Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2017-11-28, ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.239.989

Décision officielle commentée

Niveau E2

Mode d'acquisition Recrutement

[…]". Il s'agit du premier acte attaqué par la requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350, notifié à la requérante, par des courriers simple et recommandé, le 8 septembre 2016, et approuvé par un arrêté du Ministre Paul FURLAN le 26 octobre 2016. Cet arrêté, qui constitue le second acte attaqué par la même requête, a été notifié à la partie adverse par un courrier du 28 octobre 2016. 11. Le 7 septembre 2016 toujours, le conseil communal de la partie adverse décide de la réaffectation de la requérante. Cette décision est motivée comme il suit : " OBJET : Réaffectation d'un agent En séance à huis clos, le Conseil communal, ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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Vu la décision du Conseil communal du 8 septembre 1988 désignant Madame Françoise GILLET à titre temporaire au poste de concierge; Vu la décision du Conseil communal du 11 mai 1989 nommant Madame Françoise GILLET au poste de concierge; Vu la décision du Conseil communal de ce jour de modifier le cadre de la Ville et de supprimer l'emploi de concierge; décision à soumettre à la tutelle d'approbation de la tutelle; Attendu que s'il n'y a pas lieu d'anticiper la décision qui sera prise de la tutelle après l'accomplissement des formalités, il y a lieu de tenir compte de la constatation de la suppression du poste; Qu'il y a lieu d'avoir égard au fait qu'il existe un poste vacant d'ouvrier nettoyage correspondant aux attributions et au grade de Madame GILLET qui permettrait dès lors sa réaffectation; Vu l'article 70 du statut administratif; Vu l'article L1242-1 du Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation; Attendu que Madame Françoise GILLET est concierge du bâtiment sis Avenue Paul Poncelet, 22 à SAINT-HUBERT; Que la conciergerie a donc été mise en place en 1988; Que depuis, l'utilisation du bâtiment a fortement évolué, de même que le fonctionnement mis en place avec les utilisateurs; Que le bâtiment s'est vidé de ses occupants conservant seulement la bibliothèque, le projet «Courte échelle» (une fois par semaine) et des cours de dessin (deux fois par semaine); Que pour le reste des locaux servent de lieu de stockage ou sont vides; Que les missions de la concierge se sont réduites essentiellement à du nettoyage, chaque utilisateur gérant l'ouverture et la fermeture de la porte d'entrée; Que ces autres missions (surveillance, fermeture des fenêtres et chauffage, ...) pourront être répercutées sur les utilisateurs eux-mêmes; Que ces éléments ont motivé la modification du cadre supprimant le poste de concierge; Que la suppression du poste implique la réaffectation de Madame GILLET à une poste correspondant à ses attributions mais en conservant son grade; Que Madame GILLET réalisait presque exclusivement un travail de nettoyage dans le cadre de ses missions de concierge; Qu'elle sera réaffectée à un poste de nettoyage; Qu'un tel poste (ouvrier - nettoyage) est vacant au cadre; Que Madame GILLET et sa famille devront quitter le logement de conciergerie; Qu'un délai de 9 mois prenant cours le premier jour du mois suivant la notification de la présente décision lui sera accordé pour lui permettre de trouver un nouveau logement; Qu'à défaut d'avoir quitté les lieux, le Collège sera autorisé à ester en Justice contre Madame Françoise GILLET; ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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Vu la transmission du dossier au receveur régional Madame Caroline STIEVENART, le 18 août 2016; Vu la note du receveur régional, Madame Caroline STIEVENART, du 30 août 2016 déclarant qu'aucun avis n'est remis en l'absence d'implication financière; Après en avoir débattu; Décide : au scrutin secret par 12 «oui» et 2 abstentions Madame Françoise GILLET, agent nommé au poste de concierge, domiciliée Avenue Paul Poncelet,er 22 à Saint-Hubert, est réaffectée à un poste d'ouvrier en nettoyage à partir du 1 novembre 2016; Son échelle E3 est maintenue; Le logement de la conciergerie devra être libre dans un délai de 9 mois prenant cours le premier jour du mois suivant la notification de la présente décision; À défaut, le Collège est autorisé à ester en justice pour obtenir la libération des lieux". Il s'agit de l'acte attaqué par la requête enrôlée sous le n° A. 220.706/VIII-10.295, notifié à la requérante, par des courriers simple et recommandé, le 8 septembre 2016. 12. Le 31 octobre 2016, le collège communal prend acte de la description de fonction de la requérante comme agent de nettoyage. IV. Jonction des requêtes L'acte attaqué par la requête enrôlée sous le n° A. 220.706/VIII-10.295 est la conséquence du premier acte attaqué par la requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350. Dans le souci d'une bonne administration de la justice, il convient de joindre les deux requêtes. V. Recevabilité des requêtes V.1. Thèses des parties La partie adverse relève que l'acte que la requérante critique comme lui faisant grief dès lors qu'il ne lui permet plus de disposer d'un logement de fonction est la décision de supprimer le poste de concierge (attaquée par la requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350).

