PUBLIC FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques (art. 1) (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26800

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le droit de la fonction publique monégasque repose sur une architecture statutaire précise, au sein de laquelle les modalités d'accès aux emplois publics et l'organisation interne des services administratifs obéissent à des régimes juridiques rigoureusement distincts. L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco à l'automne 2000 illustre avec acuité la ligne de partage séparant la nomination dans un emploi permanent de l'État de la simple attribution d'une fonction accessoire et temporaire à un agent public déjà en activité.

À l'origine du différend se trouve une initiative de l'administration monégasque visant à organiser le suivi pédagogique et culturel au sein de ses services éducatifs. Par une circulaire portant le numéro 99-42 en date du 5 octobre 1999, le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines a porté à la connaissance des agents qu'il allait être procédé au recrutement d'un chargé du suivi des activités culturelles à caractère éducatif auprès de la Direction de l'Éducation Nationale, de la jeunesse et des sports. Ce document administratif précisait avec netteté les contours temporels et matériels de la mission : celle-ci n'était prévue que pour la durée de l'année scolaire en cours et devait s'exercer à mi-temps. En outre, la circulaire du 5 octobre 1999 encadrait les modalités de candidature en prescrivant que les personnes intéressées devaient soumettre leur dossier par la voie hiérarchique, réservant ainsi implicitement mais nécessairement cette opportunité aux seules personnes possédant d'ores et déjà la qualité de fonctionnaire en activité.

Deux enseignantes, toutes deux professeurs agrégés de l'Université, ont notamment manifesté leur intérêt ou se sont trouvées en situation de postuler à cette mission : Madame I. A. et Madame S.-A. R., cette dernière étant professeur agrégé de lettres classiques. Il ressort des écritures de l'administration que Madame S.-A. R. disposait, outre son agrégation, d'une maîtrise d'histoire de lettres classiques ainsi que de deux diplômes d'études approfondies (DEA). Son parcours comprenait également une participation à une équipe de recherche du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), une solide formation musicale, le suivi durant trois années des cours d'histoire de l'art dispensés à l'École du Louvre, la responsabilité antérieure d'un club d'antiquité gréco-latine au collège de Moissy-Cramayel, ainsi que l'animation, pendant plusieurs années, du club de théâtre du Lycée Albert 1er à Monaco.

À l'issue de l'examen des candidatures et de l'appréciation des mérites respectifs des postulantes, le Ministre d'État a pris la décision de confier à Madame S.-A. R. le suivi des activités culturelles à caractère éducatif auprès de la Direction de l'Éducation Nationale, de la jeunesse et des sports, tout en lui maintenant son emploi de professeur. Cette décision ministérielle a été portée à la connaissance du personnel du Lycée Albert 1er par le truchement d'une note de service émanant du proviseur de l'établissement, en date du 17 janvier 2000. Estimant que cette désignation méconnaissait tant les règles statutaires relatives aux concours de la fonction publique que les dispositions législatives garantissant une priorité d'accès aux emplois publics au profit des nationaux monégasques, Madame I. A. a résolu de contester la légalité de cet acte devant la juridiction suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 16 mars 2000, Madame I. A., représentée par Maître Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Son recours comportait un double volet, articulant des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir et des conclusions à fin d'indemnité.

