Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-04-30, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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réclamation « au sujet du déroulement de l’entretien ou du non-respect de la procédure », elle soutient qu’il doit alors s’adresser à son directeur général qui examine la réclamation sur le fondement d’un rapport circonstancié du département des ressources humaines. Elle en conclut qu’« en n’introduisant pas ce recours, le requérant n’a pas épuisé les recours administratifs organisés ouverts à l’encontre de son évaluation » et que le recours en annulation irrecevable. IV.1.2. Le mémoire en réplique Le requérant estime que son évaluation « réservée » fera, à défaut d’annulation, partie de son dossier personnel et il cite la jurisprudence selon laquelle le maintien d’une évaluation « insuffisant » risque d’exercer une influence défavorable sur l’appréciation des titres et mérites de l’agent concerné. Il conteste que la mention « réservée » serait sans impact pécuniaire « alors même qu’elle [le] prive […] d’une gratification ». Il cite à ce propos un « document émanant de la partie adverse et mettant en perspective les statuts d’Aquasambre et de la SWDE, au point 7.10 “Gratifications” ». Il conteste l’exception omisso medio qui, selon lui, repose sur le caractère relativement confus des dispositions applicables. Il renvoie aux développements du premier moyen et explique que l’article 76 du statut réglementaire précise que l’agent qui conteste sa mention d’évaluation doit introduire un recours auprès du comité qui, après avoir entendu l’agent (article 77) et, le cas échéant, les évaluateurs (article 78), peut formuler une autre proposition d’évaluation (article 78). Il « n’aperçoit nullement ce qui, dans les dispositions précitées, tant du statut réglementaire (articles 76 à 78) que du règlement d’évaluation (7.2), ferait obstacle à ce que le comité […] se prononce sur des griefs liés à des vices de procédure qui auraient entaché la procédure d’évaluation contestée devant lui ». Selon lui, il ressort du statut réglementaire que l’agent évalué dispose d’un recours administratif organisé devant le comité lorsqu’il conteste la mention d’évaluation attribuée et, dans ce cadre, il doit pouvoir faire valoir les griefs qu’il soulève tant au niveau procédural qu’au niveau de l’évaluation en elle-même, d’autant qu’il s’agit de la seule voie de recours mentionnée sur le document qui lui a été notifié. Il considère que l’article 7.2 du règlement d’évaluation « n’énerve nullement cette affirmation ». Il conteste qu’il pourrait être déduit de cette disposition que les griefs d’ordre procédural échapperaient à la compétence du comité et relèveraient de la compétence exclusive du directeur général. Il observe que l’article 7.2.1. dudit règlement d’évaluation évoque la possibilité pour un agent d’introduire une éventuelle réclamation auprès du directeur général pour non-respect de la procédure mais ne prévoit aucune forme particulière, ni aucun délai pour l’introduction d’une telle réclamation, ni aucun délai pour la prise de décision, ni ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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d’ailleurs la nature que pourrait revêtir une telle décision, le règlement se limitant à faire état d’un « examen » par celui-ci. D’après lui, « outre son caractère sibyllin, cette disposition ne prive nullement […] le comité […] de sa compétence générale pour connaître d’un recours dirigé contre une mention d’évaluation. Les dispositions du statut réglementaire sont en effet rédigées de manière tout à fait générale à cet égard. Tout au plus, pourrait-on considérer que ce règlement d’évaluation prévoit, en cas de griefs exclusivement procéduraux, une réclamation simplifiée auprès du directeur général. Toutefois, dès lors qu’un agent conteste une mention globale d’évaluation, a fortiori comme c’est le cas en l’espèce sur la base de griefs tant liés à la procédure qu’à la mention elle-même, il lui revient de saisir [ledit] comité […] ». Subsidiairement, il réplique que s’il fallait considérer que l’article 7.2.1 implique effectivement un recours distinct pour des motifs strictement procéduraux devant le directeur général, il conviendrait d’en écarter l’application sur la base de l’article 159 de la Constitution parce qu’il