Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27320

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, met en cause la situation juridique d'un agent non titulaire de l'État ainsi que la régularité de la procédure ayant conduit à son éviction du service pour motif disciplinaire.

Monsieur L. G. a été recruté au sein de la Direction de la sûreté publique sur le fondement d'un engagement contractuel initial d'une durée d'un an ayant pris effet le 1er décembre 1991. Cette relation de travail a fait l'objet de renouvellements successifs et ininterrompus selon des périodicités variables : un premier renouvellement pour une durée d'un an à compter du 1er décembre 1992, un deuxième pour une durée de trois ans à compter du 1er décembre 1993, puis un troisième pour une durée de cinq ans à compter du 1er décembre 1996. Lors de son recrutement et des renouvellements afférents, Monsieur L. G. a apposé sa signature, précédée de la mention « lu et approuvé », sur une copie d'un document intitulé « Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État », annexé à son contrat. Par ailleurs, ses lettres d'engagement faisaient référence « à toutes les obligations et interdictions qui s'imposent aux fonctionnaires de l'État en vertu de leur statut ».

Initialement employé au sein du service des archives générales, l'intéressé a fait l'objet d'une mesure de mutation interne le 13 novembre 2000, date à laquelle il a été affecté au secrétariat de simple police avec pour mission d'assurer la tenue de la comptabilité du service. À l'échéance de son dernier contrat quinquennal, le 1er décembre 2001, Monsieur L. G. a été maintenu en fonction et a continué d'exercer ses attributions comptables au sein dudit secrétariat sans qu'aucun acte de renouvellement exprès de son engagement ne soit formalisé par l'administration.

Les événements ayant conduit à la rupture de ce lien contractuel trouvent leur origine dans la réclamation d'un automobiliste adressée à la Direction de la sûreté publique. Cet usager signalait le défaut de remise, par un agent verbalisateur, du reçu correspondant au paiement d'une amende transactionnelle versée directement entre les mains de ce dernier en application des dispositions de l'article 435 du Code de procédure pénale. Saisi de cette réclamation, le Commissaire principal, chef de la Division de la police urbaine, a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative interne. Celle-ci s'est déroulée du 17 janvier au 3 février 2006 et a mis en évidence diverses anomalies dans le fonctionnement du secrétariat de simple police. Il ressort des éléments du dossier que le Procureur général avait initialement été informé de l'existence d'anomalies par une lettre anonyme, avant que l'enquête interne, clôturée le 3 février 2006, ne donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal le 9 février 2006.

Dès le lendemain, le 10 février 2006, le chef de la Division de la police judiciaire de la Direction de la sûreté publique a officiellement saisi le Procureur général en lui transmettant les conclusions de l'enquête interne. Au vu de ces éléments laissant apparaître des présomptions graves de crimes et délits commis par des fonctionnaires et dépositaires publics, le magistrat du parquet a requis l'ouverture d'une information judiciaire contre personne non dénommée. Dans le cadre de cette instruction pénale, Monsieur L. G. a été formellement inculpé de l'ensemble de ces crimes et délits le 16 février 2006. Le magistrat instructeur ayant prononcé à l'encontre de l'inculpé une interdiction d'entrer en contact avec les agents du secrétariat de simple police, le Ministre d'État a, par décision du 15 mars 2006, prononcé la suspension temporaire de Monsieur L. G. de ses fonctions administratives.

Parallèlement au déroulement de l'information judiciaire, l'autorité administrative a engagé une procédure disciplinaire à l'encontre de l'agent. Par une correspondance en date du 4 octobre 2006, le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines a informé Monsieur L. G. de son intention de procéder à son licenciement pour faute, sans préavis ni indemnité. Ce courrier invitait l'intéressé à se présenter le 24 octobre 2006 afin d'être entendu en ses explications, tout en lui précisant la faculté de se faire assister par un défenseur de son choix ainsi que son droit de consulter préalablement son dossier administratif au sein de la direction. Lors de l'audition du 24 octobre 2006, Monsieur L. G., empêché en raison de son état de santé, a été représenté par son avocat, lequel a présenté des observations. À l'issue de cette procédure, le Ministre d'État a pris, le 23 novembre 2006, une décision prononçant le licenciement de Monsieur L. G., sans préavis ni indemnité, à titre de sanction disciplinaire sur le fondement de l'article 18 du Règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette mesure d'éviction, Monsieur L. G. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 23 janvier 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire complet de mémoires : le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 23 mars 2007, à laquelle le requérant a répondu par une réplique enregistrée le 23 avril 2007, suivie d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 23 mai 2007. Par ordonnance du 21 novembre 2007, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 4 février 2008.