En premier lieu, la requérante sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État chargeant Madame S.-A. R. du suivi des activités culturelles à caractère éducatif, telle que révélée par la note de service du proviseur du Lycée Albert 1er du 17 janvier 2000. Au soutien de ses prétentions annulatoires, Madame I. A. articulait deux moyens de légalité interne. D'une part, elle invoquait la violation du principe du recrutement des fonctionnaires par la voie du concours, tel qu'il est consacré par les articles 6 et 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. D'autre part, elle soutenait que la décision attaquée avait été prise en méconnaissance de la priorité accordée aux citoyens monégasques pour l'attribution des fonctions publiques, règle instituée par l'article 1er de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques. En second lieu, sur le terrain de la responsabilité administrative, la requérante demandait au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 francs à titre de dommages-intérêts, afin de sanctionner le comportement de l'administration et de réparer le préjudice moral qu'elle estimait avoir subi du fait de cette éviction jugée irrégulière.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur près la Cour d'appel, a déposé une contre-requête enregistrée le 18 mai 2000, concluant au rejet intégral de la requête. L'argumentation gouvernementale reposait sur une qualification juridique stricte de la mission litigieuse au regard du statut général des fonctionnaires. Se fondant sur le premier alinéa de l'article 2 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975, aux termes duquel seules les personnes nommées dans un emploi permanent ont la qualité de fonctionnaire, le Ministre d'État faisait valoir que le suivi des affaires culturelles ne constituait nullement un emploi permanent juridiquement et budgétairement isolé des autres. Par voie de conséquence, les dispositions réglementaires invoquées par la requérante imposant le recrutement par concours demeuraient radicalement inapplicables en l'espèce. Suivant une logique similaire, l'autorité administrative soutenait que la priorité nationale édictée par la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 ne pouvait trouver à s'appliquer, dès lors que la fonction attribuée ne revêtait pas le caractère d'un emploi permanent et que l'accès à cette mission n'était ouvert qu'à des agents déjà titulaires d'un emploi public. Enfin, le Ministre d'État concluait que le rejet nécessaire des conclusions en annulation devait emporter, par voie de conséquence directe, le rejet de la demande indemnitaire.

L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réplique pour Madame I. A., enregistré le 20 juin 2000. Maintenant ses conclusions et moyens initiaux, la requérante développait un argument supplémentaire fondé sur la qualité des destinataires de l'offre : selon elle, dès lors que le poste de chargé du suivi des activités culturelles n'était offert qu'à des fonctionnaires, les règles statutaires régissant le recrutement par concours devaient nécessairement gouverner la sélection du fonctionnaire appelé à occuper ce poste. En outre, sur le terrain probatoire, Madame I. A. affirmait que le silence gardé par l'administration quant aux conditions précises dans lesquelles la candidature de Madame S.-A. R. avait été retenue s'analysait comme un aveu de l'illégalité entachant ce recrutement.

Afin de garantir le respect du principe du contradictoire à l'égard des tiers dont les droits étaient susceptibles d'être affectés par une éventuelle annulation, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 10 juillet 2000, ordonné la communication de la procédure à Madame S.-A. R. Cette dernière n'a toutefois pas présenté d'observations en réponse à cette mise en cause.

Clôturant les échanges d'écritures des parties, le Ministre d'État a enregistré une duplique le 21 juillet 2000. Réitérant ses moyens de défense, le représentant de l'État a tenu à lever toute ambiguïté sur les motifs du choix opéré par l'administration, en détaillant de manière exhaustive les titres universitaires, travaux de recherche et expériences d'animation pédagogique et culturelle de Madame S.-A. R. Le Ministre d'État précisait ainsi que la sélection résultait d'une appréciation comparative des mérites respectifs de Mesdames A. et R., et rappelait, selon une jurisprudence administrative constante, qu'en l'absence d'un abus du pouvoir discrétionnaire, une telle appréciation des mérites ne saurait être utilement discutée devant le juge de l'excès de pouvoir.

Par une ordonnance du 4 octobre 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 22 novembre 2000. Après avoir entendu Monsieur Michel Bernard, membre titulaire, en son rapport, les avocats-défenseurs des parties en leurs plaidoiries ainsi que Monsieur le Procureur Général en ses conclusions, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en formation plénière, a rendu sa décision le 23 novembre 2000.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen de la requête soumise au Tribunal Suprême imposait à la haute juridiction de trancher une question fondamentale de qualification juridique en droit de la fonction publique monégasque, dont dépendait l'applicabilité de deux garanties statutaires et législatives majeures.

Le problème de droit central pouvait être formulé de la manière suivante : l'attribution par l'autorité administrative, pour une durée déterminée correspondant à l'année scolaire et à temps partiel (mi-temps), d'une mission de suivi d'activités culturelles à un fonctionnaire déjà en activité qui conserve par ailleurs l'emploi permanent auquel il a été précédemment nommé, s'analyse-t-elle comme une nomination à un « emploi permanent » ou à un « emploi vacant » au sens du droit positif monégasque ?