est, d’après lui, manifestement illégal dans la mesure où « cette disposition, qui ne prévoit, ni délais, ni formalités, et qui se superposerait à un recours organisé prévoyant quant à lui effectivement une procédure précise et claire, est manifestement contraire aux principes généraux tels que les principes de bonne administration et le principe des droits de la défense ». IV.1.3. Le dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse répète que l’acte attaqué constitue un acte purement matériel et une mesure d’ordre ne modifiant pas l’ordonnancement juridique et conteste la transposition, en l’espèce, de la jurisprudence citée dans le rapport de l’auditeur rapporteur. Elle soutient qu’aucune conséquence n’est attachée à l’évaluation et que la mention de l’évaluation n’est pas susceptible d’emporter des conséquences sur la carrière du requérant. Elle estime qu’en l’absence de conséquence concrète de l’évaluation attaquée, le recours est irrecevable dès lors qu’elle s’inscrit « dans le cadre d’un management participatif. Les supérieurs hiérarchiques doivent en effet pouvoir exprimer à l’agent en quoi son comportement est ou non en adéquation avec la fonction qu’il assume et s’il atteint les objectifs assignés ». Elle ne revient pas sur l’exception omisso medio. IV.2. Appréciation En vertu de l’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, un recours en annulation peut être introduit par toute partie justifiant d’un intérêt. La loi ne définit pas l’« intérêt » et le législateur a ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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laissé au Conseil d’État le soin de préciser le contenu de cette notion (Doc. parl., Chambre, 1936-1937, n° 211, p. 34, et n° 299, p. 18). Il ressort des arrêts de l’assemblée générale de la section du contentieux administratif du Conseil d’État n° 243.406 du 15 janvier 2019 et n° 244.015 du 22 mars 2019, et de la jurisprudence constante, qu’une partie requérante dispose de l’intérêt requis en droit si deux conditions sont remplies : tout d’abord, l’acte administratif attaqué doit lui causer un préjudice personnel, direct, certain, actuel et lésant un intérêt légitime. Ensuite, l’annulation de cet acte qui interviendrait éventuellement doit lui procurer un avantage direct et personnel, si minime fût-il. Une partie requérante n’est pas soumise à l’obligation de définir ou de préciser son intérêt au recours. Toutefois, si cet intérêt est mis en doute, il lui appartient de fournir des éclaircissements à cet égard dès qu’elle en a l’occasion dans le cadre de la procédure et d’étayer son intérêt. Si elle s’exécute en ce sens, la partie requérante circonscrit alors également les motifs de sa demande et le Conseil d’État doit tenir compte des limites du débat juridictionnel qu’elle fixe. En l’espèce, l’article 66 du « statut règlementaire » (ci-après : le statut) de la partie adverse dispose comme suit : « L’évaluation poursuit les objectifs suivants :  informer l’autorité et l’agent, au moyen d’un système d’informations pertinentes, sur le degré de performance de l’agent eu égard aux exigences de sa fonction et ce, au cours d’une période de référence déterminée.  fixer des objectifs à l’agent, par exemple, […] lui déterminer des besoins de formation éventuels, lui tracer un plan de carrière, etc.  juger de l’aptitude de l’agent recruté en vue d’une éventuelle prolongation de son contrat initial ». Dès le moment où l’évaluation a pour but, notamment, d’informer l’autorité du « degré de performance de l’agent eu égard aux exigences de sa fonction », une mention d’évaluation « réservée » peut être de nature à freiner l’évolution de la carrière du requérant et constituer un élément d’appréciation moins favorable dans le cadre de futures promotions et de la comparaison des titres et mérites subséquents, dès lors qu’elle constitue la moins bonne des trois mentions énoncées à l’article 74 du statut. L’annulation est, partant, susceptible de procurer un avantage au requérant qui justifie dès lors de l’intérêt requis. Selon la jurisprudence constante, celui qui décide d’exercer un recours juridictionnel doit mettre en œuvre tous les moyens nécessaires à la préservation de ce qu’il considère comme ses droits, ce qui suppose qu’il utilise toutes les voies de recours organisées par les textes avant de saisir le Conseil d’État.