Au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 23 novembre 2006, Monsieur L. G. articulait une série de moyens touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'acte attaqué.

En premier lieu, le requérant revendiquait l'application des garanties statutaires de la fonction publique. Il soutenait que, faute de reconduction expresse de son contrat à compter du 30 novembre 2001, il se trouvait maintenu en fonction pour une durée indéterminée et placé, de ce fait, dans une situation légale et réglementaire. Il en déduisait qu'il devait bénéficier des dispositions protectrices de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, d'autant que ses lettres d'engagement renvoyaient aux obligations de ce statut. Selon lui, la sanction équivalant à une révocation ne pouvait être prononcée que par ordonnance souveraine après avis du Conseil de discipline, conformément à l'article 42 de ladite loi, ou à tout le moins par le Conseil de gouvernement, frappant ainsi d'incompétence la décision prise par le seul Ministre d'État. Il déniait par ailleurs toute existence juridique, tant réglementaire que contractuelle, au « Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État » visé par la décision de licenciement.

En deuxième lieu, le requérant soulevait un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure préalable, arguant que les poursuites disciplinaires reposaient exclusivement sur une procédure pénale indûment détenue par l'administration. Selon son argumentation, l'enquête diligentée du 17 janvier au 3 février 2006 au sein de la Direction de la sûreté publique, bien que qualifiée d'administrative, constituait matériellement une enquête pénale dès lors qu'elle résultait de la plainte d'un automobiliste. Ayant été menée à l'insu des autorités judiciaires et sans l'autorité du Procureur général, cette enquête était, selon lui, entachée de nullité absolue et menée en violation du secret judiciaire sanctionné par le Code pénal.

En troisième lieu, Monsieur L. G. invoquait la règle selon laquelle le pénal tient le disciplinaire en l'état. Soulignant l'identité stricte entre les faits motivant son licenciement et ceux pour lesquels il était inculpé dans le cadre de l'information judiciaire en cours, et niant formellement les avoir commis, il soutenait que le Ministre d'État ne pouvait légalement prononcer une sanction avant que la juridiction répressive n'ait définitivement statué sur la matérialité et l'imputabilité de ces faits.

En quatrième et dernier lieu, le requérant dénonçait une violation des droits de la défense. Il affirmait que la formulation même de la lettre de convocation du 4 octobre 2006 démontrait que la décision de le licencier était arrêtée dans son principe avant même la tenue de l'audition du 24 octobre 2006, privant ainsi cette garantie procédurale de toute portée effective.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés.

Sur la situation juridique de l'agent, l'administration faisait valoir que la législation monégasque n'interdit nullement le recrutement d'agents contractuels et que Monsieur L. G., n'ayant pas la qualité de fonctionnaire, ne pouvait revendiquer le bénéfice de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Le Ministre d'État précisait que le Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État revêtait une valeur contractuelle certaine à l'égard du requérant, qui en avait signé une copie avec la mention « lu et approuvé » annexée à son contrat, rendant ainsi pleinement applicable la procédure prévue à son article 18.

Sur la régularité de l'enquête, le défendeur soutenait que le Code de procédure pénale ne prohibe pas les enquêtes administratives internes au sein de la Sûreté publique. Il exposait que l'enquête litigieuse revêtait un caractère strictement administratif et interne, qu'elle avait été clôturée le 3 février 2006 avec rédaction d'un procès-verbal le 9 février, et que le Procureur général avait été très normalement saisi dès le 10 février 2006 par le chef de la Division de la police judiciaire, de sorte qu'aucune immixtion dans les prérogatives de l'autorité judiciaire ne pouvait être caractérisée.

