34 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mai 1964, n° 27471 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mai 1964, n° 27471 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1964/05-06-27471)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 6 mai 1964 s'inscrit dans le cadre de la refonte des relations fiscales entre la France et la Principauté au début des années 1960. Plus précisément, le litige trouve son origine dans la conclusion de la convention fiscale franco-monégasque signée à Paris le 18 mai 1963. Afin d'intégrer cet instrument bilatéral dans l'ordonnancement juridique interne monégasque, deux actes normatifs successifs ont été adoptés par les autorités de la Principauté : d'une part, la loi du 10 août 1963, qui a autorisé la ratification de ladite convention fiscale ; d'autre part, l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963, qui a rendu ce texte international exécutoire à Monaco. Au cœur de la contestation soulevée par les demandeurs se trouvaient les stipulations de l'article 7 de la convention fiscale du 18 mai 1963. Selon les termes de cet article tels que rapportés par les visas de la décision, un nouveau régime d'assujettissement fiscal a été institué pour une catégorie spécifique de résidents monégasques. Il était désormais prévu que les personnes physiques possédant la nationalité française qui transporteraient à Monaco leur domicile ou leur résidence, ou qui ne pourraient pas justifier de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date butoir du 13 octobre 1962, seraient assujetties en France à l'impôt sur le revenu des personnes physiques ainsi qu'à la taxe complémentaire, et ce dans les mêmes conditions que si elles avaient leur résidence en France. Cette modification substantielle du statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque a immédiatement suscité de vives réactions parmi les résidents concernés. Estimant subir un préjudice financier direct et certain du fait de ce nouvel assujettissement fiscal qu'ils analysaient comme rétroactif et discriminatoire, plusieurs personnes physiques de nationalité française résidant dans la Principauté, ainsi qu'un groupement constitué pour la défense de leurs intérêts, ont entrepris de mettre en cause la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque devant la haute juridiction constitutionnelle et administrative de la Principauté, instituée sous sa forme moderne par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et organisée par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Les demandeurs distinguaient plus particulièrement deux sous-catégories de ressortissants français lésés par le dispositif conventionnel : d'une part, les Français venus de France et des départements d'outre-mer pour s'installer à Monaco depuis moins de cinq ans à la date du 13 octobre 1962 ; d'autre part, les Français venus directement à Monaco en provenance de l'étranger, de l'Algérie et des territoires français d'outre-mer. C'est dans ce contexte d'entrée en vigueur d'une norme fiscale internationale bouleversant les situations acquises que le Tribunal Suprême a été saisi d'un recours à fin d'indemnisation dirigé contre la puissance publique monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le Tribunal Suprême a été saisi le 15 octobre 1963 de deux requêtes distinctes mais connexes, introduites le même jour et poursuivant un objectif indemnitaire similaire. La première requête, enregistrée à la date du 15 octobre 1963, était présentée collectivement par plusieurs personnes physiques, désignées dans l'arrêt comme « MM. J. et autres, Mme J.-T. et autres ». Elle tendait à ce que l'État monégasque soit condamné à leur verser une somme d'argent, dont le montant précis devait être fixé par états, à titre de réparation du préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de la loi du 10 août 1963 ayant autorisé la ratification de la convention fiscale du 18 mai 1963. La seconde requête, également datée du 15 octobre 1963, émanait d'une personne morale, l'association dénommée « Union des Intérêts Français à Monaco », dont le siège social était établi à Monaco, au 42, rue Grimaldi. Agissant par les mêmes moyens que les personnes physiques, cette association demandait la condamnation de l'État monégasque à lui payer la somme symbolique de 1 franc à titre de dommages-intérêts. L'argumentation développée par les requérants dans leurs requêtes initiales du 15 octobre 1963, puis confortée dans leur mémoire en réplique du 16 janvier 1964, reposait sur la mise en jeu de la responsabilité de l'État législateur sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Dans un premier temps, ils soutenaient que l'article 7 de la convention lésait gravement leurs intérêts patrimoniaux. Selon eux, les Français venus de France et des départements d'outre-mer depuis moins de cinq ans au 13 octobre 1962 étaient titulaires d'un droit dont la jouissance était seulement différée, tandis que ceux venus directement de l'étranger, de l'Algérie et des territoires français d'outre-mer se trouvaient privés rétroactivement, à compter du 13 octobre 1957, du bénéfice de la législation antérieure. Ils affirmaient que rien ne permettait de penser que le législateur monégasque, en adoptant la loi du 10 août 1963, avait entendu faire supporter aux seuls intéressés une charge rétroactive qui ne leur incombait nullement. Dans leur mémoire en réplique du 16 janvier 1964, pour contrer les fins de non-recevoir opposées par l'administration, les requérants ont considérablement enrichi leur démonstration théorique en puisant dans le droit administratif français. Ils ont ainsi invoqué l'arrêt du Conseil d'État français « Bovero » rendu le 25 janvier 1963, soutenant que cette décision avait élargi les conditions d'engagement de la responsabilité de l'État législateur et que la doctrine considérait désormais que la solution dégagée par cet arrêt était susceptible de s'appliquer au préjudice résultant d'actes de Gouvernement. Affirmant par ailleurs que les pouvoirs dévolus au Tribunal Suprême de Monaco étaient plus étendus que ceux du Conseil d'État français, ils estimaient que toutes les conditions requises pour engager la responsabilité de l'État législateur étaient réunies en l'espèce. Selon leur analyse, il existait une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques résultant de la discrimination désormais admise entre les étrangers résidant dans la Principauté, selon qu'ils possédaient ou non la nationalité française (invoquant notamment à cet égard l'article 32 de la Constitution). Ils ajoutaient que le préjudice subi revêtait un caractère anormal, dès lors que la mesure législative les frappant avait été prise en violation de droits légitimement acquis, et que le droit à indemnisation n'avait pas à répondre à la volonté présumée du législateur. Enfin, dans une formule audacieuse touchant aux rapports interétatiques, les requérants soutenaient qu'il appartenait à l'État monégasque d'indemniser les Français établis à Monaco de la charge que faisait peser sur eux la convention du 18 mai 1963, « quitte à se retourner contre l'État français, dont il a subi la contrainte ». En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 17 décembre 1963, suivie d'un mémoire en duplique le 17 février 1964, concluant au rejet intégral des requêtes, à la condamnation des requérants aux dépens, ainsi qu'au prononcé d'une amende pour recours téméraire (sur le fondement de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963). L'argumentation de l'État s'articulait autour d'une distinction stricte entre la recevabilité et le fond. À titre principal, le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité radicale des requêtes. Il faisait valoir que le préjudice dont la réparation était réclamée trouvait sa source véritable non pas dans une loi interne, mais dans une convention diplomatique. Dans sa duplique, il précisait que les principes fondant la théorie des actes de gouvernement conservaient toute leur valeur dans le régime juridique monégasque et que la compétence reconnue au Tribunal Suprême en matière constitutionnelle ne s'étendait nullement au domaine des relations internationales. Il soulignait également que l'arrêt « Bovero » n'avait pas la portée que lui prêtaient les demandeurs et signalait que le Conseil d'État français avait lui-même, par une décision du 17 janvier 1964, rejeté le recours parallèle formé par l'association « Union des Intérêts Français à Monaco ». À titre très subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que les requêtes étaient mal fondées, aucune des trois conditions requises pour engager la responsabilité de l'État législateur n'étant réunie. D'une part, ni la loi du 10 août 1963 ni l'article 7 de la convention du 18 mai 1963 ne violaient l'article 32 de la Constitution ; les requérants ne pouvaient invoquer une rupture de l'égalité devant les charges publiques, car ce principe doit s'apprécier uniquement au sein d'une même catégorie d'administrés déterminée par leur assujettissement à un même statut juridique. D'autre part, le préjudice allégué, rattaché abusivement à une prétendue rétroactivité de la convention, ne résultait pas d'une atteinte à des droits acquis et ne revêtait pas un caractère anormal faute de présenter un degré suffisant de gravité. Enfin, l'intention du législateur monégasque n'avait jamais été d'indemniser les Français visés par l'article 7 de la convention, le silence du législateur sur cette question ne pouvant faire présumer une quelconque volonté d'indemnisation. L'instruction s'est achevée par le rapport de M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, suivi des plaidoiries de Me Victor Raybaudi, avocat défenseur, Me Yves Bonello, avocat au Barreau de Nice, et Me Gilbert George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française, ainsi que des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question procédurale préalable relative aux conditions de recevabilité d'une requête collective émanant de plusieurs personnes physiques, le Tribunal Suprême était confronté à un double problème juridique fondamental touchant à l'étendue de sa propre compétence et aux fondements de la responsabilité de la puissance publique dans le nouvel ordre constitutionnel issu de la Constitution du 17 décembre 1962. La question centrale pouvait se formuler ainsi : la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque peut-elle être engagée devant le Tribunal Suprême sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques en raison du préjudice fiscal causé à des résidents étrangers par l'entrée en vigueur d'une convention internationale régulièrement ratifiée en vertu d'une loi d'autorisation ? Cette interrogation globale se décomposait en deux sous-questions étroitement imbriquées, que l'habileté procédurale des requérants tentait de confondre en dirigeant formellement leur action contre la loi du 10 août 1963 : 1. En premier lieu, à quelles conditions strictes l'article 90, § A, de la Constitution du 17 décembre 1962 subordonne-t-il l'engagement de la responsabilité de l'État monégasque du fait des lois, et une loi autorisant la ratification d'un traité peut-elle, par elle-même, engager une telle responsabilité en l'absence d'allégation d'inconstitutionnalité propre ? 2. En second lieu, le juge constitutionnel et administratif peut-il dissocier la loi d'autorisation de ratification de la convention internationale elle-même pour apprécier l'origine du dommage, et, dès lors que le préjudice découle directement de la convention diplomatique, un tel acte international est-il susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter les requêtes sans avoir à examiner au fond les critères classiques de la responsabilité sans faute (anormalité et spécialité du préjudice, rupture de l'égalité devant les charges publiques), le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre étapes successives : la jonction des instances, le filtrage de la recevabilité personnelle de la requête collective, l'encadrement constitutionnel de la responsabilité du fait des lois, et enfin l'irresponsabilité absolue de l'État du fait des conventions internationales. #### 1. La jonction et la recevabilité partielle de la requête collective Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes en raison de la similitude des questions qu'elles présentaient à juger, le Tribunal Suprême examine d'office la recevabilité de la première requête au regard de la qualité pour agir de ses multiples signataires. Le juge relève que cette requête émane de personnes physiques différentes qui, « eu égard au caractère même de leurs conclusions, ont des intérêts distincts ». En effet, s'agissant d'un recours indemnitaire tendant à la réparation de préjudices fiscaux individuels (dont le chiffrage était d'ailleurs renvoyé à une fixation par états), la situation patrimoniale et fiscale de chaque contribuable est nécessairement propre et distincte de celle des autres. Faisant application d'une règle stricte de procédure contentieuse prohibant les requêtes collectives lorsque les demandeurs n'ont pas des intérêts rigoureusement identiques ou indivisibles, le Tribunal Suprême déclare que la requête n'est recevable, au regard de la qualité, « qu'en tant qu'elle émane du requérant dénommé en premier, Monsieur J. ». Tous les autres requérants personnes physiques (« et autres, Mme J.-T. et autres ») se trouvent ainsi d'emblée écartés du débat contentieux pour défaut de recevabilité de leur action collective. #### 2. Le verrouillage constitutionnel de la responsabilité de l'État législateur Pour répondre à l'argumentation des requérants qui tentaient d'importer à Monaco la jurisprudence administrative française relative à la responsabilité sans faute de l'État législateur (telle qu'illustrée par l'arrêt *Bovero* du Conseil d'État français), le Tribunal Suprême opère un retour strict au texte de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. La haute juridiction affirme que seules les dispositions de l'article 90, § A, de la Constitution peuvent être invoquées en l'espèce. Or, l'interprétation littérale et téléologique de ce texte fondamental conduit le Tribunal à poser un principe restrictif majeur : la responsabilité de l'État monégasque du fait d'une loi ne saurait être éventuellement engagée que si cette loi contient « une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution ». Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute idée d'une responsabilité générale sans faute de l'État législateur qui serait fondée sur de simples principes généraux du droit autonomes, à l'image du système français. À Monaco, la responsabilité du fait des lois est constitutionnellement circonscrite : elle est l'accessoire exclusif d'une inconstitutionnalité substantielle affectant les droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III. Or, constatant « qu'il n'est même pas allégué que la loi du 10 août 1963, qui a autorisé la ratification de la convention fiscale franco-monégasque signée à Paris le 18 mai 1963, prise en elle-même, contienne une telle atteinte », le juge démontre que le fondement légal invoqué par les demandeurs est inopérant. La loi d'autorisation de ratification n'est qu'un acte-condition dépourvu de contenu normatif substantiel propre susceptible de violer par lui-même le Titre III de la Constitution. #### 3. La réattribution de l'origine du dommage et l'immunité des conventions internationales Refusant de s'en tenir à l'artifice procédural des requérants qui visaient la loi du 10 août 1963 pour contourner l'obstacle de l'acte diplomatique, le Tribunal Suprême rétablit la réalité juridique de la chaîne de causalité (« Considérant, à la vérité, que... »). Le juge constate que le dommage allégué par les requérants — lesquels invoquaient notamment une violation de l'article 32 de la Constitution relatif au statut des étrangers — découle en réalité non pas de la loi du 10 août 1963, mais directement de la convention fiscale franco-monégasque elle-même, dont ladite loi a eu pour seul objet d'autoriser la ratification. Une fois l'origine véritable du préjudice ainsi restituée à l'acte international, le Tribunal Suprême énonce de manière lapidaire et absolue la règle de droit qui scelle le sort du litige : « les conventions internationales intervenues entre la Principauté et les puissances étrangères ne sont pas au nombre des actes qui peuvent engager la responsabilité de l'État monégasque ». En conséquence directe de cette immunité juridictionnelle et indemnitaire attachée aux traités bilatéraux ou multilatéraux, la demande d'indemnité présentée tant par Monsieur J. que par l'Union des Intérêts Français à Monaco est déclarée radicalement irrecevable. #### 4. Le règlement des dépens et le rejet de l'amende pour recours téméraire Enfin, statuant sur les conséquences financières de l'instance, le Tribunal Suprême met logiquement les dépens à la charge des requérants qui succombent. Toutefois, faisant preuve de modération face aux conclusions reconventionnelles du Ministre d'État qui réclamait une sanction pécuniaire supplémentaire, la juridiction estime « qu'il n'y a pas lieu d'appliquer l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 », écartant ainsi le prononcé de l'amende pour recours téméraire ou abusif. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, particulièrement concis, tire les conséquences directes de l'irrecevabilité opposée aux demandes indemnitaires : > « DÉCIDE : > - Les deux requêtes susvisées sont rejetées ; > - Les dépens sont mis à la charge des requérants ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Rendue moins d'un an et demi après la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et à peine un an après l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 régissant l'organisation et le fonctionnement de la haute juridiction, la décision du 6 mai 1964 constitue un arrêt fondateur du droit public monégasque. Par cette décision de principe, le Tribunal Suprême délimite avec une fermeté remarquable les frontières de son office constitutionnel et administratif, tout en affirmant l'autonomie irréductible de l'ordre juridique monégasque face aux tentatives de transposition mécanique des solutions du droit administratif français. #### 1. Le rejet du mimétisme avec le droit administratif français et l'autonomisation de l'article 90 de la Constitution L'un des aspects les plus saisissants de cette affaire réside dans le dialogue — ou plutôt la confrontation — entre les sources juridiques françaises invoquées par les plaideurs et la réponse strictement monégasque apportée par le juge. Les requérants, assistés notamment d'avocats aux barreaux français (Nice et Conseil d'État), avaient construit toute leur stratégie contentieuse sur le modèle français de la responsabilité sans faute de la puissance publique pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. En invoquant expressément l'arrêt *Bovero* rendu par le Conseil d'État français le 25 janvier 1963, ils invitaient le Tribunal Suprême à consacrer une responsabilité générale de l'État législateur (voire de l'État diplomate) dès lors qu'une norme nouvelle causait un préjudice anormal et spécial, sans qu'il soit besoin de démontrer une faute ou une inconstitutionnalité. Ils allaient même jusqu'à soutenir que les pouvoirs du Tribunal Suprême étaient « plus étendus que ceux du Conseil d'État français », espérant ainsi flatter la juridiction nouvellement réformée pour l'inciter à dépasser les limites que le juge administratif français s'imposait à lui-même (le Ministre d'État ayant d'ailleurs rappelé que le Conseil d'État français avait rejeté le recours parallèle de l'Union des Intérêts