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En l’espèce, l’article 76 du statut, auquel est soumis tout agent occupé par la partie adverse en vertu de son article 1er, dispose comme suit sous le titre « Recours » : « L’agent qui conteste sa mention globale d’évaluation proposée par les deux évaluateurs lors de l’entretien d’évaluation doit introduire un recours auprès du comité d’évaluation et de formation professionnelle dans les huit jours ouvrables à dater de la notification du document d’évaluation. Ce recours est introduit par envoi recommandé déposé à la poste ou contre accusé de réception auprès du service du personnel ». Les termes de cette disposition indiquent sans équivoque que le recours au comité, qui doit être introduit dans un délai précis, est obligatoire et, partant, organisé au sens rappelé ci-avant. Il n’est pas contesté que, le 25 octobre 2021, le requérant a saisi le comité du recours prévu par cette disposition. Selon l’« Introduction » du règlement d’évaluation invoqué à l’appui de l’exception omisso medio, ce règlement, qui date de septembre 2006, reprend les « fils rouges pour la révision du système d’évaluation » après trois cycles complets d’évaluation au regard des « diverses difficultés et limites du système d’évaluation […] mises en évidence », et « présente parallèlement : les difficultés et lacunes du système relevées soit lors de l’analyse des documents d’évaluation, soit lors de la préparation des périodes d’évaluation, ou lors d’entretiens informels ou formels avec les agents » et « les solutions à ces problèmes ». Ce règlement contient en conséquence diverses modification expresses du statut précité (cf. notamment art. 5.2.3, 7.2.3, et 8.1.2). S’agissant plus précisément de la procédure de recours, le règlement d’évaluation identifie comme « limites et difficultés » (p. 18/20) l’« absence de précisions dans le type de contestation pris en compte pour les recours » et indique, en son article 7.2.1, alinéa 2, invoqué par la partie adverse, que « désormais, il est possible pour l’agent d’introduire une éventuelle réclamation au sujet du déroulement de l’entretien ou du non-respect de la procédure ayant trait à l’évaluation. Ces réclamations doivent être adressées auprès du directeur général qui procédera à un examen sur base d’un rapport circonstancié dressé par le Département des Ressources humaines. Ces réclamations ne peuvent en aucun cas concerner les appréciations des compétences ni l’état d’avancement des objectifs, qui interviennent dans le calcul de la mention globale sujette à un éventuel recours ». Il ressort toutefois du dossier administratif que cette « possibilité » n’a donné lieu à aucune modification textuelle du statut, dès lors que la « modification du statut réglementaire » subséquente a eu pour seul effet, selon l’article 7.2.3. du règlement d’évaluation (p. 18/20), d’introduire dans ledit statut l’actuel article 76, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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précité. En outre et en tout état de cause, la « réclamation » mentionnée à 7.2.1, alinéa 2, du règlement d’évaluation ne peut être considérée comme un recours préalable organisé au sens rappelé ci-dessus dès lors que, comme le relève le requérant, aucun délai n’est mentionné pour son introduction, que les pouvoirs du directeur général saisi d’une telle réclamation ne sont pas déterminés et que rien n’indique dans quels délais et selon quelles modalités il pourrait réformer, annuler ou modifier la mention d’évaluation litigieuse. L’exception omisso medio est rejetée. V. Premier moyen V.1. Thèses des parties V.1.1. La requête en annulation Le premier moyen est pris « de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des articles 71 à 78 du statut réglementaire de la partie adverse, de l’article 7.2 [du] règlement “évaluation” de la partie adverse, des principes de bonne administration, du devoir de minutie, du principe patere legem quam ipse fecisti [et] de l’erreur manifeste d’appréciation ». Le requérant cite les articles précités du statut et fait valoir que l’évaluation doit être réalisée par deux évaluateurs agissant conjointement à savoir en l’espèce, P. P. et B. G., alors qu’il est incontestable qu’il n’a été évalué que par P. P., B. G. étant « excusé ». Il en déduit que son évaluation est donc manifestement irrégulière et a également été réalisée en violation du principe patere