuvent sans y avoir été autorisés dans les mêmes conditions, aliéner ou hypothéquer les biens composant la dotation initiale de la fondation ou ayant fait l'objet de libéralités postérieures à son profit» ;
Considérant, d'une part, que si la décision attaquée mentionne que l'avis de la Commission de surveillance des fondations a été sollicité, le Ministre d'État n'a entendu produire devant le Tribunal Suprême ni l'avis de la Commission de surveillance se prononçant sur la demande de la fondation requérante, dont il indique au demeurant qu'il était favorable, ni même le procès-verbal de la réunion au cours de laquelle la Commission a examiné cette demande ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avis rendu par la Commission de surveillance conformément à l'article 19 de la loi du 29 janvier 1922, doit être regardé comme fondé ;
Considérant, d'autre part, que la décision attaquée, qui s'est approprié les motifs de l'avis défavorable du Conseil d'État, mentionne une analyse comparative avec d'autres ventes intervenues au sein du même immeuble depuis 2018, faisant apparaître une valorisation potentielle de l'appartement de 4.150.000 euros à laquelle une décote de 200.000 euros devrait être appliquée en raison d'importants travaux à réaliser ; qu'il en a été déduit que le prix envisagé entrainerait un appauvrissement de la fondation, du fait d'une sous-évaluation significative ; que, toutefois, alors que la fondation requérante contestait une telle appréciation, le Ministre d'État n'a pas entendu produire devant le Tribunal Suprême l'analyse comparative sur laquelle sont fondés l'avis défavorable du Conseil d'État et la décision attaquée ; qu'ainsi, il n'établit pas que le prix de vente envisagé caractériserait une sous-évaluation significative de la valeur de l'appartement de nature à justifier un rejet de la demande d'autorisation ;
Considérant, en revanche, qu'il ressort des pièces du dossier que, préalablement à l'acceptation de l'offre d'achat de l'appartement par le conseil d'administration de la B, ce bien a été évalué par une agence immobilière monégasque à 3.604.500 euros ; que la fondation requérante a demandé à deux autres agences immobilières monégasques et à un expert près la cour d'appel d'Aix-en-Provence d'évaluer la valeur vénale de l'appartement ; que celle-ci a été estimée respectivement à 3.250.000 euros, entre 3.350.000 et 3.450.000 euros, et à 3.650.000 euros ; que si le Ministre d'État affirme, dans sa contre-requête, que les deux avis de valeur ont été produits sans que les agences immobilières aient été informées de la surface réelle de l'appartement, il ressort des pièces du dossier que ces avis mentionnent, de manière concordante avec le rapport d'expertise, la surface de l'appartement ; que les trois évaluations ont été réalisées en tenant compte des ventes récemment réalisées pour des biens du même type dans le même immeuble et dans le même quartier ou dans des quartiers comparables ainsi que de la situation du marché immobilier en Principauté de Monaco ; que ces évaluations sont également fondées sur une prise en compte détaillée des caractéristiques favorables et défavorables de l'appartement en cause ; que le rapport d'expertise comporte, par ailleurs, de nombreuses photos de l'immeuble et de l'appartement ; que le prix de vente de l'appartement, fixé à 3.670.000 euros, est supérieur à l'ensemble des évaluations ainsi réalisées ;
Considérant, en outre, que si la décision attaquée indique qu'aucune nécessité urgente de liquidités n'a été démontrée, ni même alléguée, la demande de la fondation requérante adressée à S. A. S. le Prince Souverain le 19 octobre 2021 précisait que l'offre d'achat de l'appartement constituait une opportunité digne d'intérêt dès lors qu'elle était en train de réaliser la construction d'un EHPAD et avait besoin à ce titre de disposer de fonds ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la décision attaquée doit être regardée comme n'étant pas légalement justifiée ;
Considérant qu'en conséquence et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, la B est fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque ;
Décide :
La décision du 10 mai 2022 du Conseiller de Gouvernement — Ministre de l'intérieur est annulée.
Les dépens sont mis à la charge de l'État.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, présidant l'Assemblée plénière, rapporteur, Philippe BLACHER, Stéphane BRACONNIER, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Madame m.D, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant,
et prononcé le vingt-six juillet deux mille vingt-trois en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.