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26007 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26007 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26007)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 décembre 1991 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, dans le contentieux relatif à la délivrance et au renouvellement du certificat de domicile prévu par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce document administratif revêt une importance patrimoniale considérable pour les ressortissants français établis à Monaco, puisqu'il conditionne la reconnaissance de leur statut fiscal privilégié au regard des stipulations conventionnelles, à condition d'établir une résidence habituelle en Principauté antérieure à la date butoir fixée par le traité. En l'espèce, les faits s'étendent sur une période de plus de trois décennies, illustrant la complexité des vérifications administratives relatives à l'effectivité de la résidence monégasque. Le requérant, le sieur G. G., avait initialement obtenu des autorités monégasques, le 4 octobre 1971, la délivrance d'un certificat de domicile. Aux termes de ce document officiel, il était formellement attesté que l'intéressé possédait la qualité de résident à Monaco depuis au moins le 1er mars 1957. Ce premier certificat avait fait l'objet d'un renouvellement régulier trois ans plus tard, à la date du 4 octobre 1974, sans que la réalité de son établissement en Principauté ne semble alors avoir été remise en cause par l'administration. La situation administrative du sieur G. G. a toutefois connu un tournant décisif à l'occasion de l'instruction d'une nouvelle demande de renouvellement de son certificat de domicile, introduite le 19 janvier 1978. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État dans le cadre de l'instance ultérieure, une décision de non-renouvellement avait été notifiée à l'intéressé dès le 5 octobre 1978, au motif qu'il n'apportait aucune justification précise et concordante de sa résidence habituelle et continue dans la Principauté. De son côté, le requérant exposait que le Ministre d'État n'avait pris aucune décision concernant cette demande de certificat de domicile, mais que l'examen de cette requête de 1978 avait conduit à une remise en cause globale de son droit au séjour. En effet, à l'issue des vérifications diligentées à la suite de cette demande, le Directeur de la Sûreté Publique a informé le requérant, par un courrier daté du 4 février 1981, qu'il ne remplissait plus les conditions légales requises pour la détention d'un titre de séjour. En conséquence de ce constat d'inoccupation ou d'absence de résidence effective, il lui était formellement demandé de restituer la carte de séjour qui se trouvait en sa possession. Face à cette mesure de police administrative remettant en cause son établissement à Monaco, et en l'absence du requérant lui-même, le père du sieur G. G. est intervenu auprès des autorités gouvernementales. Par une lettre en date du 20 février 1981 adressée au Ministre d'État, il a sollicité qu'une enquête approfondie soit ordonnée afin d'établir l'inexactitude matérielle des faits retenus par le Directeur de la Sûreté Publique à l'encontre de son fils. Cette démarche a abouti à une mesure de tempérament sur le plan de la police des étrangers. Par une lettre datée du 17 mars 1981 — dont la copie n'a d'ailleurs pas été jointe au dossier contentieux par le requérant, et qui émanait en réalité du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur et non du Ministre d'État comme l'affirmait par erreur la requête —, l'administration a infléchi sa position. Tenant compte des obligations professionnelles du sieur G. G., le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a informé le père de l'intéressé qu'il était accordé à son fils le bénéfice d'une carte de résident temporaire. L'autorité administrative assortissait toutefois cette concession d'une réserve expresse quant à l'avenir, en lui précisant « qu'il pourra être envisagé de lui délivrer à nouveau un titre de résident privilégié lorsqu'il sera établi sans contestation possible sa résidence effective et habituelle en Principauté de Monaco ». La situation administrative du requérant au regard du droit au séjour s'est finalement régularisée plusieurs années plus tard, puisque la carte de résident privilégié a été restituée au sieur G. G. le 29 mai 1989. Fort de cette restitution de son titre de séjour le plus stable, et estimant que le Ministre d'État n'avait jadis pris aucune décision concernant sa demande antérieure de certificat de domicile, le sieur G. G. a de nouveau saisi le Ministre d'État, par lettre du 13 avril 1990 (dont l'accusé de réception a été donné le 18 avril 1990), d'une demande tendant au renouvellement de son certificat de domiciliation monégasque. L'instruction de cette nouvelle demande a donné lieu à une enquête de police, dont les conclusions ont été rendues le 15 mai 1990. Les résultats de ces investigations se sont révélés défavorables au demandeur, l'enquête concluant que l'intéressé résidait en réalité sur le territoire français. Après une période de silence administratif de plusieurs mois, le Ministre d'État a finalement notifié au sieur G. G., par une lettre en date du 14 décembre 1990, sa décision explicite de refus de renouvellement du certificat de domicile sollicité. C'est cet acte administratif de refus qui constitue l'objet précis du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus qui le privait du bénéfice des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le sieur G. G. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 13 février 1991, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 14 décembre 1990. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, le requérant développait une argumentation articulée autour de l'interprétation des normes conventionnelles et de la contestation matérielle des constatations policières. En premier lieu, sur le terrain du droit applicable, il rappelait que la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 n'exige nullement, pour l'octroi du statut fiscal qu'elle régit, une résidence qui soit à la fois constante, effective et exclusive en territoire monégasque. En deuxième lieu, sur le terrain des faits, il affirmait avoir toujours conservé son domicile à Monaco, expliquant que ses absences se limitaient à de brefs séjours en Afrique, où ses fonctions professionnelles d'administrateur délégué de deux sociétés anonymes monégasques l'appelaient de façon purement ponctuelle. Pour étayer ses dires et rapporter la preuve positive de sa résidence habituelle en Principauté, le requérant produisait un ensemble de dix pièces justificatives. En troisième et dernier lieu, le sieur G. G. contestait vigoureusement le bien-fondé des conclusions de l'enquête de police du 15 mai 1990. Il soutenait que l'affirmation selon laquelle il résiderait en France reposait sur une confusion manifeste des services d'enquête, l'adresse française indiquée dans le rapport de police étant en réalité celle d'un homonyme, exerçant la profession de médecin, et déplorait par ailleurs que ces conclusions aient été tirées sans même que l'administration fiscale française ait été préalablement consultée. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 12 avril 1991, concluant à titre principal à l'irrecevabilité manifeste de la requête pour un double motif procédural, et à titre subsidiaire à son rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité, l'administration opposait tout d'abord la forclusion du recours pour tardiveté. Le Ministre d'État faisait valoir que l'accusé de réception de la demande de renouvellement du certificat de domicile avait été délivré le 18 avril 1990. Or, l'administration ayant gardé le silence pendant une durée supérieure à quatre mois à compter de cette date, une décision implicite de rejet était née au terme de ce délai. En application des règles régissant le délai de recours contentieux, le recours en annulation aurait donc impérativement dû être introduit avant la date du 18 octobre 1990 contre cette décision implicite de refus, rendant tardive la requête enregistrée le 13 février 1991. Ensuite, le Ministre d'État soutenait que la requête était dirigée contre un acte insusceptible de recours contentieux. Selon la défense gouvernementale, la décision explicite du 14 décembre 1990 ne saurait être regardée comme un acte faisant grief, dès lors qu'elle revêtait un caractère purement confirmatif d'une décision antérieure devenue définitive, à savoir la décision du 5 octobre 1978 par laquelle le Ministre d'État avait déjà notifié au sieur G. G. qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à sa demande de renouvellement, faute de justifications précises et concordantes de sa résidence habituelle et continue. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, la contre-requête défendait le bien-fondé du refus opposé au requérant. Le Ministre d'État exposait que les différentes enquêtes de police ordonnées avaient révélé qu'à la date de la décision initiale de non-renouvellement du 5 octobre 1978, ainsi que pendant toute la décennie ultérieure, le sieur G. G. ne pouvait être regardé comme ayant conservé sa résidence habituelle et continue dans la Principauté au sens des stipulations de la Convention de 1963. Surtout, répondant à l'argument implicite tiré de ce que le requérant s'était vu restituer sa carte de résident privilégié le 29 mai 1989, l'administration opérait une distinction juridique fondamentale entre la police des étrangers et la matière fiscale. La contre-requête précisait ainsi que « le certificat de domicile, acte juridique à vocation fiscale, régi par les conventions franco-monégasques des 23 décembre 1951 et 18 mai 1963, se distingue de la carte de séjour en ce qu'elle n'est qu'un instrument de police administrative destiné au contrôle des étrangers et trouvant sa base légale, d'une part, dans la convention de voisinage franco-monégasque du 18 mai 1963 et, d'autre part, dans l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La délivrance ou le renouvellement de ces deux titres donnent cependant lieu, s'il échoit, au même type d'enquête de police ». L'instruction de l'affaire étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 31 octobre 1991, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative. C'est à la veille même de l'audience publique, par des conclusions déposées le 10 décembre 1991, que le cours du procès a basculé : le sieur G. G. a déclaré se désister purement et simplement de son recours. Lors de l'audience du 11 décembre 1991, après le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre du Tribunal Suprême, et les plaidoiries de Maîtres Didier Escaut et Philippe Sanita, avocats près la Cour d'Appel de Monaco, le Procureur Général a pris des réquisitions tendant formellement à la condamnation du requérant au paiement d'une amende de 5 000 francs, par application des dispositions de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le déroulement procédural de l'instance a profondément modifié l'office du juge constitutionnel et administratif monégasque dans cette affaire. Initialement saisi d'un litige de fond et de recevabilité d'une grande richesse — qui posait à la fois la question de la nature confirmative d'un refus de certificat de domicile intervenu douze ans après un premier refus, celle de l'articulation des délais de recours face à une décision explicite tardive succédant à un rejet implicite, et enfin celle de l'indépendance des législations entre l'octroi d'une carte de résident privilégié et la reconnaissance du domicile fiscal conventionnel —, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions substantielles par l'effet de l'acte de volonté unilatéral du requérant intervenu in extremis. Dès lors que le sieur G. G. avait déposé, le 10 décembre 1991, soit la veille du jour fixé pour les débats en Assemblée Plénière, des conclusions par lesquelles il déclarait se désister purement et simplement de son recours, le problème juridique soumis au Tribunal Suprême se déplaçait intégralement sur le terrain du droit processuel administratif et de la police de l'instance devant la haute juridiction. La question de droit qui se posait au Tribunal Suprême était donc double : En premier lieu, quelle qualification juridique et quelle portée convenait-il d'attribuer à une déclaration de désistement formulée « purement et simplement » par le requérant, et à quelles conditions le juge administratif peut-il en donner acte pour clore définitivement le litige ? En second lieu, quelles sont les conséquences pécuniaires et répressives qu'emporte, au regard des dispositions combinées des articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, l'introduction d'une requête en désistement présentée tardivement, c'est-à-dire en méconnaissance des délais légaux impartis avant la date des débats ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double problématique procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps correspondant aux deux considérants de sa décision, après avoir visé les textes fondamentaux applicables, à savoir l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962, la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 (notamment ses articles 7 et 22), ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (notamment ses articles 13, 14, 15, 27 et 36). Dans un premier temps, la haute juridiction examine la validité et la portée du désistement formulé par le sieur G. G. dans ses conclusions du 10 décembre 1991. Le juge relève que le requérant a déclaré se désister « purement et simplement » de son recours. Interprétant souverainement la volonté de l'auteur de l'acte au regard de cette formule dépourvue de toute réserve ou condition, le Tribunal Suprême énonce « que le désistement du sieur G. doit être interprété comme un désistement d'instance et d'action ». Cette qualification est fondamentale : en droit du contentieux administratif, le désistement qui porte non seulement sur l'instance engagée mais également sur l'action elle-même éteint définitivement le droit d'agir relativement à l'acte attaqué, interdisant toute réintroduction ultérieure d'un recours ayant le même objet. Pour que ce désistement produise son plein effet extinctif et permette au juge d'en donner acte, le Tribunal vérifie l'accomplissement d'une condition procédurale essentielle tenant aux droits de la défense : il constate expressément « qu'il n'a fait l'objet d'aucune opposition de la part de la partie adverse ». Le Ministre d'État ayant accepté, ou du moins ne s'étant pas opposé à cette renonciation, rien ne faisait obstacle à ce que le Tribunal prenne acte de l'extinction du litige, ce qui le dispensait par là même d'avoir à statuer tant sur les fins de non-recevoir soulevées dans la contre-requête que sur le fond du droit relatif à l'application de la Convention fiscale de 1963. Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de la chronologie particulièrement tardive de ce désistement au regard des règles impératives gouvernant son fonctionnement. Le juge rapproche en effet la date des conclusions de désistement (le 10 décembre 1991) de la date de l'audience des débats (le 11 décembre 1991), laquelle avait été fixée à la suite de l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 31 octobre 1991. La haute juridiction constate alors « que les délais prévus à cet effet par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, n'ont pas été respectés ». En effet, ainsi que le rappelle le sommaire officiel de la décision, ce texte encadre strictement la faculté de se désister sans pénalité en exigeant que la requête en désistement ne soit pas formée moins de trente jours avant la date fixée pour les débats. En déposant ses conclusions de désistement la veille de l'audience plénière, le requérant a manifestement enfreint ce délai de prévenance de trente jours, lequel a pour finalité d'éviter que la juridiction suprême ne soit mobilisée inutilement en Assemblée Plénière alors que la cause est déjà en état d'être jugée. De ce constat objectif de la violation du délai prescrit par l'article 27, le Tribunal Suprême déduit mécaniquement la sanction légale qui s'y attache, en jugeant « qu'il y a lieu de faire application des dispositions de l'article 36 de ladite Ordonnance ». Suivant intégralement sur ce point les réquisitions du Procureur Général, le juge fait usage du pouvoir répressif que lui confère l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée et prononce à l'encontre du requérant défaillant dans le respect des délais procéduraux une condamnation au paiement d'une amende civile de 5 000 francs, tout en mettant l'intégralité des dépens de l'instance à sa charge. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême met un terme définitif au litige en prononçant le dispositif suivant : > « Décide : > - Il est donné acte du désistement du Sieur G. ; > - Le Sieur G. est condamné à verser une amende de 5.000 F ; > - Les dépens sont mis à la charge du Sieur G. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que l'issue de l'instance se soit résolue sur le terrain purement processuel du désistement tardif, la décision rendue le 11 décembre 1991 par le Tribunal Suprême de Monaco présente un double intérêt majeur dans l'ordonnancement juridique monégasque : d'une part, par la fermeté de sa solution relative à la police du procès administratif ; d'autre part, par la richesse des principes de fond et de recevabilité qui, bien que non tranchés par le juge en raison de l'extinction de l'action, se trouvent cristallisés avec une netteté remarquable dans l'exposé des prétentions des parties et plus particulièrement dans la doctrine administrative exposée par le Ministre d'État. Sur le plan strictement procédural, cette décision constitue une illustration topique de la rigueur du droit processuel applicable devant le Tribunal Suprême sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Tout d'abord, la décision réaffirme la règle classique du contentieux administratif selon laquelle un désistement formulé « purement et simplement » s'analyse de plein droit non pas comme un simple désistement d'instance — qui laisserait subsister le droit d'agir si le délai de recours n'était pas expiré —, mais bien comme un désistement d'instance et