legem quam ipse fecisti, selon lequel l’autorité administrative ne peut déroger par une décision individuelle à une norme de portée réglementaire qu’elle a elle-même édictée. Il expose qu’il a contesté la régularité de la procédure de son évaluation lors de son audition par le comité le 9 novembre 2021 et avoir reçu pour réponse « qu’il n’appartenait pas audit comité de se prononcer sur d’éventuels vices de procédure ». Il indique avoir été informé à ce moment que le rôle du second évaluateur est d’« être le garant de l’objectivité durant les interventions de chacun » et en déduit qu’il s’agit d’une garantie procédurale essentielle dont il a été irrégulièrement privé. Il ajoute que l’incompétence dudit comité pour connaître d’un tel vice de procédure n’est nullement fondée et il cite le procès-verbal de la réunion du 9 novembre 2021. Il cite également l’article 7.2 du règlement d’évaluation. Il ajoute que l’article 76 du statut « précise que l’agent qui conteste sa mention ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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d’évaluation doit introduire un recours auprès du comité d’évaluation et de formation professionnelle, lequel, après avoir entendu l’agent (article 77) et, le cas échéant, les évaluateurs (article 78), peut formuler une autre proposition d’évaluation (article 78) » et qu’il « n’aperçoit nullement ce qui, dans les dispositions précitées, tant du statut réglementaire (articles 76 à 78) que du règlement d’évaluation (7.2), ferait obstacle à ce que le comité […] se prononce sur des griefs liés à des vices de procédure qui auraient entaché la procédure d’évaluation contestée devant lui ». Il estime que dans le cadre du recours qui lui est ainsi ouvert, il doit pouvoir faire valoir les griefs qu’il soulève tant au niveau procédural qu’au niveau de l’évaluation elle-même et indique qu’il s’agit d’ailleurs de la seule voie de recours mentionnée sur le document qui lui a été notifié. Il considère qu’il ne peut être déduit de l’article 7.2 du règlement d’évaluation que les griefs d’ordre procédural échapperaient à la compétence du comité et relèveraient de la compétence exclusive du directeur général, et que cet article « évoque la possibilité pour un agent d’introduire une éventuelle réclamation auprès du directeur général pour non-respect de la procédure mais ne prévoit aucune forme particulière, ni aucun délai pour l’introduction d’une telle réclamation, ni aucun délai pour la prise de décision, ni d’ailleurs la nature que pourrait revêtir une telle décision ». Il observe qu’il y est question d’un « examen » par le directeur général et conteste qu’il priverait le comité de sa « compétence générale pour connaître d’un recours dirigé contre une mention d’évaluation » dès lors que les dispositions du statut réglementaire sont rédigées de manière tout à fait générale. À son estime, il est tout au plus permis de considérer que ce règlement d’évaluation prévoit, en cas de griefs exclusivement procéduraux, une réclamation simplifiée auprès du directeur général. Il indique que lorsqu’un agent conteste une mention globale d’évaluation sur la base de griefs liés tant à la procédure qu’à la mention elle-même, il lui revient de saisir le comité d’évaluation et de formation professionnelle et que défendre le contraire reviendrait à imposer à l’agent l’introduction de deux recours distincts. Il fait encore valoir que la partie adverse soutient la même thèse que lui dès lors que lors dans la notification du 21 octobre 2021, le voies de recours mentionnées font état de celles visées par l’article 76 du statut réglementaire, à savoir le recours devant le comité d’évaluation et de formation professionnelle. V.1.2. Le mémoire en réponse La partie adverse rappelle que le requérant étant un ancien agent d’Aquasambre, il a conservé le droit à l’application du statut du personnel de cette intercommunale (pièce B01), dont elle cite l’article 71, alinéa 1er, en vertu duquel ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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« l’évaluation est effectuée par deux responsables hiérarchiques de l’agent, désignés nommément par le directeur général dans le respect des principes du règlement d’évaluation arrêté par le conseil d’administration ». Elle indique qu’il a été évalué par P. P., son supérieur hiérarchique direct, et que le supérieur de ce dernier n’a pas pu être présent pour