96 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 1995, n° 26227 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 1995, n° 26227 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1995/06-08-26227)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des relations statutaires entre l'Administration monégasque et l'un de ses agents publics, soulevant d'importantes questions relatives à la gestion des carrières, à l'affectation des fonctionnaires, au devoir d'obéissance hiérarchique ainsi qu'aux règles de la comptabilité publique gouvernant la rémunération des agents de l'État. M. R. G., fonctionnaire de nationalité monégasque, exerçait les fonctions d'enseignant de philosophie au sein d'un établissement scolaire de la Principauté depuis l'année 1969. Après avoir accompli une période initiale en qualité d'auxiliaire, sa situation administrative a été stabilisée par une mesure de titularisation. Par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 16-991 en date du 16 octobre 1985, M. R. G. a été officiellement titularisé dans un poste d'adjoint d'enseignement chargé des disciplines de philosophie et de lettres. Parallèlement à sa carrière administrative, il ressort des pièces du dossier que M. R. G. a exercé un mandat électif national, ayant été membre du Conseil National au cours de l'année 1993. La situation professionnelle de ce fonctionnaire a connu une évolution conflictuelle à compter de la rentrée scolaire 1993-1994. À partir de cette échéance, aucune heure d'enseignement ne lui a plus été attribuée au sein de son établissement scolaire d'origine. Selon les éléments factuels débattus entre les parties, l'Administration a entrepris de modifier l'affectation de l'intéressé pour le diriger vers des fonctions non plus d'enseignement, mais de documentation au sein d'une autre structure administrative : le Centre de Presse (également désigné dans les écritures du requérant sous l'appellation de Centre de documentation). La chronologie et la nature exacte de ce changement de fonctions font l'objet de divergences d'appréciation marquées entre le fonctionnaire et sa hiérarchie. Un entretien s'est tenu le 8 septembre 1993, au cours duquel, selon la lecture qu'en fait M. R. G., cette nouvelle affectation lui aurait simplement été proposée, donnant lieu à un échange de propositions et de contre-propositions, le fonctionnaire ayant notamment formulé une contre-proposition portant sur l'attribution d'une mission auprès du Conseil pédagogique. L'Administration, pour sa part, considère que l'agent a fait l'objet d'une décision d'affectation effective en qualité de documentaliste au Centre de Presse à compter du 13 septembre 1993 (voire du 1er septembre 1993 selon certains passages de l'argumentation du requérant). M. R. G. n'ayant pas rejoint ce nouveau poste au Centre de Presse, une phase de tension administrative s'est ouverte. Le Secrétaire Général du Ministère d'État a adressé à l'agent une mise en demeure en date du 22 octobre 1993, l'invitant à prendre ses fonctions au Centre de Presse, tout en ajoutant, selon les dires du requérant, qu'un réexamen ultérieur de sa situation n'était pas à exclure. D'autres mises en demeure ont suivi, sans que le fonctionnaire ne prenne possession du poste de documentaliste. Par ailleurs, un différend factuel annexe est apparu concernant l'assiduité antérieure de l'agent : tandis que le Ministre d'État faisait valoir que l'intéressé n'assurait déjà plus son service défini le 3 avril 1993, M. R. G. opposait un bulletin émanant du Centre Hospitalier Princesse Grace établissant qu'il avait fait l'objet d'une hospitalisation du 2 au 8 avril 1992. De surcroît, un courrier adressé par le Ministre d'État au Président du Conseil National faisait état de fautes professionnelles qu'aurait commises le fonctionnaire. Malgré l'absence de prise de fonctions au Centre de Presse à la rentrée de septembre 1993 et l'absence de cours attribués dans son établissement scolaire, M. R. G. a continué de percevoir son traitement mensuel pendant plusieurs mois, l'Administration expliquant ultérieurement ce maintien par des erreurs matérielles dans les décomptes mensuels de rémunération. Par ailleurs, aussi tardivement que le 16 septembre 1994, une attestation délivrée par le Directeur du Budget et du Trésor indiquait encore que M. R. G. avait la qualité de professeur de philosophie dans les établissements scolaires de la Principauté. Néanmoins, tirant les conséquences de l'absence de prise de poste au Centre de Presse, le Secrétaire Général du Ministère d'État de la Principauté a pris, le 26 mai 1994, une décision administrative formelle mettant fin au versement de la rémunération de l'agent. Cette décision, rédigée sous forme de lettre recommandée ou notifiée à l'intéressé, était libellée dans les termes exacts suivants : « Monsieur, Malgré plusieurs mises en demeure, vous n'avez toujours pas occupé le poste de documentaliste au Centre de Presse auquel vous avez été affecté à compter du 13 septembre 1993. Depuis cette date vous vous êtes ainsi placé en congé de l'Administration. En application des dispositions de l'article 30 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, votre traitement est donc suspendu, pour service non fait, depuis le 1er mai 1994. Veuillez agréer... ». Contestant la légalité de cette mesure privative de traitement qui rétroagissait au 1er mai 1994, M. R. G. a formé, dès le 3 juin 1994, un recours administratif hiérarchique préalable. N'ayant reçu aucune réponse de la part des autorités gouvernementales à cette démarche amiable, le fonctionnaire a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face au silence gardé par l'Administration sur son recours hiérarchique du 3 juin 1994, M. R. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête introductive d'instance déposée le 14 juillet 1994. Son action comportait un double volet : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Secrétaire Général du Ministère d'État du 26 mai 1994 suspendant son traitement à compter du 1er mai 1994 ; d'autre part, un recours de plein contentieux indemnitaire sollicitant la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme symbolique ou forfaitaire de mille francs en réparation du préjudice moral qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision. Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 28 septembre 1994, le requérant développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens principaux d'annulation, visant à démontrer que l'inexécution du service résultait exclusivement de la faute de l'État et que la mesure attaquée masquait en réalité une sanction disciplinaire irrégulière. En premier lieu, M. R. G. soulevait un moyen d'illégalité externe et interne tiré de la qualification juridique de son changement de poste. Il soutenait que son départ de l'enseignement pour le Centre de documentation ne constituait pas un simple changement d'affectation interne, mais une véritable mutation impliquant un changement de service et de nature de fonctions. Or, en vertu de l'article 19, alinéa 1er, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, une telle mutation aurait dû être formalisée par une Ordonnance Souveraine. De plus, conformément à l'article 45 de la Constitution monégasque (l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962), l'édiction d'une Ordonnance Souveraine suppose une délibération préalable du Conseil de Gouvernement. Faute d'avoir respecté ce formalisme constitutionnel et législatif solennel, et en l'absence de toute décision d'affectation dûment notifiée ou d'assentiment de sa part, la mutation était illégale, le plaçant, par la faute de l'Administration, dans l'impossibilité juridique d'assurer son service et l'autorisant à refuser ce nouveau service en dépit du devoir d'obéissance hiérarchique. Il soulignait à cet égard l'irrégularité de la mise en demeure du 22 octobre 1993 et l'existence de pourparlers démontrant l'absence de décision définitive, ainsi que la contradiction administrative révélée par l'attestation du Directeur du Budget et du Trésor du 16 septembre 1994 le qualifiant toujours de professeur de philosophie. En deuxième lieu, le requérant contestait l'applicabilité matérielle de l'article 30 du statut des fonctionnaires relatif à la règle du « service fait ». Il faisait valoir que l'État ne pouvait se prévaloir de cette règle dès lors qu'il était seul responsable de l'impossibilité dans laquelle l'agent s'était trouvé d'exercer ses fonctions d'enseignant. Il ajoutait que le maintien du versement de son traitement postérieurement au 1er septembre 1993 pendant une durée de neuf mois démontrait que l'Administration elle-même ne le considérait pas en situation d'absence de service fait. En troisième lieu, M. R. G. invoquait la violation directe des règles du droit disciplinaire codifiées au titre VI (« discipline ») de la loi statutaire n° 975, et plus particulièrement de son article 43. Selon son analyse, la rétention de tout ou partie du traitement d'un fonctionnaire s'analyse nécessairement comme une mesure de suspension disciplinaire. Or, la légalité d'une telle mesure est subordonnée à quatre conditions cumulatives faisant défaut en l'espèce : l'engagement formel d'une procédure disciplinaire, l'imputation d'une faute grave à l'agent, une décision émanant personnellement du Ministre d'État (et non du Secrétaire Général du Ministère d'État, auteur de l'acte du 26 mai 1994), et enfin la détermination précise de la quotité de la retenue opérée sur le traitement. En quatrième et dernier lieu, le requérant articulait un moyen tiré du détournement de procédure. Il soutenait que sous couvert d'une mesure purement administrative et comptable tardive (intervenue neuf mois après les faits), l'Administration avait en réalité entendu lui infliger une sanction disciplinaire déguisée sans lui offrir les garanties procédurales afférentes. Il trouvait la confirmation de cette intention répressive dans la lettre adressée par le Ministre d'État au Président du Conseil National, laquelle faisait expressément état de fautes professionnelles. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête déposée le 16 septembre 1994 et une duplique enregistrée le 28 octobre 1994, concluait au rejet de la requête par l'inopérance de l'ensemble des moyens soulevés. L'argumentation gouvernementale reposait sur deux piliers fondamentaux du droit de la fonction publique et des finances publiques. D'une part, le Ministre d'État rappelait la primauté du devoir d'obéissance hiérarchique et de l'obligation de servir, consacrés par l'article 9, paragraphe 2, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Selon l'Administration, l'obligation d'assurer son service est déterminée par l'autorité hiérarchique et s'impose au fonctionnaire de manière absolue, « peu important l'irrégularité de son affectation ou de sa mutation ». L'agent public ne saurait se faire juge de la légalité des ordres reçus pour refuser de rejoindre son poste, sauf à rapporter la preuve stricte d'un cas de force majeure ou d'une impossibilité matérielle imputable à une faute de l'Administration, preuves non rapportées en l'espèce puisque l'agent ne pouvait ignorer son changement d'affectation. D'autre part, le défendeur soutenait que la décision attaquée était dépourvue de tout caractère disciplinaire et constituait la simple mise en œuvre mécanique de l'article 30 du statut des fonctionnaires. Ce texte énonce le principe selon lequel le fonctionnaire a droit à une rémunération « après service fait ». Le Ministre d'État soulignait qu'il s'agit là d'une règle générale de comptabilité publique, commune au droit français et au droit monégasque, qui s'applique de plein droit dès lors que l'agent n'accomplit pas ses fonctions, indépendamment de toute considération disciplinaire. Quant au maintien du traitement durant les mois ayant suivi septembre 1993, il résultait de simples erreurs matérielles dans les décomptes mensuels de paie, corrigées par la suite, dont le requérant ne pouvait tirer aucun droit acquis. Dès lors, les moyens tirés de l'incompétence au regard de l'article 43 ou du détournement de procédure disciplinaire étaient radicalement inopérants. L'instruction écrite s'est achevée par le procès-verbal de clôture de la procédure dressé par le Greffier en Chef le 2 novembre 1994. Par une ordonnance du 14 avril 1995, le Président du Tribunal Suprême a fixé la date de l'audience. Toutefois, le jour même de l'audience, réunie en Assemblée Plénière le 8 juin 1995, un événement procédural majeur est venu bouleverser l'issue du litige : après ou avant la lecture du rapport par Monsieur Sadi Elie Fergani et les conclusions du Procureur Général, M. R. G. a déposé sur le bureau du Tribunal des conclusions écrites par lesquelles il déclarait se désister de son recours. Le Ministre d'État a immédiatement déclaré ne pas s'opposer à ce désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si les écritures échangées au cours de la phase d'instruction soulevaient de profondes questions de droit substantiel de la fonction publique — à savoir la distinction entre mutation soumise à Ordonnance Souveraine (article 19 de la loi n° 975) et simple changement d'affectation, la portée de l'obligation d'obéissance hiérarchique face à un ordre d'affectation potentiellement illégal (article 9 § 2), ainsi que la frontière entre la retenue comptable pour absence de service fait (article 30) et la suspension disciplinaire (article 43) —, aucune de ces questions de fond n'a finalement eu à être tranchée par le juge constitutionnel et administratif monégasque. En effet, le dépôt par le requérant de conclusions de désistement le jour même de l'audience publique a déplacé le centre de gravité du litige du droit matériel de la fonction publique vers le droit processuel administratif. La question de droit qui se posait dès lors à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était d'ordre strictement procédural : **un requérant est-il recevable à formuler un désistement de son recours pour excès de pouvoir et de ses conclusions indemnitaires accessoires par des conclusions déposées tardivement, le jour même de l'audience, postérieurement à la clôture formelle de l'instruction écrite, et à quelles conditions le Tribunal Suprême doit-il donner acte d'un tel désistement pour éteindre l'instance ?** Cette interrogation impliquait de vérifier trois paramètres : la recevabilité temporelle du désistement au regard du calendrier procédural (après le procès-verbal de clôture du 2 novembre 1994 et l'ordonnance de fixation d'audience du 14 avril 1995), l'attitude de la partie défenderesse (l'acceptation ou la non-opposition de l'Administration), et le caractère même de l'acte abdicatif (son caractère pur et simple ou conditionnel). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Face à cet incident d'instance survenu *in extremis*, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, mais qui n'en révèle pas moins une mécanique juridique rigoureuse fondée sur les textes régissant son organisation. Dans ses visas, la Haute Juridiction prend soin de mentionner, outre l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 et la loi n° 975 du 9 juillet 1975 (mentionnée également sous la date du 12 juillet 1975 dans le corps des motifs rapportant les écritures des parties), « l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». La référence expresse à cet article 27 constitue le fondement textuel implicite mais direct de la solution procédurale retenue. Le raisonnement syllogistique déployé par le Tribunal Suprême s'articule en trois considérants successifs qui valident étape par étape l'extinction de l'action contentieuse : 1. **La constatation de la manifestation de volonté du requérant et sa recevabilité temporelle :** Le premier considérant relève « que par conclusions déposées à l'audience de ce jour, M. R. G. sollicite qu'il lui soit donné acte de ce qu'il se désiste du recours en annulation qu'il a formé par requête du 14 juillet 1994 ». Par cette formulation, le Tribunal Suprême admet implicitement mais nécessairement que la clôture de la procédure d'instruction écrite — matérialisée en l'espèce par le procès-verbal du Greffier en Chef du 2 novembre 1994 — ne fait pas obstacle à la recevabilité de conclusions aux fins de désistement. Alors que des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux au fond auraient été frappés d'irrecevabilité tardive après la clôture de l'instruction, l'acte par lequel le demandeur renonce à son action échappe à cette forclusion et peut être valablement présenté jusqu'à l'audience publique elle-même. On notera par ailleurs que bien que la requête initiale du 14 juillet 1994 comportât à la fois des conclusions en annulation et une demande indemnitaire de mille francs pour préjudice moral, le Tribunal englobe l'intégralité de l'instance sous le vocable générique du « recours en annulation qu'il a formé par requête du 14 juillet 1994 », le désistement du principal entraînant par voie de conséquence celui de l'accessoire indemnitaire. 2. **La prise en compte de la position du défendeur :** Dans son deuxième considérant, le Tribunal relève « que M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En matière de contentieux administratif, dès lors que la contre-requête et la duplique ont été déposées et que l'instance est liée au fond, la juridiction vérifie l'absence d'opposition légitime de l'Administration défenderesse. La déclaration formelle de non-opposition du Ministre d'État, recueillie à l'audience, lève tout obstacle lié au caractère contradictoire de la procédure et parfait l'accord procédural sur l'extinction de l'instance. 3. **La qualification du désistement et son office juridictionnel :** Enfin, le troisième considérant énonce « que ledit désistement est pur et simple, il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Le juge opère ici un contrôle sur la nature de la renonciation : il s'assure que le désistement n'est assorti d'aucune réserve ni condition suspensive qui obligerait le Tribunal à vérifier la réalisation d'un événement extérieur ou la validité d'une transaction sous-jacente. Constatant son caractère « pur et simple », le juge a compétence liée : il ne peut plus examiner la légalité de la décision du 26 mai 1994 et doit se borner à prendre acte de la volonté du requérant, ce qui met fin au litige sans examen au fond. En conséquence logique de cette renonciation unilatérale à l'action, et conformément aux principes généraux gouvernant la charge des frais de justice en cas d'abandon des poursuites par le demandeur, le Tribunal met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge de M. R. G. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 8 juin 1995 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « Décide : > Il est donné acte à M. R. G. de son désistement pur et simple. > Les dépens sont mis à la charge de M. R. G
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19872)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers, et plus particulièrement du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour sur le territoire monégasque, régi par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et familiale de Madame V. V., ressortissante française (ainsi qu'il ressort de son argumentation relative à l'article 1er de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 visant le Français titulaire d'une carte d'identité délivrée par l'administration française), qui résidait initialement en France. Au cours de l'année 2019, elle a fait la connaissance de Monsieur G. M. Ce dernier, né à Rome en Italie, présente un ancrage particulièrement ancien et notable en Principauté de Monaco. Il y réside en effet de manière continue depuis l'année 1977 — soit depuis quarante-trois ans au moment des faits — et y exerce une activité professionnelle dans le secteur financier depuis 1986. L'intégration et les mérites de Monsieur G. M. au sein de la Principauté ont du reste été officiellement reconnus par les plus hautes autorités de l'État, puisqu'il a été nommé Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles par Son Altesse Sérénissime le Prince Albert II, aux termes de l'Ordonnance souveraine n° 7.198 du 17 novembre 2018. Outre leur relation personnelle, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont développé des intérêts économiques et patrimoniaux communs sur le territoire monégasque. Ils sont ainsi devenus associés au sein de différentes sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco. Par ailleurs, le couple a établi sa résidence commune dans un appartement situé au 38, boulevard des Moulins à Monaco, bien immobilier dont Monsieur G. M. était déjà titulaire du bail. Souhaitant régulariser sa situation administrative afin de s'établir durablement en Principauté auprès de son compagnon, Madame V. V. a, le 8 juin 2020, officiellement saisi la Direction de la Sûreté Publique d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Toutefois, par une décision en date du 7 juillet 2020, notifiée à l'intéressée le 13 juillet 2020, le Directeur de la Sûreté Publique a opposé un refus à cette demande. Postérieurement à cette décision administrative initiale de refus, la situation personnelle et matrimoniale des intéressés a connu une évolution juridique majeure. Le 22 août 2020, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont contracté mariage civilement à Monaco. À la suite de cette union, l'appartement sis 38, boulevard des Moulins a été formellement élu comme domicile conjugal par les époux, et Madame V. V., désormais épouse M., a été ajoutée en qualité de second preneur sur le contrat de bail afférent audit logement. Forte de cette modification substantielle de son état civil et de l'officialisation de ses liens familiaux en Principauté, Madame V. V. épouse M. a, le 4 septembre 2020, exercé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de refus du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020, en prenant soin d'y joindre son certificat de mariage. Néanmoins, par une décision en date du 14 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus de délivrance d'une première carte de séjour opposé à la requérante. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de ce refus par l'autorité administrative supérieure, Madame V. V. épouse M. a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 décembre 2020 sous le numéro de rôle TS 2021-07, elle a formé un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Ce recours tendait, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020 rejetant sa demande de première carte de séjour et de la décision du Ministre d'État du 14 octobre 2020 rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête en annulation, la requérante développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens distincts, mêlant critique de la légalité interne des actes attaqués au regard du droit interne monégasque et invocation du droit conventionnel européen. En premier lieu, Madame V. V. épouse M. arguait de ce que la décision du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique était entachée d'une erreur d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle avait dûment porté à la connaissance de l'autorité administrative la modification de son état civil intervenue postérieurement à la décision initiale, en produisant son certificat de mariage conformément aux prescriptions du troisième alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sur ce fondement factuel nouveau, elle invoquait les dispositions impératives de l'article 187 du Code civil monégasque, aux termes duquel : « les époux s'obligent mutuellement à une communauté de vie. La résidence de la famille est au lieu que les époux choisissent d'un commun accord ; elle constitue leur principal établissement ». Selon la requérante, la confirmation du refus de titre de séjour l'astreindrait juridiquement à ne pas résider en Principauté et, par voie de conséquence directe, l'empêcherait de vivre avec son époux, entraînant ainsi une méconnaissance caractérisée des obligations légales découlant du mariage. Elle soulignait que son époux, résident et travailleur à Monaco depuis quarante-trois ans, n'avait nullement l'intention de quitter la Principauté et ne pouvait y être contraint sans un motif impératif, de sorte que la décision attaquée produisait un effet manifestement contraire à l'esprit de la loi. En deuxième lieu, la requérante soutenait que les décisions querellées violaient directement les dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Elle exposait remplir l'ensemble des conditions requises par ce texte pour l'obtention d'un titre de séjour : absence totale de condamnation pénale, existence d'intérêts stables en Principauté matérialisés par sa qualité d'associée avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières, union matrimoniale avec un résident établi depuis 1977, et justification d'une parfaite intégration attestée par sa qualité de co-titulaire du bail portant sur le domicile conjugal. Elle ajoutait satisfaire pleinement à la condition spécifique édictée par l'article 1er de ladite Ordonnance souveraine pour les ressortissants français souhaitant s'établir à Monaco, à savoir la détention d'une carte d'identité en cours de validité délivrée par l'administration française. En troisième lieu, Madame V. V. épouse M. plaçait le débat sur le terrain des droits fondamentaux en invoquant la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Elle soutenait que le maintien des décisions de refus aurait pour conséquence directe de séparer une famille. À l'appui de cette assertion, elle se prévalait expressément de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant sanctionné de telles séparations familiales résultant de mesures de police des étrangers (citant les arrêts CEDH, 16 avril 2013, *U. c. Suisse*, n° 12020/09 et CEDH, 11 juin 2013, *H. c. Suisse*, n° 52166/09). Elle en déduisait qu'en l'absence de toute méconnaissance de sa part des règles relatives au séjour, la mesure de refus portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En quatrième et dernier lieu, la requérante développait un moyen original fondé sur une lecture combinée des articles 14 et 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. Ces textes prévoient respectivement que « les cartes de séjour périmées ou en la possession d'étrangers ne remplissant plus les conditions prévues [...] seront retirées à leurs détenteurs » et que « l'étranger auquel l'autorisation de séjour aura été [...] retirée, devra obligatoirement quitter le territoire de la Principauté dans le délai qui lui sera imparti ». La requérante faisait observer qu'une telle injonction de quitter le territoire, qui s'analyse en une sanction, suppose le constat préalable que le titulaire de la carte ne réunit plus les conditions de validité de son titre. Or, selon elle, en empêchant son épouse de résider à Monaco, l'administration monégasque interdirait *de facto* à Monsieur G. M. lui-même de se maintenir dans la Principauté, aboutissant ainsi à une éviction indirecte d'un résident régulier sans que les conditions légales de retrait de son titre soient réunies. Toutefois, l'instruction de l'affaire, confiée dès le 16 décembre 2020 à Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur par ordonnance du Président du Tribunal Suprême, a été interrompue dans sa dynamique contentieuse par une initiative procédurale de la requérante. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Madame V. V. épouse M. a déclaré, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, se désister de son recours et a sollicité du Tribunal qu'il lui en donne acte. En réplique, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 février 2021, le Ministre d'État a formellement déclaré accepter ce désistement, demandant également au Tribunal Suprême d'en donner acte et de condamner la requérante aux entiers dépens. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef dès le 18 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 27 mai 2021, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties — Maître Sarah Filippi pour la requérante et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ainsi que Madame le Procureur Général, laquelle a conclu à ce qu'il soit donné acte du désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond relatives à l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur les décisions de refus de première carte de séjour, à l'articulation entre la police des étrangers et les obligations civiles découlant du mariage (article 187 du Code civil), à la prise en compte du changement de circonstances de droit et de fait à l'occasion d'un recours hiérarchique, ainsi qu'au contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'évolution procédurale du litige a radicalement déplacé l'objet de l'office du juge. En effet, par suite du dépôt du mémoire de la requérante du 4 février 2021 et du mémoire en réponse de l'État du 15 février 2021, le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'est trouvé strictement circonscrit à une question de procédure administrative contentieuse. Il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer quelles conséquences juridiques il convenait de tirer de la déclaration unilatérale par laquelle la requérante manifestait sa volonté d'abandonner l'instance en recours pour excès de pouvoir qu'elle avait engagée contre les décisions du Directeur de la Sûreté Publique et du Ministre d'État, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si les conditions de validité et d'efficacité du désistement — tenant tant aux caractères intrinsèques de la manifestation de volonté du demandeur qu'à l'attitude procédurale du défendeur — étaient réunies pour mettre un terme définitif au litige sans examen au fond, et statuer corrélativement sur le sort des dépens de l'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, structurée en un syllogisme rigoureux reposant sur trois considérants. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède au constat formel de la manifestation de volonté de l'auteur du recours. Elle relève ainsi : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Mme V. épouse M. a déclaré se désister de son recours ». Par ce premier motif, le juge vérifie la matérialité et la régularité procédurale de l'acte de désistement, lequel a pris la forme d'un mémoire écrit régulièrement déposé au Greffe Général, visant expressément l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 qui régit cet incident d'instance. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la position adoptée par la partie défenderesse à l'instance, à savoir l'État de Monaco représenté par le Ministre d'État. Il constate à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, bien que formulée négativement (« ne pas s'opposer ») alors que les visas mentionnent positivement que le Ministre d'État « accepte ce désistement », permet au juge de s'assurer de l'accord des parties sur l'extinction de l'instance et de l'absence de toute demande reconventionnelle ou d'objection légitime qui aurait pu faire obstacle à la clôture du débat contentieux. Dans un troisième et dernier temps, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de volonté ainsi constaté et en tire la conséquence légale qui s'impose quant à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». La qualification de désistement « pur et simple » est fondamentale : elle signifie que la renonciation de Madame V. V. épouse M. à son action n'est assortie d'aucune réserve, ni d'aucune condition suspensive ou résolutoire dont le juge aurait dû vérifier la réalisation. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le juge de l'excès de pouvoir se trouve dessaisi de l'examen de la légalité des actes attaqués. Il a l'obligation juridique d'en prendre acte, ce qui éteint l'instance principale. Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'accueil des conclusions du Ministre d'État visées dans la décision et des règles générales de procédure, l'extinction de l'instance du fait du désistement de la partie demanderesse entraîne la condamnation de cette dernière à supporter la charge intégrale des frais de procédure (les dépens). ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs procéduraux, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant : > « Décide : > Il est donné acte du désistement de Madame V. V. épouse M. > Les dépens sont mis à la charge de Madame V. V. épouse M. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'un arrêt de principe tranchant au fond les moyens soulevés, l'analyse détaillée des visas de la décision — qui reproduisent *in extenso* l'argumentation de la requérante — ainsi que la solution procédurale retenue offrent un éclairage précieux sur l'état du droit positif monégasque, tant en matière de procédure administrative contentieuse qu'en droit matériel des étrangers. Sur le plan strictement procédural, la décision commentée constitue une application classique et orthodoxe des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En contentieux administratif monégasque, à l'instar du droit processuel administratif français dont il partage de nombreuses caractéristiques structurelles, le désistement est l'acte par lequel le requérant renonce à ses prétentions (désistement d'instance ou d'action). Pour que le Tribunal Suprême puisse en donner acte, sa jurisprudence constante exige que la manifestation de volonté du requérant soit certaine, non équivoque et inconditionnelle, ce que synthétise la formule consacrée selon laquelle « le désistement est pur et simple ». Il est intéressant d'observer la chronologie procédurale révélée par la décision : le mémoire de désistement a été enregistré le 4 février 2021, l'acceptation du Ministre d'État le 15 février 2021, et la clôture de l'instruction a été prononcée dès le 18 février 2021. Pourtant, l'affaire a tout de même été renvoyée par ordonnance du 20 avril 2021 devant l'Assemblée plénière lors de l'audience publique du 27 mai 2021, avec audition du rapporteur, des avocats des deux parties et des conclusions du Procureur Général. Cela démontre le formalisme solennel qui gouverne le fonctionnement du Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine de 1963 : même en présence d'un désistement accepté intervenu à peine deux mois après l'introduction du recours, l'extinction de l'instance requiert l'intervention d'une décision juridictionnelle collégiale rendue en audience publique après accomplissement de l'ensemble des formalités substantielles du contradictoire. Mais c'est surtout par les questions de fond qu'elle laisse en suspens — et qui expliquent très probablement les raisons extra-contentieuses du désistement — que cette décision retient l'attention. Le recours de Madame V. V. épouse M. mettait en tension deux logiques juridiques fondamentales au sein de l'ordre juridique monégasque : d'une part, le pouvoir d'appréciation traditionnellement très large reconnu aux autorités de l'État (Directeur de la Sûreté Publique et Ministre d'État) dans la mise en œuvre de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour contrôler l'accès et l'établissement des étrangers sur un territoire exigu ; d'autre part, la protection croissante des droits fondamentaux, et singulièrement du droit au respect de la vie privée et familiale garanti tant par le droit interne (article 187 du Code civil) que par le droit international conventionnel (article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme). L'argumentation développée dans la requête mettait en lumière une problématique temporelle et substantielle redoutable relative à l'office de l'autorité administrative saisie d'un recours hiérarchique. En effet, lors de la décision initiale de refus du Directeur de la Sûreté Publique le 7 juillet 2020, la requérante n'était pas encore mariée avec Monsieur G. M., le mariage civil n'ayant été célébré à Monaco que le 22 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1985/03-06-25051)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire, tranchée par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative le 6 mars 1985, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et, plus particulièrement, du régime juridique entourant la délivrance du certificat de domicile aux ressortissants français résidant sur le territoire monégasque. Le requérant, le sieur G. G., de nationalité française, revendiquait la reconnaissance de son établissement ancien et continu sur le territoire de la Principauté de Monaco afin de bénéficier des dispositions de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. L'obtention de ce certificat de domicile impliquait la démonstration que l'intéressé était domicilié dans la Principauté depuis le 13 octobre 1957. Au soutien de ses prétentions factuelles relatives à la réalité et à l'ancienneté de sa résidence monégasque, le sieur G. G. exposait une chronologie détaillée de son parcours personnel et professionnel à Monaco : * Dans un premier temps, il affirmait avoir habité avec ses parents à Monaco, au sein de l'Hôpital de Monaco, situation dont diverses pièces attestaient pour les années 1946 et 1948. * Dans un deuxième temps, il faisait valoir qu'il avait été lui-même employé à l'Hôpital de Monaco au cours de la période s'étendant de 1949 à 1965, tout en étant logé directement dans cet établissement. * Dans un troisième temps, à compter de la fin de son emploi hospitalier en 1965, il indiquait avoir acquis cette même année un fonds de commerce situé à Monaco, assorti d'un appartement y attenant. * Enfin, il précisait avoir acquis par la suite un second fonds de commerce comportant également un appartement, toujours localisé sur le territoire de la Principauté de Monaco. Pour expliquer le refus opposé par les autorités administratives monégasques à sa demande de certificat de domicile, le requérant soutenait que l'administration avait commis une erreur sur la personne, en le confondant avec son frère, prénommé également avec l'initiale G., lequel résidait en France au moment du litige. Toutefois, cette présentation factuelle se heurtait à une chronologie administrative antérieure ainsi qu'aux constatations des services de police monégasques, telles que rapportées par le Ministre d'État. En effet, il ressort des éléments versés aux débats par l'administration que le sieur G. G. avait déjà sollicité la délivrance d'un certificat de domicile près de deux décennies plus tôt. Cette première démarche avait abouti à une décision de refus qui lui avait été notifiée le 18 juin 1966. Sur recours gracieux formé par l'intéressé, ce refus initial avait été expressément confirmé par une décision du Ministre d'État en date du 3 mai 1967. Par ailleurs, sur le terrain purement matériel de la localisation de la résidence, l'administration opposait aux pièces du requérant les résultats d'enquêtes effectuées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que le sieur G. G. n'avait pas sa résidence habituelle à Monaco, mais dans la commune française limitrophe de Cap d'Ail. C'est dans ce contexte que, plus de seize années après le rejet de son recours gracieux du 3 mai 1967, le sieur G. G. a adressé au Ministre d'État, le 11 octobre 1983, une nouvelle requête sollicitant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Par une lettre en date du 8 juin 1984, le Ministre d'État a rejeté cette demande, refusant ainsi de lui délivrer le certificat sollicité. C'est cette ultime décision du 8 juin 1984 qui constitue l'acte administratif attaqué devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'instance contentieuse s'est ouverte par le dépôt d'une requête le 8 août 1984, par laquelle le sieur G. G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 8 juin 1984 lui refusant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco. Par une ordonnance rendue le 28 août 1984, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative. L'instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), au cours duquel les parties ont articulé des moyens touchant tant à la recevabilité des écritures adverses et du recours principal qu'au bien-fondé de la demande de certificat de domicile. #### 1. L'argumentation de la défense (contre-requête et duplique du Ministre d'État) Dans sa contre-requête déposée le 9 octobre 1984, complétée par sa duplique en date du 15 novembre 1984, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Son argumentation s'articule en deux volets distincts, l'un principal d'ordre procédural, l'autre subsidiaire relatif au fond du droit. À titre principal, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, en mobilisant la théorie de la décision confirmative combinée aux règles régissant les délais de recours contentieux : * Il a rappelé que le requérant s'était déjà vu refuser le certificat de domicile par une décision notifiée le 18 juin 1966, laquelle avait été confirmée sur recours gracieux le 3 mai 1967. * Il a soutenu que la décision attaquée du 8 juin 1984 revêtait un caractère purement confirmatif de la décision du 3 mai 1967, en précisant expressément que ce caractère confirmatif demeurait acquis « qu'elle soit ou non intervenue à la suite d'une instruction nouvelle ». * En conséquence, en application des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par erreur matérielle de plume comme datant de 1983 dans un passage de la contre-requête, puis correctement citée de 1963 dans la suite des écritures et des visas), le recours dirigé contre cet acte confirmatif était présenté hors délai et, partant, entaché d'irrecevabilité. En outre, en réponse à une exception procédurale soulevée par le requérant dans sa réplique quant à la recevabilité temporelle de la contre-requête elle-même, le Ministre d'État a démontré dans sa duplique du 15 novembre 1984 que le délai imparti par l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avait été scrupuleusement respecté. S'appuyant sur les dispositions des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, il a exposé que ce délai procédural est un délai franc ou, à tout le moins, un délai qui ne comprend pas le jour d'où il part (*dies a quo*) et qui se calcule de quantième à quantième. À titre subsidiaire, sur le fond du litige, le Ministre d'État a développé trois séries d'arguments visant à démontrer le mal-fondé des prétentions du sieur G. G. : * Premièrement, sur le terrain du droit conventionnel, l'administration a fait valoir que l'intéressé n'avait jamais été titulaire d'un certificat de domicile validé et renouvelé dans les conditions prévues par la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Dès lors, n'ayant jamais détenu un tel titre initial, il ne pouvait juridiquement en solliciter le renouvellement et se trouvait placé dans une situation non prévue par ladite convention. * Deuxièmement, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a soutenu qu'en tout état de cause, les documents produits par le requérant n'établissaient nullement qu'il avait sa résidence habituelle à Monaco et qu'il se trouvait dans l'impossibilité d'en rapporter la démonstration. * Troisièmement, de manière positive, l'administration a opposé les conclusions des enquêtes diligentées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que l'intéressé avait sa résidence en France, dans la commune de Cap d'Ail. Le Ministre d'État a conclu sur ce point que les pièces versées par le requérant ne sauraient être regardées comme contredisant valablement les constatations matérielles opérées par les services de la Sûreté Publique. #### 2. L'argumentation du requérant (requête et réplique du sieur G. G.) Outre les éléments factuels exposés dans sa requête initiale du 8 août 1984 (présence à l'hôpital de Monaco avec ses parents en 1946 et 1948, emploi et logement à l'hôpital de 1949 à 1965, acquisitions successives de deux fonds de commerce avec appartements attenants à Monaco à partir de 1965, et allégation d'une confusion administrative avec son frère résidant en France), le sieur G. G. a déposé un mémoire en réplique le 18 octobre 1984 tendant aux mêmes fins d'annulation. Sur le plan procédural, le requérant a tenté à la fois de faire écarter les écritures en défense du Ministre d'État et de sauver sa propre requête de la forclusion : * D'une part, il a soutenu que la contre-requête du Ministre d'État avait été déposée hors délai, au motif qu'elle avait été présentée au Tribunal le 9 octobre 1984, soit, selon lui, postérieurement à l'expiration du délai prévu à l'article 17 de l'ordonnance régissant le Tribunal Suprême (désignée dans sa réplique, avec un « (sic) » relevé par l'arrêt, comme l'ordonnance « du 14 avril 1980 » au lieu du 16 avril 1963). * D'autre part, pour défendre la recevabilité de son recours principal contre la fin de non-recevoir soulevée par l'administration, il a proposé une interprétation spécifique de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963. Selon le requérant, cette disposition permettrait d'intenter un nouveau recours gracieux dès lors qu'aucun recours contentieux n'avait été formé à la suite du rejet d'un premier recours gracieux. Par ce raisonnement, sa démarche ultérieure aurait pu rouvrir le délai de recours contentieux. Sur le fond, dans sa réplique, le requérant a contesté la valeur probante des éléments avancés par l'administration. Il a soutenu que les pièces produites par le Ministre d'État n'étaient pas probantes, qu'elles étaient imprécises et contradictoires, et qu'elles se bornaient à établir sur un mode purement hypothétique et conditionnel que le sieur G. G. « aurait » résidé au Cap d'Ail. À l'issue de cette instruction contradictoire, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus Monsieur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, Maîtres Hélène Marquilly et Jean-Charles Marquet en leurs plaidoiries, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des moyens soulevés par les parties confrontait le Tribunal Suprême à une série d'interrogations juridiques hiérarchisées, où la question préalable de la recevabilité du recours commandait l'accès même au débat de fond relatif à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. La question de droit principale soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : **Le rejet par le Ministre d'État d'une nouvelle demande de délivrance d'un certificat de domicile au titre de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 est-il susceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, lorsque l'intéressé s'est déjà vu opposer, plusieurs années auparavant, une décision de refus confirmée sur recours gracieux qui n'a pas été attaquée dans les délais prescrits par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?