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27495 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27495 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1972/02-03-27495)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire s'inscrit dans le cadre de la transition conventionnelle opérée entre la France et la Principauté de Monaco en matière fiscale, marquée par le passage de la convention du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 14 décembre 1954) à la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963). Le 29 mai 1963, le sieur C. a obtenu de l'Administration monégasque la délivrance d'un certificat de domicile, établi conformément aux dispositions de la convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 alors en vigueur. Ce document, prenant la forme d'un acte administratif individuel notifié à l'intéressé, précisait sa date de prise d'effet au 31 décembre 1956. Toutefois, l'entrée en vigueur de la nouvelle convention fiscale du 18 mai 1963 a profondément modifié le régime juridique applicable à ces certificats ainsi que les conditions substantielles requises pour en bénéficier. D'une part, l'article 7, paragraphe 1, de la nouvelle convention a posé comme exigence l'établissement d'une résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans à la date du 13 octobre 1962 (la décision mentionnant également dans ses motifs la date du 31 octobre 1962 au titre de la date d'effet acquise). D'autre part, l'article 22, paragraphe 3, du même texte a limité à trois ans la durée de validité des certificats délivrés sous l'empire de l'ancienne convention de 1951, tout en prévoyant des procédures spécifiques de révision ou de retrait à une date fixée au 1er juillet 1963. Ce même article 22, paragraphe 3, disposait enfin qu'il appartiendrait à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Par l'effet de cette limitation triennale, la validité du certificat délivré au sieur C. le 29 mai 1963 venait à expiration le 29 mai 1966. Le certificat de l'intéressé n'ayant fait l'objet ni de la procédure de révision ni de la procédure de retrait prévues par la convention de 1963, le sieur C. a sollicité, le 19 septembre 1966, le bénéfice des dispositions de l'article 22, paragraphe 3, afin d'obtenir la prolongation de la durée de validité de son titre. Il a par la suite renouvelé cette demande le 5 novembre 1970. L'Administration monégasque a opposé un refus à ces démarches. Une première décision de rejet a été prise par le Ministre d'État le 8 avril 1968, mais la preuve de sa notification à l'intéressé n'a pas été établie. C'est finalement par une décision notifiée le 16 février 1971 que le Ministre d'État a formellement fait connaître au sieur C. qu'il ressortait d'une enquête administrative diligentée antérieurement que ce dernier ne remplissait pas les conditions exigées pour obtenir la délivrance d'un « nouveau » certificat de domicile. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant ce refus, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, par une requête présentée le 15 avril 1971, complétée par un mémoire en réplique déposé le 20 juillet 1971. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 17 juin 1971, suivie d'une duplique le 23 août 1971. Lors de l'audience, le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Monsieur Louis Trotabas, Membre du Tribunal, les observations orales de Maître Prat (avocat au Barreau de Nice) et de Maître G. H. George (avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation), ainsi que les conclusions du Procureur Général. Les prétentions et moyens du requérant s'articulaient autour de la nature juridique de son titre initial et du respect des conditions de fond. Le sieur C. demandait au Tribunal Suprême de le déclarer titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963 et de juger fondée sa prétention à en obtenir le renouvellement (avec effet rétroactif au 29 mai 1966, date de cessation de validité du titre initial) dans les conditions de l'article 22, paragraphe 3, de la convention du 18 mai 1963. Par voie de conséquence, il sollicitait l'annulation de la décision de refus du 16 février 1971 ainsi que de toutes décisions contraires de l'Administration. Au soutien de ses conclusions, le requérant faisait valoir deux séries d'arguments : 1. Sur le plan formel et procédural, il soutenait que le certificat délivré le 29 mai 1963 conformément à la convention de 1951 présentait le caractère d'un acte administratif individuel, dument notifié avec une date de prise d'effet. Dès lors que cet acte n'avait fait l'objet ni de la révision ni du retrait prévus par la convention de 1963 (dont la date de révision était fixée au 1er juillet 1963), il demeurait pleinement valide. 2. Sur le plan substantiel, le requérant affirmait que sa résidence habituelle, ainsi que celle de sa famille, était effectivement établie à Monaco au 29 mai 1966 — tant au regard de son domicile juridique que de l'état de son foyer et du centre de ses intérêts professionnels — et que cette situation n'avait subi aucune modification postérieurement au 1er juillet 1963. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet du recours, à la condamnation du requérant aux entiers dépens et demandait en outre la publication de l'arrêt à intervenir au *Journal de Monaco*. L'argumentation de l'Administration reposait sur une négation radicale de toute portée créatrice de droits du certificat initial : 1. En premier lieu, le Ministre d'État soutenait que le certificat délivré le 29 mai 1963 revêtait un caractère « purement déclaratif » ou « purement recognitif ». Selon la défense, un tel document ne pouvait en aucune façon être considéré comme définitif ni constituer un quelconque droit acquis au profit de son détenteur, quand bien même les procédures de révision et de retrait de la convention de 1963 n'avaient pas été mises en œuvre. 2. En deuxième lieu, l'Administration affirmait que le certificat initial avait été délivré sur la base de renseignements inexacts. 3. En troisième lieu, le défendeur soutenait que la validité du titre devait être examinée à l'aune des règles nouvelles posées par la convention de 1963. Or, selon l'Administration, le sieur C. ne remplissait pas effectivement, à la date du 13 octobre 1962 retenue par ladite convention, la condition de résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans, et ne versait aux débats aucun document établissant cette résidence durant la période de référence. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême une question de droit fiscal international et de droit administratif général portant sur l'articulation entre la stabilité des actes administratifs individuels et les prérogatives de contrôle de l'Administration lors de la mise en œuvre des dispositions transitoires d'une convention internationale. Plus précisément, le Tribunal devait déterminer si, dans le cadre d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile présentée sur le fondement de l'article 22, paragraphe 3, de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963, le Ministre d'État pouvait légalement rejeter cette demande en la requalifiant en demande de délivrance d'un « nouveau » certificat et en se fondant exclusivement sur les résultats d'une enquête antérieure pour remettre en cause la validité initiale du certificat délivré sous l'empire de la convention de 1951, alors même que ce titre — prenant la forme d'un acte administratif individuel — n'avait fait l'objet ni des procédures conventionnelles de révision ou de retrait, ni d'une preuve par l'Administration qu'il aurait été obtenu sur la base de renseignements inexacts. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en quatre temps, qui s'attache d'abord à qualifier la situation juridique née de la délivrance du certificat initial, avant de définir strictement l'objet de la procédure prévue par l'article 22, paragraphe 3, de la convention de 1963, pour enfin sanctionner l'erreur de droit et le vice de méthode commis par l'Administration. #### 1. L'encadrement conventionnel et la recevabilité de la démarche administrative du requérant Le Tribunal commence par rappeler les données normatives du litige. Il constate que le requérant a obtenu, le 29 mai 1963, un certificat de domicile en application de la convention du 23 décembre 1951. Il relève ensuite que la nouvelle convention du 18 mai 1963 a eu un double impact : son article 22, paragraphe 3, a limité à trois ans la validité de ce certificat, tandis que son article 7, paragraphe 1, a exigé cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 pour bénéficier d'un tel document. Citant expressément les termes de l'article 22, paragraphe 3, selon lesquels il appartient à chaque détenteur d'un certificat délivré sous l'empire du texte de 1951 « d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco », la Haute Juridiction en déduit que le requérant était légalement recevable et fondé à solliciter le bénéfice de cette disposition le 19 septembre 1966, puis à renouveler cette demande le 5 novembre 1970. Parallèlement, le Tribunal écarte implicitement tout obstacle lié à la première décision de refus du 8 avril 1968 produite par l'Administration, en prenant soin de relever que sa notification au requérant « n'est pas établie », ce qui laissait entier le contentieux noué autour de la seconde décision du 16 février 1971. #### 2. La consécration de la validité du certificat initial en tant qu'acte administratif individuel Le cœur du raisonnement réside dans la réfutation de la thèse administrative du caractère « purement recognitif » ou précaire du certificat de 1963. L'Administration prétendait que le titre avait été obtenu sur la base de renseignements inexacts, ce qui l'aurait privé de toute valeur. Le Tribunal Suprême opère ici une distinction fondamentale entre l'erreur d'appréciation imputable à l'Administration et la fraude ou l'inexactitude imputable à l'administré. Il juge ainsi que « si l'Administration monégasque a pu se méprendre sur l'appréciation des renseignements fournis par le requérant pour obtenir le certificat de domicile du 29 mai 1963, il n'est pas établi par le défendeur que ce certificat ait été délivré sur la base de renseignements inexacts ». La charge de la preuve de l'inexactitude des renseignements pèse donc sur le Ministre d'État, qui échoue en l'espèce à la rapporter. Une simple méprise initiale des services administratifs dans l'appréciation des éléments du dossier ne saurait rétroactivement vicier le titre au détriment de l'administré de bonne foi. Dès lors, le Tribunal qualifie positivement le document : il s'agit d'un certificat « établi en forme d'acte administratif individuel ». Cet acte précisait lui-même sa date d'effet au 31 décembre 1956, ce qui, mathématiquement et juridiquement, emportait reconnaissance de son effet à la date requise par la convention de 1963 (que le Tribunal mentionne ici comme étant le 31 octobre 1962, par renvoi à l'exigence de cinq ans depuis fin 1956). Surtout, la juridiction constate que cet acte individuel n'a fait l'objet « d'aucune des procédures de révision ou de retrait prévues par ladite convention, article 22, paragraphe 3 ». En l'absence de mise en œuvre de ces mécanismes abrogatoires ou révisoires spécifiques prévus par le traité, le certificat « a conservé sa validité ». #### 3. La délimitation stricte des pouvoirs du Ministre d'État lors de l'instruction de la demande de prolongation Ayant établi la validité acquise du titre initial jusqu'à son terme triennal, le Tribunal Suprême précise les prérogatives exactes dont disposait le Ministre d'État face à la demande de prolongation. La juridiction ne prive nullement l'Administration de son pouvoir de contrôle. Elle affirme au contraire que le Ministre d'État « était fondé à demander au requérant, nonobstant la possession de son certificat, d'apporter la preuve de sa résidence effective à Monaco, à la date requise, avant de se prononcer sur la prolongation demandée ». La détention d'un certificat valide ne crée donc pas un droit automatique à prolongation : conformément au texte même de l'article 22, paragraphe 3, c'est au détenteur qu'il incombe d'apporter la preuve positive de sa résidence effective pour obtenir la prorogation de son titre. Cependant, le Tribunal trace immédiatement la limite que l'Administration a franchie. Au lieu d'inviter le requérant à produire ces justificatifs dans le cadre d'un examen contradictoire de sa demande de prolongation, le Ministre d'État a commis une double illégalité : - Premièrement, un vice dans l'administration de la preuve et l'instruction de la demande : il a rejeté la demande « au vu des seuls renseignements précédemment recueillis par lui, lors de l'enquête à laquelle il avait été procédé », sans provoquer ni examiner la preuve que le requérant devait être mis à même de fournir au titre de la procédure de prolongation. - Deuxièmement, une erreur sur l'objet même de la demande et de la norme applicable : le Ministre a statué « en refusant de délivrer un nouveau certificat de domicile, qui ne lui était pas demandé et que la convention précitée ne prévoit pas ». En substituant à la procédure de *prolongation* d'un titre existant (prévue par l'article 22, paragraphe 3) un refus de délivrance d'un *nouveau* titre (non sollicité et étranger aux prévisions du texte transitoire), le Ministre d'État a dénaturé la demande et violé le traité. Le Tribunal conclut que l'autorité administrative a, de ce fait, « méconnu les termes clairs et précis de ladite convention », entraînant l'annulation de la décision du 16 février 1971. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte attaqué et statue sur les dépens (sans faire droit à la demande reconventionnelle de publication formulée par l'État, qui s'avérait sans objet compte tenu du sens de la décision) : > « DÉCIDE : > La décision du 16 février 1971 est annulée, > Les dépens sont mis à la charge de M. le Ministre d'État, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 3 février 1972 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du doyen Louis Trotabas, constitue un arrêt de principe majeur au carrefour du droit administratif général et du droit fiscal conventionnel franco-monégasque. L'analyse des motifs adoptés par la Haute Juridiction met en lumière trois apports fondamentaux à la théorie de l'acte administratif et à l'interprétation des traités en droit public monégasque. #### 1. Le rejet de la théorie de l'acte purement recognitif et l'intangibilité relative des actes administratifs individuels L'enjeu doctrinal central du litige résidait dans la qualification juridique du certificat de domicile délivré sous l'empire de la convention du 23 décembre 1951. Dans ses écritures (contre-requête et duplique), le Ministre d'État développait une conception classique en droit administratif visant à dénier tout caractère créateur de droits aux actes dits « déclaratifs » ou « recognitifs », lesquels se bornent à constater une situation de fait préexistante (en l'occurrence, la résidence à Monaco). Selon cette thèse, si la situation de fait constatée s'avère a posteriori inexacte ou mal appréciée, l'acte recognitif est dépourvu de toute portée juridique propre et l'Administration peut à tout moment en écarter les effets sans être liée par les règles strictes gouvernant le retrait des actes créateurs de droits. Le Tribunal Suprême rejette fermement cette qualification réductrice. En énonçant que le certificat a été « établi en forme d'acte administratif individuel, précisant sa date d'effet au 31 décembre 1956 », la Haute Juridiction confère au document une pleine consistance juridique. Ce faisant, le juge monégasque distingue nettement deux hypothèses quant aux vices susceptibles d'affecter l'octroi initial d'un tel acte : - Soit l'acte a été obtenu sur la base de « renseignements inexacts » fournis par l'administré. Dans cette hypothèse, l'acte obtenu par fraude ou fausse déclaration est précaire et ne saurait fonder aucun droit. Toutefois, le Tribunal pose une règle probatoire stricte : la fraude ou l'inexactitude des déclarations ne se présume pas ; la charge de la preuve incombe intégralement à l'Administration (« il n'est pas établi par le défendeur que ce certificat ait été délivré sur la base de renseignements inexacts »). - Soit les renseignements fournis par le requérant n'étaient pas inexacts, mais l'Administration « a pu se méprendre sur l'appréciation » de ces renseignements. Dans ce cas, l'erreur commise est une erreur d'appréciation imputable aux seuls services de l'État. Or, l'apport majeur de l'arrêt est de juger qu'une telle erreur d'appréciation de l'Administration ne peut être corrigée qu'en respectant les procédures et délais légalement ou conventionnellement prévus pour le retrait ou la révision des actes administratifs. La convention du 18 mai 1963 avait précisément institué, en son article 22, paragraphe 3, des procédures spécifiques de révision et de retrait des certificats antérieurs (avec une date de référence au 1er juillet 1963). Dès lors que l'Administration a laissé passer ces procédures sans réviser ni retirer le certificat du sieur C., l'acte administratif individuel est consolidé et « a conservé sa validité » jusqu'à l'échéance des trois ans prévus par le texte. L'Administration ne peut donc plus, des années plus tard, invoquer sa propre méprise initiale pour traiter le certificat comme inexistant. #### 2. L'application directe et l'interprétation stricte des dispositions transitoires de la convention fiscale de 1963 Sur le terrain du droit international public et du droit fiscal, la décision illustre la méthode d'interprétation des conventions internationales par le Tribunal Suprême. La juridiction exerce son contrôle directement au regard des « termes clairs et précis de ladite convention », rendue exécutoire dans l'ordre interne par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963. L'architecture de la convention du 18 mai 1963 reposait sur un équilibre délicat entre un durcissement des conditions d'octroi du statut fiscal monégasque pour les ressortissants français (article 7, paragraphe 1, imposant cinq ans de résidence habituelle au 13 octobre 1962) et un mécanisme transitoire ménageant les situations acquises sous la convention de 1951 (article 22, paragraphe 3). Le Tribunal Suprême veille au respect scrupuleux de l'économie
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 1987, n° 25177 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 1987, n° 25177 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1987/12-01-25177)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité internationale bilatérale et, plus particulièrement, de l'application des dispositions de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. L’article 7 de ce traité bilatéral détermine le régime fiscal applicable aux personnes physiques de nationalité française qui transportent ou ont transporté leur domicile ou leur résidence à Monaco. Afin d'échapper à l'assujettissement à l'impôt sur le revenu en France dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile fiscal sur le territoire français, ces personnes doivent notamment justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. La reconnaissance de ce statut fiscal dérogatoire est matérialisée, dans la pratique administrative monégasque, par la délivrance d'un document spécifique : le certificat de domicile. En l'espèce, la requérante, la dame D. B., exerçait une activité professionnelle dans le domaine du patinage artistique, ce qui l'amenait, selon ses propres écritures, à se produire dans tous les pays d'Europe. Désireuse de se voir reconnaître le bénéfice des dispositions de l'article 7 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, elle a entrepris des démarches auprès des autorités de la Principauté afin d'obtenir ledit certificat de domicile. Elle soutenait à cet égard avoir maintenu à Monaco le siège de son principal établissement et y avoir conservé sa résidence habituelle pendant plus de cinq ans à la date charnière du 13 octobre 1962, nonobstant ses absences fréquentes liées aux exigences de sa profession artistique. Toutefois, ses démarches administratives se sont heurtées à des refus successifs et constants de la part de l'Administration monégasque sur une période s'étendant sur près d'une décennie. Un premier refus lui a été opposé par une décision en date du 8 juillet 1977. Sur recours gracieux formé par l'intéressée, le Ministre d'État a confirmé ce refus par une décision du 7 octobre 1977. Aucune voie de recours contentieux n'a alors été exercée contre cette décision dans les délais légaux. Plusieurs années plus tard, la dame D. B. a réitéré sa demande par une requête datée du 6 février 1984. Celle-ci a abouti à une nouvelle décision de rejet en date du 8 juin 1984, laquelle n'a pas davantage fait l'objet d'une saisine juridictionnelle dans le délai prescrit. Persévérant dans son entreprise, la requérante a saisi une nouvelle fois le Ministre d'État le 22 janvier 1986 d'une requête tendant à la délivrance du certificat de domicile convoité. Afin de provoquer un réexamen favorable de sa situation, elle a assorti cette demande de pièces nouvelles — dont certains documents tels que des contrats et des lettres remontant aux années 1954 et 1956 — ainsi que d'une argumentation juridique inédite, tirée d'une circulaire de la direction générale des impôts française en date du 17 juillet 1964. Après avoir procédé à une étude de ces éléments, le Ministre d'État a, par une lettre en date du 11 février 1987, rejeté cette ultime demande. C'est précisément cette décision du 11 février 1987 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 10 avril 1987 devant le Tribunal Suprême, la dame D. B. a sollicité l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 11 février 1987 lui refusant la délivrance du certificat de domicile. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 10 juin 1987, suivie d'un mémoire en réplique déposé par la requérante le 9 juillet 1987, et enfin d'un mémoire en duplique de l'Administration en date du 13 août 1987. Par une ordonnance du 9 octobre 1987, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en Assemblée plénière. Le débat contentieux s'est cristallisé autour de deux axes distincts mais hiérarchisés : d'une part, la recevabilité même du recours au regard des règles régissant les délais d'action et la nature des décisions confirmatives ; d'autre part, le fond du droit relatif à la preuve de la résidence habituelle au sens de la convention bilatérale de 1963. Sur le terrain de la recevabilité, la requérante devait impérativement surmonter l'écueil de la tardiveté, dès lors que des refus lui avaient déjà été opposés en 1977 et en 1984. Pour soutenir que sa requête du 10 avril 1987 était recevable, elle faisait valoir que la décision attaquée du 11 février 1987 ne se bornait pas à confirmer purement et simplement les décisions de refus antérieures des 8 juillet 1977, 7 octobre 1977 et 8 juin 1984. Selon elle, le caractère non confirmatif de l'acte résultait de deux facteurs conjugués : d'une part, elle avait développé à l'appui de sa demande une argumentation juridique nouvelle fondée sur la circulaire de la direction générale des impôts française du 17 juillet 1964, dotant ainsi sa requête d'une motivation spécifique ; d'autre part, l'Administration avait accepté de procéder à une nouvelle étude de son dossier au vu de ces éléments. Elle en déduisait que cette instruction nouvelle avait nécessairement eu pour effet de prolonger ou de rouvrir le délai du recours contentieux. Dans sa réplique, elle ajoutait également que le Ministre d'État n'avait pas invoqué, dans ses décisions antérieures, le moyen tiré de l'absence de détention d'un certificat de domicile sous l'empire de l'ancienne convention. Sur le fond du litige, la dame D. B. affirmait apporter la preuve complète de sa résidence habituelle à Monaco pendant plus de cinq ans au 13 octobre 1962, conformément aux exigences de l'article 7 de la convention du 18 mai 1963. Son argumentation reposait sur une interprétation souple de la notion de résidence habituelle : selon la requérante, le texte conventionnel n'exige nullement une résidence constante, effective et exclusive sur le territoire monégasque. Dès lors, ses absences, rendues nécessaires par sa carrière internationale de patineuse artistique l'amenant à se produire à travers toute l'Europe, ne faisaient pas obstacle à ce qu'elle eût maintenu dans la Principauté le siège de son principal établissement, ce qu'elle estimait justifier par les pièces versées aux débats. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit, en opposant à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. L'Administration rappelait que le refus initial du 8 juillet 1977 avait fait l'objet d'un recours gracieux rejeté le 7 octobre 1977, sans que cette décision ne fût frappée de recours contentieux dans le délai légal. Les demandes postérieures des 6 février 1984 et 22 janvier 1986 tendaient strictement aux mêmes fins que les précédentes et étaient, par suite, insusceptibles de rouvrir le délai de recours. Le Ministre d'État soutenait fermement que la décision du 11 février 1987 revêtait un caractère purement confirmatif des décisions antérieures et que, bien qu'elle fût intervenue à la suite d'une instruction nouvelle, cette circonstance demeurait sans incidence sur l'expiration définitive du délai contentieux. En duplique, l'autorité administrative précisait que la circulaire française du 17 juillet 1964 constituait un document purement interne à l'Administration française, dépourvu de toute force obligatoire à l'égard de l'Administration monégasque, et que l'examen des nouvelles pièces produites n'avait pu que conduire à la confirmation des refus précédents. À titre subsidiaire et sur le fond, le Ministre d'État contestait vigoureusement la réunion des conditions posées par la convention de 1963. Il relevait, d'une part, que la requérante n'avait jamais été titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la convention fiscale antérieure du 23 décembre 1951 (tout en précisant dans sa duplique qu'il ne s'était jamais prévalu de cette absence pour fonder ses refus, ayant toujours recherché si la preuve de la résidence était rapportée). Il soutenait, d'autre part et surabondamment, que la dame D. B. échouait à démontrer le maintien de sa résidence habituelle à Monaco durant la période de référence. Selon l'Administration, les documents produits par l'intéressée (contrats et lettres, dont certains remontaient à 1954 et 1956) établissaient au contraire la preuve de son absence de Monaco et non celle de sa présence sur le territoire princier. Enfin, le Ministre d'État affirmait que les enquêtes diligentées tant en France que dans la Principauté démontraient de manière irréfutable que la requérante avait en réalité sa résidence habituelle en France. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration procédurale de l'espèce plaçait le Tribunal Suprême devant une question préalable de recevabilité, dont la résolution commandait l'accès même au juge et l'examen éventuel des moyens de fond relatifs à l'interprétation de la convention fiscale franco-monégasque. Le problème juridique central soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **une décision administrative qui rejette une demande tendant aux mêmes fins que des demandes antérieures déjà rejetées par des décisions devenues définitives perd-elle son caractère de décision purement confirmative — et a-t-elle, par conséquent, pour effet de rouvrir ou de prolonger le délai du recours contentieux — lorsque l'administré a invoqué au soutien de sa nouvelle demande une argumentation juridique inédite accompagnée de pièces nouvelles, et que l'Administration a accepté de procéder, sur cette base, à une instruction nouvelle du dossier ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la haute juridiction de déterminer si l'accomplissement d'une « instruction nouvelle » par l'Administration, provoquée par la production d'éléments de preuve supplémentaires (remontant à la période de référence) et par l'invocation d'un moyen nouveau (tiré d'une circulaire administrative étrangère), suffit à conférer à l'acte de rejet subséquent le caractère d'une décision nouvelle, susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir nonobstant l'expiration des délais de recours contre les refus initiaux. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de procédure contentieuse, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédaktionnel des juridictions suprêmes de tradition romano-germanique, qui va droit à l'essentiel sans s'attarder sur les arguments surabondants. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en trois temps logiques, exposés dans trois considérants successifs qui s'appuient sur les visas des textes fondamentaux régissant sa compétence et sa procédure, à savoir l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 25, 28, 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (notamment ses articles 13, 14 et 15). Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification de la demande initiale de l'administrée et de son objet juridique. Il constate factuellement que la requérante a, le 22 janvier 1986, saisi le Ministre d'État d'une requête sollicitant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco, sur le fondement de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963. L'objet de la demande est ainsi clairement circonscrit : il est strictement identique à celui des demandes formulées au cours des années précédentes. Dans un deuxième temps, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, la juridiction analyse la nature juridique de l'acte attaqué — la lettre de rejet du Ministre d'État du 11 février 1987 — au regard de l'historique procédural du dossier. Le Tribunal Suprême relève que cette lettre « n'a fait que confirmer deux décisions de refus antérieures, en date des 7 octobre 1977 et 8 juin 1984 ». Ce faisant, le juge opère une sélection précise parmi les actes antérieurs mentionnés par les parties : il retient la décision du 7 octobre 1977 (qui avait rejeté le recours gracieux formé contre le tout premier refus du 8 juillet 1977) et la décision du 8 juin 1984 (qui avait rejeté la requête du 6 février 1984). Ces deux décisions, faute d'avoir été attaquées dans le délai légal, étaient devenues définitives. Surtout, le Tribunal Suprême répond directement à l'argument central de la requérante en insérant dans son motif une incise décisive : la lettre du 11 février 1987 « n'a pu, bien qu'intervenue sur instruction nouvelle, prolonger le délai du recours contentieux institué par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance modifiée du 16 avril 1963 ». Par cette formulation lapidaire mais dépourvue d'ambiguïté, le juge monégasque consacre la neutralité procédurale de l'instruction nouvelle face à une situation juridique figée. Le fait que l'Administration ait accepté de réexaminer le dossier, d'analyser l'argumentation tirée de la circulaire française de 1964 et de vérifier la portée probante des pièces datant des années 1950 ne modifie en rien la nature intrinsèque de la décision finale : dès lors qu'elle aboutit au même résultat négatif sur un objet identique et en l'absence de tout changement dans les circonstances de droit ou de fait (puisque la situation à apprécier restait figée à la date du 13 octobre 1962), la décision demeure purement confirmative. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence mécanique de cette qualification sur le plan de la recevabilité. Le délai de recours contentieux n'ayant pu être prolongé par la décision confirmative du 11 février 1987, le recours enregistré au greffe le 10 avril 1987 — bien que déposé moins de deux mois après l'acte attaqué — se heurte à la forclusion acquise depuis l'expiration des délais qui couraient contre les décisions de 1977 et 1984. Le recours est dès lors déclaré « présenté hors délai et est donc irrecevable ». En accueillant ainsi la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême s'interdit d'examiner le fond du litige. Les moyens relatifs à la force probante des pièces produites, à l'opposabilité de la circulaire française du 17 juillet 1964 ou encore à la définition de la « résidence habituelle » d'une artiste internationale au sens de l'article 7 de la convention de 1963 restent en dehors du champ de la décision. ### C. Le dispositif Conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, le dispositif tire les conséquences du constat d'irrecevabilité en prononçant le rejet de la requête et en condamnant la partie perdante aux dépens : > « Décide : > La requête présentée par la dame B. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la requérante. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 1er décembre 1987 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du professeur Roland Drago, revêt une importance théorique et pratique considérable dans le droit du contentieux administratif monégasque. Le fait même que le Président de la haute juridiction ait ordonné, par son ordonnance du 9 octobre 1987, le renvoi de l'affaire devant la formation de jugement la plus solennelle — l'Assemblée plénière — témoigne de la volonté du Tribunal de fixer avec autorité un point de droit procédural fondamental concernant le régime des délais de recours et la théorie des décisions confirmatives. #### 1. La rigueur de la théorie des décisions confirmatives en droit monégasque Le droit processuel administratif repose sur un équilibre constant entre deux impératifs contradictoires : le principe de légalité, qui commande que les actes administratifs illégaux puissent être annulés par le juge, et le principe de sécurité juridique, qui exige que les situations administratives ne puissent pas être remises en cause indéfiniment. L'institution d'un délai de recours contentieux (fixé par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963) est l'instrument principal de cette sécurité juridique. Pour que la règle du délai conserve son effectivité, il est indispensable d'empêcher les administrés qui ont laissé expirer le délai de recours contre une décision initiale de contourner cette forclusion en provoquant artificiellement une nouvelle décision de l'Administration sur le même objet, dans le seul but de faire courir un nouveau délai. Tel est le fondement de la théorie de l'acte confirmatif : une décision qui se borne à réitérer le contenu d'une décision antérieure devenue définitive ne fait pas grief par elle-même et n'ouvre aucun nouveau délai de recours contentieux. Toutefois, la mise en œuvre de cette théorie soulève une difficulté classique lorsque la seconde décision n'est pas un simple renvoi mécanique à la première, mais intervient après que l'Administration a accepté de se pencher à nouveau sur le dossier. En droit comparé du contentieux administratif d'inspiration française — dont la présence du professeur Roland Drago comme rapporteur souligne ici la parenté intellectuelle étroite —, une distinction subtile a longtemps été opérée ou débattue entre le simple refus réitératif et la décision rendue « sur instruction nouvelle ». Dans l'espèce commentée, la requérante tentait précisément d'exploiter cette brèche doctrinale. Elle soutenait que dès lors que l'Administration avait accepté d'étudier un argument juridique inédit (la circulaire française du 17 juillet 1964) et d'examiner des pièces nouvellement produites (contrats et correspondances), il y avait eu une « instruction nouvelle » qui transformait la nature de l'acte final en une décision nouvelle, détachable des refus de 1977 et 1984. Le Tribunal Suprême balaie cette thèse avec une fermeté remarquable. En jugeant que la lettre du Ministre d'État « n'a pu, bien qu'intervenue sur instruction nouvelle, prolonger le délai du recours contentieux », la haute juridiction pose le principe selon lequel **l'instruction nouvelle est une condition insuffisante pour retirer à un acte son caractère confirmatif**. #### 2. La distinction implicite entre « instruction nouvelle » et « changement des circonstances de fait ou de droit » Si l'instruction nouvelle ne suffit pas à détruire le caractère confirmatif d'une décision, c'est parce que la nature confirmative d'un acte s'apprécie de manière objective, au regard de l'identité d'objet de la demande et de la stabilité de la situation juridique et factuelle qui sert de support à la décision, et non de manière subjective au regard du travail interne d'examen accompli par les services administratifs. En l'espèce, les éléments du litige permettent de comprendre parfaitement pourquoi la situation était cristallisée et insusceptible d'évolution. L'objet de la requête du 22 janvier 1986 était l'obtention d'un certificat de domicile en vue de bénéficier de l'article 7 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Or, la condition de fond posée par ce texte conventionnel est rétrospective et définitivement figée dans le passé : il s'agit d'avoir eu sa résidence habituelle à Monaco pendant plus de cinq ans à la
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1985/03-06-25051)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire, tranchée par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative le 6 mars 1985, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et, plus particulièrement, du régime juridique entourant la délivrance du certificat de domicile aux ressortissants français résidant sur le territoire monégasque. Le requérant, le sieur G. G., de nationalité française, revendiquait la reconnaissance de son établissement ancien et continu sur le territoire de la Principauté de Monaco afin de bénéficier des dispositions de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. L'obtention de ce certificat de domicile impliquait la démonstration que l'intéressé était domicilié dans la Principauté depuis le 13 octobre 1957. Au soutien de ses prétentions factuelles relatives à la réalité et à l'ancienneté de sa résidence monégasque, le sieur G. G. exposait une chronologie détaillée de son parcours personnel et professionnel à Monaco : * Dans un premier temps, il affirmait avoir habité avec ses parents à Monaco, au sein de l'Hôpital de Monaco, situation dont diverses pièces attestaient pour les années 1946 et 1948. * Dans un deuxième temps, il faisait valoir qu'il avait été lui-même employé à l'Hôpital de Monaco au cours de la période s'étendant de 1949 à 1965, tout en étant logé directement dans cet établissement. * Dans un troisième temps, à compter de la fin de son emploi hospitalier en 1965, il indiquait avoir acquis cette même année un fonds de commerce situé à Monaco, assorti d'un appartement y attenant. * Enfin, il précisait avoir acquis par la suite un second fonds de commerce comportant également un appartement, toujours localisé sur le territoire de la Principauté de Monaco. Pour expliquer le refus opposé par les autorités administratives monégasques à sa demande de certificat de domicile, le requérant soutenait que l'administration avait commis une erreur sur la personne, en le confondant avec son frère, prénommé également avec l'initiale G., lequel résidait en France au moment du litige. Toutefois, cette présentation factuelle se heurtait à une chronologie administrative antérieure ainsi qu'aux constatations des services de police monégasques, telles que rapportées par le Ministre d'État. En effet, il ressort des éléments versés aux débats par l'administration que le sieur G. G. avait déjà sollicité la délivrance d'un certificat de domicile près de deux décennies plus tôt. Cette première démarche avait abouti à une décision de refus qui lui avait été notifiée le 18 juin 1966. Sur recours gracieux formé par l'intéressé, ce refus initial avait été expressément confirmé par une décision du Ministre d'État en date du 3 mai 1967. Par ailleurs, sur le terrain purement matériel de la localisation de la résidence, l'administration opposait aux pièces du requérant les résultats d'enquêtes effectuées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que le sieur G. G. n'avait pas sa résidence habituelle à Monaco, mais dans la commune française limitrophe de Cap d'Ail. C'est dans ce contexte que, plus de seize années après le rejet de son recours gracieux du 3 mai 1967, le sieur G. G. a adressé au Ministre d'État, le 11 octobre 1983, une nouvelle requête sollicitant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Par une lettre en date du 8 juin 1984, le Ministre d'État a rejeté cette demande, refusant ainsi de lui délivrer le certificat sollicité. C'est cette ultime décision du 8 juin 1984 qui constitue l'acte administratif attaqué devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'instance contentieuse s'est ouverte par le dépôt d'une requête le 8 août 1984, par laquelle le sieur G. G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 8 juin 1984 lui refusant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco. Par une ordonnance rendue le 28 août 1984, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative. L'instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), au cours duquel les parties ont articulé des moyens touchant tant à la recevabilité des écritures adverses et du recours principal qu'au bien-fondé de la demande de certificat de domicile. #### 1. L'argumentation de la défense (contre-requête et duplique du Ministre d'État) Dans sa contre-requête déposée le 9 octobre 1984, complétée par sa duplique en date du 15 novembre 1984, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Son argumentation s'articule en deux volets distincts, l'un principal d'ordre procédural, l'autre subsidiaire relatif au fond du droit. À titre principal, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, en mobilisant la théorie de la décision confirmative combinée aux règles régissant les délais de recours contentieux : * Il a rappelé que le requérant s'était déjà vu refuser le certificat de domicile par une décision notifiée le 18 juin 1966, laquelle avait été confirmée sur recours gracieux le 3 mai 1967. * Il a soutenu que la décision attaquée du 8 juin 1984 revêtait un caractère purement confirmatif de la décision du 3 mai 1967, en précisant expressément que ce caractère confirmatif demeurait acquis « qu'elle soit ou non intervenue à la suite d'une instruction nouvelle ». * En conséquence, en application des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par erreur matérielle de plume comme datant de 1983 dans un passage de la contre-requête, puis correctement citée de 1963 dans la suite des écritures et des visas), le recours dirigé contre cet acte confirmatif était présenté hors délai et, partant, entaché d'irrecevabilité. En outre, en réponse à une exception procédurale soulevée par le requérant dans sa réplique quant à la recevabilité temporelle de la contre-requête elle-même, le Ministre d'État a démontré dans sa duplique du 15 novembre 1984 que le délai imparti par l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avait été scrupuleusement respecté. S'appuyant sur les dispositions des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, il a exposé que ce délai procédural est un délai franc ou, à tout le moins, un