De la réponse apportée à cette question préalable de qualification découlaient deux interrogations subséquentes conditionnant la légalité de la décision attaquée :

1. En premier lieu, une telle désignation fonctionnelle est-elle soumise à l'obligation d'organiser préalablement un concours administratif, conformément aux prescriptions combinées des articles 18 et 20 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État et de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 ?
2. En second lieu, l'attribution de cette fonction entre-t-elle dans le champ d'application matériel de la priorité d'accès aux fonctions publiques instituée au profit des candidats de nationalité monégasque par les articles 1er et 2 de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques ?

Enfin, à titre accessoire, se posait la question du sort réservé aux conclusions indemnitaires tendant à la réparation d'un préjudice moral lorsque les conclusions principales en annulation pour excès de pouvoir, sur lesquelles repose l'allégation de faute administrative, sont jugées mal fondées.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré autour d'une interprétation exégétique et systémique des textes régissant la fonction publique monégasque. La haute juridiction examine successivement les deux moyens d'annulation avant de statuer sur la demande indemnitaire, sans même avoir besoin de s'aventurer sur le terrain du contrôle de l'appréciation des mérites respectifs des candidates évoqué en duplique par l'administration.

1. Sur l'inapplicabilité de la règle du recrutement par voie de concours

Abordant le premier moyen tiré de la violation du principe du recrutement par concours, le juge administratif suprême procède par un syllogisme juridique classique.

Dans sa majeure, il rappelle l'état du droit positif en combinant les dispositions législatives et réglementaires pertinentes. Il cite tout d'abord l'article 18 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, lequel pose le principe selon lequel nul ne peut être nommé dans un « emploi permanent de l'État » s'il n'a pas satisfait aux conditions prévues notamment à l'article 20 du même texte. Ce dernier article dispose qu'à l'exception des emplois supérieurs visés à l'article 4 — dont la nomination est laissée à la seule décision de l'autorité compétente —, les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours. Le Tribunal complète cette lecture par la citation de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978, prise pour l'application de la loi statutaire, qui précise que « les concours sont ouverts par des arrêtés ministériels qui mentionnent notamment : 1° le nombre, la nature et s'il y a lieu la catégorie des emplois mis au concours... ». De la lecture combinée de ces trois dispositions, le Tribunal Suprême dégage une règle d'interprétation stricte : l'organisation d'un concours n'est juridiquement exigée que lorsqu'il s'agit de procéder au recrutement de fonctionnaires en vue de leur nomination à des « emplois permanents ».

Dans sa mineure, le Tribunal analyse avec minutie la nature exacte de l'opération administrative litigieuse, à la lumière de la circulaire n° 99-42 du 5 octobre 1999 émanant du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines. Il relève quatre éléments factuels et juridiques déterminants :

• Premièrement, la mission de chargé du suivi des activités culturelles à caractère éducatif n'était créée que pour une durée limitée, à savoir la durée de l'année scolaire en cours.
• Deuxièmement, elle ne devait s'exercer qu'à mi-temps.
• Troisièmement, l'exigence d'une présentation des candidatures par la voie hiérarchique restreignait l'accès à cette mission aux seules personnes possédant déjà la qualité de fonctionnaire.
• Quatrièmement, le fonctionnaire sélectionné devait continuer à occuper l'emploi auquel il avait été antérieurement nommé.

Dès lors, le juge constate que la circulaire n'avait nullement pour objet de recruter un fonctionnaire appelé à occuper un emploi permanent, mais uniquement d'attribuer, pour une durée déterminée, une simple « fonction à temps partiel » à un fonctionnaire en activité. Appliquant ce constat au cas de Madame S.-A. R., le Tribunal relève qu'en étant nommée chargée de ce suivi culturel, l'intéressée a intégralement conservé son emploi de professeur agrégé de lettres classiques. La conclusion s'impose d'elle-même : ni la Loi du 12 juillet 1975 ni l'Ordonnance du 17 août 1978 n'imposaient que l'attribution d'une telle fonction fût précédée d'un concours. Le premier moyen est donc écarté comme non fondé. Ce faisant, le Tribunal réfute implicitement mais fermement la thèse développée par la requérante dans sa réplique, selon laquelle le seul fait de réserver une mission à des fonctionnaires suffirait à déclencher l'application des règles relatives aux concours.