** En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer la nature juridique de la lettre de refus du Ministre d'État du 8 juin 1984 au regard de la décision antérieure du 3 mai 1967 : s'agissait-il d'une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou d'un acte purement confirmatif se heurtant à l'expiration définitive des délais de recours contentieux ? Parallèlement, en filigrane de ce débat central, se posait la question de la validité de l'interprétation de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avancée par le requérant, selon laquelle l'absence de recours contentieux après le rejet d'un premier recours gracieux autoriserait l'introduction d'un nouveau recours gracieux susceptible de proroger ou de faire renaître le délai d'action. Ce n'est que dans l'hypothèse où cette barrière procédurale de la forclusion aurait été franchie que le Tribunal Suprême aurait eu à connaître des questions subsidiaires de fond : d'une part, la possibilité juridique de solliciter la délivrance ou le renouvellement d'un certificat de domicile sur le fondement de la Convention du 18 mai 1963 en l'absence de détention antérieure d'un tel titre ; d'autre part, l'appréciation souveraine des éléments de preuve contradictoires (pièces d'emploi et d'acquisition immobilière/commerciale contre enquêtes de la Direction de la Sûreté Publique et allégation d'erreur sur la personne) quant à la réalité d'une résidence habituelle à Monaco depuis le 13 octobre 1957. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême sobriété et une rigueur toute syllogistique. Statuant en matière administrative au visa de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 28, 51 et 70), de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (notamment ses articles 13, 14, 15 et 17), la Haute Juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui la dispense d'examiner le fond du litige. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en quatre considérants succincts qui s'enchaînent selon une logique implacable : 1. **La constatation de la demande administrative récente :** Dans un premier considérant, le Tribunal relève le point de départ de la séquence administrative immédiate : le requérant a saisi le Ministre d'État, le 11 octobre 1983, d'une requête tendant à la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. 2. **L'identification de l'acte attaqué :** Dans un deuxième considérant, le juge constate que cette requête du 11 octobre 1983 a fait l'objet d'une décision de rejet matérialisée par la lettre du Ministre d'État en date du 8 juin 1984. 3. **La qualification juridique de l'acte attaqué comme décision purement confirmative :** Le troisième considérant constitue le cœur juridique de l'arrêt. Le Tribunal Suprême juge que « cette lettre présente un caractère purement confirmatif d'une décision précédente du Ministre d'État, en date du 3 mai 1967 ». Aussitôt cette qualification posée, le juge relève l'état procédural de cette décision initiale de 1967 : il s'agit d'une « décision non attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance modifiée n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ». 4. **La déduction de la tardiveté et de l'irrecevabilité :** Enfin, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal tire la conséquence mécanique de la qualification retenue : dès lors que l'acte du 8 juin 1984 n'est que la confirmation pure et simple d'une décision définitive datant du 3 mai 1967, le recours contentieux déposé le 8 août 1984 contre cette décision du 8 juin 1984 « a été présenté hors délai et est donc irrecevable ». Plusieurs enseignements implicites mais certains découlent de cette motivation épurée : * Tout d'abord, bien que le Tribunal Suprême ne consacre aucun considérant explicite à l'exception d'irrecevabilité visant la contre-requête du Ministre d'État (soulevée par le requérant sur le fondement de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963), le fait que la juridiction vise expressément l'article 17 dans les visas de sa décision ainsi que la contre-requête et la duplique, et qu'elle fasse droit aux conclusions du Ministre d'État, atteste qu'elle a écarté le grief de tardiveté de la contre-requête (ou que l'irrecevabilité de la requête principale, d'ordre public, rendait ce débat inopérant). * Ensuite, en visant l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 et en jugeant que la décision du 3 mai 1967 n'avait pas été attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15, le Tribunal Suprême rejette radicalement la thèse du requérant selon laquelle l'article 14 autoriserait des recours gracieux successifs tant qu'un recours contentieux n'a pas été introduit. La décision du 3 mai 1967, intervenue elle-même sur recours gracieux contre le refus initial du 18 juin 1966, avait définitivement épuisé la faculté de prorogation du délai contentieux. * Enfin, en retenant le caractère « purement confirmatif » de la lettre du 8 juin 1984, la Haute Juridiction considère que la demande du 11 octobre 1983 avait exactement le même objet (l'obtention du certificat de domicile conventionnel attestant d'une domiciliation depuis le 13 octobre 1957) et reposait sur une situation juridique cristallisée dans le passé, de sorte que le nouveau refus n'a modifié en rien l'ordonnancement juridique résultant du refus définitif de 1967. Par voie de conséquence, le juge s'interdit d'entrer dans l'examen de l'erreur alléguée sur la personne (confusion avec le frère du requérant) ou de la valeur probante des enquêtes de la Direction de
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1990/10-16-25470)) Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco obéit à des règles de recevabilité d’une stricte rigueur, destinées à garantir la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives. Parmi ces règles, la maîtrise du temps procédural occupe une place prépondérante. L’articulation entre les démarches administratives préalables — qu'elles soient gracieuses ou hiérarchiques — et la saisine du juge de la légalité constitue un mécanisme classique mais redoutable du droit processuel administratif. La décision rendue le 16 octobre 1990 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative dans l'affaire *Sieur G. B.*, offre une illustration topique de la sanction d’irrecevabilité frappant le justiciable qui, par une gestion tardive de son recours administratif préalable, laisse s'éteindre son droit d'agir au contentieux. Au-delà de cette rigueur procédurale qui clôt prématurément le débat, l'espèce laisse entrevoir, en filigrane, une question substantielle d'une grande importance pratique en droit fiscal international franco-monégasque : les critères de délivrance du certificat de domicile *post mortem* en application de la convention du 1er avril 1950 relative aux successions. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans le règlement de la succession de monsieur L. A. B., décédé sur le territoire de la Principauté de Monaco le 28 juillet 1988. Le défunt laissait pour lui succéder un héritier unique, le sieur G. B. Afin de procéder aux opérations de liquidation fiscale et notariale de la succession dans le cadre spécifique des relations bilatérales entre la France et la Principauté, Maître Louis-Constant Crovetto, notaire à Monaco agissant au nom de la succession du défunt, a entrepris des démarches auprès des autorités gouvernementales monégasques. Plus précisément, le 28 septembre 1988, soit deux mois exactement après le décès, l'officier public a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à la délivrance d'un certificat de domicile « *post mortem* » (ou certificat de domicile après décès) au nom de feu L. B. Cette démarche s'inscrivait dans le cadre juridique de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 tendant à éviter des doubles impositions et à codifier les règles d'assistance en matière successorale, texte rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, et plus particulièrement de son article 1er, paragraphe C. La délivrance d'un tel document administratif revêt un enjeu patrimonial et fiscal majeur pour les héritiers, puisqu'il conditionne la détermination de la résidence fiscale du *de cujus* au moment de son décès et, par conséquent, la répartition du pouvoir d'imposer les biens successoraux entre l'État français et la Principauté de Monaco, cette dernière se caractérisant par une fiscalité successorale particulièrement avantageuse en ligne directe. Toutefois, l'administration monégasque n'a pas fait droit à la requête du notaire. Après avoir fait procéder à une enquête administrative sur la situation réelle du défunt, le Ministre d'État a, par une décision en date du 15 novembre 1988, opposé un refus à la demande de délivrance du certificat de domicile. Le motif avancé par l'autorité exécutive reposait sur une appréciation factuelle et administrative ancienne : selon les services de l'État, monsieur L. B. n'était plus domicilié dans la Principauté depuis le mois de mars 1967, soit plus de vingt et un ans avant son décès. Face à ce refus initial notifié au notaire de la succession, le sieur G. B., agissant en sa qualité de seul héritier de feu L. B., a décidé d'intervenir personnellement auprès de l'administration. Par une requête en date du 16 février 1989, il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, sollicitant de ce dernier qu'il veuille bien reconsidérer sa décision précédente du 15 novembre 1988 et procéder à la délivrance du certificat litigieux. Après examen de cette demande de réexamen, le Ministre d'État a maintenu sa position initiale. Par une nouvelle décision en date du 27 juin 1989, il a rejeté le recours gracieux du sieur G. B. et confirmé purement et simplement son refus du 15 novembre 1988 de délivrer le certificat de domicile *post mortem*. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère administrative pour être porté devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, le sieur G. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée le 25 août 1989. Son recours tendait à l'annulation de la décision confirmative du Ministre d'État en date du 27 juin 1989. Par ordonnance du Vice-Président du Tribunal Suprême (faisant fonction de Président) en date du 15 mai 1990, modifiée ultérieurement par une ordonnance du 24 septembre 1990, le renvoi de la cause en section administrative a été ordonné, conformément aux règles de répartition des compétences au sein de la haute juridiction. Au soutien de sa requête en annulation, le sieur G. B. développait une argumentation substantielle centrée sur la notion de domicile au sens du droit conventionnel fiscal et sur le régime probatoire qui lui est applicable. Le requérant articulait ses prétentions autour de quatre axes principaux visant à démontrer l'erreur d'appréciation, tant en droit qu'en fait, commise par le Ministre d'État : 1. **La qualification juridique de la preuve du domicile :** Le requérant soutenait que la preuve du domicile, dans les conditions prévues par la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, constitue essentiellement une « question de fait ». Or, il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé à tort sur des éléments de pur droit ou de police administrative, tels que l'absence de titre consulaire de l'intéressé, et d'avoir invoqué la circonstance formelle que le domicile figurant dans l'acte de décès était situé au Maroc. 2. **La matérialité de la résidence quinquennale à Monaco :** Affirmant que le défunt avait bien son domicile à Monaco depuis au moins cinq années avant son décès (condition temporelle requise par la convention), le requérant produisait un faisceau d'indices matériels. Il faisait valoir que le défunt était propriétaire d'un immeuble à Monaco depuis l'année 1959 et que sa présence effective dans ce bien était attestée par les déclarations de deux témoins. De surcroît, cette présence physique et habituelle résultait, selon lui, de l'existence de factures téléphoniques établies à son nom ainsi que de diverses correspondances émanant de prestataires de services locaux. 3. **Les attaches économiques et bancaires :** Le requérant soulignait également que feu L. B. était titulaire de divers comptes ouverts dans les établissements bancaires de la Principauté, démontrant ainsi l'ancrage de ses intérêts sur le territoire monégasque. 4. **La cohérence fiscale bilatérale :** Enfin, le sieur G. B. avançait un argument tiré de l'attitude de l'administration fiscale française elle-même. Selon lui, le fisc français avait toujours considéré que le défunt était redevable de l'impôt sur le revenu en France en raison précisément de son domicile à Monaco, par application des stipulations d'un autre texte bilatéral, à savoir la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Il y avait donc, selon le requérant, une contradiction manifeste à lui refuser pour sa succession la reconnaissance d'un domicile monégasque qui lui avait été appliqué de son vivant pour l'imposition de ses revenus. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 25 octobre 1989 concluant au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit. La stratégie défensive de l'administration s'est structurée de manière classique en deux temps, opposant à titre principal une fin de non-recevoir dirimante, et ne discutant le fond du droit qu'à titre strictement subsidiaire. * **À titre principal, sur la recevabilité :** Le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité manifeste de la requête par application des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait observer que la décision initiale de refus datait du 15 novembre 1988 et que le recours gracieux formé par l'héritier le 16 février 1989 avait été déposé plus de deux mois après la notification de cette première décision. Dès lors, la forclusion était acquise avant même l'introduction du recours gracieux. * **À titre subsidiaire, sur le fond :** Le Ministre d'État maintenait que le défunt n'avait plus son domicile à Monaco depuis le mois de mars 1967, fait établi par l'enquête administrative diligentée par ses services. Pour contrer le faisceau d'indices du requérant, l'administration opposait des éléments objectifs tirés de la réglementation du séjour et de l'état civil : le défunt n'avait pas sollicité le renouvellement de son titre de séjour monégasque au moins depuis mars 1967 ; il n'était pas immatriculé au consulat général de France à Monaco ; et surtout, son propre acte de décès (dressé à Monaco) indiquait qu'il était domicilié au Maroc, mention dont l'exactitude n'avait d'ailleurs pas été contestée. Le Ministre d'État concluait que les témoignages et attestations fournis par l'héritier étaient insuffisants pour établir que le défunt avait son domicile à Monaco d'une manière « habituelle et réelle ». ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En présence de ces argumentations croisées, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à deux questions juridiques d'inégale priorité logique, la résolution de la première commandant l'examen éventuel de la seconde. La **question principale, d'ordre procédural**, concernait l'articulation des délais de recours administratif et contentieux : *un recours gracieux formé auprès du Ministre d'État plus de deux mois après la notification d'une décision administrative initiale de refus est-il susceptible de conserver le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, permettant ainsi au requérant de demander valablement l'annulation de la décision subséquente rejetant ce recours gracieux ?* La **question subsidiaire, d'ordre substantiel**, touchait au droit fiscal international et administratif : *dans le cadre de l'article 1er de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, la preuve de la domiciliation habituelle et réelle du défunt à Monaco en vue de la délivrance d'un certificat de domicile post mortem peut-elle résulter de seuls indices matériels de présence (propriété immobilière, factures, comptes bancaires, témoignages), nonobstant l'absence de titre de séjour depuis plus de vingt ans, le défaut d'immatriculation consulaire et la mention d'un domicile à l'étranger dans l'acte de décès ?* Conformément aux principes directeurs du procès administratif, le juge de l'excès de pouvoir se devait d'examiner en premier lieu la recevabilité de la requête. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté (ou forclusion) étant d'ordre public et ayant été, au surplus, expressément soulevée par le Ministre d'État en défense, le Tribunal Suprême s'est arrêté à cet obstacle procédural, laissant ainsi la question de fond sans réponse juridictionnelle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême, sur le rapport du professeur Roland Drago, se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique implacable, typiques de la rédaction des décisions des juridictions administratives de tradition francophone. La motivation s'articule en quatre considérants qui reconstituent la chronologie procédurale exacte du dossier pour lui appliquer la règle de droit issue de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Dans un **premier temps** (premier et deuxième considérants), le Tribunal qualifie juridiquement les actes initiaux. Il relève que Maître Crovetto, notaire agissant au nom de la succession de L. B., a sollicité le 28 septembre 1988 la délivrance du certificat de domicile après décès prévu par l'article 1er, C, de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953). Le Tribunal constate ensuite que, par sa décision du 15 novembre 1988, le Ministre d'État a opposé un refus explicite motivé par la perte du domicile monégasque depuis mars 1967. Ce faisant, le juge établit implicitement mais nécessairement que l'acte du 15 novembre 1988 constituait une décision administrative faisant grief, susceptible en tant que telle de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et que la demande présentée par le notaire engageait l'ensemble de la succession, y compris l'héritier unique. Dans un **deuxième temps** (troisième considérant), la haute juridiction analyse l'intervention personnelle du sieur G. B. en date du 16 février 1989. Elle qualifie juridiquement cette démarche de « recours gracieux » adressé au Ministre d'État afin qu'il reconsidère sa décision précédente du 15 novembre 1988. Elle note que ce recours gracieux a donné lieu à une décision de rejet le 27 juin 1989, qui est l'acte formellement déféré à la censure du Tribunal par la requête du 25 août 1989. Dans un **troisième temps** (quatrième et cinquième considérants), le Tribunal Suprême opère la confrontation entre cette chronologie factuelle et la norme processuelle applicable, à savoir l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (texte pris en application des articles 89 à 92 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 visés en tête de la décision). La règle posée par l'article 15 de l'ordonnance de 1963 fixe à deux mois le délai de recours devant le Tribunal Suprême à compter de la notification ou de la publication de l'acte attaqué. Si l'exercice d'un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) a pour effet de proroger (ou conserver) ce délai contentieux, c'est à la condition *sine qua non* que ce recours administratif soit lui-même introduit à l'intérieur du délai de recours contentieux initial de deux mois. Or, le Tribunal constate souverainement en fait que le recours gracieux du 16 février 1989 « a été adressé au Ministre d'État plus de deux mois après la notification de la première décision » du 15 novembre 1988 (la date exacte de notification au notaire n'est pas précisée dans la décision, mais il s'est écoulé trois mois complets entre le 15 novembre 1988 et le 16 février 1989, ce qui rend le dépassement du délai de deux mois indiscutable). La conséquence juridique en découle mécaniquement : le recours gracieux étant lui-même tardif, il « n'a pu conserver le délai du recours devant le Tribunal Suprême ». La décision du 15 novembre 1988 était devenue définitive à l'expiration du délai de deux mois suivant sa notification. Par suite, la décision du 27 juin 1989 rejetant le recours gracieux tardif s'analyse comme une décision purement confirmative d'une décision définitive, laquelle ne saurait rouvrir un nouveau délai de recours contentieux au profit du requérant, bien que celui-ci ait saisi le Tribunal le 25 août 1989, soit moins de deux mois après le rejet du 27 juin 1989. Le recours est donc déclaré irrecevable dans son intégralité. ### C. Le dispositif Par suite de cette déclaration d'irrecevabilité qui fait obstacle à tout examen au fond des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la demande et condamne le requérant aux frais de l'instance en ces termes : > « DÉCIDE : > La requête présentée par le sieur G. B. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien que la décision du 16 octobre 1990 se solde par un rejet pour un motif de pure procédure, son analyse revêt un double intérêt scientifique et pratique. D'une part, elle consolide avec fermeté la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime des délais de recours et aux effets des décisions confirmatives en contentieux administratif monégasque (A). D'autre part, par les éléments factuels et juridiques intégralement reproduits dans les visas de la décision, elle met en lumière les difficultés pratiques majeures liées à la preuve du domicile fiscal post mortem dans le cadre des conventions fiscales franco-monégasques, offrant ainsi de précieux enseignements pour les praticiens du droit patrimonial et du contentieux administratif (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne #### 1. L'orthodoxie du régime de prorogation du délai contentieux par le recours gracieux La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la plus pure tradition du droit processuel administratif francophone, directement inspirée de la jurisprudence du Conseil d'État français (dont la présence au sein de la juridiction monégasque de membres éminents de la doctrine et de la haute fonction publique française, tel ici le rapporteur Roland Drago, assure l'étroite parenté conceptuelle). En droit administratif monégasque, régi à l'époque des faits par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (et plus particulièrement ses articles 13, 14 et 15 visés par l'arrêt), le délai de droit commun pour saisir le juge de l'excès de pouvoir est de deux mois. Ce délai vise à concilier deux impératifs contradictoires : d'un côté, le droit effectif au juge garanti par l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 (articles 89 à 92) qui permet aux administrés de faire contrôler la légalité des actes de l'exécutif ; de l'autre, le principe de sécurité juridique qui exige que les décisions de l'administration ne puissent pas être remises en cause indéfiniment. Le mécanisme du recours gracieux — par lequel l'administré s'adresse à l'auteur même de l'acte (ici le Ministre d'État) pour lui demander de revenir sur sa décision — est encouragé par le droit administratif car il permet de désamorcer les litiges en amont du prétoire. Pour que l'administré ne soit pas pénalisé dans le décompte du temps contentieux par sa tentative de conciliation amiable, l'article 15 de l'ordonnance du 16 avril 1963 prévoit que le recours gracieux (ou hiérarchique) interrompt et conserve le délai de recours contentieux. Un nouveau délai entier de deux mois recommencera à courir à compter de la notification de la décision explicite ou implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, cette faveur procédurale est subordonnée à une condition stricte d'antériorité : on ne peut conserver ou proroger qu'un délai qui est encore en vie. Si le délai initial de deux mois est déjà expiré au jour où l'administré forme son recours gracieux, le droit d'agir au contentieux est éteint par l'effet de la forclusion. L'acte administratif initial est devenu définitif (ou inattaquable par voie d'action). Dans l'espèce commentée, le Tribunal Suprême applique cette règle avec une rigueur mathématique : * **Acte initial faisant grief :** Décision du Ministre d'État du 15 novembre 1988 refusant le certificat de domicile. * **Recours gracieux :** Lettre de l'héritier du 16 février 1989 (soit plus de deux mois après
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/12-19-25054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, de la détermination du domicile fiscal des personnes physiques relevant du régime spécifique instauré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. En l'espèce, le sieur L. T. était titulaire d'un certificat de domicile délivré par l'administration monégasque le 28 septembre 1966. Ce document revêtait une importance capitale pour le contribuable puisqu'il conditionnait son statut fiscal au regard des stipulations de la Convention précitée. L'article 22-3 de cette Convention impose toutefois une obligation de renouvellement périodique à la charge du titulaire, en stipulant qu'il appartient à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Après avoir obtenu à cinq reprises consécutives la prolongation de la validité de son titre, le sieur L. T. a sollicité, au cours de l'année 1984, le sixième renouvellement de son certificat de domicile. L'administration devait alors apprécier la situation factuelle du demandeur, notamment à la date de référence du 29 septembre 1984. Or, la configuration patrimoniale et familiale de l'intéressé présentait une dualité géographique susceptible d'éveiller l'attention des autorités administratives et fiscales des deux États parties à la Convention. D'une part, le sieur L. T. disposait d'un appartement situé en Principauté de Monaco, dans un quartier décrit par l'administration comme étant un « quartier de commerce modeste », logement qui, selon les allégations du requérant, était habité en permanence par plus de cinq personnes. D'autre part, le requérant et sa famille possédaient en France, sur le territoire de la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer (Alpes-Maritimes), un immeuble consistant en une villa de deux étages située dans un quartier qualifié de « particulièrement résidentiel ». Pour les deux niveaux de cette villa française, le sieur L. T. avait souscrit deux abonnements d'électricité distincts. Saisi de cette sixième demande de renouvellement, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a opposé un refus au sieur L. T. par une première décision en date du 22 juillet 1985. Pour motiver cette décision défavorable, l'autorité administrative monégasque s'est fondée sur un double motif factuel. En premier lieu, elle a estimé que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque. En second lieu, et de manière déterminante, le Ministre d'État a invoqué les résultats d'une enquête diligentée par l'Administration fiscale française, en affirmant dans sa lettre du 22 juillet 1985 que cette investigation faisait ressortir que le sieur L. T. résidait de façon habituelle à Èze-sur-Mer. Contestant le bien-fondé de ce refus, l'intéressé a exercé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours a donné lieu à ce que la décision qualifie d'« enquête gracieuse ». Toutefois, par une seconde décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a confirmé son refus initial de renouvellement du certificat de domicile. Cette décision confirmative était motivée par la circonstance qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté par le requérant au soutien de sa démarche gracieuse. C'est dans ce contexte d'opposition frontale sur la réalité de l'établissement principal du contribuable que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 décembre 1985. Statuant en matière administrative et siégeant en Assemblée plénière (à la suite d'une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême mentionnée dans les visas), la Haute Juridiction était saisie de conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, le requérant demandait au Tribunal de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus du Ministre d'État en date du 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, conscient que l'issue du litige dépendait étroitement de l'appréciation des éléments de preuve relatifs à son lieu de vie effectif, le sieur L. T. sollicitait que le Tribunal ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive avant dire droit. Par un arrêt préparatoire rendu le 27 juin 1986, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour exiger de l'administration la transparence sur les pièces fondant sa décision. La juridiction a en effet invité formellement le Ministre d'État à produire « tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 ». Le Tribunal a tout particulièrement enjoint à l'autorité gouvernementale de verser aux débats contradictoires « l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant, en date du 22 juillet 1985 ». En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 8 septembre 1986, un mémoire intitulé « réponse à mesure d'instruction ». À l'appui de ses écritures, l'administration a enfin produit la pièce maîtresse sur laquelle reposait son argumentation : une lettre datée du 21 novembre 1984 émanant du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes. Ce document officiel français était accompagné du relevé des consommations d'électricité afférentes aux deux abonnements souscrits par le sieur L. T. pour les deux niveaux de sa villa d'Èze-sur-Mer. Au-delà de cette production documentaire, le Ministre d'État a développé dans son mémoire une argumentation fondée sur la vraisemblance sociologique et matérielle des conditions de logement du requérant. Il a ainsi fait observer au Tribunal qu'il était peu crédible que l'appartement monégasque, situé dans un quartier de commerce modeste, fût habité en permanence par plus de cinq personnes, alors même que la famille disposait par ailleurs d'un immeuble de deux étages implanté dans un secteur particulièrement résidentiel de la commune française voisine. Le principe du contradictoire ayant pu pleinement jouer grâce à la communication de ces pièces, le sieur L. T. a déposé un mémoire en réponse le 29 septembre 1986. Dans ces écritures, le requérant s'est livré à une exégèse critique de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, a réitéré l'ensemble des arguments qu'il avait précédemment développés au cours de la procédure, et a versé au dossier diverses attestations et témoignages destinés à valoir comme éléments de preuve complémentaire de la réalité de sa résidence en Principauté. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, après que le Président du Tribunal Suprême a délégué ses fonctions au Vice-Président par ordonnance du 20 octobre 1986, et à la suite d'une ordonnance du Vice-Président du 22 octobre 1986, l'affaire a été appelée à l'audience. Le Tribunal a entendu le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy ainsi que de Maître Jean-Charles Marquet (suppléé par Maître Philippe Sanita), et enfin les conclusions de Madame le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question centrale de droit administratif et de droit fiscal conventionnel, articulée autour du régime de la preuve et de l'étendue du contrôle juridictionnel dans le cadre du recours pour excès de pouvoir (recours en annulation selon la terminologie de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962). Plus précisément, la question de droit était double : En premier lieu, sur le terrain substantiel de l'application de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, comment s'articule la charge de la preuve de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile ? S'il incombe initialement au détenteur du certificat d'apporter la preuve de sa résidence en Principauté pour en obtenir le renouvellement, dans quelle mesure l'administration monégasque peut-elle légalement écarter les éléments de preuve produits par l'administré en leur opposant les résultats d'une enquête administrative externe (en l'occurrence française) ? En second lieu, sur le terrain du contentieux administratif et du contrôle de légalité interne des actes administratifs, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fait retenus par le Ministre d'État pour refuser un tel renouvellement ? Lorsque l'autorité administrative fonde sa décision de refus sur l'affirmation selon laquelle une enquête fiscale étrangère établit la résidence habituelle de l'intéressé hors de Monaco, le juge de l'excès de pouvoir peut-il, après avoir exigé la production de ladite enquête par une mesure d'instruction, censurer la décision administrative pour erreur sur la matérialité des faits s'il apparaît que l'administration a dénaturé ou surinterprété les conclusions de ce document au détriment des preuves fournies par le requérant ? Accessoirement, se posait une question de procédure contentieuse classique mais essentielle : quelle est la portée d'une annulation visant formellement la décision confirmative prise sur recours gracieux (du 7 novembre 1985) à l'égard de la décision initiale de refus (du 22 juillet 1985) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 décembre 1986 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et par une confrontation directe entre les motifs invoqués par l'administration et la teneur réelle des pièces du dossier, révélée grâce à l'arrêt avant dire droit du 27 juin 1986. Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose le cadre normatif applicable en rappelant littéralement les termes de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Elle énonce ainsi le principe selon lequel il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Ce faisant, le Tribunal reconnaît que la charge initiale de la preuve pèse juridiquement sur le demandeur au renouvellement. Dans un deuxième temps, le juge retrace l'historique administratif de la demande du sieur L. T. Il relève que l'intéressé sollicitait pour la sixième fois en 1984 le renouvellement d'un titre détenu depuis le 28 septembre 1966 — notation qui, sans créer de droit acquis au maintien du certificat, souligne néanmoins l'ancienneté et la continuité de la situation administrative du requérant. Le Tribunal rappelle ensuite avec précision la motivation des deux décisions successives du Ministre d'État : - La décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur l'insuffisance probatoire des explications du requérant quant à sa résidence habituelle et continue à Monaco, et sur l'affirmation positive selon laquelle l'enquête de l'Administration fiscale française « faisait ressortir qu'il résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer ». - La décision confirmative du 7 novembre 1985, intervenue après enquête gracieuse, maintenait ce refus au motif qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été fourni. Dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de l'arrêt —, le Tribunal Suprême procède au contrôle de l'exactitude matérielle des faits en examinant le contenu intrinsèque des enquêtes administratives, et tout particulièrement celui de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, dont la production avait été ordonnée par l'arrêt du 27 juin 1986. Or, la lecture directe de ce document par le juge révèle une distorsion manifeste entre ce que l'administration fiscale française avait réellement écrit et ce que le Ministre d'État en avait déduit dans sa décision du 22 juillet 1985. Le Tribunal cite in extenso le passage déterminant du courrier de l'administration française : « les renseignements recueillis lors d'une enquête de voisinage sont trop imprécis pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze. Mais, par contre, les consommations d'électricité telles qu'elles ressortent des relevés ci-joints, sont elles-mêmes significatives d'une occupation, par M. T., pour le moins non occasionnelle ». L'analyse comparative à laquelle se livre le Tribunal Suprême est implacable : 1. Là où le Ministre d'État affirmait dans sa décision du 22 juillet 1985 que l'enquête française établissait que le requérant « résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer », le document original avouait explicitement que l'enquête de voisinage était « trop imprécise pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze ». 2. Quant à l'indice tiré des relevés de consommation d'électricité des deux abonnements de la villa, l'administration française en déduisait uniquement l'existence d'une « occupation [...] pour le moins non occasionnelle ». Sur le plan de la logique juridique, le Tribunal Suprême refuse d'assimiler une « occupation non occasionnelle » d'une résidence secondaire en France à une « résidence habituelle ou permanente » excluant la résidence principale à Monaco. Un contribuable peut parfaitement occuper de manière non occasionnelle (par exemple lors des fins de semaine, des congés ou par la présence de membres de sa famille) une villa à Èze-sur-Mer tout en conservant le centre de sa résidence habituelle en Principauté. En conséquence, le Tribunal juge souverainement « que les enquêtes auxquelles il a été procédé ne permettent pas d'établir que le sieur T. ne réside pas en Principauté ». Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal opère la synthèse probatoire en mettant en balance, d'un côté, l'insuffisance et l'inexactitude des motifs avancés par l'administration et, de l'autre, le dossier probatoire constitué par l'administré (qui avait produit diverses attestations et témoignages). La conclusion tombe alors sous la forme d'une censure classique de l'erreur de fait : « Considérant qu'au regard des éléments de preuve fournis par le requérant, la décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 a été prise sur la base d'éléments de faits dont l'exactitude matérielle n'est pas établie ». La base factuelle de la décision administrative s'effondrant, l'acte encourt l'annulation. Le Tribunal prend soin, dans son dispositif, d'annuler non seulement la décision confirmative du 7 novembre 1985 (seule formellement visée dans les conclusions d'annulation de la requête), mais également, « ensemble », la décision initiale du 22 juillet 1985, purgeant ainsi rétroactivement l'ordonnancement juridique de l'intégralité du refus opposé au requérant. En revanche, fidèle à l'office du juge de l'excès de pouvoir qui est un juge de l'annulation et non un supérieur hiérarchique de l'administration, le Tribunal ne prononce pas formellement dans son dispositif la déclaration sollicitée par le requérant visant à le dire « fondé à obtenir le renouvellement », l'annulation des refus suffisant à obliger le Ministre d'État à réexaminer la demande en tirant les conséquences de la chose jugée. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 est annulée, ensemble Sa décision du 22 juillet 1985. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. T. c/ Ministre d'État* du 19 décembre 1986 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard de la théorie générale du contrôle de l'excès de pouvoir (1) que du contentieux spécifique généré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (2) et de l'instruction probatoire devant le juge administratif (3). #### 1. L'affirmation vigoureuse du contrôle de la matérialité des faits L'indexation officielle de la décision en tête de l'arrêt mentionne explicitement : « *Contentieux administratif - Recours en annulation - Contrôle de la matérialité des faits* ». Par cette décision rendue en Assemblée plénière sur le fondement des articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, le Tribunal Suprême réaffirme sa volonté d'exercer un contrôle entier et approfondi sur l'exactitude matérielle des faits qui servent de soubassement aux décisions administratives individuelles. Dans la tradition du droit administratif d'inspiration francophone, à laquelle se rattache étroitement le contentieux administratif monégasque, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits constitue le premier degré du contrôle de la légalité interne portant sur les motifs de l'acte. L'administration ne peut légalement prendre une décision que si les faits qu'elle invoque au soutien de celle-ci ont réellement existé et sont exactement rapportés. L'apport particulier de l'arrêt du 19 décembre 1986 réside dans la finesse de ce contrôle face à ce que l'on pourrait qualifier d'erreur matérielle par dénaturation ou par extrapolation abusive d'une pièce du dossier. En l'espèce, le fait matériel brut — à savoir l'existence d'une lettre des services fiscaux français du 21 novembre 1984 et de relevés électriques — était avéré. L'inexactitude matérielle censurée par le Tribunal Suprême réside dans le fait, pour le Ministre d'État, d'avoir affirmé comme un fait établi que cette enquête démontrait une résidence habituelle à Èze-sur-Mer, alors que le document lui-même confessait son impuissance à établir une résidence permanente par l'enquête de voisinage et se bornait à relever une occupation « non occasionnelle ». En travestissant une simple hypothèse ou un indice partiel d'occupation secondaire en une certitude de résidence principale à l'étranger, l'administration a commis une inexactitude matérielle que le juge sanctionne sans réserve. #### 2. La dialectique de la preuve dans le cadre de l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963 Sur le plan du droit fiscal international et bilatéral, cet arrêt apporte un éclairage fondamental sur la mise en œuvre de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte place formellement le fardeau de la preuve sur les épaules du contribuable : c'est au détenteur du certificat de domicile d'apporter la preuve de sa résidence à Monaco pour obtenir la prolongation de son titre. Une lecture littérale et absolutiste de cette stipulation conventionnelle aurait pu conduire l'administration monégasque à jouir d'un pouvoir quasi discrétionnaire d'appréciation : il lui aurait suffi d'affirmer souverainement que les preuves apportées par le demandeur n'étaient pas convain