délai qui ne comprend pas le jour d'où il part (*dies a quo*) et qui se calcule de quantième à quantième. À titre subsidiaire, sur le fond du litige, le Ministre d'État a développé trois séries d'arguments visant à démontrer le mal-fondé des prétentions du sieur G. G. : * Premièrement, sur le terrain du droit conventionnel, l'administration a fait valoir que l'intéressé n'avait jamais été titulaire d'un certificat de domicile validé et renouvelé dans les conditions prévues par la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Dès lors, n'ayant jamais détenu un tel titre initial, il ne pouvait juridiquement en solliciter le renouvellement et se trouvait placé dans une situation non prévue par ladite convention. * Deuxièmement, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a soutenu qu'en tout état de cause, les documents produits par le requérant n'établissaient nullement qu'il avait sa résidence habituelle à Monaco et qu'il se trouvait dans l'impossibilité d'en rapporter la démonstration. * Troisièmement, de manière positive, l'administration a opposé les conclusions des enquêtes diligentées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que l'intéressé avait sa résidence en France, dans la commune de Cap d'Ail. Le Ministre d'État a conclu sur ce point que les pièces versées par le requérant ne sauraient être regardées comme contredisant valablement les constatations matérielles opérées par les services de la Sûreté Publique. #### 2. L'argumentation du requérant (requête et réplique du sieur G. G.) Outre les éléments factuels exposés dans sa requête initiale du 8 août 1984 (présence à l'hôpital de Monaco avec ses parents en 1946 et 1948, emploi et logement à l'hôpital de 1949 à 1965, acquisitions successives de deux fonds de commerce avec appartements attenants à Monaco à partir de 1965, et allégation d'une confusion administrative avec son frère résidant en France), le sieur G. G. a déposé un mémoire en réplique le 18 octobre 1984 tendant aux mêmes fins d'annulation. Sur le plan procédural, le requérant a tenté à la fois de faire écarter les écritures en défense du Ministre d'État et de sauver sa propre requête de la forclusion : * D'une part, il a soutenu que la contre-requête du Ministre d'État avait été déposée hors délai, au motif qu'elle avait été présentée au Tribunal le 9 octobre 1984, soit, selon lui, postérieurement à l'expiration du délai prévu à l'article 17 de l'ordonnance régissant le Tribunal Suprême (désignée dans sa réplique, avec un « (sic) » relevé par l'arrêt, comme l'ordonnance « du 14 avril 1980 » au lieu du 16 avril 1963). * D'autre part, pour défendre la recevabilité de son recours principal contre la fin de non-recevoir soulevée par l'administration, il a proposé une interprétation spécifique de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963. Selon le requérant, cette disposition permettrait d'intenter un nouveau recours gracieux dès lors qu'aucun recours contentieux n'avait été formé à la suite du rejet d'un premier recours gracieux. Par ce raisonnement, sa démarche ultérieure aurait pu rouvrir le délai de recours contentieux. Sur le fond, dans sa réplique, le requérant a contesté la valeur probante des éléments avancés par l'administration. Il a soutenu que les pièces produites par le Ministre d'État n'étaient pas probantes, qu'elles étaient imprécises et contradictoires, et qu'elles se bornaient à établir sur un mode purement hypothétique et conditionnel que le sieur G. G. « aurait » résidé au Cap d'Ail. À l'issue de cette instruction contradictoire, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus Monsieur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, Maîtres Hélène Marquilly et Jean-Charles Marquet en leurs plaidoiries, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des moyens soulevés par les parties confrontait le Tribunal Suprême à une série d'interrogations juridiques hiérarchisées, où la question préalable de la recevabilité du recours commandait l'accès même au débat de fond relatif à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. La question de droit principale soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : **Le rejet par le Ministre d'État d'une nouvelle demande de délivrance d'un certificat de domicile au titre de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 est-il susceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, lorsque l'intéressé s'est déjà vu opposer, plusieurs années auparavant, une décision de refus confirmée sur recours gracieux qui n'a pas été attaquée dans les délais prescrits par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?** En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer la nature juridique de la lettre de refus du Ministre d'État du 8 juin 1984 au regard de la décision antérieure du 3 mai 1967 : s'agissait-il d'une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou d'un acte purement confirmatif se heurtant à l'expiration définitive des délais de recours contentieux ? Parallèlement, en filigrane de ce débat central, se posait la question de la validité de l'interprétation de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avancée par le requérant, selon laquelle l'absence de recours contentieux après le rejet d'un premier recours gracieux autoriserait l'introduction d'un nouveau recours gracieux susceptible de proroger ou de faire renaître le délai d'action. Ce n'est que dans l'hypothèse où cette barrière procédurale de la forclusion aurait été franchie que le Tribunal Suprême aurait eu à connaître des questions subsidiaires de fond : d'une part, la possibilité juridique de solliciter la délivrance ou le renouvellement d'un certificat de domicile sur le fondement de la Convention du 18 mai 1963 en l'absence de détention antérieure d'un tel titre ; d'autre part, l'appréciation souveraine des éléments de preuve contradictoires (pièces d'emploi et d'acquisition immobilière/commerciale contre enquêtes de la Direction de la Sûreté Publique et allégation d'erreur sur la personne) quant à la réalité d'une résidence habituelle à Monaco depuis le 13 octobre 1957. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême sobriété et une rigueur toute syllogistique. Statuant en matière administrative au visa de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 28, 51 et 70), de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (notamment ses articles 13, 14, 15 et 17), la Haute Juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui la dispense d'examiner le fond du litige. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en quatre considérants succincts qui s'enchaînent selon une logique implacable : 1. **La constatation de la demande administrative récente :** Dans un premier considérant, le Tribunal relève le point de départ de la séquence administrative immédiate : le requérant a saisi le Ministre d'État, le 11 octobre 1983, d'une requête tendant à la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. 2. **L'identification de l'acte attaqué :** Dans un deuxième considérant, le juge constate que cette requête du 11 octobre 1983 a fait l'objet d'une décision de rejet matérialisée par la lettre du Ministre d'État en date du 8 juin 1984. 3. **La qualification juridique de l'acte attaqué comme décision purement confirmative :** Le troisième considérant constitue le cœur juridique de l'arrêt. Le Tribunal Suprême juge que « cette lettre présente un caractère purement confirmatif d'une décision précédente du Ministre d'État, en date du 3 mai 1967 ». Aussitôt cette qualification posée, le juge relève l'état procédural de cette décision initiale de 1967 : il s'agit d'une « décision non attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance modifiée n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ». 4. **La déduction de la tardiveté et de l'irrecevabilité :** Enfin, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal tire la conséquence mécanique de la qualification retenue : dès lors que l'acte du 8 juin 1984 n'est que la confirmation pure et simple d'une décision définitive datant du 3 mai 1967, le recours contentieux déposé le 8 août 1984 contre cette décision du 8 juin 1984 « a été présenté hors délai et est donc irrecevable ». Plusieurs enseignements implicites mais certains découlent de cette motivation épurée : * Tout d'abord, bien que le Tribunal Suprême ne consacre aucun considérant explicite à l'exception d'irrecevabilité visant la contre-requête du Ministre d'État (soulevée par le requérant sur le fondement de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963), le fait que la juridiction vise expressément l'article 17 dans les visas de sa décision ainsi que la contre-requête et la duplique, et qu'elle fasse droit aux conclusions du Ministre d'État, atteste qu'elle a écarté le grief de tardiveté de la contre-requête (ou que l'irrecevabilité de la requête principale, d'ordre public, rendait ce débat inopérant). * Ensuite, en visant l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 et en jugeant que la décision du 3 mai 1967 n'avait pas été attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15, le Tribunal Suprême rejette radicalement la thèse du requérant selon laquelle l'article 14 autoriserait des recours gracieux successifs tant qu'un recours contentieux n'a pas été introduit. La décision du 3 mai 1967, intervenue elle-même sur recours gracieux contre le refus initial du 18 juin 1966, avait définitivement épuisé la faculté de prorogation du délai contentieux. * Enfin, en retenant le caractère « purement confirmatif » de la lettre du 8 juin 1984, la Haute Juridiction considère que la demande du 11 octobre 1983 avait exactement le même objet (l'obtention du certificat de domicile conventionnel attestant d'une domiciliation depuis le 13 octobre 1957) et reposait sur une situation juridique cristallisée dans le passé, de sorte que le nouveau refus n'a modifié en rien l'ordonnancement juridique résultant du refus définitif de 1967. Par voie de conséquence, le juge s'interdit d'entrer dans l'examen de l'erreur alléguée sur la personne (confusion avec le frère du requérant) ou de la valeur probante des enquêtes de la Direction de
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1990/10-16-25470)) Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco obéit à des règles de recevabilité d’une stricte rigueur, destinées à garantir la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives. Parmi ces règles, la maîtrise du temps procédural occupe une place prépondérante. L’articulation entre les démarches administratives préalables — qu'elles soient gracieuses ou hiérarchiques — et la saisine du juge de la légalité constitue un mécanisme classique mais redoutable du droit processuel administratif. La décision rendue le 16 octobre 1990 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative dans l'affaire *Sieur G. B.*, offre une illustration topique de la sanction d’irrecevabilité frappant le justiciable qui, par une gestion tardive de son recours administratif préalable, laisse s'éteindre son droit d'agir au contentieux. Au-delà de cette rigueur procédurale qui clôt prématurément le débat, l'espèce laisse entrevoir, en filigrane, une question substantielle d'une grande importance pratique en droit fiscal international franco-monégasque : les critères de délivrance du certificat de domicile *post mortem* en application de la convention du 1er avril 1950 relative aux successions. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans le règlement de la succession de monsieur L. A. B., décédé sur le territoire de la Principauté de Monaco le 28 juillet 1988. Le défunt laissait pour lui succéder un héritier unique, le sieur G. B. Afin de procéder aux opérations de liquidation fiscale et notariale de la succession dans le cadre spécifique des relations bilatérales entre la France et la Principauté, Maître Louis-Constant Crovetto, notaire à Monaco agissant au nom de la succession du défunt, a entrepris des démarches auprès des autorités gouvernementales monégasques. Plus précisément, le 28 septembre 1988, soit deux mois exactement après le décès, l'officier public a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à la délivrance d'un certificat de domicile « *post mortem* » (ou certificat de domicile après décès) au nom de feu L. B. Cette démarche s'inscrivait dans le cadre juridique de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 tendant à éviter des doubles impositions et à codifier les règles d'assistance en matière successorale, texte rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, et plus particulièrement de son article 1er, paragraphe C. La délivrance d'un tel document administratif revêt un enjeu patrimonial et fiscal majeur pour les héritiers, puisqu'il conditionne la détermination de la résidence fiscale du *de cujus* au moment de son décès et, par conséquent, la répartition du pouvoir d'imposer les biens successoraux entre l'État français et la Principauté de Monaco, cette dernière se caractérisant par une fiscalité successorale particulièrement avantageuse en ligne directe. Toutefois, l'administration monégasque n'a pas fait droit à la requête du notaire. Après avoir fait procéder à une enquête administrative sur la situation réelle du défunt, le Ministre d'État a, par une décision en date du 15 novembre 1988, opposé un refus à la demande de délivrance du certificat de domicile. Le motif avancé par l'autorité exécutive reposait sur une appréciation factuelle et administrative ancienne : selon les services de l'État, monsieur L. B. n'était plus domicilié dans la Principauté depuis le mois de mars 1967, soit plus de vingt et un ans avant son décès. Face à ce refus initial notifié au notaire de la succession, le sieur G. B., agissant en sa qualité de seul héritier de feu L. B., a décidé d'intervenir personnellement auprès de l'administration. Par une requête en date du 16 février 1989, il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, sollicitant de ce dernier qu'il veuille bien reconsidérer sa décision précédente du 15 novembre 1988 et procéder à la délivrance du certificat litigieux. Après examen de cette demande de réexamen, le Ministre d'État a maintenu sa position initiale. Par une nouvelle décision en date du 27 juin 1989, il a rejeté le recours gracieux du sieur G. B. et confirmé purement et simplement son refus du 15 novembre 1988 de délivrer le certificat de domicile *post mortem*. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère administrative pour être porté devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, le sieur G. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée le 25 août 1989. Son recours tendait à l'annulation de la décision confirmative du Ministre d'État en date du 27 juin 1989. Par ordonnance du Vice-Président du Tribunal Suprême (faisant fonction de Président) en date du 15 mai 1990, modifiée ultérieurement par une ordonnance du 24 septembre 1990, le renvoi de la cause en section administrative a été ordonné, conformément aux règles de répartition des compétences au sein de la haute juridiction. Au soutien de sa requête en annulation, le sieur G. B. développait une argumentation substantielle centrée sur la notion de domicile au sens du droit conventionnel fiscal et sur le régime probatoire qui lui est applicable. Le requérant articulait ses prétentions autour de quatre axes principaux visant à démontrer l'erreur d'appréciation, tant en droit qu'en fait, commise par le Ministre d'État : 1. **La qualification juridique de la preuve du domicile :** Le requérant soutenait que la preuve du domicile, dans les conditions prévues par la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, constitue essentiellement une « question de fait ». Or, il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé à tort sur des éléments de pur droit ou de police administrative, tels que l'absence de titre consulaire de l'intéressé, et d'avoir invoqué la circonstance formelle que le domicile figurant dans l'acte de décès était situé au Maroc. 2. **La matérialité de la résidence quinquennale à Monaco :** Affirmant que le défunt avait bien son domicile à Monaco depuis au moins cinq années avant son décès (condition temporelle requise par la convention), le requérant produisait un faisceau d'indices matériels. Il faisait valoir que le défunt était propriétaire d'un immeuble à Monaco depuis l'année 1959 et que sa présence effective dans ce bien était attestée par les déclarations de deux témoins. De surcroît, cette présence physique et habituelle résultait, selon lui, de l'existence de factures téléphoniques établies à son nom ainsi que de diverses correspondances émanant de prestataires de services locaux. 3. **Les attaches économiques et bancaires :** Le requérant soulignait également que feu L. B. était titulaire de divers comptes ouverts dans les établissements bancaires de la Principauté, démontrant ainsi l'ancrage de ses intérêts sur le territoire monégasque. 4. **La cohérence fiscale bilatérale :** Enfin, le sieur G. B. avançait un argument tiré de l'attitude de l'administration fiscale française elle-même. Selon lui, le fisc français avait toujours considéré que le défunt était redevable de l'impôt sur le revenu en France en raison précisément de son domicile à Monaco, par application des stipulations d'un autre texte bilatéral, à savoir la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Il y avait donc, selon le requérant, une contradiction manifeste à lui refuser pour sa succession la reconnaissance d'un domicile monégasque qui lui avait été appliqué de son vivant pour l'imposition de ses revenus. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 25 octobre 1989 concluant au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit. La stratégie défensive de l'administration s'est structurée de manière classique en deux temps, opposant à titre principal une fin de non-recevoir dirimante, et ne discutant le fond du droit qu'à titre strictement subsidiaire. * **À titre principal, sur la recevabilité :** Le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité manifeste de la requête par application des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait observer que la décision initiale de refus datait du 15 novembre 1988 et que le recours gracieux formé par l'héritier le 16 février 1989 avait été déposé plus de deux mois après la notification de cette première décision. Dès lors, la forclusion était acquise avant même l'introduction du recours gracieux. * **À titre subsidiaire, sur le fond :** Le Ministre d'État maintenait que le défunt n'avait plus son domicile à Monaco depuis le mois de mars 1967, fait établi par l'enquête administrative diligentée par ses services. Pour contrer le faisceau d'indices du requérant, l'administration opposait des éléments objectifs tirés de la réglementation du séjour et de l'état civil : le défunt n'avait pas sollicité le renouvellement de son titre de séjour monégasque au moins depuis mars 1967 ; il n'était pas immatriculé au consulat général de France à Monaco ; et surtout, son propre acte de décès (dressé à Monaco) indiquait qu'il était domicilié au Maroc, mention dont l'exactitude n'avait d'ailleurs pas été contestée. Le Ministre d'État concluait que les témoignages et attestations fournis par l'héritier étaient insuffisants pour établir que le défunt avait son domicile à Monaco d'une manière « habituelle et réelle ». ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En présence de ces argumentations croisées, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à deux questions juridiques d'inégale priorité logique, la résolution de la première commandant l'examen éventuel de la seconde. La **question principale, d'ordre procédural**, concernait l'articulation des délais de recours administratif et contentieux : *un recours gracieux formé auprès du Ministre d'État plus de deux mois après la notification d'une décision administrative initiale de refus est-il susceptible de conserver le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, permettant ainsi au requérant de demander valablement l'annulation de la décision subséquente rejetant ce recours gracieux ?