Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-08-30, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.553

Le 23 janvier 2020, un procès-verbal de constatation de manquement est dressé.

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IV.2. Appréciation Dans son dernier mémoire, la partie requérante se désiste de ce moyen. Il n’y a dès lors plus lieu de l’examiner.

V. Second moyen V.1. Thèse de la partie requérante Le second moyen est pris de la violation de l’article 237/22, § 3, du CWATUPE, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir. La partie requérante soutient qu’en considérant in fine qu’elle est tenue d’établir une déclaration finale PEB tenant compte des modifications opérées unilatéralement après la réception des travaux, la partie adverse commet une erreur manifeste d’appréciation et viole l’article 237/22, § 3, du CWATUPE. Selon elle, c’est la situation existante lors de la réception provisoire qui détermine ses devoirs et ses obligations. Elle soutient que la partie adverse se réfère à la situation actuelle, sans toutefois démontrer que la déclaration PEB serait inexacte au regard des documents reçus lors de la réception provisoire. Elle précise qu’elle s’est fondée sur les plans et les fiches techniques qui lui ont été fournis par l’entrepreneur général lors de la réception provisoire du bâtiment, et elle estime qu’elle a dès lors agi précisément dans le cadre de la mission prévue par son contrat. Elle soutient que la partie adverse critique en réalité des modifications postérieures à la réception provisoire et que le promoteur (déclarant PEB) qui a cosigné la déclaration finale, n’a pas attiré son attention sur ces aspects modificatifs, dont il avait seul connaissance. La partie requérante considère d’autre part que la partie adverse a infligé une amende administrative au seul motif que la déclaration finale PEB renseigne un commerce alors qu’il y aurait lieu, selon elle, de considérer une surface de bureaux. Elle relève, à cet égard, que le document FAQ établi par la Région wallonne en juin 2016 et qui s’applique à la nouvelle réglementation PEB (soit les permis déposés après le 30 avril 2015, ce qui n’est pas le cas en l’espèce) ne renseigne pas non plus les agences bancaires comme unités de bureau et de service. Elle souligne que ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.553 XV - 4455 - 6/13

l’espace « guichet d’une banque » apparait même comme « commerce/services » dans le document explicatif « Méthode de calcul PEB pour les bâtiments non résidentiels » dans sa version de décembre 2016, ce qui entraine une certaine confusion puisque les obligations PEB, et la législation qui en découle, dépendent de la date de récépissé de dépôt de la demande de permis. Elle relève qu’en l’espèce, le permis unique qui a été octroyé le 24 octobre 2012, soit avant l’entrée en vigueur du décret du 28 novembre 2013 relatif à la performance énergétique des bâtiments, a, notamment, pour objet la démolition partielle des bâtiments des équipements commerciaux actuels, la construction et la reconstruction de surfaces commerciales. Elle souligne que ce permis précise également, s’agissant du « Nouveau bloc de petits commerces (3) Entité D », qu’il concerne « un projet de construction d’un nouveau bâtiment d’un seul niveau comportant 3 commerces de 242,60 m² chacun ». Elle indique que deux des trois commerces de ce bloc sont occupés par ING et par Securex et qu’elle ne pouvait dès lors établir la déclaration finale PEB, en ce qui concerne Securex, que sur la base de surfaces commerciales. Elle en déduit que la déclaration PEB finale qu’elle a établie est par conséquent correcte. Dans son mémoire en réplique, elle allègue que, même en admettant que la mission du responsable PEB soit aussi étendue que celle décrite dans l’acte attaqué, elle a effectivement pris toutes les mesures nécessaires pour atteindre les exigences de performance énergétique. Elle se réfère à des courriels spécifiques à cet égard et fait valoir que les plans « as built » sont considérés comme des preuves recevables dans le cadre d’une mission PEB. En outre, elle produit les rapports de chantier démontrant le bon suivi global et l’exécution correcte de ses missions en termes d’exigences PEB, en tenant compte du nombre de locaux à contrôler. Elle soutient que le bâtiment n’est pas destiné à des bureaux. Elle relève que le document explicatif « Méthode de calcul PEB pour les bâtiments non résidentiels » dans sa version de décembre 2016 définit les bureaux comme étant « une partie d’un secteur énergétique qui n’est pas destiné à titre principal à recevoir du public ». Elle en déduit qu’il faut donc combiner le critère de la non-accessibilité au public pour déterminer s’il s’agit d’un bureau ou d’un commerce par rapport à l’activité d’entreprise de services. Elle relève que Securex est un guichet social qui accueille à titre principal ses affiliés, et partant, du public. Elle fait valoir qu’il est erroné de prétendre que l’entièreté du bâtiment est utilisée à des fins de bureaux. Selon elle, des guichets destinés à recevoir du public ne peuvent être assimilés, par exemple, à un bureau d’architecture. Elle estime qu’elle ne pouvait