Sur l'articulation des procédures, le Ministre d'État rappelait le principe d'indépendance des poursuites disciplinaires et pénales. Il affirmait que l'autorité administrative n'est jamais tenue de surseoir à statuer dans l'attente du jugement répressif, même en cas de dénégation des faits par l'agent, ajoutant qu'en l'espèce, la durée prévisible de l'instruction pénale s'avérait incompatible avec le caractère par nature temporaire de la mesure de suspension prononcée le 15 mars 2006.

Enfin, s'agissant des droits de la défense, le Ministre d'État rétorquait que la lettre du 4 octobre 2006 ne préjugeait pas de l'issue de la procédure mais se bornait à indiquer la mesure envisagée et ses modalités éventuelles de notification, permettant précisément au conseil du requérant de présenter toutes observations utiles lors de l'audition du 24 octobre 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême soulevait une double problématique juridique, l'une préalable et d'ordre public relative à la répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative, l'autre touchant au fond du droit de la fonction publique et du contentieux disciplinaire.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence, le Tribunal Suprême devait déterminer si le recours en annulation pour excès de pouvoir, qui relève de sa compétence d'attribution en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution, est recevable à l'encontre d'une décision de licenciement disciplinaire prise à l'égard d'un agent public non titulaire. Cette question impliquait de qualifier préalablement la nature juridique de la relation liant l'agent à l'État après l'expiration de son dernier contrat à durée déterminée sans renouvellement exprès, de déterminer la nature juridique du « Règlement général » annexé à l'engagement, et enfin de trancher le point de savoir si la mesure de licenciement s'analyse comme une simple mesure d'exécution du contrat, relevant du juge du contrat (le Tribunal de première instance en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965), ou comme un acte administratif unilatéral détachable de l'opération contractuelle, susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir.

En second lieu, une fois sa compétence retenue, la Haute Juridiction devait répondre à plusieurs questions substantielles relatives au régime disciplinaire des agents contractuels de l'État :

1. Le renvoi aux obligations statutaires des fonctionnaires dans le contrat d'engagement confère-t-il à l'agent contractuel le bénéfice des garanties disciplinaires de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et quelle est l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à son égard ?
2. Les dispositions de l'article 61 du Code de procédure pénale, qui imposent aux fonctionnaires d'aviser sur-le-champ le Procureur général des crimes et délits dont ils acquièrent la connaissance, font-elles obstacle à ce qu'un chef de service au sein de la Direction de la sûreté publique diligente préalablement une enquête administrative interne à la suite de la réclamation d'un usager ?
3. L'autorité investie du pouvoir disciplinaire est-elle légalement tenue de surseoir à statuer sur le licenciement d'un agent contractuel lorsque les faits reprochés font simultanément l'objet d'une instruction pénale et sont contestés par l'intéressé ?
4. La mention, dans la lettre de convocation à l'entretien préalable, de l'intention de l'administration de licencier l'agent sans préavis ni indemnité constitue-t-elle un préjugement caractérisant une violation des droits de la défense ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, consacrés respectivement à l'examen d'office de sa propre compétence et à l'analyse au fond des moyens d'annulation.

1. L'affirmation de la compétence du juge de l'excès de pouvoir par la théorie de l'acte détachable

Pour asseoir sa compétence, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui lui attribue une compétence souveraine pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives, et de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, qui institue le Tribunal de première instance comme juge de droit commun en matière administrative. De cette architecture normative, le Tribunal déduit un principe directeur : le juge de l'excès de pouvoir ne saurait connaître des recours dirigés contre les décisions administratives relatives à l'exécution d'un contrat, lesquelles relèvent par nature du juge du contrat, « sauf le cas où le recours serait dirigé contre un acte administratif détachable de l'opération contractuelle initiale ».

Appliquant cette grille d'analyse aux faits de l'espèce, la juridiction qualifie tout d'abord la situation juridique du requérant. Elle relève que les modalités de son recrutement lui conféraient la qualité d'agent contractuel de l'État. Analysant les conséquences du maintien en fonction de Monsieur L. G. à compter du 1er décembre 2001 sans renouvellement exprès, le Tribunal écarte la thèse du requérant selon laquelle il aurait été placé dans une situation légale et réglementaire à durée indéterminée : il juge que ce maintien en fonction à l'issue du dernier contrat quinquennal « a eu pour effet de donner naissance à un nouveau contrat pour une même durée que le précédent ».