* La **question subsidiaire, d'ordre substantiel**, touchait au droit fiscal international et administratif : *dans le cadre de l'article 1er de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, la preuve de la domiciliation habituelle et réelle du défunt à Monaco en vue de la délivrance d'un certificat de domicile post mortem peut-elle résulter de seuls indices matériels de présence (propriété immobilière, factures, comptes bancaires, témoignages), nonobstant l'absence de titre de séjour depuis plus de vingt ans, le défaut d'immatriculation consulaire et la mention d'un domicile à l'étranger dans l'acte de décès ?* Conformément aux principes directeurs du procès administratif, le juge de l'excès de pouvoir se devait d'examiner en premier lieu la recevabilité de la requête. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté (ou forclusion) étant d'ordre public et ayant été, au surplus, expressément soulevée par le Ministre d'État en défense, le Tribunal Suprême s'est arrêté à cet obstacle procédural, laissant ainsi la question de fond sans réponse juridictionnelle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême, sur le rapport du professeur Roland Drago, se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique implacable, typiques de la rédaction des décisions des juridictions administratives de tradition francophone. La motivation s'articule en quatre considérants qui reconstituent la chronologie procédurale exacte du dossier pour lui appliquer la règle de droit issue de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Dans un **premier temps** (premier et deuxième considérants), le Tribunal qualifie juridiquement les actes initiaux. Il relève que Maître Crovetto, notaire agissant au nom de la succession de L. B., a sollicité le 28 septembre 1988 la délivrance du certificat de domicile après décès prévu par l'article 1er, C, de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953). Le Tribunal constate ensuite que, par sa décision du 15 novembre 1988, le Ministre d'État a opposé un refus explicite motivé par la perte du domicile monégasque depuis mars 1967. Ce faisant, le juge établit implicitement mais nécessairement que l'acte du 15 novembre 1988 constituait une décision administrative faisant grief, susceptible en tant que telle de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et que la demande présentée par le notaire engageait l'ensemble de la succession, y compris l'héritier unique. Dans un **deuxième temps** (troisième considérant), la haute juridiction analyse l'intervention personnelle du sieur G. B. en date du 16 février 1989. Elle qualifie juridiquement cette démarche de « recours gracieux » adressé au Ministre d'État afin qu'il reconsidère sa décision précédente du 15 novembre 1988. Elle note que ce recours gracieux a donné lieu à une décision de rejet le 27 juin 1989, qui est l'acte formellement déféré à la censure du Tribunal par la requête du 25 août 1989. Dans un **troisième temps** (quatrième et cinquième considérants), le Tribunal Suprême opère la confrontation entre cette chronologie factuelle et la norme processuelle applicable, à savoir l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (texte pris en application des articles 89 à 92 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 visés en tête de la décision). La règle posée par l'article 15 de l'ordonnance de 1963 fixe à deux mois le délai de recours devant le Tribunal Suprême à compter de la notification ou de la publication de l'acte attaqué. Si l'exercice d'un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) a pour effet de proroger (ou conserver) ce délai contentieux, c'est à la condition *sine qua non* que ce recours administratif soit lui-même introduit à l'intérieur du délai de recours contentieux initial de deux mois. Or, le Tribunal constate souverainement en fait que le recours gracieux du 16 février 1989 « a été adressé au Ministre d'État plus de deux mois après la notification de la première décision » du 15 novembre 1988 (la date exacte de notification au notaire n'est pas précisée dans la décision, mais il s'est écoulé trois mois complets entre le 15 novembre 1988 et le 16 février 1989, ce qui rend le dépassement du délai de deux mois indiscutable). La conséquence juridique en découle mécaniquement : le recours gracieux étant lui-même tardif, il « n'a pu conserver le délai du recours devant le Tribunal Suprême ». La décision du 15 novembre 1988 était devenue définitive à l'expiration du délai de deux mois suivant sa notification. Par suite, la décision du 27 juin 1989 rejetant le recours gracieux tardif s'analyse comme une décision purement confirmative d'une décision définitive, laquelle ne saurait rouvrir un nouveau délai de recours contentieux au profit du requérant, bien que celui-ci ait saisi le Tribunal le 25 août 1989, soit moins de deux mois après le rejet du 27 juin 1989. Le recours est donc déclaré irrecevable dans son intégralité. ### C. Le dispositif Par suite de cette déclaration d'irrecevabilité qui fait obstacle à tout examen au fond des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la demande et condamne le requérant aux frais de l'instance en ces termes : > « DÉCIDE : > La requête présentée par le sieur G. B. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien que la décision du 16 octobre 1990 se solde par un rejet pour un motif de pure procédure, son analyse revêt un double intérêt scientifique et pratique. D'une part, elle consolide avec fermeté la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime des délais de recours et aux effets des décisions confirmatives en contentieux administratif monégasque (A). D'autre part, par les éléments factuels et juridiques intégralement reproduits dans les visas de la décision, elle met en lumière les difficultés pratiques majeures liées à la preuve du domicile fiscal post mortem dans le cadre des conventions fiscales franco-monégasques, offrant ainsi de précieux enseignements pour les praticiens du droit patrimonial et du contentieux administratif (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne #### 1. L'orthodoxie du régime de prorogation du délai contentieux par le recours gracieux La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la plus pure tradition du droit processuel administratif francophone, directement inspirée de la jurisprudence du Conseil d'État français (dont la présence au sein de la juridiction monégasque de membres éminents de la doctrine et de la haute fonction publique française, tel ici le rapporteur Roland Drago, assure l'étroite parenté conceptuelle). En droit administratif monégasque, régi à l'époque des faits par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (et plus particulièrement ses articles 13, 14 et 15 visés par l'arrêt), le délai de droit commun pour saisir le juge de l'excès de pouvoir est de deux mois. Ce délai vise à concilier deux impératifs contradictoires : d'un côté, le droit effectif au juge garanti par l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 (articles 89 à 92) qui permet aux administrés de faire contrôler la légalité des actes de l'exécutif ; de l'autre, le principe de sécurité juridique qui exige que les décisions de l'administration ne puissent pas être remises en cause indéfiniment. Le mécanisme du recours gracieux — par lequel l'administré s'adresse à l'auteur même de l'acte (ici le Ministre d'État) pour lui demander de revenir sur sa décision — est encouragé par le droit administratif car il permet de désamorcer les litiges en amont du prétoire. Pour que l'administré ne soit pas pénalisé dans le décompte du temps contentieux par sa tentative de conciliation amiable, l'article 15 de l'ordonnance du 16 avril 1963 prévoit que le recours gracieux (ou hiérarchique) interrompt et conserve le délai de recours contentieux. Un nouveau délai entier de deux mois recommencera à courir à compter de la notification de la décision explicite ou implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, cette faveur procédurale est subordonnée à une condition stricte d'antériorité : on ne peut conserver ou proroger qu'un délai qui est encore en vie. Si le délai initial de deux mois est déjà expiré au jour où l'administré forme son recours gracieux, le droit d'agir au contentieux est éteint par l'effet de la forclusion. L'acte administratif initial est devenu définitif (ou inattaquable par voie d'action). Dans l'espèce commentée, le Tribunal Suprême applique cette règle avec une rigueur mathématique : * **Acte initial faisant grief :** Décision du Ministre d'État du 15 novembre 1988 refusant le certificat de domicile. * **Recours gracieux :** Lettre de l'héritier du 16 février 1989 (soit plus de deux mois après
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/12-19-25054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, de la détermination du domicile fiscal des personnes physiques relevant du régime spécifique instauré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. En l'espèce, le sieur L. T. était titulaire d'un certificat de domicile délivré par l'administration monégasque le 28 septembre 1966. Ce document revêtait une importance capitale pour le contribuable puisqu'il conditionnait son statut fiscal au regard des stipulations de la Convention précitée. L'article 22-3 de cette Convention impose toutefois une obligation de renouvellement périodique à la charge du titulaire, en stipulant qu'il appartient à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Après avoir obtenu à cinq reprises consécutives la prolongation de la validité de son titre, le sieur L. T. a sollicité, au cours de l'année 1984, le sixième renouvellement de son certificat de domicile. L'administration devait alors apprécier la situation factuelle du demandeur, notamment à la date de référence du 29 septembre 1984. Or, la configuration patrimoniale et familiale de l'intéressé présentait une dualité géographique susceptible d'éveiller l'attention des autorités administratives et fiscales des deux États parties à la Convention. D'une part, le sieur L. T. disposait d'un appartement situé en Principauté de Monaco, dans un quartier décrit par l'administration comme étant un « quartier de commerce modeste », logement qui, selon les allégations du requérant, était habité en permanence par plus de cinq personnes. D'autre part, le requérant et sa famille possédaient en France, sur le territoire de la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer (Alpes-Maritimes), un immeuble consistant en une villa de deux étages située dans un quartier qualifié de « particulièrement résidentiel ». Pour les deux niveaux de cette villa française, le sieur L. T. avait souscrit deux abonnements d'électricité distincts. Saisi de cette sixième demande de renouvellement, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a opposé un refus au sieur L. T. par une première décision en date du 22 juillet 1985. Pour motiver cette décision défavorable, l'autorité administrative monégasque s'est fondée sur un double motif factuel. En premier lieu, elle a estimé que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque. En second lieu, et de manière déterminante, le Ministre d'État a invoqué les résultats d'une enquête diligentée par l'Administration fiscale française, en affirmant dans sa lettre du 22 juillet 1985 que cette investigation faisait ressortir que le sieur L. T. résidait de façon habituelle à Èze-sur-Mer. Contestant le bien-fondé de ce refus, l'intéressé a exercé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours a donné lieu à ce que la décision qualifie d'« enquête gracieuse ». Toutefois, par une seconde décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a confirmé son refus initial de renouvellement du certificat de domicile. Cette décision confirmative était motivée par la circonstance qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté par le requérant au soutien de sa démarche gracieuse. C'est dans ce contexte d'opposition frontale sur la réalité de l'établissement principal du contribuable que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 décembre 1985. Statuant en matière administrative et siégeant en Assemblée plénière (à la suite d'une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême mentionnée dans les visas), la Haute Juridiction était saisie de conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, le requérant demandait au Tribunal de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus du Ministre d'État en date du 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, conscient que l'issue du litige dépendait étroitement de l'appréciation des éléments de preuve relatifs à son lieu de vie effectif, le sieur L. T. sollicitait que le Tribunal ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive avant dire droit. Par un arrêt préparatoire rendu le 27 juin 1986, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour exiger de l'administration la transparence sur les pièces fondant sa décision. La juridiction a en effet invité formellement le Ministre d'État à produire « tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 ». Le Tribunal a tout particulièrement enjoint à l'autorité gouvernementale de verser aux débats contradictoires « l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant, en date du 22 juillet 1985 ». En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 8 septembre 1986, un mémoire intitulé « réponse à mesure d'instruction ». À l'appui de ses écritures, l'administration a enfin produit la pièce maîtresse sur laquelle reposait son argumentation : une lettre datée du 21 novembre 1984 émanant du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes. Ce document officiel français était accompagné du relevé des consommations d'électricité afférentes aux deux abonnements souscrits par le sieur L. T. pour les deux niveaux de sa villa d'Èze-sur-Mer. Au-delà de cette production documentaire, le Ministre d'État a développé dans son mémoire une argumentation fondée sur la vraisemblance sociologique et matérielle des conditions de logement du requérant. Il a ainsi fait observer au Tribunal qu'il était peu crédible que l'appartement monégasque, situé dans un quartier de commerce modeste, fût habité en permanence par plus de cinq personnes, alors même que la famille disposait par ailleurs d'un immeuble de deux étages implanté dans un secteur particulièrement résidentiel de la commune française voisine. Le principe du contradictoire ayant pu pleinement jouer grâce à la communication de ces pièces, le sieur L. T. a déposé un mémoire en réponse le 29 septembre 1986. Dans ces écritures, le requérant s'est livré à une exégèse critique de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, a réitéré l'ensemble des arguments qu'il avait précédemment développés au cours de la procédure, et a versé au dossier diverses attestations et témoignages destinés à valoir comme éléments de preuve complémentaire de la réalité de sa résidence en Principauté. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, après que le Président du Tribunal Suprême a délégué ses fonctions au Vice-Président par ordonnance du 20 octobre 1986, et à la suite d'une ordonnance du Vice-Président du 22 octobre 1986, l'affaire a été appelée à l'audience. Le Tribunal a entendu le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy ainsi que de Maître Jean-Charles Marquet (suppléé par Maître Philippe Sanita), et enfin les conclusions de Madame le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question centrale de droit administratif et de droit fiscal conventionnel, articulée autour du régime de la preuve et de l'étendue du contrôle juridictionnel dans le cadre du recours pour excès de pouvoir (recours en annulation selon la terminologie de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962). Plus précisément, la question de droit était double : En premier lieu, sur le terrain substantiel de l'application de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, comment s'articule la charge de la preuve de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile ? S'il incombe initialement au détenteur du certificat d'apporter la preuve de sa résidence en Principauté pour en obtenir le renouvellement, dans quelle mesure l'administration monégasque peut-elle légalement écarter les éléments de preuve produits par l'administré en leur opposant les résultats d'une enquête administrative externe (en l'occurrence française) ? En second lieu, sur le terrain du contentieux administratif et du contrôle de légalité interne des actes administratifs, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fait retenus par le Ministre d'État pour refuser un tel renouvellement ? Lorsque l'autorité administrative fonde sa décision de refus sur l'affirmation selon laquelle une enquête fiscale étrangère établit la résidence habituelle de l'intéressé hors de Monaco, le juge de l'excès de pouvoir peut-il, après avoir exigé la production de ladite enquête par une mesure d'instruction, censurer la décision administrative pour erreur sur la matérialité des faits s'il apparaît que l'administration a dénaturé ou surinterprété les conclusions de ce document au détriment des preuves fournies par le requérant ? Accessoirement, se posait une question de procédure contentieuse classique mais essentielle : quelle est la portée d'une annulation visant formellement la décision confirmative prise sur recours gracieux (du 7 novembre 1985) à l'égard de la décision initiale de refus (du 22 juillet 1985) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 décembre 1986 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et par une confrontation directe entre les motifs invoqués par l'administration et la teneur réelle des pièces du dossier, révélée grâce à l'arrêt avant dire droit du 27 juin 1986. Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose le cadre normatif applicable en rappelant littéralement les termes de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Elle énonce ainsi le principe selon lequel il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Ce faisant, le Tribunal reconnaît que la charge initiale de la preuve pèse juridiquement sur le demandeur au renouvellement. Dans un deuxième temps, le juge retrace l'historique administratif de la demande du sieur L. T. Il relève que l'intéressé sollicitait pour la sixième fois en 1984 le renouvellement d'un titre détenu depuis le 28 septembre 1966 — notation qui, sans créer de droit acquis au maintien du certificat, souligne néanmoins l'ancienneté et la continuité de la situation administrative du requérant. Le Tribunal rappelle ensuite avec précision la motivation des deux décisions successives du Ministre d'État : - La décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur l'insuffisance probatoire des explications du requérant quant à sa résidence habituelle et continue à Monaco, et sur l'affirmation positive selon laquelle l'enquête de l'Administration fiscale française « faisait ressortir qu'il résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer ». - La décision confirmative du 7 novembre 1985, intervenue après enquête gracieuse, maintenait ce refus au motif qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été fourni. Dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de l'arrêt —, le Tribunal Suprême procède au contrôle de l'exactitude matérielle des faits en examinant le contenu intrinsèque des enquêtes administratives, et tout particulièrement celui de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, dont la production avait été ordonnée par l'arrêt du 27 juin 1986. Or, la lecture directe de ce document par le juge révèle une distorsion manifeste entre ce que l'administration fiscale française avait réellement écrit et ce que le Ministre d'État en avait déduit dans sa décision du 22 juillet 1985. Le Tribunal cite in extenso le passage déterminant du courrier de l'administration française : « les renseignements recueillis lors d'une enquête de voisinage sont trop imprécis pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze. Mais, par contre, les consommations d'électricité telles qu'elles ressortent des relevés ci-joints, sont elles-mêmes significatives d'une occupation, par M. T., pour le moins non occasionnelle ». L'analyse comparative à laquelle se livre le Tribunal Suprême est implacable : 1. Là où le Ministre d'État affirmait dans sa décision du 22 juillet 1985 que l'enquête française établissait que le requérant « résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer », le document original avouait explicitement que l'enquête de voisinage était « trop imprécise pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze ». 