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dès lors que renseigner des commerces sur la base de la méthode d’assimilation prévue dans le document explicatif précité. Elle considère en conséquence que la déclaration PEB finale est exacte et que c’est la qualification opérée par la partie adverse qui ne l’est pas, de sorte qu’elle ne peut fonder légalement l’amende administrative qui en découle. Dans son dernier mémoire, elle reprend une argumentation similaire. V.2. Appréciation La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs impose à l’autorité d’indiquer, dans l’instrumentum de l’acte administratif individuel, les considérations de fait et de droit qui le fondent afin de permettre à son destinataire de comprendre, à la lecture de cet acte, les raisons juridiques et factuelles qui ont conduit l’autorité à se prononcer dans ce sens, et d’apprécier l’opportunité d’introduire un recours à son encontre. Pour être adéquate, cette motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. L’obligation de motiver instaurée par cette loi n’implique toutefois pas l’obligation de répondre point par point à tous les arguments soulevés tout au long de la procédure. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la motivation doit être proportionnelle à l’importance de la décision prise et, le cas échéant, à la qualité des observations formulées lors de l’audition. Dans sa version applicable à l’acte attaqué, l’article 237/1, 12°, du CWATUPE définit la « déclaration PEB finale » comme étant le « document qui décrit les mesures mises en œuvre afin de respecter les exigences PEB et qui comprend le résultat du calcul de la performance énergétique du bâtiment ». Les articles 237/19, 237/24, 237/36 et 237/37 du CWATUPE, dans leur version applicable à l’acte attaqué, disposent ce qui suit : « Art. 237/19. § 1er. Le responsable PEB est la personne, physique ou morale, désignée par le déclarant, qui est :

• soit l’architecte du projet ;
• soit la personne agréée par le Gouvernement ; le Gouvernement agrée, selon les critères et la procédure qu’il arrête, les personnes qui peuvent être chargées de la mission de responsable PEB. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.553 XV - 4455 - 8/13

§ 2. Le responsable PEB est chargé de la conception et de la description des mesures à mettre en œuvre pour atteindre les exigences PEB ainsi que du contrôle de l’exécution des travaux relatifs à la PEB. L’architecte, l’entrepreneur et le déclarant sont tenus de fournir au responsable PEB tout document ou toute information nécessaire au suivi du projet. Le responsable PEB a librement accès au chantier dans une mesure nécessaire à l’exercice des missions confiées. Lorsque le responsable PEB constate, en cours de réalisation du projet, que celuici s’écarte ou pourrait s’écarter des exigences PEB qui s’appliquent, il en informe immédiatement, par envoi, le déclarant et l’architecte chargé du contrôle de l’exécution des travaux si ce dernier n’est pas le responsable PEB. Le responsable PEB répond envers le déclarant de l’impossibilité qui résulte de son fait de notifier, dans le délai visé au chapitre 5, la déclaration PEB initiale ou la déclaration PEB finale. Art. 237/24. § 1er. Sous peine d’irrecevabilité, un engagement PEB est joint à la demande de permis. § 2. La déclaration PEB initiale est établie par le responsable PEB et signée par celui-ci et le déclarant. L’envoi visé à l’article 134, alinéa 1er, comprend la déclaration PEB initiale. § 3. La déclaration PEB finale est établie par le responsable PEB et signée par celui-ci et le déclarant. Elle est adressée par le déclarant, par envoi, au collège communal, ou déposée, contre récépissé, à la maison communale :