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14323)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque concerne le statut du séjour des ressortissants étrangers en Principauté, matière régie au premier chef par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Monsieur m. ZO., ressortissant de nationalité hellénique né le 18 juin 1974 à Athènes, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le 23 septembre 2004, où il résidait au 6 Lacets Saint Léon (immeuble Périgord II). À ce titre, il bénéficiait d'une carte de résident ordinaire, titre de séjour soumis en droit monégasque à un renouvellement périodique triennal. Le dernier titre délivré à l'intéressé (portant le numéro X) est venu à expiration le 20 octobre 2013. Selon les affirmations du requérant, la formalité de renouvellement de cette carte n'a pu être accomplie dans les délais en raison d'un événement fortuit survenu au cours du mois d'octobre 2013. Monsieur ZO. a en effet exposé avoir été victime d'une chute accidentelle ayant occasionné un traumatisme sévère de la hanche gauche, accident qui l'aurait contraint à une immobilisation prolongée et à suivre un protocole de rééducation fonctionnelle d'une durée de trois mois sur le territoire grec. Tandis que le requérant se trouvait en situation de titre expiré depuis l'automne 2013, un événement procédural d'une portée substantielle est intervenu au début de l'année 2014. Le 10 mars 2014, les services de la Sûreté Publique de Monaco ont convoqué Monsieur ZO. aux fins de lui signifier et de lui faire retirer une assignation en justice, délivrée à la requête de la société de droit étranger Transasia Commodities Limited dans le cadre d'un litige commercial d'envergure porté devant la juridiction américaine de l'État de New York, la *Supreme Court of the State of New York* (procédure enregistrée sous le numéro de rôle 654414/2013). C'est dans ce contexte juridique et personnel dégradé que, le 24 mars 2014 — soit plus de cinq mois après l'échéance de la validité de son titre précédent —, Monsieur ZO. a formellement déposé auprès des services compétents de la Sûreté Publique une demande présentée comme tendant au « renouvellement » de sa carte de résident ordinaire, sur le fondement textuel de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 précitée. À une date concomitante, son épouse a également formulé une démarche administrative relative à son propre titre de séjour. Le 31 mars 2014, alors que l'épouse de Monsieur ZO. se voyait notifier l'octroi du renouvellement de sa propre carte de résident, les services de la Sûreté Publique informaient le requérant de la nécessité de produire des éléments de renseignement complémentaires portant sur l'instance civile pendante devant le tribunal new-yorkais. Par l'intermédiaire de son conseil, le requérant a transmis les éclaircissements sollicités par un courrier en date du 14 avril 2014, s'attachant à démontrer la nature strictement commerciale et civile de ce contentieux d'affaires international. Toutefois, convoqué derechef le 28 mai 2014 par la Sûreté Publique, Monsieur ZO. s'est vu notifier une décision administrative portant rejet pur et simple de sa demande de carte de résident. Cette mesure de refus avait été édictée sur la base d'instructions impératives contenues dans une note administrative référencée sous le n° 2014-8288, prise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Un procès-verbal de notification a été dressé sur-le-champ par les agents de police, acte par lequel le requérant a formellement pris acte du refus d'établissement qui lui était opposé par les autorités gouvernementales monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine du juge de l'excès de pouvoir, Monsieur ZO. a exercé la voie du recours administratif préalable. Le 25 juin 2014, il a formé un recours gracieux auprès du Secrétariat Général du Ministère d'État afin de solliciter le retrait de la note d'instruction n° 2014-8288 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 7 mai 2014 et, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de refus subséquente. Par une décision expresse en date du 1er août 2014, le Ministre d'État a formellement rejeté ce recours gracieux. Par requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2014 sous le numéro TS 2014-24, Monsieur ZO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Son recours pour excès de pouvoir tendait : 1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la note n° 2014-8288 émise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur ; 2. À l'annulation de la décision expresse de rejet prise par le Ministre d'État le 1er août 2014 ; 3. Qu'il soit enjoint au Ministre d'État de produire ladite note n° 2014-8288 du 7 mai 2014 ; 4. Subsidiairement, à ce qu'il soit ordonné toutes mesures d'enquêtes complémentaires et contradictoires ; 5. À la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions d'annulation, Monsieur ZO. développait une argumentation articulée autour de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Il soutenait pour l'essentiel que la décision administrative s'était illégalement appuyée sur les allégations infondées et tendancieuses développées par la société Transasia Commodities Limited devant la juridiction new-yorkaise. Il soulignait avec insistance que l'action en justice américaine relevait exclusivement d'un différend d'ordre civil et commercial, et non d'une poursuite à caractère pénal. À cet effet, il produisait des extraits de sa motion de rejet soumise au juge américain ainsi qu'un affidavit émanant du directeur du contentieux de la société Newlead Holdings Ltd (société cotée au NASDAQ et également partie à la procédure new-yorkaise). Le requérant faisait valoir que l'État de Monaco ne pouvait, sans méconnaître les principes gouvernant l'appréciation administrative, préjuger de l'issue d'une contestation privée transnationale, alors même qu'il avait lui-même déposé une plainte pénale à Monaco contre X pour faux intellectuel, reprochant à sa partie adverse d'avoir transmis aux autorités monégasques une traduction délibérément déformée de l'assignation américaine. Dans sa contre-requête enregistrée le 28 novembre 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. La défense étatique a opéré une riposte sur deux plans juridiques distincts : - À titre principal, le Ministre d'État a excipé de l'inopérance des moyens soulevés par le requérant. Il a fait observer que la demande déposée en mars 2014 (la contre-requête évoquant la date du 26 mars 2014, tandis que la requête mentionnait le 24 mars 2014) ne pouvait juridiquement être qualifiée de « renouvellement », faute pour Monsieur ZO. d'avoir respecté le délai impératif fixé par les textes monégasques, imposant que la démarche soit initiée dans le mois précédant l'expiration du titre antérieur. La carte étant caduque depuis le 20 octobre 2013, la démarche s'analysait nécessairement en une demande nouvelle d'installation sur le territoire de la Principauté, régie par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153. Or, cette demande était dépourvue des justificatifs réglementaires indispensables à l'instruction d'une première installation, à savoir le permis de travail ou les pièces établissant l'existence de moyens suffisants d'existence. Dès lors, l'autorité administrative se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la sollicitation. - À titre subsidiaire, le Ministre d'État a soutenu que, même si l'on considérait que le refus trouvait son assise matérielle dans les éléments révélés par le contentieux devant la *Supreme Court of the State of New York*, la décision demeurait exempte de toute illégalité. S'appuyant sur la jurisprudence administrative monégasque (spécifiquement la décision *M. m. RY.* rendue par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011), l'autorité gouvernementale a rappelé que des agissements répréhensibles, même circonscrits à la sphère civile ou commerciale et dépourvus de qualification répressive pénale, peuvent légalement motiver un refus d'admission au séjour dès lors qu'ils révèlent, par leur exceptionnelle gravité, une incompatibilité avec la présence de leur auteur sur le sol monégasque. En l'espèce, les pièces versées établissaient l'existence de griefs portant sur une fraude d'une particulière gravité dans les affaires, justifiant pleinement l'éviction de l'intéressé. Dans son mémoire en réplique déposé le 22 décembre 2014, Monsieur ZO. a maintenu l'intégralité de ses écritures antérieures. Il a rétorqué que sa démarche relevait bien du mécanisme de renouvellement institué par l'article 7 de l'ordonnance de 1964. Il a excipé d'un prétendu « accord préalable de l'administration monégasque » autorisant le dépôt différé des dossiers des époux ZO. en dépit du dépassement de date. Il a en outre invoqué une rupture d'égalité de traitement, arguant que son épouse, ayant présenté sa demande au même moment et dans des conditions formelles strictement identiques, avait obtenu le renouvellement sans que l'administration n'exigeât la production des pièces propres à une première installation prévues à l'article 6. Enfin, il a contesté l'assimilation de sa situation à la jurisprudence *RY.* de 2011, réaffirmé l'absence de toute sanction financière par la *Securities and Exchange Commission* (SEC) américaine, et reproché à l'administration de ne pas avoir sursis à statuer dans l'attente du dénouement judiciaire aux États-Unis. En duplique, enregistrée le 23 janvier 2015, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Il a objecté que l'objet de la demande détermine impérativement la consistance du dossier probatoire et que la situation administrative accordée à l'épouse procédait de circonstances propres qui ne sauraient conférer de droits acquis au requérant. Il a réitéré que les faits d'affaires reprochés suffisaient à établir le risque pour l'ordre public, sans que l'autorité administrative n'ait à surseoir à statuer, le requérant conservant la faculté de former ultérieurement une nouvelle demande d'établissement s'il s'estimait en mesure d'en remplir les conditions légales. L'affaire a été examinée à l'audience du 18 novembre 2015, à l'issue de laquelle la décision a été mise en délibéré pour une lecture publique fixée au 3 décembre 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'analyse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême nécessitait de résoudre une question préliminaire déterminante de technique administrative : quelle est la nature juridique d'une demande de carte de résident déposée plusieurs mois après l'expiration de la validité du précédent titre de séjour, et quelles sont les conséquences de l'inobservation du cadre procédural de renouvellement sur l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative ? De manière plus précise, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer si l'étranger titulaire déchu d'une carte
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20406)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, de la gestion de la fin de carrière d'un agent public confronté à une altération de son état de santé consécutive à un accident de service. Madame R. T. G. a été recrutée en 1999 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le « CHPG »), établissement public régi notamment par la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Elle y exerçait les fonctions d'agent de service hospitalier, relevant plus exactement du grade d'agent de service hospitalier qualifié (ASHQ) de classe normale, soumis aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du CHPG. L'exécution normale de sa carrière a été interrompue le 2 décembre 2014, date à laquelle l'intéressée a été victime d'un accident du travail. Les séquelles de cet événement ont durablement affecté sa capacité physique à exercer les attributions initialement attachées à son grade. Après une longue période d'interruption ou de soins (non précisé dans la décision), le médecin de l'Office de la médecine du travail a émis, le 22 mai 2017, un avis déclarant Madame G. définitivement inapte à son poste d'agent de service hospitalier qualifié de classe normale. Toutefois, cet avis d'inaptitude au poste d'origine n'était pas exclusif de toute capacité de travail résiduelle : l'agent a été simultanément autorisé à reprendre une activité professionnelle à mi-temps thérapeutique sur un poste adapté. Conformément à ces préconisations médicales, une reprise progressive du travail s'est opérée. À compter du 16 mai 2017 — puis avec un aménagement formalisé en septembre 2017 au sein du service de gestion administrative du patient — Madame G. a exercé ses fonctions à mi-temps thérapeutique sur un poste aménagé d'ordre administratif, qualifié par la requérante de poste sédentaire de type secrétariat. À partir du 17 novembre 2017, cette reprise s'est consolidée par le passage à une activité aménagée à temps complet sur ce même poste administratif. Dans l'intervalle de cette réadaptation professionnelle, un événement d'état civil déterminant au regard des règles statutaires est survenu : le 21 octobre 2017, Madame G. a atteint l'âge de soixante ans. Or, selon l'analyse juridique défendue par l'établissement hospitalier, cet anniversaire marquait, pour un agent de catégorie active tel qu'un ASHQ de classe normale, l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune démarche spontanée pour faire valoir ses droits à la retraite à l'issue de son soixantième anniversaire et qu'elle demeurait en fonction à temps complet sur son poste adapté en novembre 2017, la direction des ressources humaines du CHPG a pris l'initiative de la convoquer. Un entretien s'est tenu le 12 janvier 2018 (la contre-requête du CHPG mentionnant également la date du 15 janvier 2018 pour un entretien similaire ou identique). Les versions des parties divergent radicalement quant à la teneur et à la portée juridique des échanges intervenus lors de cette réunion. Selon Madame G., elle aurait été unilatéralement « invitée » à prendre sa retraite, alors même qu'elle exprimait le souhait formel de poursuivre son activité professionnelle pendant encore deux années, jusqu'à l'âge de soixante-deux ans, afin de pouvoir prétendre à une pension de retraite à taux plein et dans l'attente de la résolution des procédures judiciaires relatives à son accident du travail. À l'inverse, selon le CHPG, l'entretien aurait permis à l'agent d'exposer ses difficultés financières ainsi que l'existence des procédures pendantes devant le Tribunal de première instance, et aurait abouti à un accord amiable aux termes duquel l'intéressée convenait de faire valoir ses droits à la retraite à compter d'une date différée au 1er avril 2018. Le CHPG relève à cet égard que l'agent a déposé, le 15 février 2018, un dossier de demande de liquidation de retraite auprès d'un établissement français au sein duquel elle avait antérieurement exercé. C'est dans ce contexte qu'est intervenu l'acte administratif cristallisant le litige : par un courrier en date du 23 février 2018, le directeur des ressources humaines du CHPG a invité Madame G. à prendre contact avec la cellule retraite de l'établissement pour finaliser son dossier et a fixé la date définitive de son départ à la retraite au 1er avril 2018. Refusant cette échéance, Madame G. a sollicité, le 14 mars 2018, un report de cette date. La direction lui ayant opposé un refus en maintenant l'échéance du 1er avril 2018, l'agent a de nouveau demandé, par courrier du 16 mars 2018, que sa situation soit reconsidérée, en faisant valoir son opposition à un départ anticipé. Ses démarches auprès de la direction des ressources humaines demeurant vaines, elle a formé, le 20 avril 2018, un recours administratif gracieux auprès du président du conseil d'administration du CHPG. Ce dernier a toutefois décliné sa compétence pour réformer l'acte, en lui répondant que, n'ayant pas la qualité de représentant légal de l'établissement public, il ne lui appartenait pas de revenir sur la décision prise. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'exécution de son éviction des cadres au 1er avril 2018 et à l'échec de ses recours internes, Madame G. a orienté son action contentieuse sur le terrain de la responsabilité indemnitaire devant le juge judiciaire, juge de droit commun du contentieux administratif plein en Principauté de Monaco, tout en articulant cette action avec le mécanisme de la question préjudicielle de légalité relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême. Par exploit d'huissier en date du 8 avril 2019, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à ce que la juridiction civile saisisse le Tribunal Suprême par la voie du renvoi préjudiciel afin que soit appréciée et déclarée l'illégalité de la décision du 23 février 2018 la mettant d'office à la retraite et, à titre subsidiaire (ou consécutif), à obtenir la condamnation de l'établissement hospitalier au paiement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Faisant droit à cette demande avant dire droit au fond, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 8 octobre 2020, ordonné le sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Madame G. dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême sur le recours en appréciation de validité de la décision du 23 février 2018. En exécution de ce jugement de renvoi, Madame R. T. G. a déposé, le 4 décembre 2020, une requête enregistrée au Greffe Général sous le numéro TS 2021-05, demandant au Tribunal Suprême de déclarer illégale la décision du 23 février 2018 du directeur des ressources humaines du CHPG prononçant sa mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2018, et de condamner l'établissement défendeur aux entiers dépens. À l'appui de son recours en appréciation de validité, la requérante développait quatre moyens d'illégalité distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **Un vice de forme tiré du défaut de motivation** : la décision du 23 février 2018 méconnaîtrait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle est insuffisamment motivée et ne comporte aucun fondement juridique ou factuel. 2. **Un vice d'incompétence** : l'acte attaqué a été signé par le directeur des ressources humaines, alors qu'en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, seul le directeur du CHPG détiendrait la compétence légale pour prononcer la mise à la retraite d'un agent. 3. **Une erreur de droit (et violation de la loi)** : la requérante soutenait que les dispositions statutaires relatives à la mise à la retraite pour inaptitude ne lui étaient pas applicables dès lors qu'elle avait été déclarée apte à un travail à temps complet sur un poste sédentaire de secrétariat et effectivement reclassée sur ce poste. Dès lors, seul l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine, qui subordonne la mise à la retraite à une demande expresse de l'agent, pouvait régir sa situation ; or, elle n'avait déposé aucune demande en ce sens auprès du CHPG. En réplique, elle invoquait par analogie le droit français érigeant le droit au reclassement de l'agent public déclaré inapte en principe général du droit depuis 2002. Elle ajoutait que la décision violait l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 en la plaçant dans une situation moins favorable que les agents hospitaliers français (qui peuvent travailler jusqu'à 62 ans pour obtenir le taux plein), en contrariété avec la jurisprudence du Tribunal Suprême issue de la décision du 29 mars 2018, *Syndicat des agents hospitaliers contre État de Monaco*. 4. **Un détournement de pouvoir** : le CHPG aurait usé de ses prérogatives statutaires dans un but étranger à l'intérêt du service, à savoir se séparer d'une salariée présentant des risques de complications de santé et réaliser l'économie budgétaire de deux années de traitement salarial. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 avril 2021 et une duplique du 9 juin 2021, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame G. aux dépens, en articulant son argumentation autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation systématique au fond : 1. **Sur la recevabilité (fin de non-recevoir)** : le CHPG soutenait que la requête était irrecevable faute d'acte faisant grief. Selon l'établissement, le courrier du 23 février 2018 ne constituait pas une décision administrative unilatérale de mise à la retraite d'office, mais une simple lettre informative invitant l'agent à honorer l'engagement pris lors de l'entretien de janvier 2018 de partir à la retraite au 1er avril 2018, démarche que l'intéressée avait d'ailleurs initiée en France le 15 février 2018. 2. **Sur le défaut de motivation** : le défendeur affirmait que l'acte échappait au champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (citée par erreur matérielle dans ses écritures comme datée du 23 juin 2006). D'une part, l'agent inapte ne disposerait d'aucun « droit acquis » au maintien dans son emploi ; d'autre part, le courrier du 23 février 2018 aurait la nature d'un simple « acte déclaratif » se bornant à reconnaître un droit antérieur par application mécanique de l'article 42 du statut. 3. **Sur la compétence** : l'établissement écartait l'application de l'article 92 du statut en faisant valoir que ce texte régit exclusivement les demandes volontaires de pension de retraite et non le placement d'office d'un agent à la retraite pour inaptitude. 4. **Sur le bien-fondé (légalité interne)** : le CHPG exposait que la situation de Madame G. relevait de la combinaison des articles 42, 69, 80, 87 et 90 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 84.475 du 2 août 1984. Selon ces textes, l'âge d'ouverture des droits à retraite à Monaco correspond aux règles françaises antérieures à la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, soit 60 ans pour un ASHQ (catégorie active). En vertu des articles 42 et 90, l'agent victime d'un accident du travail déclaré définitivement inapte aux fonctions de son grade (ne pouvant plus être en « position d'activité » au sens strict de l'article 69) peut être admis à la retraite d'office dès qu'il atteint l'âge d'ouverture des droits (60 ans). Le poste administratif occupé par Madame G. depuis septembre/novembre 2017 n'aurait été qu'un aménagement temporaire accordé à titre de « traitement social et dérogatoire » et non un reclassement pérenne, le statut monégasque ignorant par ailleurs le principe général du droit français relatif à l'obligation de reclassement. Enfin, l'article 31 du statut, relatif au seul classement hiérarchique des grades, était jugé inopérant, et le détournement de pouvoir dépourvu de tout fondement. À noter enfin que, lors de l'audience publique du 18 février 2022, le Ministère public, représenté par Monsieur le Premier Substitut, avait prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête de Madame G. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90, B, 3° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions juridiques successives, dont la première commandait la recevabilité du recours et la seconde la validité même de l'acte administratif contesté : 1. **Sur le terrain de la recevabilité et de la qualification de l'acte** : Un courrier par lequel le directeur des ressources humaines d'un établissement public hospitalier fixe la date définitive de départ à la retraite d'un agent public maintenu en fonctions sur un poste adapté au-delà de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, et l'invite à prendre attache avec le service compétent pour finaliser son dossier, sans que soit établie l'existence d'une demande formelle de mise à la retraite émanant de cet agent, constitue-t-il une simple mesure préparatoire ou déclarative non susceptible de recours, ou s'analyse-t-il en une décision administrative de mise à la retraite d'office faisant grief ? 2. **Sur le terrain de la légalité externe (obligation de motivation)** : Dans l'affirmative, une telle décision administrative prononçant la mise à la retraite d'office d'un agent public entre-t-elle dans le champ d'application de l'article 1er, 5° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » — et l'absence de motivation entache-t-elle dès lors cet acte d'illégalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance de principe accordée à la solution dégagée — et prenant le contre-pied des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête de Madame G. par un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps. #### 1. La requalification réaliste du courrier litigieux en décision de mise à la retraite d'office faisant grief Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le CHPG, la Haute Juridiction administrative procède à une analyse *in concreto*, fondée sur « l'ensemble des circonstances de l'espèce » (considérant 2). Le juge refuse de s'arrêter à l'apparence formelle du courrier du 23 février 2018 — rédigé sous la forme d'une simple invitation administrative à prendre contact avec la « cellule retraite » — pour s'attacher aux effets juridiques réels de l'acte sur l'ordonnancement juridique et le statut de son destinataire. Le syllogisme de qualification repose sur deux constats factuels objectifs résultant de l'instruction du dossier : * D'une part, le Tribunal relève que « Mme G. a été maintenue en activité au-delà de ses soixante ans par la direction du CHPG ». En effet, bien qu'ayant atteint l'âge de 60 ans le 21 octobre 2017 et ayant fait l'objet d'un avis d'inaptitude à son grade d'origine en mai 2017, l'administration hospitalière l'avait expressément autorisée à poursuivre son service, allant jusqu'à la placer sur un poste aménagé à temps complet à compter du 17 novembre 2017, soit postérieurement à son soixantième anniversaire. * D'autre part, le juge constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sollicité sa mise à la retraite ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême écarte la thèse du départ volontaire ou « convenu » soutenue par le CHPG. En droit de la fonction publique, la demande d'admission à la retraite est un acte unilatéral de volonté de l'agent qui ne se présume pas et ne saurait se déduire de simples pourparlers oraux lors d'un entretien aux ressources humaines, ni même de démarches administratives parallèles effectuées auprès d'une caisse étrangère, dès lors que l'agent a manifesté son opposition auprès de son employeur monégasque. En l'absence de demande de l'agent maintenu en service, l'acte par lequel l'administration fixe unilatéralement et impérativement la date de cessation définitive des fonctions au 1er avril 2018 modifie de plein droit sa situation juridique en rompant le lien de service. Il « doit être regardé comme prononçant sa mise à la retraite d'office ». Modifiant l'ordonnancement juridique au détriment de l'agent, cet acte constitue par nature une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours en appréciation de validité. #### 2. L'assimilation de la mise à la retraite d'office à l'abrogation d'une décision créatrice de droits soumise à obligation de motivation Une fois l'acte qualifié de décision de mise à la retraite d'office, le Tribunal Suprême choisit de statuer directement sur le premier moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes du considérant 3, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 1er de ladite loi : > « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : (...) 5° - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ». C'est au considérant 4 que réside l'apport doctrinal majeur — le véritable considérant de principe — de la décision commentée : > « Considérant que la décision de l'Administration qui admet d'office un agent public à faire valoir ses droits à la retraite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application du 5° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 ; » Par cette affirmation péremptoire, le Tribunal Suprême rejette l'argumentation du CHPG selon laquelle la mise à la retraite pour inaptitude d'un agent ayant atteint 60 ans ne serait qu'un « acte déclaratif » constatant la perte des droits au maintien dans l'emploi. Le raisonnement implicite mais nécessaire de la Haute Juridiction est le suivant : l'acte initial de nomination et de titularisation d'un agent public (ainsi que, le cas échéant
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Articles 1er et 2 - Délivrance du permis de travail subordonnée à l'avis du Directeur de la Sûreté publique - Loi du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale - Article 3 - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour procéder à des enquêtes relatives à des personnes physiques ou morales - Arrêté Ministériel 2016-622 du 17 octobre 2016 portant application de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2016 - Délivrance et renouvellement du permis de travail et autorisation d'embauchage subordonnés à une enquête préalable - Directeur du travail - Décision de refus de délivrance d'un permis de travail fondée sur les résultats d'une enquête - Tribunal correctionnel - Condamnation pénale pour violences ou voies de faits - Défaut des garanties appropriées pour poursuivre une activité professionnelle sur le territoire monégasque - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour émettre un avis sur une demande de permis de travail - Méconnaissance de la loi (non) - Article 2 de la loi du 17 juillet 1957 - Considérations de droit fondant le refus de permis de travail (non) - Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne non intégrée dans l'ordre juridique monégasque - Violation de l'article 15 (non) - Recours à fin d'injonction Rejet du recours en annulation - Rejet du recours à fin d'annulation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Monsieur l. M. c/ État de Monaco [TS 2020-14]**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Articles 1er et 2 - Délivrance du permis de travail subordonnée à l'avis du Directeur de la Sûreté publique - Loi du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale - Article 3 - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour procéder à des enquêtes relatives à des personnes physiques ou m??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? oit au respect de la vie privée et le droit à l'oubli qui en découle, la loi du 23 décembre 1993 modifiée impose aux autorités de déclarer à la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN) que le traitement des données qu'elles collectent satisfait aux exigences de la loi ; que cette déclaration s'impose également aux autorités judiciaires ou administratives qui traitent des données automatisées d'informations nominatives relatives aux condamnations, tel un casier judiciaire, dans le cadre des missions qui leur sont légalement confiées, conformément aux articl??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, rapporteur, Philippe BLACHER, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, et prononcé le deux décembre deux mille vingt et un en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Bénédicte SEREN-PASTEAU, Greffier. Le Greffier, Le Président. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Monsieur l. M. c/ État de Monaco [TS 2020-14]**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en appréciation de validité - Acte administratif réglementaire Recours en appréciation de validité Constitution, article 90.B.3° - Compétence du Tribunal Suprême relative aux recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives - Directeur de la Caisse autonome de retraite statuant sur des situations individuelles - Autorité administrative au sens de l'article 90.B.3° de la Constitution (non) - Incompétence du Tribunal Suprême au regard des décisions du Directeur Compétence du Tribunal Suprême pour se prononcer sur la validité de l'arrêté ministériel d'approbation du Règlement intérieur - Article 4 du Règlement intérieur non dérogatoire à l'article 1er de la loi - Validité des autres dispositions de l'arrêté ministériel précisant les modalités d'application des dispositions légales Caisse autonome de retraite Loi n° 455 du 27 juin 1944 sur les retraites des salariés - Compétence de la Commission administrative contentieuse au regard des décisions du Directeur de la Caisse autonome de retraite et du Chef de service de liquidation des pensions Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur M.S. c/ le Ministre d'État et la Caisse autonome de retraite**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en appréciation de validité - Acte administratif réglementaire Recours en appréciation de validité Constitution, article 90.B.3° - Compétence du Tribunal Suprême relative aux recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives - Directeur de la Caisse autonome de retraite statuant sur des situations individuelles - Autorité administrative au sens de l'article 90.B.3° de la Constitution (non) - Incompétence du Tribunal Suprême au regard des décisions du Directeur??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? ernières légales, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu, tout d'abord, que l'article 4 modifié du Règlement intérieur de la C.A.R. disposant que doivent figurer au nombre des activités professionnelles non cumulables avec la retraite les « activités de gestion, de direction ou de gérance d'une société dont le siège est établi à l'étranger » se borne à compléter les modalités de mise en œuvre de l'article 1er de la loi n° 455 et que le législateur n'était pas le seul compétent pour édicter ces précisions, étant ajouté que l'article 46 de ladite??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? par le Directeur des Caisses sociales et le chef du service de liquidation des pensions ; DÉCIDE : Sous la réserve énoncée au 5e considérant ci-dessus, il est déclaré que l'arrêté ministériel n° 2015-688 du 12 novembre 2015 en tant qu'il approuve les modifications apportées à l'article 4 du Règlement intérieur de la Caisse autonome des retraites est valide. Le surplus de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur M.S. c/ le Ministre d'État et la Caisse autonome de retraite**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17466)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 trouve son origine dans un différend relatif aux conditions matérielles d'exercice du mandat représentatif au sein de l'établissement hôtelier Novotel Monte-Carlo. Au sein de cette entreprise, la représentation collective des salariés était assurée par six délégués du personnel, répartis de manière paritaire entre trois délégués titulaires et trois délégués suppléants. Estimant que cette configuration de la représentation salariale ouvrait droit à l'attribution d'un espace dédié à l'exercice de leurs fonctions, Monsieur N. Y., agissant en sa qualité de délégué titulaire du personnel dudit établissement, a entrepris de saisir l'administration monégasque du travail. Par une correspondance en date du 23 mars 2017, il a sollicité l'intervention d'un inspecteur du travail aux fins, entre autres demandes, de contraindre son employeur à mettre un local à la disposition des six délégués du personnel de l'hôtel. Au soutien de cette démarche, le représentant du personnel invoquait le bénéfice des dispositions de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel. En réponse à cette sollicitation initiale, les services de l'Inspection du travail ont opposé une lecture restrictive du dispositif légal invoqué. Il a en effet été répondu à Monsieur N. Y. que l'article 13 de la loi du 19 juillet 1947 n'exigeait la mise à disposition d'un local par l'employeur que pour les seuls établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel. Selon cette analyse administrative, la présence de trois titulaires et de trois suppléants ne permettait pas de franchir le seuil légal déclenchant l'obligation patronale de fournir un local. Contestant le bien-fondé de cette distinction opérée par l'administration entre les différentes catégories de représentants élus, l'Union des syndicats de Monaco a pris le relais de la revendication. Considérant que le texte législatif ne distingue nullement entre les délégués titulaires et les délégués suppléants pour l'appréciation de ce seuil, l'organisation syndicale a, par un courrier daté du 3 juillet 2017, formellement critiqué cette interprétation auprès de l'Inspection du travail. Elle a réitéré à cette occasion la demande tendant à ce que l'employeur soit contraint de mettre un local à la disposition des délégués du personnel de l'établissement hôtelier. Cette seconde démarche n'a toutefois pas infléchi la position de l'administration monégasque. Par une lettre en date du 31 août 2017, l'Inspecteur Principal du Travail, agissant au sein de la Direction du Travail du Gouvernement Princier, a intégralement confirmé la lecture initiale du texte légal. Le fonctionnaire a justifié le maintien de cette position en soulignant que l'interprétation administrative retenant uniquement les délégués titulaires dans le décompte du seuil prévu par l'article 13 de la loi n° 459 était conforme tant à l'esprit du texte qu'à sa « logique binaire ». C'est précisément cette correspondance administrative du 31 août 2017 qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 novembre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-04, l'Union des syndicats de Monaco, représentée par son Secrétaire général en exercice Monsieur C. G., ainsi que Messieurs N. Y. et H. L., ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Les requérants concluaient à l'annulation de ce qu'ils qualifiaient de décision administrative du Gouvernement Princier – Direction du Travail en date du 31 août 2017 refusant la mise à disposition d'un local aux délégués du personnel de l'hôtel Novotel Monte-Carlo, avec toutes les conséquences de droit en découlant, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, structuré autour d'une requête initiale, d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 5 janvier 2018, d'une réplique des requérants déposée le 6 février 2018, et enfin d'une duplique de l'autorité étatique enregistrée le 6 mars 2018, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en Chef le 15 mars 2018. Au soutien de leurs prétentions, les requérants développaient une argumentation articulée à la fois sur la recevabilité de leur action et sur le bien-fondé de leur critique à l'encontre de l'interprétation administrative. Sur le terrain de la recevabilité, face à la fin de non-recevoir opposée par l'État en défense, les requérants ont fait valoir dans leur mémoire en réplique que leur recours était pleinement recevable dès lors qu'il était dirigé contre le courrier d'une autorité administrative ayant pour conséquence directe de modifier les dispositions de l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. À leurs yeux, en ajoutant à la loi une condition tenant à la qualité de « titulaire » que le texte ne mentionnait pas expressément, la lettre de la Direction du Travail altérait l'ordonnancement juridique et constituait dès lors un acte administratif susceptible de recours. Sur le fond du droit, l'Union des syndicats de Monaco et Messieurs N. Y. et H. L. soutenaient que l'interprétation restrictive retenue par l'Inspection du travail violait frontalement l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi de 1947 en méconnaissant l'esprit même de cette législation. Leur démonstration reposait sur une analyse textuelle et systémique de la loi n° 459. Ils relevaient, d'une part, que la loi ne distingue aucunement entre les délégués du personnel selon qu'ils sont titulaires ou suppléants, à la seule exception des dispositions visant à déterminer le quantum de délégués à élire en fonction de l'effectif salarié de l'entreprise. Ils soulignaient, d'autre part, que le législateur monégasque offre exactement la même protection statutaire aux délégués titulaires et aux délégués suppléants en cas de licenciement. Selon les requérants, exclure les suppléants du décompte des délégués pris en compte pour l'attribution d'un local revenait à les cantonner indûment à un rôle de délégué « bis » demeurant dans la simple attente de la cessation des fonctions du titulaire. Or, insistaient-ils dans leur réplique, les suppléants ne sont nullement inactifs au sein de l'entreprise, puisqu'ils ont la faculté d'assister aux réunions avec la direction et d'assister les salariés. En outre, les requérants élevaient le débat sur le terrain du droit conventionnel européen et du droit comparé. Ils soutenaient que la lecture administrative n'était pas conforme aux exigences de l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Selon eux, le refus de prise en compte des suppléants avait pour effet de soustraire les petites et moyennes structures à l'obligation de mise à disposition d'un local, entravant ainsi l'exercice du droit syndical et portant atteinte à la liberté des représentants de se réunir pour défendre leurs intérêts professionnels. Ils mettaient en parallèle cette situation avec le droit applicable « dans le pays voisin », où l'absence de mise à disposition d'un local syndical par l'employeur est pénalement sanctionnée au titre du délit d'entrave. Enfin, tout en concédant que la Charte sociale européenne n'avait été que signée et non ratifiée par la Principauté, ils invoquaient ce texte en ce qu'il dispose que l'exercice effectif du droit des travailleurs doit être approprié à l'importance et aux possibilités de l'entreprise concernée. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, articulait sa stratégie contentieuse autour d'une conclusion principale d'irrecevabilité et d'une conclusion subsidiaire de rejet au fond. À titre principal, le Ministre d'État opposait l'irrecevabilité manifeste de la requête. Il soutenait que le recours pour excès de pouvoir était dirigé contre un simple courrier qui ne modifiait en rien l'ordonnancement juridique et ne constituait donc pas une décision faisant grief. Dans sa duplique, l'autorité gouvernementale précisait avec fermeté les critères de l'acte décisoire en droit administratif : le caractère décisoire d'un acte s'évince de sa nature intrinsèque et de son caractère contraignant, et non de ses éventuelles conséquences pratiques. En l'espèce, la prise de position de l'Inspection du travail devait s'assimiler à une simple recommandation ou à un avis interprétatif dépourvu de tout caractère contraignant. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État défendait la légalité et la cohérence de l'interprétation fournie par l'Inspecteur Principal du Travail. Il observait, en premier lieu, que le seul rôle légalement dévolu au suppléant est celui d'un remplaçant, à titre temporaire ou définitif. C'est pour cette raison fondamentale que tant les missions générales dont sont investis les délégués du personnel en vertu de l'article 2 de la loi n° 459 que le crédit d'heures de délégation dont ils bénéficient au titre de l'alinéa 1er de l'article 13 ne concernent que les seuls délégués titulaires, ces prérogatives n'étant applicables aux suppléants que par exception. Le Ministre d'État précisait dans sa duplique qu'en fixant les missions des délégués, le législateur avait visé exclusivement les titulaires, seuls en capacité juridique de les exercer pleinement, et que l'identité de protection contre le licenciement entre titulaires et suppléants s'explique uniquement par le fait qu'ils sont tous deux issus d'une élection professionnelle, et non par une quelconque identité de fonction. En second lieu, le défendeur avançait un argument arithmétique tiré de la rédaction même de l'alinéa 3 de l'article 13 : la circonstance que ce texte fixe un seuil impair — « plus de trois délégués » — pour déclencher l'obligation de mise à disposition d'un local implique nécessairement que seuls les titulaires sont pris en compte. En effet, chaque délégué titulaire étant doublé d'un suppléant, la somme de l'ensemble des délégués d'un établissement constitue forcément un nombre pair, ce qui priverait de toute cohérence l'instauration d'un seuil légal fixé au chiffre impair de trois. Enfin, sur les moyens d'ordre conventionnel et comparatiste, le Ministre d'État répliquait que la référence à une législation étrangère différant de la législation monégasque était dépourvue de pertinence. Il contestait toute violation de l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, faisant valoir que la restriction apportée par le texte pour les petites entreprises n'empêchait nullement les délégués de se concerter et relevait pleinement de la marge d'appréciation laissée aux États signataires par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Il écartait enfin l'invocation de la Charte sociale européenne en soulignant l'absence de ratification de cet instrument par la Principauté de Monaco. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question substantielle de droit du travail relative aux modalités de calcul du seuil d'attribution d'un local aux délégués du personnel en application de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, le Tribunal Suprême était saisi, à titre préalable et prioritaire, d'une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant à la recevabilité même du recours pour excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : une lettre émanant de la Direction du Travail, par laquelle l'administration répond aux sollicitations d'un délégué du personnel et d'une organisation syndicale en leur indiquant l'interprétation qu'il convient de retenir d'une disposition législative régissant les obligations de l'employeur, revêt-elle le caractère d'un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ? La résolution de cette question supposait de déterminer si une telle correspondance administrative, à caractère informatif et interprétatif, modifiait par elle-même l'ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations à l'égard des administrés, ou si, à défaut d'effet impératif et de sanction attachée, elle échappait par nature au contrôle de légalité exercé par la voie du recours en annulation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige qui lui était soumis, le Tribunal Suprême s'arrête à l'examen de la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par le Ministre d'État. Conformément aux règles classiques gouvernant l'office du juge de l'excès de pouvoir, l'accueil d'un moyen d'irrecevabilité dispense la juridiction d'examiner le bien-fondé des moyens de légalité interne et externe développés par les requérants au soutien de leur demande d'annulation. Le Tribunal Suprême ne se prononce donc aucunement sur l'interprétation de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, ni sur la conformité de ce texte à l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme. La motivation déployée par la haute juridiction monégasque, bien que concise et ramassée en deux considérants, procède d'une méthode d'analyse rigoureuse de l'acte attaqué. Le juge commence par circonscrire précisément l'objet de la demande en rappelant que « la requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du 31 août 2017 de la Direction du travail relative à l'application de l'article 13 de la Loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel ». Dans le second considérant, qui constitue le cœur du raisonnement juridique, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique de la correspondance litigieuse en suivant une démarche analytique en trois temps, allant de la description matérielle du contenu de l'acte à la déduction de sa nature juridique, puis à la sanction procédurale qui en découle. En premier lieu, le juge restitue le contexte d'édiction et la teneur exacte du courrier du 31 août 2017. Il relève qu'il ressort des termes mêmes de la lettre attaquée que l'administration est intervenue « dans le cadre de l'examen des observations faites par M. Y., délégué du personnel de l'hôtel NOVOTEL MONTE-CARLO, reprises par l'Union des Syndicats de Monaco, sur l'absence d'application par cet établissement des prescriptions de la loi précitée ». Face à ces observations, le rôle de la Direction du travail s'est borné à leur répondre « que l'alinéa 3 de l'article 13 de ladite loi n'exigeait la mise à disposition par l'employeur d'un local que pour les établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel ». Par ce constat liminaire, le Tribunal met en évidence que l'administration n'a fait qu'exprimer une opinion juridique en réponse à une interrogation portant sur l'étendue des obligations légales d'un employeur de droit privé. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême applique à ce courrier une grille de critères cumulatifs destinés à déceler l'existence éventuelle d'un pouvoir décisoire. Le juge énonce ainsi trois propositions négatives caractérisant la lettre du 31 août 2017 : - Premièrement, « cette lettre n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ». Par cette affirmation, le Tribunal écarte frontalement l'argumentation développée par les requérants dans leur mémoire en réplique, selon laquelle le courrier administratif aurait eu pour conséquence de modifier la loi de 1947. La loi demeure intacte dans sa lettre comme dans sa portée ; l'administration du travail ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire ou législatif lui permettant d'altérer le sens de l'article 13 de la loi n° 459, et sa lecture du texte ne s'incorpore pas à l'ordonnancement juridique. - Deuxièmement, le Tribunal constate que la lettre « n'a pas de caractère impératif ». Ce critère fait écho à l'argumentation du Ministre d'État soulignant l'absence de caractère contraignant de la position de l'Inspection du travail. Le courrier ne comporte aucun ordre, aucune injonction, ni aucune interdiction adressée aux parties. Il se limite à formuler une interprétation doctrinale ou administrative de la règle de droit applicable. - Troisièmement, la juridiction relève que cette correspondance « n'est assortie d'aucune sanction ». L'acte attaqué ne prononce aucune mesure coercitive et ne prévoit aucun mécanisme répressif ou contraignant en cas de non-respect de l'interprétation qu'il véhicule. En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques nécessaires de cette triple constatation négative par un enchaînement syllogistique classique : « que, par suite, elle ne constitue pas un acte administratif faisant grief ; que, dès lors, la requête n'est pas recevable ». Faute de modifier l'ordonnancement juridique, de revêtir un caractère impératif et d'être assortie de sanctions, la lettre de la Direction du Travail est dépourvue de caractère décisoire. Ne faisant pas grief aux requérants au sens du contentieux administratif, elle ne peut être déférée à la censure du juge de l'excès de pouvoir, ce qui entraîne le rejet intégral de la requête et la condamnation des demandeurs aux dépens. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'Union des Syndicats de Monaco, de M. Y. et de M. L. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant d'une convergence méthodologique manifeste avec les catégories classiques du droit administratif général concernant la théorie de l'acte faisant grief. En droit public monégasque, la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative est constitutionnellement définie par l'article 90-B de la Constitution, explicitement visé par la décision commentée, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le recours pour excès de pouvoir, instrument privilégié du contrôle de la légalité administrative, demeure subordonné à une condition de recevabilité cardinale tenant à la nature de l'acte attaqué : seuls les actes administratifs unilatéraux présentant un caractère décisoire, c'est-à-dire les actes « faisant grief », sont susceptibles d'être déférés au juge de l'annulation. L'apport majeur de l'arrêt du 29 novembre 2018 réside dans la formulation particulièrement nette et didactique des critères permettant d'identifier, a contrario, un acte non décisoire dans le domaine spécifique des correspondances adressées par l'administration aux administrés. En jugeant que la lettre de la Direction du Travail « n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ; qu'elle n'a pas de caractère impératif et n'est assortie d'aucune sanction », l'Assemblée plénière du Tribunal Supr
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14325)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour en Principauté. Le requérant, Monsieur i. RI., né le 3 janvier 1963 à Prague (République tchèque), est un ressortissant de nationalité tchèque, sans profession, domicilié et demeurant à Monaco (6 Lacets Saint Léon). Selon ses écritures, il réside de manière régulière sur le territoire monégasque depuis l'année 2005, sans que les autorités de la Principauté n'aient jamais eu à connaître ou à se plaindre d'un quelconque comportement répréhensible de sa part, son casier judiciaire demeurant par ailleurs vierge de toute condamnation. Titulaire d'une carte de résident monégasque délivrée le 23 mars 2011 et dont la validité arrivait à expiration le 3 avril 2014, Monsieur i. RI. a entrepris les démarches administratives requises en vue de la prolongation de son droit au séjour. À cette fin, il a déposé, dans le courant du mois de mars 2014, un dossier qu'il estimait complet auprès des services compétents de la résidence pour solliciter le renouvellement de son titre. Il convient de relever qu'à l'occasion du précédent renouvellement de sa carte de résident en 2011, l'intéressé avait produit une attestation émanant d'un établissement bancaire établi à Chypre, démarche qui n'avait alors soulevé aucune difficulté auprès de l'administration monégasque. Dans le cadre de sa demande de 2014, sa situation financière se caractérisait par la détention, auprès d'un établissement bancaire sis à Prague, d'un compte présentant un solde créditeur de 3.334.914,20 couronnes tchèques, soit la contre-valeur de 121.813 euros, à laquelle s'est ultérieurement ajoutée l'allégation d'un dépôt de la somme de 540.000 euros effectué auprès d'un cabinet d'avocats également situé à Prague. L'instruction administrative de cette demande de renouvellement a donné lieu à l'adoption, le 21 mai 2014, d'une note portant le numéro 2014-9245 par Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Toutefois, cet acte administratif n'a pas fait l'objet d'une notification écrite directe au demandeur à la date de son édiction. Ce n'est que plusieurs mois plus tard, le 9 septembre 2014, que Monsieur i. RI., convoqué dans les locaux de la Sûreté publique à une date où il pensait pouvoir retirer son nouveau titre de séjour, s'est vu signifier oralement le sens de la décision prise à son encontre. Lors de cet entretien du 9 septembre 2014, qui a donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal par les services de police, il a été exposé verbalement au requérant qu'en exécution des instructions contenues dans la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, le renouvellement de sa carte de résident lui était refusé. Il lui a été simultanément enjoint de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai de deux mois, ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque une fois ce délai expiré. Il ressort des mentions consignées dans le procès-verbal dressé le 9 septembre 2014 — document à l'occasion duquel l'intéressé a immédiatement émis des observations — que ce refus de renouvellement était motivé par « l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance 3153 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». Toutefois, l'instrumentum même de la décision, à savoir la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, n'a pas été remis à Monsieur i. RI. lors de cette audition. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la décision de refus de renouvellement et d'injonction de quitter le territoire aussi brutale qu'incompréhensible, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-02. Cette action s'est articulée autour d'un double échange de mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 janvier 2015, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 18 février 2015, puis d'un mémoire en duplique de l'État enregistré le 19 mars 2015. L'instruction de l'affaire, confiée le 12 novembre 2014 au Membre Titulaire José Savoye en qualité de rapporteur, a été clôturée par procès-verbal le 2 avril 2015, avant que la cause ne soit renvoyée, par ordonnance du 25 septembre 2015, à l'audience de l'assemblée plénière du 18 novembre 2015. Aux termes de ses écritures, Monsieur i. RI. formule des conclusions à titre avant dire droit, à titre principal aux fins d'annulation, et à titre accessoire aux fins d'indemnisation. Préalablement au fond, le requérant sollicite, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême, le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, ainsi que l'ensemble des pièces censées justifier la décision administrative attaquée. Sur le fond du recours pour excès de pouvoir, Monsieur i. RI. conclut à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter la Principauté dans un délai de deux mois. À l'appui de ses conclusions d'annulation, il développe plusieurs moyens de légalité externe et interne : 1. En premier lieu, sur le terrain des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il soutient que la note litigieuse porte atteinte aux libertés fondamentales, et singulièrement à la liberté d'aller et venir du fait de l'injonction de quitter le territoire. Surtout, il invoque la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), arguant qu'il aurait dû être informé dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. Selon lui, l'absence de remise d'un document écrit lui permettant de répliquer méconnaît les droits de la défense protégés par l'article 6 de la Convention. 2. En deuxième lieu, dans son mémoire en réplique, le requérant soulève un moyen de légalité externe tiré de la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte exigeant que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement, la simple évocation orale des motifs lors de l'entretien du 9 septembre 2014 dans les locaux de la Sûreté publique ne saurait suffire. Il s'appuie à cet égard sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême ayant annulé, pour défaut de motivation écrite dans le corps de l'acte, une décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 4 février 2014 portant retrait de la carte de résident d'un tiers (affaire M. j. DI.), dont les motifs avaient également été communiqués oralement le 13 mars 2014. 3. En troisième lieu, sur la légalité interne, le requérant reproche à l'autorité administrative une erreur de droit consistant à avoir ajouté à la réglementation en vigueur une condition qu'elle ne comporte pas. Il fait valoir que l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté exige uniquement que l'étranger justifie de ressources financières présentant un caractère « suffisant », sans imposer aucune condition relative à la localisation géographique de ces avoirs en Principauté, et sans opérer de distinction selon que l'étranger exerce ou non une activité professionnelle à Monaco. Or, le requérant démontre détenir des fonds substantiels en République tchèque (compte bancaire et dépôt en cabinet d'avocats) et rappelle que ses avoirs chypriotes avaient été admis lors du renouvellement de 2011. Enfin, sur le terrain de la responsabilité administrative, Monsieur i. RI. réclame la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis. Il expose que l'illégalité du refus de renouvellement et du refoulement, ainsi que la situation d'incertitude remettant en cause sa résidence, ont constitué une source de tracas et d'inquiétudes caractérisant un préjudice moral certain, auquel s'ajoutent les frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits en justice. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité des prétentions du requérant, tant en annulation qu'en indemnisation, sans déférer spontanément à la demande de production de la note du 21 mai 2014 au cours de l'instruction écrite. Son argumentation s'articule comme suit : 1. Sur la légalité externe et le grief conventionnel, le Ministre d'État oppose l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. S'appuyant sur la jurisprudence établie du Tribunal Suprême (décisions du 15 avril 2011, *RY.*, et du 17 juin 2011, *ME.*), il rappelle qu'une décision relative au séjour des étrangers constitue une mesure de police administrative qui échappe, par nature, au champ d'application de l'article 6 de la Convention. À titre subsidiaire, il soutient que les droits de la défense n'ont nullement été méconnus, dès lors que Monsieur i. RI. a pris connaissance des instructions de la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur et a pu formuler sur-le-champ des observations consignées dans le procès-verbal du 9 septembre 2014 versé aux débats. 2. Sur le moyen tiré du défaut de motivation écrite au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État réplique en duplique que la décision querellée échappe à l'obligation de motivation posée par l'article 2 de ladite loi. Il invoque les dispositions dérogatoires de l'article 6 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « par dérogation [...] le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Il éclaire cette disposition par l'exposé des motifs de la loi, qui justifie cette exception par le rattachement éminent de ce domaine à la souveraineté nationale et précise que sont notamment visés « les refus de visas et les refus d'attribution de cartes de séjour à des étrangers ». 3. Sur la légalité interne, le Ministre d'État conteste avoir ajouté une condition au texte de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon l'administration, l'exigence d'une localisation des ressources financières à Monaco « s'impose d'elle-même » et découle implicitement mais nécessairement de la lettre du texte pour les étrangers n'exerçant aucune activité professionnelle en Principauté. Leur présence sur le territoire impliquerait la disposition de ressources non seulement suffisantes, mais également « rapidement mobilisables », garantie que seule leur détention dans un établissement bancaire monégasque pourrait offrir. En outre, cette localisation constituerait le seul moyen matériel permettant aux services de l'État d'en vérifier effectivement le caractère suffisant. Disposer de ressources suffisantes sur le lieu même de la résidence serait ainsi une condition inhérente à la qualité de résident. 4. Sur les conclusions indemnitaires, l'État conclut à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Subsidiairement, il fait valoir que le préjudice allégué n'est établi ni dans son existence ni dans son quantum : d'une part, le simple « tracas » né d'une décision administrative ne saurait constituer un préjudice moral indemnisable ; d'autre part, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 17 juin 2011, *MA.*), les frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense dans un procès ne constituent pas à Monaco un préjudice matériel indemnisable en l'absence de texte le prévoyant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond substantielles débattues par les parties — relatives à l'applicabilité de l'obligation de motivation écrite aux refus de renouvellement de cartes de résident et à l'interprétation téléologique ou littérale de la condition de ressources prévue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 —, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et d'office du juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à la haute juridiction monégasque peut être formulé en ces termes : le juge administratif du recours pour excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'un acte administratif individuel défavorable (en l'espèce, une décision de refus de renouvellement d'une carte de résident assortie d'une injonction de quitter le territoire) lorsque l'instrumentum même de cet acte n'a été ni notifié par écrit à son destinataire, ni produit aux débats par l'administration défenderesse, et que son existence ainsi que la teneur de ses motifs ne sont rapportées au dossier que de manière indirecte par un procès-verbal de police consignant une communication purement orale ? Il s'agissait, en somme, de déterminer si la preuve par procuration de l'acte administratif — via son acte d'exécution verbal — suffit à lier le contentieux de la légalité et à permettre l'exercice du contrôle juridictionnel, ou si l'absence matérielle de la décision attaquée au dossier constitue un obstacle dirimant obligeant le juge à user de ses pouvoirs inquisitoriaux pour contraindre l'État à verser la pièce maîtresse du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se distingue par sa concision et sa rigueur méthodologique. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen des moyens de légalité externe (violation de l'article 6 de la CEDH, violation de la loi n° 1.312 sur la motivation) et de légalité interne (erreur de droit dans l'application de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153) pourtant longuement débattus par les parties, la juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur un unique considérant d'ordre procédural. Le juge procède en trois étapes logiques rigoureusement articulées : En premier lieu, le Tribunal Suprême opère un constat probatoire quant à l'existence matérielle et au sens de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal dressé par les services de la Sûreté publique le 9 septembre 2014 « établit l'existence d'une note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur ». Ce faisant, la haute juridiction écarte implicitement toute irrecevabilité qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief ou du caractère purement préparatoire de la « note » : bien que qualifiée de « note » contenant des « instructions » par le Ministre d'État, la mesure du 21 mai 2014 est pleinement qualifiée par le Tribunal de « décision ». Le juge précise la portée juridique exacte de cet acte telle qu'elle ressort de son exécution verbale : il a été indiqué oralement à Monsieur i. RI. qu'il n'y avait pas lieu de renouveler sa carte de résident et il lui a été enjoint de quitter la Principauté dans le délai de deux mois, formule que le Tribunal nuance avec précision en ajoutant : « ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque passé ce délai ». En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne son office de juge de la légalité : « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Par cette affirmation catégorique, la juridiction refuse de se contenter d'une reconstitution de l'acte administratif par le truchement d'un procès-verbal de police postérieur de près de quatre mois à l'édiction de la décision. Le procès-verbal du 9 septembre 2014 ne constitue que la trace écrite d'une notification orale opérée par des agents d'exécution ; il ne saurait se substituer à l'acte décisoire lui-même (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014). Sans l'examen visuel et direct du support original de la décision, le juge de l'excès de pouvoir est paralysé dans sa mission constitutionnelle (visée à l'article 90-B de la Constitution) : il ne peut vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte (signature effective du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur), ni sa forme exacte, ni l'existence ou la teneur littérale de ses motifs de droit et de fait dans le corps de l'acte, ni la correspondance fidèle entre ce qu'a décidé l'autorité ministérielle le 21 mai 2014 et ce qu'ont retranscrit les services de police le 9 septembre 2014. En troisième lieu, tirant la conséquence procédurale immédiate de cette impossibilité d'exercer son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Faisant droit à la demande préalable formulée dès la requête introductive d'instance par Monsieur i. RI., le Tribunal juge « qu'il y a lieu dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction ». La décision rendue le 3 décembre 2015 revêt ainsi la nature juridique d'un arrêt avant dire droit, suspendant le jugement au fond dans l'attente de la production documentaire exigée de l'administration, et réservant logiquement le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2015 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *i. RI. c/ État de Monaco* du 3 décembre 2015, bien qu'intervenant sous la forme procédurale d'une mesure d'instruction