l’entretien d’évaluation et était donc « excusé ». Elle ne conteste pas que le requérant n’a été évalué, en première instance, que par un seul supérieur hiérarchique mais répond que le comité dispose d’une compétence de réformation de l’évaluation et que sa décision se substitue à celle prise en première instance par les évaluateurs. Elle en conclut que c’est la décision dudit comité qui constitue l’acte attaqué et que « le moyen […] est donc dirigé contre une décision – celle de [P. P.] qui, remplacée par une autre, ne fait plus partie de l’ordonnancement juridique ». Elle observe que le requérant n’allègue par ailleurs pas que le comité n’aurait pas été adéquatement composé et en conclut que le moyen, sous cet angle, est irrecevable ou à tout le moins non fondé. Elle revient sur l’exception omisso medio et ajoute que « le requérant est libre de penser que l’existence de deux recours distincts en fonction de l’objet de la contestation de l’évaluation (soit la régularité de la procédure, soit la mention d’évaluation) est absurde », mais répond qu’il n’invoque toutefois aucun moyen visant à remettre en cause la légalité de ce système, de sorte qu’il ne peut pas solliciter son écartement sur la base de l’article 159 de la Constitution. Elle conclut qu’il résulte bien de l’article 7.1.2. du règlement d’évaluation que le comité était sans compétence pour examiner les griefs d’irrégularité de la procédure de première instance formulés par le requérant et qu’en faisant le constat de cette absence de compétence, il n’a violé aucun des principes et dispositions visés au moyen. V.1.3. Le dernier mémoire de la partie adverse Elle indique qu’elle rejoint l’appréciation de l’auditeur rapporteur sur l’irrecevabilité du moyen à l’encontre de l’évaluation réalisée par P. P. et réformée par l’acte attaqué. Elle ajoute que c’est à bon droit que le comité s’est déclaré incompétent pour examiner la question strictement procédurale relative à la validité de l’évaluation réalisée par un seul évaluateur. Elle explique qu’il était sans compétence pour se prononcer sur cet aspect et que c’est donc à juste titre qu’il a visé l’article du règlement dans sa décision finale, estimant ne pas avoir à se prononcer à cet égard, et qu’il « a adopté une décision réformant et remplaçant la décision initiale critiquée de sorte que le requérant n’a pas d’intérêt au moyen critiquant l’acte attaqué sur ce point ». Elle fait encore valoir que, s’agissant d’un rapport d’évaluation n’ayant pas d’effet juridique, sa qualification d’acte administratif soumis à la loi relative à la motivation formelle des actes administratifs ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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est contestable. Elle répète qu’il s’agit d’un acte pris dans le cadre d’un management participatif n’exigeant pas le respect de ces dispositions. Elle indique que le requérant a pu comprendre la position du comité d’évaluation sur ces aspects procéduraux et qu’il a été entendu par le comité sur ce point. Elle expose que P. P. « a relevé dans son audition par le comité d’évaluation et en présence du requérant, qu’il était loisible [à ce dernier] de contester l’absence de son N+2 et de s’opposer à la tenue de l’entretien lorsqu’il a débuté. [P. P.] a précisé qu’il ne l’aurait alors pas mené. Le comité d’évaluation a relevé que cette présence eut été opportune et a ensuite statué, après l’audition du requérant et de l’évaluateur en présence du requérant lui-même, sur les mentions de l’évaluation ». Elle ajoute que le requérant n’a pas contesté l’évaluation par un seul évaluateur au moment où elle s’est déroulée et qu’il n’a pas intérêt à critiquer l’acte attaqué à cet égard. Elle estime que c’est à juste titre que le comité a rappelé la compétence du directeur général pour se prononcer concernant les critiques relatives à la procédure. V.2. Appréciation La loi du 29 juillet 1991 ‘relative à la motivation formelle des actes administratifs’ impose à l’autorité d’indiquer, dans l’instrumentum de l’acte administratif individuel, les considérations de fait et de droit qui le fondent afin de permettre à son destinataire de comprendre, à la lecture de cet acte, les raisons juridiques et factuelles qui ont conduit l’autorité à se prononcer dans ce sens, et d’apprécier l’opportunité d’introduire un recours à son encontre. Pour être adéquate, et par ailleurs rencontrer l’obligation de motivation