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Elle fait valoir qu'en cas d'annulation de la décision de réaffectation (attaquée par la requête enrôlée sous le n° A. 220.706/VIII-10.295), la requérante ne pourrait pas retrouver le poste de concierge qui a été supprimé et que, conformément à l'article 70 du statut, elle serait alors placée en disponibilité par suppression d'emploi et ne pourrait, en toute hypothèse, pas être réintégrée dans le poste de concierge. Elle en déduit que la requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350 est irrecevable à défaut d'intérêt. Elle ajoute que la décision de réaffectation n'influence que marginalement la manière dont la requérante exerce ses fonctions puisqu'elle continue à être chargée du nettoyage des locaux dont elle s'occupe actuellement ainsi que d'autres bâtiments de la ville et que la seule modification consiste en la perte du logement de fonction qui ne résulte pas de la mesure de réaffectation mais de la suppression de poste. La requérante fait, quant à elle, valoir qu'outre qu'elle se soit vu supprimer son poste de concierge, elle a perdu la jouissance du logementconciergerie qu'elle et sa famille occupaient depuis presque trente ans, ainsi qu'un avantage en nature évalué par l'administration fiscale à près de 12.000 euros par an. Elle ajoute qu'elle se voit réaffecter à un poste de nettoyage, dont elle ne connaît, au moment de la rédaction de sa requête, pas les caractéristiques essentielles : lieu de travail, horaire … . Elle en déduit qu'elle a donc personnellement un intérêt légitime à attaquer la décision supprimant son poste de concierge, son préjudice étant certain, actuel et résultant directement de la mesure attaquée. V.2. Appréciation La modification d'un cadre organique n'est pas un acte individuel mais un acte réglementaire. S'agissant d'un recours en annulation dirigé contre des dispositions réglementaires, l'intérêt personnel suffisant réside dans la possibilité que ces dispositions, comme c'est le cas en l'espèce, soit appliquées à la partie requérante personnellement.

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La requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350 est dès lors recevable. Le sort de la décision de réaffectation attaquée par la requête enrôlée sous le n° A. 220.706/VIII-10.295, est quant à lui, lié à celui de la décision de modification du cadre organique attaqué par la requête enrôlée sous le n° 221.065/VIII-10.295. VI. Examen de la requête enrôlée sous le n° A. 221.065/VIII-10.350 VI.1. Premier moyen VI.1.1 Thèse de la partie requérante La requérante prend un premier moyen de la violation de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, en ce que ni l'acte attaqué - l'instrumentum - ni l'acte auquel ce dernier fait référence ne respectent le prescrit de la loi précitée. Elle soutient, dans une première branche, qu'alors que l'acte attaqué est un acte administratif unilatéral de portée individuelle soumis à la loi du 29 juillet 1991 précitée, il ne comporte pas de motivation en droit, ne faisant pas mention des textes auxquels la partie adverse s'est référée pour prendre sa décision. Elle ajoute que la lecture de l'acte attaqué ne lui permet pas de connaître les motifs de droit ni les motifs de fait à l'origine de la décision attaquée (simple organisation du service, sanction disciplinaire déguisée, ... ?) et que la motivation est insuffisante car elle ne permet pas de comprendre de manière claire et non équivoque le raisonnement de la partie adverse. Elle relève, dans une seconde branche, que l'acte attaqué fait référence à la délibération du conseil communal du 7 septembre 2016 qui elle-même renvoie aux articles L1212-1 et L3131-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, à l'article 2 de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités, aux avis favorables des organisations syndicales sur le projet de modification du cadre et à l'avis de légalité favorable du receveur régional du 29 septembre 2016. Elle ajoute que les avis des organisations syndicales et du receveur ne sont pas annexés et que l'acte attaqué ne contient aucun motif de fait. ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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Elle précise que les raisons de la suppression de l'emploi litigieux et de sa réaffectation sont annexées à la décision et y voit une tentative de sauver un acte qui n'est autre qu'une sanction disciplinaire déguisée, sans en respecter les formes et les procédures. Elle rappelle qu'il existait de vives tensions entre le bourgmestre de Saint-Hubert et elle et son mari. Elle estime qu'il ne s'agit en rien d'une réorganisation du service, qu'elle est mise sur une "voie de garage" et qu'il ne lui est pas possible de connaître les motifs qui ont justifié une telle mesure, qui n'est pas anodine et sans conséquence, puisque même si elle garde une situation barémique identique, elle perd un avantage en nature évalué à environ douze mille euros par l'administration fiscale. Elle insiste enfin sur le fait que la partie adverse ne peut, en aucun cas, s'exonérer de l'obligation de motivation formelle, aucune des exceptions prévues limitativement par l'article 4 de la loi du 29 juillet 1991 précitée ne pouvant être appliquées en l'espèce. Elle en déduit que l'acte auquel la décision attaquée fait référence ne respecte pas les exigences de la loi du 29 juillet 1991 précitée. Elle réitère ses arguments dans son mémoire en réplique. Elle soutient, dans son dernier mémoire, qu'en indiquant, dans la décision du 7 septembre 2016, que la modification du cadre, s'agissant de la suppression du poste de concierge, serait justifiée d'une part, par une prétendue diminution du nombre d'utilisateurs et d'autre part, par le fait que les missions de la conciergerie seraient réduites essentiellement à du nettoyage, la partie adverse commet une erreur manifeste d'appréciation, les lieux litigieux étant affectés notamment à la bibliothèque communale, au conseil consultatif des aînés (une à deux fois par mois), à des cours de couture (deux fois par mois), au local de cortège historique (location, réparation de costume), aux cours de dessin (trois fois par semaine) et au local de la Croix-Rouge. VI.1.2. Appréciation Il convient, avant tout, de rappeler que la loi du 29 juillet 1991 précitée n'est, en vertu de son article 1er, alinéa 1er, applicable qu'aux actes à portée individuelle.