• dans les six mois de la réception des actes et travaux ou,
• à défaut de réception, dans les dix-huit mois, soit de l’occupation du bâtiment, soit de l’achèvement du chantier. La survenance du premier de ces deux événements constitue le point de départ du délai de dix-huit mois. Dans le même délai, le déclarant adresse, par envoi, au fonctionnaire délégué une copie de la déclaration PEB finale. Art. 237/36. § 1er. Sont sanctionnés d’une amende administrative, les manquements suivants : 1° pour le déclarant, le fait de ne pas procéder à la notification de la déclaration PEB initiale ; 2° pour le déclarant, le fait de ne pas procéder à la notification de la déclaration PEB finale ; 3° pour le responsable PEB, le fait de ne pas établir avec exactitude la déclaration PEB finale ; 4° pour le déclarant, pour le responsable PEB, pour l’architecte ou pour l’entrepreneur, chacun en ce qui le concerne, le fait de ne pas respecter les exigences PEB ; 5° pour le propriétaire ou pour le titulaire de droit réel, le fait de ne pas disposer, dans les hypothèses où il est requis, d’un certificat PEB valable. § 2. Le montant de l’amende administrative est compris entre 250 euros et 50.000 euros. Le Gouvernement précise les modalités d’application et de calcul de l’amende administrative. Art. 237/37. § 1er. Le fonctionnaire délégué, le fonctionnaire ou agent désigné par le Gouvernement, ainsi que le bourgmestre ou son délégué, ont qualité pour rechercher et constater par procès-verbal les manquements visés à l’article ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.553 XV - 4455 - 9/13

237/36, § 1er. À cet effet, ils disposent des prérogatives reconnues aux fonctionnaires et agents visés à l’article 156. § 2. Le procès-verbal est dressé par l’une des personnes visées au paragraphe 1er. L’autorité qui dresse procès-verbal en informe immédiatement, par envoi, le contrevenant ainsi que les autres autorités visées au § 1er. Cet envoi empêche toute autre autorité de dresser procès-verbal pour un même manquement. La notification du procès-verbal mentionne les dispositions applicables ainsi que le lieu, la date et l’heure de l’audition préalable du contrevenant qui se tient au plus tôt vingt jours après l’envoi du procès-verbal. Il est dressé procès-verbal de l’audition. § 3. Après avoir mis le contrevenant, éventuellement assisté ou représenté par un avocat ou par un expert, en mesure de présenter ses moyens de défense lors de l’audition, l’autorité qui a dressé procès-verbal décide s’il y a lieu d’infliger une amende administrative et fixe le montant de l’amende administrative ainsi que l’échéance de paiement. La décision du fonctionnaire délégué, de tout fonctionnaire et agent désigné par le Gouvernement, ou du bourgmestre ou son délégué, est dûment motivée et mentionne la faculté de recours et le délai d’introduction de celui-ci. La décision est notifiée, à peine de nullité, au contrevenant dans les trente jours de l’audition. § 4. Le versement du montant de l’amende administrative se fait :

• soit, lorsque l’amende est infligée par le fonctionnaire délégué ou tout fonctionnaire ou agent désigné par le Gouvernement, entre les mains du receveur de l’enregistrement au compte du Fonds Énergie institué par le décret du 19 décembre 2002 relatif à l’organisation du marché régional du gaz ;
• soit, lorsque l’amende est infligée par le bourgmestre ou son délégué, entre les mains du receveur communal à un compte spécial du budget de la commune. § 5. Le bourgmestre peut, le cas échéant, déléguer ses compétences en matière d’amende administrative aux agents satisfaisants aux conditions fixées par l’article 119bis de la Nouvelle loi communale ». Il résulte de ces dispositions que le responsable PEB est chargé de la conception et de la description des mesures à mettre en œuvre pour atteindre les exigences PEB ainsi que du contrôle de l’exécution des travaux nécessaires. Pour ce faire, l’architecte, l’entrepreneur et le déclarant sont tenus de lui fournir tout document ou toute information nécessaire au suivi du projet et il a librement accès au chantier dans une mesure nécessaire à l’exercice des missions confiées. Le responsable PEB est tenu d’informer le déclarant et l’architecte lorsqu’il constate, en cours de réalisation du projet, que celui-ci s’écarte ou pourrait s’écarter des exigences PEB qui s’appliquent, ce qui implique qu’il procède à des vérifications à ce sujet. Il est tenu d’établir la déclaration finale dans les six mois de la réception des actes et travaux ou, à défaut de réception, dans les dix-huit mois, soit de l’occupation du bâtiment, soit de l’achèvement du chantier. Les éventuelles inexactitudes de la déclaration finale PEB peuvent donner lieu à une sanction administrative à sa charge.