2. Quant à l'indice tiré des relevés de consommation d'électricité des deux abonnements de la villa, l'administration française en déduisait uniquement l'existence d'une « occupation [...] pour le moins non occasionnelle ». Sur le plan de la logique juridique, le Tribunal Suprême refuse d'assimiler une « occupation non occasionnelle » d'une résidence secondaire en France à une « résidence habituelle ou permanente » excluant la résidence principale à Monaco. Un contribuable peut parfaitement occuper de manière non occasionnelle (par exemple lors des fins de semaine, des congés ou par la présence de membres de sa famille) une villa à Èze-sur-Mer tout en conservant le centre de sa résidence habituelle en Principauté. En conséquence, le Tribunal juge souverainement « que les enquêtes auxquelles il a été procédé ne permettent pas d'établir que le sieur T. ne réside pas en Principauté ». Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal opère la synthèse probatoire en mettant en balance, d'un côté, l'insuffisance et l'inexactitude des motifs avancés par l'administration et, de l'autre, le dossier probatoire constitué par l'administré (qui avait produit diverses attestations et témoignages). La conclusion tombe alors sous la forme d'une censure classique de l'erreur de fait : « Considérant qu'au regard des éléments de preuve fournis par le requérant, la décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 a été prise sur la base d'éléments de faits dont l'exactitude matérielle n'est pas établie ». La base factuelle de la décision administrative s'effondrant, l'acte encourt l'annulation. Le Tribunal prend soin, dans son dispositif, d'annuler non seulement la décision confirmative du 7 novembre 1985 (seule formellement visée dans les conclusions d'annulation de la requête), mais également, « ensemble », la décision initiale du 22 juillet 1985, purgeant ainsi rétroactivement l'ordonnancement juridique de l'intégralité du refus opposé au requérant. En revanche, fidèle à l'office du juge de l'excès de pouvoir qui est un juge de l'annulation et non un supérieur hiérarchique de l'administration, le Tribunal ne prononce pas formellement dans son dispositif la déclaration sollicitée par le requérant visant à le dire « fondé à obtenir le renouvellement », l'annulation des refus suffisant à obliger le Ministre d'État à réexaminer la demande en tirant les conséquences de la chose jugée. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 est annulée, ensemble Sa décision du 22 juillet 1985. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. T. c/ Ministre d'État* du 19 décembre 1986 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard de la théorie générale du contrôle de l'excès de pouvoir (1) que du contentieux spécifique généré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (2) et de l'instruction probatoire devant le juge administratif (3). #### 1. L'affirmation vigoureuse du contrôle de la matérialité des faits L'indexation officielle de la décision en tête de l'arrêt mentionne explicitement : « *Contentieux administratif - Recours en annulation - Contrôle de la matérialité des faits* ». Par cette décision rendue en Assemblée plénière sur le fondement des articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, le Tribunal Suprême réaffirme sa volonté d'exercer un contrôle entier et approfondi sur l'exactitude matérielle des faits qui servent de soubassement aux décisions administratives individuelles. Dans la tradition du droit administratif d'inspiration francophone, à laquelle se rattache étroitement le contentieux administratif monégasque, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits constitue le premier degré du contrôle de la légalité interne portant sur les motifs de l'acte. L'administration ne peut légalement prendre une décision que si les faits qu'elle invoque au soutien de celle-ci ont réellement existé et sont exactement rapportés. L'apport particulier de l'arrêt du 19 décembre 1986 réside dans la finesse de ce contrôle face à ce que l'on pourrait qualifier d'erreur matérielle par dénaturation ou par extrapolation abusive d'une pièce du dossier. En l'espèce, le fait matériel brut — à savoir l'existence d'une lettre des services fiscaux français du 21 novembre 1984 et de relevés électriques — était avéré. L'inexactitude matérielle censurée par le Tribunal Suprême réside dans le fait, pour le Ministre d'État, d'avoir affirmé comme un fait établi que cette enquête démontrait une résidence habituelle à Èze-sur-Mer, alors que le document lui-même confessait son impuissance à établir une résidence permanente par l'enquête de voisinage et se bornait à relever une occupation « non occasionnelle ». En travestissant une simple hypothèse ou un indice partiel d'occupation secondaire en une certitude de résidence principale à l'étranger, l'administration a commis une inexactitude matérielle que le juge sanctionne sans réserve. #### 2. La dialectique de la preuve dans le cadre de l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963 Sur le plan du droit fiscal international et bilatéral, cet arrêt apporte un éclairage fondamental sur la mise en œuvre de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte place formellement le fardeau de la preuve sur les épaules du contribuable : c'est au détenteur du certificat de domicile d'apporter la preuve de sa résidence à Monaco pour obtenir la prolongation de son titre. Une lecture littérale et absolutiste de cette stipulation conventionnelle aurait pu conduire l'administration monégasque à jouir d'un pouvoir quasi discrétionnaire d'appréciation : il lui aurait suffi d'affirmer souverainement que les preuves apportées par le demandeur n'étaient pas convain
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 octobre 1999, n° 26749 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 octobre 1999, n° 26749 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1999/10-21-26749)) ## Faits et procédure Une personne de nationalité italienne, J. V., titulaire d'une carte de résident délivrée par les autorités monégasques, faisait l'objet d'un examen de sa situation fiscale par les autorités françaises, engagé en 1996. Le 21 février 1997, la direction générale des impôts (sous-direction du contrôle fiscal) à Paris adressa au directeur des services fiscaux de Monaco une demande de renseignements fondée sur l'article 20 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, afin d'obtenir les relevés d'un compte ouvert par l'intéressé auprès de la Banque Générale du Commerce. Par lettre du 5 mars 1997, le directeur des services fiscaux monégasques transmit cette demande à la banque, en se fondant sur l'ordonnance souveraine n° 3085 du 25 septembre 1945 relative aux droits et devoirs des agents des services fiscaux. Il présentait l'intéressé comme fiscalement domicilié en France au sens de l'article 4 B du Code général des impôts. Le 21 mars 1997, il confirma que l'administration française avait recueilli les éléments établissant ce domicile fiscal, et précisa que l'appréciation des critères de domiciliation relevait de la seule compétence des autorités fiscales françaises, sous le contrôle du juge de l'impôt français. J. V. forma opposition à la communication de ses relevés (acte du 7 avril 1997), puis assigna l'État de Monaco et la banque devant le Tribunal de première instance. Il demandait qu'il soit jugé qu'il résidait effectivement à Monaco, que les services fiscaux monégasques n'étaient pas fondés à solliciter ses relevés faute de décision de justice française sur sa résidence fiscale, et que la banque n'était pas tenue de produire les documents. L'État conclut au rejet, faute d'intérêt à agir, et subsidiairement à l'incompétence de la juridiction. Le ministère public, entendu après réouverture des débats, soutint que la banque était tenue de déférer à la réquisition sur le fondement de l'article 3 de l'ordonnance n° 3085. Les débats furent clos à l'issue des notes en délibéré (juillet 1999). ## Question de droit Le litige posait plusieurs questions connexes : 1. **Recevabilité et intérêt à agir** : le demandeur, qui n'était pas destinataire direct de la réquisition, justifiait-il d'un intérêt à agir ? 2. **Objet de la demande** : une demande tendant à faire constater la résidence monégasque d'une personne était-elle opérante au regard de la question litigieuse ? 3. **Sursis à statuer** : les difficultés d'interprétation de la convention imposaient-elles de surseoir à statuer dans l'attente de la saisine de la commission mixte prévue à l'article 25 ? 4. **Champ d'application de l'article 20** : cette disposition pouvait-elle s'appliquer à une personne de nationalité étrangère résidant à Monaco, et selon quel critère ? 5. **Répartition des compétences** : les juridictions monégasques pouvaient-elles apprécier la domiciliation fiscale en France, et une décision de justice française préalable était-elle nécessaire ? 6. **Obligation de la banque** : la réquisition fondée sur l'ordonnance n° 3085 obligeait-elle l'établissement bancaire à communiquer les informations ? ## Solution et dispositif Le tribunal rejette l'ensemble des prétentions du demandeur. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Le Tribunal, statuant contradictoirement, > Déboute J. V. de l'ensemble de ses demandes ; » Les motifs précisent que J. V. est condamné aux dépens « par application de l'article 231 du Code de procédure civile ». Sur le fond, le tribunal retient les principaux points suivants : - **Intérêt à agir** : il est reconnu, car il est désormais établi que la direction monégasque des services fiscaux entend obtenir les informations relatives aux comptes de J. V. Cet intérêt porte toutefois uniquement sur la contestation de la requête et de l'obligation de communication, et non sur la demande de constatation de résidence. - **Demande relative à la résidence** : elle est jugée « inopérante », d'une part parce que la résidence monégasque n'est pas cont
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31372 — Incompétence du Tribunal Suprême en matière de contentieux fiscal : droits de mutation et régime des marchands de biens > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31372 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31372)) --- ## Faits r B était titulaire d'une autorisation administrative d'exercer l'activité de marchand de biens en Principauté de Monaco. Par une décision du 8 août 2023, le Ministre d'État a prononcé la révocation de cette autorisation, dont la légalité a été ultérieurement confirmée par le Tribunal Suprême dans une décision TS 2024-08 du 7 février 2025. À la suite de cette révocation, r B a fait l'objet d'une radiation d'office le 12 octobre 2023, portée au Répertoire du Commerce et de l'Industrie le 27 octobre 2023. Estimant que la révocation de l'autorisation faisait perdre à l'intéressé la qualité d'assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée et le rendait en conséquence immédiatement redevable des droits de mutation, la Direction des Services Fiscaux lui a adressé, par des décisions en date des 8 et 10 novembre 2023, des demandes de règlement portant sur les droits de mutation, droits supplémentaires et intérêts de retard dus sur trois biens immobiliers demeurés en stock, pour un montant total de 692.115 euros. r B a formulé une première réclamation le 27 décembre 2023 tendant à l'annulation de ces demandes, rejetée le 8 janvier 2024 par le Directeur des Services Fiscaux. Par la suite, lors de la vente d'un bien immobilier le 16 avril 2024, le notaire instrumentaire a versé à la Direction des Services Fiscaux la somme de 268.853 euros en exécution de l'hypothèque légale que les services fiscaux avaient prise sur ce bien. r B a alors formé une seconde réclamation le 16 mai 2024, sollicitant tant l'annulation des demandes de règlement initiales que la restitution de cette somme. --- ## Procédure r B a introduit une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 20 décembre 2024 sous le numéro TS 2025-26. Il demandait, d'une part, l'annulation des décisions des 8 et 10 novembre 2023 par lesquelles le receveur de l'Enregistrement au sein de la Direction des Services Fiscaux l'avait invité à s'acquitter du paiement des droits de mutation, droits supplémentaires et intérêts de retard dus sur trois biens en stock, et, d'autre part, la restitution de la somme de 268.853 euros mise à sa charge en exécution de l'hypothèque légale. Par une contre-requête enregistrée le 21 février 2025, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête, soutenant que celle-ci était irrecevable comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, et sollicitant la condamnation du requérant aux entiers dépens. Par ordonnance du 15 janvier 2025, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président, en qualité de rapporteur. Le procès-verbal de clôture a été établi par Madame le Greffier en Chef le 24 avril 2025. Par ordonnance du 24 février 2026, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 26 mars 2026. L'affaire a été examinée en Assemblée plénière, en présence du Ministère public, et la décision a été prononcée le 9 avril 2026 par Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président, rapporteur. --- ## Question de droit Le Tribunal Suprême est-il compétent pour connaître d'un recours formé par un redevable légal de l'impôt contre des décisions de la Direction des Services Fiscaux lui réclamant le paiement de droits de mutation, de droits supplémentaires et d'intérêts de retard, ainsi que pour ordonner la restitution de droits d'enregistrement acquittés lors d'une vente immobilière réalisée sous le coup d'une hypothèque légale fiscale ? Plus précisément, les décisions par lesquelles le receveur de l'Enregistrement établit des impositions à la charge d'un contribuable constituent-elles des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, ou relèvent-elles exclusivement du plein contentieux fiscal dont la compétence appartient au Tribunal de première instance en vertu de l'article 62 de l'Ordonnance du 29 avril 1828 ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême rejette la requête de r B comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. Le Tribunal Suprême juge que le recours formé par r B, en sa qualité de redevable légal de l'impôt contestant le bien-fondé des impositions mises à sa charge, est dirigé contre des décisions établissant des impositions fiscales. Il énonce que de telles décisions ne peuvent être contestées que devant le juge de l'impôt, à l'appui d'un recours de plein contentieux fiscal, et non devant le juge de l'excès de pouvoir. Il écarte en conséquence le moyen tiré de l'existence d'actes détachables. Il rappelle qu'en application de l'article 62 de l'Ordonnance du 29 avril 1828 modifiée sur l'enregistrement, le timbre, les droits de greffe et les hypothèques, le Tribunal de première instance est seul compétent pour apprécier la légalité des impositions ou la régularité de leur recouvrement. > **Dispositif :** > > « La requête de r B est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de r B, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Confirmation et consolidation d'une jurisprudence établie en matière de répartition des compétences juridictionnelles fiscales** La décision du 9 avril 2026 s'inscrit dans la continuité d'une jurisprudence que le Tribunal Suprême avait déjà clairement fixée, notamment par la décision TS 2016-06 SCI A c/ État de Monaco du 14 février 2017 expressément visée en défense par le Ministre d'État. Elle confirme ainsi de manière ferme que le contentieux fiscal en matière de droits d'enregistrement et de droits de mutation échappe en toute hypothèse à la compétence du Tribunal Suprême, lequel statue en principe sur les recours en excès de pouvoir dirigés contre les actes administratifs unilatéraux. Cette ligne jurisprudentielle repose sur une lecture stricte de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, combiné à l'article 62 de l'Ordonnance du 29 avril 1828. **2. La distinction entre acte administratif détachable et acte d'imposition** L'un des apports notables de cette décision réside dans l'exclusion explicite du moyen tiré de l'existence d'actes détachables. Le requérant cherchait, par cette qualification, à faire entrer les décisions du receveur de l'Enregistrement dans le champ de la compétence du Tribunal Suprême, en les présentant comme des actes administratifs autonomes dissociables de la procédure d'imposition. Le Tribunal Suprême refuse cette construction, jugeant que les décisions en cause, dès lors qu'elles établissent des impositions à la charge d'un redevable, participent intégralement du contentieux de plein juridiction fiscal et ne sauraient être artificiellement détachées du litige d'imposition pour être soumises au contrôle de l'excès de pouvoir. Cette position est techniquement cohérente avec les principes qui gouvernent le partage entre recours pour excès de pouvoir et recours de plein contentieux : lorsqu'une voie de droit spéciale est ouverte devant une juridiction spécialisée, le recours pour excès de pouvoir est en principe irrecevable. **3. L'article 62 de l'Ordonnance du 29 avril 1828 comme fondement exclusif de compétence** La décision réaffirme que l'article 62 de l'Ordonnance du 29 avril 1828 constitue le fondement textuel exclusif de la compétence du Tribunal de première instance pour connaître des litiges relatifs aux droits d'enregistrement, aux droits de mutation et à leur recouvrement. Cette disposition ancienne, maintenue en vigueur et réguliérement appliquée par la jurisprudence, organise un ordre de compétence fonctionnel dévolu au juge de l'impôt, compétent pour apprécier à la fois la légalité des impositions et la régularité des procédures de recouvrement, y compris les mesures conservatoires telles que l'hypothèque légale fiscale. Le renvoi opéré par le Tribunal Suprême devant le Tribunal de première instance pour l'ensemble du litige — aussi bien sur la contestation des droits exigés que sur la restitution de la somme versée lors de la vente immobilière — illustre l'unité du contentieux fiscal ainsi délimitée. **4. Les questions de fond demeurent entières** Il convient de souligner que la décision, strictement limitée à la question de compétence, ne tranche aucune des questions substantielles soulevées par r B, qui présentent pourtant un intérêt juridique réel. Notamment : la question de l'incidence de la révocation de l'autorisation administrative d'exercer sur le maintien du régime de faveur en matière de droits de mutation pour les opérations antérieurement réalisées ; l'interprétation de l'article 1er de la loi n° 1.148 du 30 décembre 1991 portant modification de la loi n° 1.044 du 8 juillet 1982 concernant l'exonération des droits d'enregistrement liés aux opérations des marchands de biens ; et l'éventuelle incidence de la loi n° 1.560 du 2 juillet 2024, invoquée par le requérant comme pouvant témoigner d'une évolution législative favorable à sa thèse. Ces questions restent ouvertes et devront être tranchées par le Tribunal de première instance, saisi dans le cadre du plein contentieux fiscal. **5. Une décision pédagogique sur les voies de recours en droit fiscal monégasque** Sur le plan pratique, cette décision présente une valeur d'orientation pour les justiciables et leurs conseils. Elle rappelle que les redevables de droits de mutation ou d'enregistrement en Principauté de Monaco qui entendent contester des impositions établies à leur charge — y compris lorsque ces impositions sont la conséquence d'une mesure administrative préalable telle qu'une révocation d'autorisation — doivent impérativement saisir le Tribunal de première instance dans le cadre du plein contentieux fiscal, et ne peuvent pas substituer à cette voie un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, quand bien même ils contesteraient par ailleurs, dans une instance distincte, la légalité de l'acte administratif à l'origine de l'imposition. La dissociation des contentieux — administratif d'un côté, fiscal de l'autre — s'impose donc comme une contrainte procédurale structurante en droit monégasque.