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La modification d'un cadre organique n'étant pas un acte individuel mais un acte réglementaire, la loi du 29 juillet 1991 précitée n'est donc pas applicable. En tout état de cause, l'acte attaqué, à savoir la décision du conseil communal de la partie adverse du 7 septembre 2016 de supprimer le poste de concierge du cadre organique - à ne pas confondre avec la notification de cette décision par le courrier du 8 septembre 2016 -, n'est pas motivé par référence mais contient une motivation autonome rédigée comme suit : " […] Attendu que le cadre actuel comprend un poste ouvrier de concierge; Que la conciergerie concerne le bâtiment sis Avenue Paul Poncelet, 22 à SAINTHUBERT; Que la conciergerie a été mise en place en 1988; Que depuis, l'utilisation du bâtiment a fortement évolué, de même que le fonctionnement mis en place avec les utilisateurs; Que le bâtiment s'est vidé de ses occupants conservant seulement la bibliothèque, le projet « Courte-Echelle » (1 fois par semaine) et des cours de dessin (2 fois par semaine); Que pour le reste des locaux servent de lieu de stockage ou sont vides; Que les missions de la conciergerie se sont réduites essentiellement à du nettoyage, chaque utilisateur gérant l'ouverture et la fermeture de la porte d'entrée; Que ses autres missions (surveillance, fermeture des fenêtres et chauffage, ...) pourront être répercutées sur les utilisateurs eux-mêmes; Que le poste de concierge ne se justifie plus". L'acte attaqué mentionne également, dans ses visas, la disposition légale dont il fait application, à savoir l'article L1212-1 du Code précité qui dispose, en son alinéa 1er, 1°, que le conseil communal fixe le cadre des agents de la commune. Les éléments énoncés par la requérante dans son dernier mémoire ne démontrent en outre pas que la partie adverse aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en considérant que "l'utilisation du bâtiment a fortement évolué, de même que le fonctionnement mis en place avec les utilisateurs". Le moyen n'est dès lors pas fondé.