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En l’espèce, la date de réception des travaux concernant le « bâtiment Securex » n’est pas précisée mais le formulaire de déclaration PEB finale indique que le bâtiment est occupé depuis le 10 octobre 2013, ce qui implique que le délai de dix-huit mois était très largement dépassé lorsque la partie requérante l’a établie. La déclaration finale PEB produite au dossier administratif a été cosignée par la partie requérante et par le déclarant le 22 novembre 2019. Elle a été encodée le même jour et a été envoyée par courriel le 29 novembre à l’administration. La partie requérante ne conteste pas que cette déclaration renseigne le « commerce » comme destination du bâtiment et que ce bâtiment est occupé par un secrétariat social. Il ressort de ses écrits de procédure qu’elle s’est basée sur la définition des « commerce/services » figurant dans le lexique du document explicatif « Méthodes de calcul PEB pour les bâtiments non résidentiels – version 1 – décembre 2016 » qui énonce ce qui suit : « Commerce/Services Partie d’un secteur énergétique ouvert au public, dans laquelle des services sont fournis (par exemple via un guichet) ou dans laquelle des biens mobiliers sont vendus. L’activité principale ne consiste pas à proposer des repas et/ou des boissons (ce type d’espace est alors placé dans l’une des fonctions de rassemblement). Exemples : commerce de proximité (boucherie, boulangerie, fleuriste, librairie, pâtisserie, salon de coiffure, salon de beauté, ...), boutique (prêt-à-porter, mercerie, quincaillerie, ...), blanchisserie, laverie, superette, grand magasin, hypermarché, super marche, centre commercial, espace de vente, espace guichet d’une banque ou d’un courtier en assurance, pharmacie, ... ». La distinction entre les « bureaux et services » et « les commerces » est consacrée dans le CWATUPE, soit les dispositions appliquées en l’espèce et sur lequel se fonde l’acte attaqué : les immeubles affectés aux « activités des entreprises de service » (tel un secrétariat social) sont bien distincts des bâtiments qui abritent des « commerces ». La destination du bâtiment, occupé par un secrétariat social, peut être qualifiée « d’activité de service ». Même si la motivation de l’acte attaqué mentionne que « l’entièreté du bâtiment est effectivement utilisée à des fins de bureaux », il convient d’observer que sont classés ensemble « les immeubles de bureaux et de services, en ce compris les immeubles utilisés pour l’exercice d’une profession libérale » (art. 237/5, 4°) tandis que forment une classe distincte « les bâtiments qui abritent les commerces » (art. 237/5, 9°).

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La partie adverse a pu considérer à juste titre que le formulaire de déclaration PEB finale est entaché d’erreur en ce qu’il renseigne le commerce comme destination du bâtiment. Il n’est pas établi que la partie adverse a commis une erreur de fait ou une erreur manifeste d’appréciation en considérant que la déclaration finale PEB établie par la partie requérante comporte des inexactitudes en se fondant sur les documents qui étaient en sa possession au moment de l’adoption de l’acte attaqué, dont le procès-verbal de constatation de manquement et les explications avancées par la partie requérante lors de son audition. Le second moyen n’est pas fondé. VI. Indemnité de procédure Dans son mémoire en réponse, la partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros, à la charge de la partie requérante. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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