2. Sur l'inapplicabilité de la priorité nationale d'accès aux fonctions publiques

Le deuxième moyen, pris de la violation de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques, fait l'objet d'un traitement méthodologique identique, fondé sur la corrélation étroite entre les articles 1er et 2 de ce texte législatif.

Le Tribunal Suprême reproduit in extenso les deux premiers articles de la loi de 1934. Si l'article 1er énonce le principe général selon lequel, sous réserve des accords conclus avec le Gouvernement français, les fonctions publiques de l'État, de la commune et des établissements reconnus d'utilité publique sont attribuées par priorité aux Monégasques remplissant les conditions d'aptitude exigées, l'article 2 en précise immédiatement le mécanisme de mise en œuvre en disposant qu'un avis inséré au Journal de Monaco indiquera les « emplois vacants » dans les services publics ainsi que les conditions d'admission.

Procédant à une interprétation combinée de ces deux dispositions, la haute juridiction affirme que la priorité nationale instituée à l'article 1er n'est pas d'application générale et inconditionnelle à toute forme d'activité au sein de l'administration : elle n'est juridiquement applicable que pour la nomination aux « emplois vacants » mentionnés à l'article 2. Or, reprenant la qualification opérée lors de l'examen du premier moyen, le Tribunal juge que la fonction de chargé du suivi des activités culturelles attribuée à Madame S.-A. R. — laquelle a conservé l'emploi auquel elle avait été précédemment nommée — ne constitue pas un « emploi » au sens des dispositions de la Loi du 18 juillet 1934. En l'absence de vacance d'emploi au sens légal du terme, Madame I. A. ne pouvait utilement se prévaloir de la priorité réservée aux nationaux monégasques pour contester la légalité de la décision ministérielle.

3. Sur le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires

Enfin, s'agissant de la demande de condamnation de l'État au paiement de 50 000 francs de dommages-intérêts en réparation du préjudice moral allégué, le Tribunal Suprême applique un principe classique du contentieux administratif. Dès lors que la demande d'indemnisation trouvait son unique fondement dans l'illégalité fautive prétendument commise par l'administration lors de la désignation de Madame S.-A. R., le rejet au fond des conclusions à fin d'annulation prive de toute base légale l'action en responsabilité. L'administration n'ayant commis aucune illégalité en procédant à cette attribution fonctionnelle sans concours ni application de la priorité nationale, aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne saurait être retenue. Les conclusions indemnitaires sont donc rejetées par voie de conséquence directe.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 23 novembre 2000 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en formation plénière, constitue un jalon majeur dans l'édification du droit de la fonction publique monégasque. Par la netteté de ses formules et la rigueur de ses distinctions conceptuelles, cet arrêt apporte un éclairage déterminant sur l'articulation entre le statut général des fonctionnaires et les prérogatives d'organisation interne des services dont dispose le pouvoir exécutif.

1. La consécration de la distinction fondamentale entre « emploi permanent » et « fonction accessoire »

L'apport théorique essentiel de la décision réside dans la summa divisio qu'elle opère entre la notion d'« emploi » (plus spécifiquement d'emploi permanent ou d'emploi vacant) et celle de simple « fonction » (en l'occurrence une fonction à temps partiel et à durée déterminée).

Dans l'architecture de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, la notion d'emploi permanent constitue la pierre angulaire de la condition juridique de l'agent public titulaire. Comme le rappelait à juste titre le Ministre d'État dans sa contre-requête en s'appuyant sur le premier alinéa de l'article 2 de ladite loi, c'est la nomination dans un emploi permanent qui confère la qualité même de fonctionnaire. Dans la conception classique du droit public d'inspiration française — dont le droit administratif monégasque partage largement les catégories conceptuelles —, un emploi permanent correspond à un poste de travail pérenne, répondant à un besoin constant du service public, prévu aux cadres de l'administration et doté d'une existence budgétaire propre au sein des effectifs ministériels.