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VI.2. Deuxième moyen VI.2.1. Thèse de la partie requérante La requérante prend un deuxième moyen de l'excès de pouvoir et de la violation des "principes s'attachant aux sanctions disciplinaires". Elle fait valoir, dans une première branche, que l'acte attaqué, qui supprime la fonction de concierge du cadre du personnel, est une sanction disciplinaire déguisée puisqu'il s'agit d'une décision qui lui cause grief - elle perd son emploi de concierge et la jouissance d'un avantage en nature, à savoir le logement-conciergerie ainsi que tous les avantages financiers qui s'attachent à celui-ci évalués à environ douze mille euros par an par l'administration fiscale - et qui est prise en raison des "éléments factuels et antécédents" entre la partie adverse, d'une part, et elle et son époux, d'autre part. Elle estime que dès lors que la partie adverse n'a pas respecté les exigences s'attachant à l'infliction d'une sanction disciplinaire, notamment les droits de la défense, l'acte attaqué doit être annulé. Elle relève, dans une seconde branche, que le statut administratif de la partie adverse renvoie aux articles L1215-2 et L1215-3 du Code précité, mais que l'article L1215-3 ne prévoit pas la réaffectation parmi les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux membres du personnel communal. Elle réitère ses arguments dans son mémoire en réplique. Elle n'ajoute aucun argument dans son dernier mémoire. VI.2.2. Appréciation Le caractère disciplinaire ou non d'une mesure s'apprécie en tenant compte de la teneur de l'acte, des circonstances dans lesquelles il est adopté, de ce que le comportement de l'agent est ou non qualifié de fautif, de l'intention manifestée ou non de punir un tel comportement et des incidences sur le statut administratif et pécuniaire de l'agent. En l'espèce, l'acte attaqué est motivé exclusivement par des raisons liées au bon fonctionnement du service, à savoir que le poste de concierge est devenu inutile à la suite de l'évolution de l'utilisation et du fonctionnement du bâtiment, que ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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celui-ci s'est largement vidé de ses occupants, que les missions de la conciergerie se sont réduites essentiellement à du nettoyage, que chaque utilisateur gère l'ouverture et la fermeture de la porte d'entrée et que les autres missions de la concierge (surveillance, fermeture des fenêtres et chauffage, ...) pourront être répercutées sur les utilisateurs eux-mêmes. Ces éléments ne sont pas contredits par les pièces du dossier. Nonobstant les difficultés survenues entre la requérante et la partie adverse, il ne résulte pas des pièces du dossier que l'acte attaqué aurait été pris afin de sanctionner la requérante pour des fautes qu'elle aurait commises. Quand bien même ces difficultés auraient-elles alimenté la réflexion de la partie adverse sur la nécessité de maintenir ou non un poste de concierge - ce qui n'est pas démontré -, il n'en résulterait pas pour autant que l'acte attaqué serait une sanction disciplinaire déguisée. Par ailleurs, aucune pièce du dossier ne permet de faire un lien entre l'acte attaqué et le différend existant entre le bourgmestre et l'époux de la requérante. Enfin, la perte du logement de fonction de la requérante n'est pas une sanction mais la conséquence inévitable de la suppression du poste de concierge. Pour le surplus, la requérante garde son grade et son traitement. Le moyen n'est pas fondé. VI.3. Troisième moyen VI.3.1. Thèse de la partie requérante La requérante prend un troisième moyen de la violation des articles 10 à 12bis de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités. Elle soutient qu'il n'y a pas eu de concertation syndicale en bonne et due forme. Elle relève, à cet égard, qu'un simple échange de courriels a eu lieu entre la directrice générale de la partie adverse et les délégations syndicales, alors que la loi du 19 décembre 1974 précitée impose, entre autre, la réunion du comité de concertation. Elle réitère ses arguments dans son mémoire en réplique. ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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Elle soutient, dans son dernier mémoire, qu'il est important d'avoir égard au contenu du courriel du 13 juillet 2016 émanant de la partie adverse adressé aux syndicats, dont la motivation de la suppression du poste de concierge est inexacte, ce poste ne se résumant pas à quelques heures de nettoyage. Elle fait valoir qu'en l'absence de concertation syndicale formelle, elle n'a pas eu l'occasion de faire entendre sa voix par l'intermédiaire des organisations syndicales qui, si la réunion prévue par la loi s'était régulièrement tenue, aurait pu attirer l'attention des représentants des travailleurs sur le caractère contestable de la motivation de la partie adverse ainsi que sur son préjudice (retrait du logement de fonction, souplesse dans l'organisation de son horaire, travail à domicile). VI.3.2. Appréciation L'article 11, § 1er, de la loi du 19 décembre 1974 précitée est ainsi rédigé : " Art. 11. § 1er. Sauf dans les cas d'urgence déterminés par le Roi et dans les autres cas qu'Il détermine, les autorités administratives compétentes ne peuvent, sans une concertation préalable avec les organisations syndicales représentatives au sein des comités créés conformément à l'article 10 ou au sein des comités visés à l'article 12bis selon le cas, prendre : 1° les décisions fixant le cadre du personnel des services ressortissant au comité de concertation dont il s'agit; 2° les réglementations que le Roi n'a pas considérées comme réglementations de base en vertu de l'article 2, § 1er, 1°, dernier alinéa, ainsi que celles relatives à la durée du travail et à l'organisation de celui-ci qui sont propres auxdits services. Sont, en outre, soumises à la même concertation préalable les mesures d'ordre intérieur et les directives relatives à un des objets visés à l'alinéa 1er, 2°. Les comités de concertation émettent un avis motivé sur les propositions dont ils sont saisis en application du présent paragraphe. Ils peuvent également être saisis, selon les mêmes modalités, de propositions tendant à l'amélioration des relations humaines ou à l'accroissement de la productivité". La procédure prévue par l'article 11, § 1er, 1°, précité n'a pas été respectée puisqu'aucune réunion du comité de concertation n'a eu lieu, l'avis des organisations syndicales ayant été recueilli par écrit. En vertu de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, donne lieu à annulation, la violation des formes soit substantielles soit prescrites à peine de nullité. ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