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27321 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27321 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27321)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et, plus particulièrement, du régime juridique entourant la délivrance et le renouvellement du certificat de domicile. Ce document administratif revêt une importance capitale pour ses titulaires, dans la mesure où il atteste de la résidence effective sur le territoire monégasque au regard des règles bilatérales de fiscalité. En l'espèce, le requérant, M. J-P. N., avait obtenu un certificat de domicile délivré pour la première fois par les autorités monégasques le 4 septembre 1973. Ce certificat avait fait l'objet de renouvellements successifs, par périodes triennales conformément aux stipulations conventionnelles en vigueur, et ce de manière ininterrompue jusqu'à l'échéance du 4 septembre 2006. M. J-P. N. faisait valoir une ancienneté de présence particulièrement marquée en Principauté, affirmant y résider depuis l'année 1961 avec son épouse. Il exposait également que ses enfants étaient nés à Monaco, qu'ils y résidaient et y exerçaient leur activité professionnelle. Sur le plan personnel, le requérant soutenait avoir toujours travaillé à Monaco et être fortement impliqué dans la vie sociale et associative monégasque. Toutefois, l'examen de sa situation matérielle et patrimoniale par l'administration monégasque a mis en lumière plusieurs éléments factuels déterminants intervenus au cours de la dernière période triennale précédant sa demande de renouvellement : * Sur le plan immobilier et locatif à Monaco, l'adresse déclarée par M. J-P. N. au soutien de sa demande de renouvellement correspondait, selon le fichier des baux des services fiscaux, à un local composé de deux pièces. Ce bien avait fait l'objet d'un contrat de bail initialement conclu le 16 mars 2001 par sa seule épouse, avec pour destination contractuelle l'exercice par cette dernière de son activité professionnelle d'orthophoniste. Un premier avenant en date du 22 septembre 2004 avait étendu le bénéfice de ce bail à M. J-P. N. (l'administration soutenant dans ses écritures que cet avenant n'avait pas modifié la destination des locaux, tandis que le Tribunal relèvera dans ses motifs un usage professionnel et mixte résultant de ces actes). Postérieurement au refus administratif, le 21 février 2007, les époux ont par ailleurs conclu un nouveau bail faisant état d'un usage mixte de l'appartement. * Parallèlement, sur le territoire de la République française voisine, M. J-P. N. et son épouse avaient acquis en commun, le 10 août 2004, la propriété d'un appartement de trois pièces à usage d'habitation situé dans la commune d'Eze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Cet appartement présentait des dimensions plus importantes que le local loué en Principauté. En outre, les relevés fournis par l'administration démontraient que la consommation d'électricité enregistrée dans l'appartement français d'Eze-sur-Mer était nettement supérieure à celle constatée dans le local monégasque. * Sur le plan professionnel, il ressortait du permis de travail versé aux débats que M. J-P. N. n'était employé en qualité de surveillant de la copropriété de l'immeuble « Park Palace » à Monaco que depuis le mois de mars 2004, après avoir exploité durant plusieurs années un bar situé sur la commune française limitrophe de Beausoleil. À l'approche de l'expiration de son titre le 4 septembre 2006, M. J-P. N. a sollicité auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. Par une décision administrative individuelle matérialisée par une lettre du 11 octobre 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, au motif que l'intéressé n'avait pas maintenu sa résidence de manière effective et continue en Principauté. Contestant cette appréciation, M. J-P. N. a formé un recours administratif préalable de nature gracieuse le 7 décembre 2006. Par une décision expresse du 9 février 2007, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé le refus de renouvellement du certificat de domicile. Notons enfin que la situation de l'épouse du requérant avait parallèlement donné lieu à un contentieux similaire devant la haute juridiction monégasque, ayant abouti à une décision de rejet rendue le 19 mars 2007 (req. n° 2006/8, *Nivet*), par laquelle le Tribunal Suprême avait jugé que l'intéressée n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête introductive d'instance enregistrée au greffe général le 6 avril 2007, M. J-P. N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il demandait à la juridiction d'annuler la décision du Ministre d'État du 9 février 2007 confirmant le rejet initial du 11 octobre 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 juin 2007, une réplique du requérant enregistrée le 16 juillet 2007, et une duplique de l'administration enregistrée le 13 août 2007, avant le renvoi de l'affaire à l'audience du 4 février 2008 par ordonnance présidentielle du 21 novembre 2007. Les prétentions et moyens développés par le requérant se sont articulés en deux temps procéduraux distincts, ce qui aura une incidence directe sur leur recevabilité : 1. **Dans sa requête initiale**, M. J-P. N. a exclusivement soulevé des moyens de légalité interne et présenté une demande subsidiaire avant dire droit : * *Au titre de la légalité interne*, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, les éléments de preuve produits établissaient la réalité de sa résidence en Principauté, où se situait le centre de ses intérêts tant professionnels que familiaux (naissance, résidence et travail de ses enfants à Monaco, implication dans la vie sociale et associative). Il reprochait également à l'administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative antérieure (un rapport de la Sûreté publique) qui ne lui avait pas été communiquée. Selon le requérant, ce défaut de communication l'avait empêché d'assurer pleinement sa défense et d'apporter la preuve de sa résidence — dont il reconnaissait par ailleurs que la charge lui incombait — dès lors que l'administration lui opposait par avance les conclusions de cette enquête. * *À titre subsidiaire*, il sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction sous la forme d'une enquête complémentaire et contradictoire, incluant notamment la communication officielle de l'enquête administrative litigieuse. 2. **Dans son mémoire en réplique** du 16 juillet 2007, M. J-P. N. a maintenu ses conclusions tout en réorganisant et en complétant son argumentation : * *Au titre de la légalité externe (moyen nouveau)*, il soutenait pour la première fois que la décision de rejet était illégale faute pour l'administration de l'avoir préalablement mis en demeure de justifier de sa résidence effective sur le territoire, en violation des stipulations de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 2, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. * *Au titre de la légalité interne*, il invoquait une violation du principe du contradictoire (défaut d'offre de rapporter la preuve de sa résidence ou de contester le rapport de la Sûreté publique non communiqué). Il rappelait que l'appréciation de la résidence habituelle est une question de pur fait devant être examinée au vu d'un faisceau d'indices précis et concordants. Il faisait valoir que le nouveau bail de février 2007 n'était qu'une nécessaire adaptation contractuelle avec son bailleur, et déplorait que l'administration ait fondé sa décision sur des pièces concernant uniquement son épouse sans produire d'élément de preuve le visant personnellement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête, tant au principal qu'au subsidiaire, en opposant une argumentation structurée autour des règles de preuve et de procédure contentieuse : * *Sur l'irrecevabilité et le mal-fondé du moyen de légalité externe* : dans sa duplique, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du moyen pris de la violation de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 2, de la Convention de 1963, aucun moyen de légalité externe n'ayant été soulevé dans le délai de recours contentieux. Au surplus, il faisait valoir que ce moyen était infondé au fond, ladite disposition ne s'appliquant expressément qu'à l'initiative de l'administration fiscale française lorsqu'elle éprouve un doute sur le domicile du titulaire d'un certificat en cours de validité, et non lors de l'instruction par Monaco d'une demande de renouvellement d'un certificat arrivé à expiration (laquelle relève exclusivement de l'alinéa 1er du même paragraphe). * *Sur la charge de la preuve et la légalité interne* : l'administration rappelait qu'en vertu de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 1er, de la Convention de 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Faute pour M. J-P. N. d'avoir apporté cette preuve lors de sa demande initiale ou de son recours gracieux, sa critique relative à la non-communication de l'enquête administrative était privée de toute portée. * *Sur l'appréciation des faits* : le Ministre d'État soutenait que seule la résidence habituelle sur le territoire monégasque détermine la délivrance ou le refus du certificat, rendant inopérantes les considérations familiales, professionnelles ou associatives, ainsi que les relevés bancaires et témoignages attestant simplement que le couple était honorablement connu et effectuait des achats à Monaco. L'administration opposait la propriété de l'appartement de trois pièces à Eze-sur-Mer depuis août 2004 au local monégasque de deux pièces loué en 2001 pour l'activité d'orthophoniste de l'épouse, en soulignant que le bail mixte du 21 février 2007 était inopérant car postérieur à la décision attaquée. Enfin, M. J-P. N. n'ayant jamais prétendu avoir un domicile distinct de celui de son épouse, les indices retenus par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 mars 2007 concernant Mme N. étaient pleinement transposables pour démontrer l'absence d'erreur manifeste d'appréciation et d'inexactitude matérielle des faits. * *Sur la demande de mesure d'instruction* : le Ministre d'État concluait au caractère inopérant de ces conclusions subsidiaires, dès lors qu'il était déjà démontré au dossier que la décision ne reposait pas sur des faits matériellement inexacts. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à trancher une double problématique, à la fois processuelle et substantielle, classique en droit du contentieux administratif mais appliquée ici au régime spécifique du droit fiscal conventionnel franco-monégasque : 1. **Sur le plan de la procédure contentieuse administrativo-monégasque :** Un requérant qui n'a soulevé dans sa requête introductive d'instance que des moyens touchant à la légalité interne d'un acte administratif individuel est-il recevable à invoquer pour la première fois dans son mémoire en réplique, après l'expiration du délai de recours, un moyen tiré de l'illégalité externe de cet acte (en l'occurrence un vice de procédure tiré du défaut de mise en demeure préalable) ? Par ailleurs, à quelles conditions le juge administratif doit-il faire droit à une demande subsidiaire de mesure d'instruction ? 2. **Sur le fond du droit (application de l'article 22, § 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963) :** Sur qui pèse la charge de la preuve de la résidence lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile, et selon quelle méthode et quels critères matériels l'administration monégasque — sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir — doit-elle apprécier la condition de maintien d'une résidence habituelle, effective et continue en Principauté lorsque le demandeur dispose simultanément d'attaches personnelles à Monaco et d'un bien immobilier d'habitation en France ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. J-P. N., l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et concis, structuré en deux mouvements répondant respectivement aux griefs de forme et de fond. #### 1. L'irrecevabilité du moyen de légalité externe par application de la théorie des causes juridiques Le Tribunal Suprême examine en premier lieu la recevabilité du moyen soulevé par M. J-P. N. dans son mémoire en réplique enregistré le 16 juillet 2007, par lequel il reprochait à l'administration une illégalité externe tenant à l'absence de mise en demeure préalable de justifier de sa résidence (violation alléguée de l'article 22, § 3, alinéa 2, de la Convention du 18 mai 1963). Le juge administratif monégasque écarte ce moyen sans l'examiner au fond, en jugeant qu'il « repose sur une cause juridique distincte de celle développée dans la requête introductive d'instance ; qu'il est nouveau, tardif et donc irrecevable ». Ce faisant, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la distinction fondamentale entre les deux causes juridiques du recours pour excès de pouvoir : la légalité externe (compétence, forme, procédure) et la légalité interne (violation de la loi, motifs de fait et de droit, détournement de pouvoir). La requête initiale du 6 avril 2007 n'ayant développé que des moyens de légalité interne (erreur manifeste d'appréciation et critique des motifs de fait), le débat contentieux s'est trouvé cristallisé sur cette seule cause juridique à l'expiration du délai de recours. Le moyen de procédure présenté en réplique procédant d'une cause juridique distincte, il se heurte à une forclusion radicale. On observera que cette solution procédurale dispense le Tribunal de se prononcer sur l'argumentation subsidiaire du Ministre d'État concernant le champ d'application respectif des alinéas 1 et 2 de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention. #### 2. La validation de la légalité interne du refus au regard de la charge de la preuve et de la méthode du faisceau d'indices S'agissant de la légalité interne de la décision du 9 février 2007, le raisonnement du Tribunal Suprême procède par étapes syllogistiques : * **La détermination de la charge de la preuve :** Le Tribunal cite expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 : *« la validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco »*. Le juge en déduit un principe directeur clair : « il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur ». Cette affirmation neutralise implicitement mais nécessairement les griefs du requérant relatifs au défaut de communication de l'enquête administrative antérieure ou au renversement allégué du fardeau probatoire : c'est à l'administré qui sollicite le renouvellement d'établir positivement la réalité de sa résidence, et non à l'administration de prouver initialement l'absence de résidence. * **La qualification juridique de la notion de résidence habituelle et la méthode d'appréciation :** Le Tribunal pose en principe que « la constatation de la résidence habituelle n'est qu'une question de pur fait, qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Le juge consacre ainsi la méthode réaliste et concrète du faisceau d'indices pour caractériser l'effectivité et la continuité de l'habitation. * **L'évaluation concrète et hiérarchisée des indices produits par les parties :** Le Tribunal procède ensuite à une pesée comparative des éléments factuels du dossier, en opérant une distinction nette entre les indices inopérants (ou insuffisants) et les indices matériels déterminants : * *D'une part, l'insuffisance des éléments subjectifs ou périphériques du requérant :* Le juge relève que M. J-P. N. ne fait état que de « liens familiaux, professionnels, associatifs et de témoignages ». Or, le Tribunal juge que ces éléments « ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier » que l'appartement loué par son épouse à Monaco (selon le bail du 16 mars 2001 pour l'activité d'orthophoniste, étendu au requérant avec usage mixte par l'avenant du 22 septembre 2004) constitue effectivement « le siège de sa résidence habituelle ». Avoir des attaches sociales, travailler à Monaco ou y avoir sa famille ne se confond pas avec le fait matériel d'habiter dans un local donné. On notera au passage que le Tribunal ne mentionne même pas le bail du 21 février 2007 invoqué par le requérant, confirmant implicitement son caractère inopérant en raison de sa postériorité par rapport à la décision attaquée, la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction. * *D'autre part, la prépondérance des indices matériels objectifs produits par l'administration :* À l'inverse, le Tribunal retient deux indices matériels convergents qui détruisent l'allégation de résidence habituelle à Monaco. Premièrement, un indice immobilier et dimensionnel : l'achat par les époux, le 10 août 2004, d'un appartement dans la commune française d'Eze-sur-Mer « de dimensions plus importantes que l'appartement loué à Monaco pour un usage professionnel et mixte ». Deuxièmement, un indice énergétique et domestique tiré des pièces produites par le Ministre d'État : « la consommation d'électricité de l'appartement d'Eze-sur-Mer a été nettement supérieure à celle de l'appartement de Monaco ». * **La conclusion sur le contrôle de l'exactitude matérielle des faits :** Au vu de ce faisceau d'indices, le Tribunal Suprême conclut qu'en constatant que le requérant n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco et en refusant, par voie de conséquence, le renouvellement sollicité, le Ministre d'État « ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts ». La juridiction étant par ailleurs pleinement informée par les pièces du dossier, la demande subsidiaire de mesure d'instruction se trouve rejetée sans qu'il soit besoin d'y consacrer un considérant spécifique (comme l'indique le sommaire officiel de la décision : *« Mesure d'instruction sollicitée - Juridiction informée - Rejet de la demande »*). ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. J-P. N. est rejetée. > Les dépens seront mis à la charge de M. P. N. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 18 février 2