Poursuivant son analyse de la nature du lien juridique, le Tribunal examine la portée du document intitulé « règlement général ». Il considère que cette dénomination est impropre à modifier la nature contractuelle des rapports entre les parties. En effet, dès lors que ce document a été « lu, approuvé et signé » par l'agent et qu'il « ne réunit aucune des conditions de forme de nature à lui conférer une valeur réglementaire », il demeure un instrument purement contractuel. Si la logique de ce raisonnement devait conduire à renvoyer le litige devant le juge du contrat, le Tribunal Suprême opère toutefois un infléchissement décisif en retenant que, « dans les circonstances particulières de l'espèce, la décision attaquée peut être regardée comme détachable dudit contrat et, dès lors, être contestée devant le Tribunal Suprême ».

2. La validation intégrale de la légalité externe et interne de la sanction disciplinaire

Statuant au fond, le Tribunal Suprême écarte successivement les six branches de l'argumentation du requérant.

Premièrement, sur la violation alléguée de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, la Haute Juridiction affirme que ce texte statutaire n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'administration de recruter des agents non titulaires. Elle précise en outre que la clause des lettres d'engagement soumettant l'agent aux obligations et interdictions statutaires des fonctionnaires ne saurait opérer une titularisation implicite lui conférant la qualité de fonctionnaire. Dès lors, Monsieur L. G. est jugé irrecevable à invoquer les garanties procédurales de l'article 42 de ladite loi (intervention d'une ordonnance souveraine et consultation du Conseil de discipline).

Deuxièmement, sur la compétence de l'auteur de l'acte, le Tribunal rappelle que le Conseil de gouvernement n'est pas l'autorité hiérarchique détentrice du pouvoir de licencier les agents de l'État. Ce pouvoir appartient exclusivement au Ministre d'État en sa qualité d'autorité hiérarchique, lequel était donc seul compétent pour prononcer la sanction litigieuse.

Troisièmement, sur la régularité de l'enquête interne au regard de l'article 61 du Code de procédure pénale, le Tribunal livre une interprétation téléologique de cette disposition. S'il rappelle l'obligation légale faite à tout fonctionnaire d'aviser « sur le champ » le Procureur général de la connaissance acquise d'un crime ou d'un délit, il juge que ce texte n'interdit nullement à un chef de service, saisi d'une réclamation, de diligenter une enquête interne destinée à « identifier d'éventuelles anomalies dans le fonctionnement du service » afin de permettre aux autorités compétentes de prendre les mesures appropriées. Constatant qu'en l'espèce le Commissaire principal a agi en sa seule qualité de chef de service et que les conclusions de l'enquête administrative ont été intégralement transmises au Procureur général « dès qu'elles ont permis de mettre en évidence l'existence vraisemblable de crimes ou délits », le Tribunal écarte le grief tiré de la détention indue d'une procédure pénale par l'administration.

Quatrièmement, sur l'incidence de la procédure pénale en cours, le Tribunal consacre avec fermeté le principe d'autonomie du droit disciplinaire : « les sanctions disciplinaires sont distinctes de la répression pénale ». Il en tire la double conséquence que des faits identiques peuvent légalement donner lieu à un cumul de poursuites pénales et de sanctions disciplinaires, et que, en l'absence de disposition textuelle contraire, l'autorité disciplinaire n'est nullement tenue de surseoir à statuer dans l'attente du jugement répressif.

Cinquièmement, sur le respect des droits de la défense, le Tribunal analyse la teneur de la lettre du 4 octobre 2006. Il estime que le fait pour le Directeur de la fonction publique d'indiquer qu'il « envisageait » le licenciement sans préavis ni indemnité de l'agent ne caractérise pas une décision prise par avance. Au contraire, cette précision est analysée comme une garantie substantielle permettant à l'agent de présenter utilement ses observations « autant sur la nature que sur les motifs de la sanction ». L'agent ayant été

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