interne, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. L’article 76 du statut dispose que « l’agent qui conteste sa mention globale d’évaluation proposée par les deux évaluateurs lors de l’entretien d’évaluation doit introduire un recours auprès du comité d’évaluation et de formation professionnelle dans les huit jours ouvrables à dater de la notification du document d’évaluation […]». L’article 78 du même statut précise que ledit comité « peut formuler une autre proposition d’évaluation ». L’article 71 stipule que « l’évaluation est effectuée par deux responsables hiérarchiques de l’agent, désignés nommément par le directeur général dans le respect des principes du règlement d’évaluation arrêté par le conseil ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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d’administration ». L’article 74 indique que « ce document d’évaluation écrite est établi conjointement par les deux évaluateurs » et l’article 75 précise que « l’entretien d’évaluation réunit les deux évaluateurs et l’agent ». Il n’est pas contesté qu’en l’espèce, seul un évaluateur s’est prononcé sur l’évaluation du requérant et que c’est notamment ce vice qu’il dénonce devant le comité d’évaluation. Le procès-verbal de la réunion du 9 novembre 2021 atteste en effet que celui-ci a statué « vu les arguments avancés par [le requérant] concernant un éventuel vice de procédure », et qu’il a « à l’unanimité, […] estim[é] ne pas être mandaté pour traiter les points relevant d’un vice de procédure (visé au 7.2 du règlement) », au motif que « le règlement d’évaluation […] prévoit qu’en cas de non-respect de la procédure, le membre du personnel peut introduire une éventuelle réclamation auprès du directeur général qui procèdera à un examen sur base d’un rapport circonstancié dressé par le département des Ressources humaines ». Il ressort clairement de la requête que le présent recours a pour objet la décision du comité d’évaluation du 9 novembre 2021 qui maintient la mention « réservé » nonobstant son estimation selon laquelle « la cotation pour les items suivants passe de “2” à “3” :

• Aplanir les conflits personnels mineurs en vue d’assurer une ambiance de travail saine.
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• Présenter les informations spécifiques et/ou complexes de manière claire et concise ». Comme le précise la partie adverse dans ses écrits de procédure et comme cela se déduit de l’article 78, précité, cette décision réforme la première évaluation à laquelle elle se substitue. Le requérant n’est, partant, en principe pas recevable à invoquer les vices qui auraient affecté cette dernière. Toutefois, il ressort de l’acte attaqué et des circonstances particulières de l’espèce que le comité d’évaluation n’a pas réalisé lui-même ab initio l’évaluation dont il était saisi en raison de l’effet dévolutif du recours en exerçant pleinement son pouvoir de réformation, mais a fait sienne celle réalisée en première instance par le seul P. P., en se contentant d’adapter à la marge la « cotation » retenue par celui-ci pour la faire passer de 2 à 3 en ce qui concerne les items précités. Dans un tel contexte, et dès lors que la critique de cette première évaluation par une seule personne et non pas deux faisait notamment, mais clairement, l’objet de sa saisine, le comité d’évaluation aurait dû rencontrer l’argumentation du requérant sur ce point dans la mesure où les modalités de réalisation de cette première évaluation sont susceptibles d’avoir eu des répercussions sur son contenu et, partant, sur celui de l’évaluation finale qui l’adapte. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.659

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Dès lors qu’il est parti de la « cotation » attribuée lors de la première évaluation en estimant toutefois « ne pas être mandaté pour traiter les points relevant d’un vice de procédure » précisément dénoncé à l’encontre de celle-ci, le comité d’évaluation a méconnu les articles 75 et 76 du statut et l’acte attaqué ne repose pas sur une motivation adéquate. Le premier moyen est fondé. VI. Second moyen L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base du premier moyen, il n’y a pas lieu d’examiner le second. VII. Indemnité de procédure La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 770 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

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