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Les procédures de concertation et de négociation syndicale prévues par la loi du 19 décembre 1974 précitée et par l'arrêté royal du 28 septembre 1984 portant exécution de cette loi sont des formalités substantielles. En vertu de l'article 14, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées précitées, les irrégularités visées à l'alinéa 1er ne donnent lieu à une annulation que si elles ont été susceptibles d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou ont privé les intéressés d'une garantie. Dès lors qu'il n'est pas contesté par les parties que les organisations syndicales ont toutes les trois donné un avis favorable à la modification du cadre organique de la partie adverse avant l'adoption de l'acte attaqué, l'on peut conclure que le non-respect de la procédure de concertation n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision attaquée et n'a pas privé la requérante d'une garantie. Le moyen est dès lors irrecevable à défaut d'intérêt. VI.4. Quatrième moyen VI.4.1. Thèse de la partie requérante La requérante prend un quatrième moyen de la violation du principe d'impartialité et du détournement de pouvoir. Elle soutient que le bourgmestre de la ville de Saint-Hubert a utilisé un pouvoir à des fins autres que l'intérêt général ou la réorganisation des services, puisqu'il a utilisé sa fonction pour régler des comptes personnels avec l'époux de la requérante, ce qui traduit un manque d'impartialité dans son chef. Elle réitère ses arguments dans son mémoire en réplique et n'ajoute aucun argument dans son dernier mémoire. VI.4.2. Appréciation Il ne résulte d'aucune pièce du dossier que, dans le cadre de l'adoption de l'acte attaqué, le bourgmestre de la partie adverse aurait adopté une attitude ou tenu des propos de nature à mettre en cause son impartialité. La seule circonstance que, lors du conseil communal du 14 décembre 2015 - soit près de neuf mois avant l'adoption de l'acte attaqué - le bourgmestre de la ‡CILRJCEAG-BDBHEHV‡

VIII - 10.295 & 10.350 - 15/17

partie adverse ait, dans le cadre de ses compétences en matière de police des séances du conseil communal, demandé à l'époux de la requérante, qui perturbait la séance, de quitter la salle et l'ait traité de "parasite de la démocratie", n'est pas de nature à remettre en cause son impartialité à traiter un dossier concernant la suppression de l'emploi de concierge occupé par la requérante. La plainte d'Alain FONTAINE, époux de la requérante, contre le bourgmestre, avec constitution de partie civile entre les mains du juge d'instruction, date 9 septembre 2016, soit postérieurement à l'acte attaqué. Cette circonstance n'a donc pu influencer le bourgmestre dans le cadre de l'adoption de l'acte attaqué. Le moyen n'est pas fondé. VII. Examen de la requête enrôlée sous le n° A. 220.706/VIII-10.295 La décision attaquée du conseil communal de la partie adverse du 7 septembre 2016 de réaffecter la requérante à un poste de nettoyage à partir du 1er novembre 2016, trouve son fondement dans la décision du conseil communal du même jour de supprimer l'emploi de concierge dans lequel elle était nommée. La requête dirigée contre cette dernière décision étant rejetée par le présent arrêt, il y a lieu d'en faire de même de la requête dirigée contre l'acte attaqué qui en est la conséquence. VIII. Indemnité de procédure La partie adverse sollicite, dans chaque affaire, une indemnité de procédure de sept cents euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande en ce qui concerne la première affaire et de réduire ce montant au minimum de cent quarante euros dans la deuxième affaire, en raison de la similitude des écrits de procédure déposés dans les deux affaires.

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