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territoire de l'État Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement non subordonnée à la formulation des observations écrites ou orales de la requérante Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés publiques - Droit au respect de la vie privée et familiale - Ingérence de l'autorité publique dans le cas limitativement énumérés - Décision administrative conforme aux dispositions de la Convention - Atteinte non disproportionnée à la vie privée - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territo??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iée, et notamment son article 22 ; Vu la décision du 16 février 2015 avant dire droit par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État de produire les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013 ; Vu le mémoire de production déposé au Greffe Général le 13 mars 2015 par Maître Christophe SOSSO, au nom du Ministre d'État ; Vu les observations complémentaires déposées au Greffe Général le 17 avril 2015 par Maître Régis BERGONZI, au nom de Madame n. SL. ; Vu le procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ne LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres titulaires et Monsieur Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre suppléant, et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, Voir également la décision avant dire droit du 16 février 2015. NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique - Absences d'erreur manifeste d'appréciation relative à la durée de la fermeture provisoire - Absence de détournement de pouvoir - Décision légale (oui) Commerce et industrie Loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Compétence de l'autorité administrative pour prononcer à titre provisoire la fermeture d'un établissement exploité dans des conditions irrégulières Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, M. e. CH-ME c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de l??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? que, du fait de ses agissements, M. e. CH-ME. a été à de nombreuses reprises pénalement condamné, notamment à des peines d'emprisonnement définitives ; que, pour échapper à l'incarcération, il a fui la Principauté en 2014, tout en continuant à gérer son établissement par personne interposée alors qu'il n'était plus autorisé à occuper la plage du Larvotto depuis le 31 mars 2013 ; que, par exploit d'huissier du 22 septembre 2014, il a été mis en demeure de remettre les lieux à la disposition de l'Administration des Domaines dans le délai d'un mois ; que, cette mise en demeur??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres suppléants. et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, M. e. CH-ME c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13232)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour. Le requérant, Monsieur m. CM., ressortissant de nationalité tchèque né le 7 juin 1967 à Prague et déclaré sans profession, s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter de l'année 2007, où il demeurait régulièrement à la faveur d'une carte de résident monégasque. La situation administrative de l'intéressé en Principauté s'est trouvée compromise à la suite de procédures pénales engagées à son encontre à l'étranger. Selon les éléments exposés dans sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. a fait l'objet de deux jugements rendus les 10 octobre et 29 novembre 2013 par un Tribunal pénal fédéral suisse. Ces décisions juridictionnelles étrangères ont prononcé sa condamnation des chefs de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent et de faux. Le requérant souligne toutefois la chronologie particulière et la nature procédurale de ces décisions helvétiques : d'une part, ces jugements revêtaient un caractère non définitif, n'avaient pas encore été formellement motivés lors de leur prise en compte par les autorités monégasques, et ne lui ont été adressés que le 10 juin 2014, date à partir de laquelle il a manifesté son intention d'interjeter appel. D'autre part, aucune mesure coercitive internationale, telle que la délivrance d'un mandat d'arrêt, n'avait été émise à son encontre. Nonobstant le caractère non définitif de ces condamnations prononcées en Suisse et l'absence de notification formelle préalable de ces jugements à l'intéressé avant le mois de juin 2014, les autorités administratives de la Principauté ont tiré des conséquences immédiates de cette situation pénale sur le droit au séjour du requérant. Ainsi, dès le 4 février 2014, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision, matérialisée sous la forme d'une note interne référencée sous le numéro 2014-1782, portant refus de renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable n'a pas fait l'objet d'une remise matérielle directe à l'administré. Ce n'est que le 18 avril 2014 que les services de la sûreté publique de Monaco ont procédé à une notification purement orale de ce refus de renouvellement. À l'occasion de cette diligence, un procès-verbal de notification a été dressé, faisant état de l'existence de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 et mentionnant les infractions visées par les autorités judiciaires suisses. Parallèlement à la signification orale de ce refus de titre de séjour, les services de police ont enjoint à Monsieur m. CM. de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai impératif de deux mois. C'est dans ce contexte factuel, marqué par la dissociation entre l'instrumentum de l'acte administratif (la note du 4 février 2014 demeurée interne à l'administration) et sa divulgation partielle à l'administré (le procès-verbal de notification orale du 18 avril 2014), que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière de contentieux administratif, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires. À titre principal, Monsieur m. CM. sollicite l'annulation de la décision du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, notifiée le 18 avril 2014, lui refusant le renouvellement de sa carte de résident. À titre accessoire et indemnitaire, il demande la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral et matériel résultant de « l'affront subi » et des frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens de l'instance. Toutefois, confronté à l'impossibilité matérielle de produire l'acte attaqué qui ne lui avait jamais été remis, le requérant a formulé, à titre préalable, une demande d'ordre procédural. Il a expressément prié le Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à verser aux débats la décision contestée, à savoir la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n° 2014-1782 du 4 février 2014, dont l'existence juridique était formellement attestée par le procès-verbal de notification du 18 avril 2014. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articule son argumentation autour de moyens classiques de légalité externe et de légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, l'argumentation se dédouble : 1. Le requérant critique les modalités de notification de l'acte. Il soutient qu'en l'absence de remise matérielle de l'acte écrit à l'administré, une décision administrative est dépourvue d'effet juridique. Selon lui, cette carence formelle porte une atteinte directe à l'exercice de ses droits de la défense. Il invoque à cet égard les stipulations de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), soutenant que tout justiciable doit être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. 2. Il invoque ensuite une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et plus spécifiquement de son article 1er. Il fait valoir que la simple référence, au sein du procès-verbal de notification du 18 avril 2014, aux infractions pénales visées dans des décisions judiciaires suisses — lesquelles n'étaient alors pas motivées et étaient frappées d'appel — ne saurait constituer une motivation suffisante au sens des exigences légales. Il précise que l'édiction d'une mesure de police administrative impose à l'autorité compétente de démontrer et d'expliciter, d'une part, les raisons pour lesquelles la présence de l'étranger caractérise un risque actuel pour l'ordre public monégasque et, d'autre part, le caractère adapté, nécessaire et proportionné de la mesure de refus de séjour adoptée. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur m. CM. excipe d'une violation directe du principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH. Il soutient que l'administration monégasque ne pouvait légalement fonder un refus de renouvellement de carte de résident sur la seule prise en considération de jugements répressifs prononcés en Suisse, dès lors que ces décisions étaient dépourvues de caractère définitif et reposaient sur des faits qui, à ce stade procédural, n'étaient nullement établis de manière irrévocable et faisaient l'objet d'une contestation par la voie de l'appel. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 22 août 2014, concluant au rejet intégral de la requête, tant en ses branches d'annulation qu'en ses prétentions indemnitaires. L'administration n'a cependant pas joint à ses écritures la note litigieuse du 4 février 2014. Sur la légalité externe, l'État de Monaco réfute le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation en soutenant qu'il manque en fait. Selon le Ministre d'État, satisfait pleinement aux exigences légales de motivation une mesure de police administrative qui vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et qui mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de l'intéressé que la nature des faits révélés par cette condamnation. L'administration s'appuie sur le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — produit par le requérant lui-même — pour démontrer que ce dernier a été expressément informé des motifs exacts justifiant le non-renouvellement de son titre de séjour. Sur la légalité interne, le Ministre d'État oppose l'inopérance radicale des moyens soulevés par le requérant. Il soutient, d'une part, que le moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (article 6 § 2 de la CESDH) est inopérant lorsqu'il est dirigé à l'encontre d'une mesure de police administrative, laquelle ne constitue pas une sanction pénale et n'a pas pour objet de statuer sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. D'autre part, il affirme que la circonstance selon laquelle le demandeur a formé un appel doté d'un effet suspensif en Suisse est tout aussi inopérante quant à l'appréciation de la légalité de la mesure de police prise par les autorités monégasques. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État conclut au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions principales en annulation, tout en soulignant à titre subsidiaire que le requérant n'établit ni la réalité de l'existence du préjudice allégué, ni le quantum de la somme de 15 000 euros réclamée. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Par une ordonnance du 24 juin 2014, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal du 16 décembre 2014, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 19 décembre 2014, à l'audience publique du 3 février 2015, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. La décision a été lue le 16 février 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond touchant à l'articulation entre la motivation des actes de police des étrangers, la prise en compte de condamnations pénales étrangères non définitives et le respect de la Convention européenne des droits de l'homme, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et probatoire. Le problème juridique central soumis à l'examen de l'Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : **Le juge de l'excès de pouvoir peut-il exercer son office et contrôler la légalité tant externe qu'interne d'une décision administrative individuelle de refus de séjour lorsque l'administration défenderesse s'abstient de produire aux débats l'acte instrumentaire original portant ladite décision, en se bornant à se référer aux mentions contenues dans un simple procès-verbal de notification orale établi postérieurement par les services d'exécution ?** Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 pouvait valablement se substituer à la note décisionnelle n° 2014-1782 du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur pour permettre au Tribunal Suprême de statuer sur la requête en annulation, ou si la rétention de cette pièce par l'État constituait un obstacle dirimant à l'exercice du contrôle juridictionnel, imposant dès lors au juge d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 16 février 2015 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une économie de moyens propre aux décisions avant dire droit. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen de la recevabilité ou du bien-fondé des moyens de légalité externe et interne débattus par les parties, la Haute Juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur les conditions mêmes d'exercice de son office juridictionnel. Le syllogisme judiciaire se déploie en trois temps distincts au sein de deux considérants particulièrement denses : En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet du litige tel qu'il résulte des conclusions du requérant. Il rappelle que Monsieur m. CM. sollicite l'annulation d'un acte juridique précis : « la décision en date du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui a refusé le renouvellement de sa carte de résident ». Ce faisant, le juge opère d'emblée une distinction conceptuelle fondamentale en droit administratif entre l'acte décisoire lui-même (la décision du 4 février 2014 émanant de l'autorité investie du pouvoir de décision, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) et l'opération matérielle de sa divulgation à l'administré (la notification effectuée le 18 avril 2014 par les services de la sûreté publique). En deuxième lieu, le juge procède à une analyse des pièces versées au dossier de la procédure pour vérifier la matérialité et la consistance de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal de notification dressé le 18 avril 2014 — seule pièce dont disposait le requérant et qu'il avait produite — « établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 ». Par ce constat, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute hypothèse de décision purement verbale : la décision administrative existe bel et bien sous une forme écrite et référencée (la note n° 2014-1782), distincte du procès-verbal de police qui n'en est que le vecteur d'information a posteriori. En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de l'abstention procédurale de l'État défendeur. Il constate avec fermeté « qu'en ne produisant pas cette décision, le Ministre d'État n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle ». Cette affirmation constitue la pierre angulaire de la décision. Le juge administratif suprême refuse de se contenter d'un contrôle par ricochet ou par équivalence qui s'exercerait uniquement sur les énonciations d'un procès-verbal de notification. En effet, pour vérifier la compétence de l'auteur de l'acte, la régularité formelle de la décision, l'exactitude et la suffisance de sa motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi que l'adéquation des motifs de droit et de fait au dispositif adopté, le juge doit impérativement avoir sous les yeux l'instrumentum original de la décision contestée. Le refus ou la négligence de l'administration de verser cette pièce essentielle au débat contradictoire paralyse l'office du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors, plutôt que de statuer immédiatement au fond (ce qui l'aurait conduit soit à rejeter la requête à l'aveugle sur la foi des seules affirmations de l'administration, soit à annuler d'office l'acte en tirant une présomption immédiate d'illégalité du silence de l'État), le Tribunal Suprême choisit une voie médiane garantissant la manifestation de la vérité juridique. Se fondant explicitement sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction décide « avant dire droit [...] de prescrire une mesure d'instruction ». Cette mesure prend la forme d'une invitation formelle adressée au Ministre d'État d'avoir à produire la note litigieuse dans un délai contraint d'un mois, suspendant ainsi le jugement au fond et réservant le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême statuant en Assemblée plénière s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M m. CM. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur m. CM c/ État de Monaco* revêt une importance singulière dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant un sursis à statuer dans l'attente de l'exécution d'une mesure d'instruction, sa portée théorique et dogmatique dépasse largement le cadre d'une simple mesure d'administration judiciaire. Elle touche à l'essence même du contrôle de légalité garantit par l'article 90-B de la Constitution monégasque et à l'équilibre des armes dans le procès administratif. #### 1. L'affirmation du caractère inquisitoire de la procédure et la maîtrise de l'instruction par le juge Le premier enseignement majeur de cette décision réside dans la mobilisation résolue par le Tribunal Suprême des pouvoirs que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En droit du contentieux administratif, le procès présente structurellement une asymétrie fondamentale entre les parties : l'administré, demandeur à l'instance, se trouve dans une situation d'infériorité probatoire face à l'administration qui détient le monopole de l'élaboration de l'acte et la maîtrise matérielle des dossiers administratifs. Cette asymétrie est portée à son paroxysme dans la présente espèce. En effet, la pratique administrative suivie par les autorités monégasques en matière de police des étrangers consistait ici à dissocier l'acte décisoire (la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) de sa communication à l'intéressé, laquelle s'opérait par le truchement d'une notification purement verbale consignée dans un procès-verbal de la sûreté publique. Une telle pratique place le requérant dans une situation paradoxale au regard des règles classiques de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, lesquelles imposent en principe au demandeur de produire la décision attaquée à l'appui de sa requête. En faisant droit à la demande préalable de Monsieur m. CM. tendant à ce qu'une mesure d'instruction soit ordonnée, le Tribunal Suprême démontre que l'impossibilité pour le requérant de produire l'acte attaqué — dès lors que son existence est formellement établie par un document officiel connexe tel que le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — ne saurait se retourner contre le justiciable pour paraly
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Commerce et industrie Loi n° 1.144, du 26 juillet 1991, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Exercice de la profession de conseil juridique - Décision administrative de refus d'autorisation Procédure Décision administrative de refus d'autorisation d'exercice de la profession de conseil juridique - Décision juridictionnelle constatant la légalité de la décision administrative - Recours dirigé contre la même décision administrative Irrecevabilité Décision administrative légale - Insusceptibilité du retrait - Recours dirigé contre le rejet du recours gracieux - Irrecevabilité Décisions administratives d'autorisation d'exercice professionnel délivrées à des tiers - Défaut de qualité du requérant pour contester ces décisions. Irrecevabilité Loi n° 1.047, du 28 juillet 1982, sur l'exercice des professions d'avocat défenseur et d'avocats - Mise en cause personnelle des parties exigée par la cause - Défaut de cette condition dans le contentieux objectif de la légalité - Suppression des passages injurieux et diffamatoires figurant dans la réplique du requérant Ordonnance n° 2.984, du 16 avril 1963, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (art. 36) - Recours formé en méconnaissance de l'autorité de chose jugée - Recours téméraire - Condamnation au paiement d'une amende Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 décembre 2013, Sieur D. A. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Commerce et industrie Loi n° 1.144, du 26 juillet 1991, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Exercice de la profession de conseil juridique - Décision administrative de refus d'autorisation Procédure Décision administrative de refus d'autorisation d'exercice de la profession de conseil juridique - Décision juridictionnelle constatant la légalité de la décision administrative - Recours dirigé contre la même décision ad??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Principauté n'est pas saturé, mais permet l'installation de nouveaux opérateurs afin de satisfaire les besoins d'une clientèle toujours croissante ; qu'il en résulte aussi que le motif principal de la décision attaquée, tiré du caractère prétendument satisfaisant de la représentation des professions juridiques sur le territoire monégasque, était erroné et traduisait en réalité une rupture d'égalité à l'endroit de M. A, portant atteinte aux principes d'égalité et d'interdiction des discriminations garantis par l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme e??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? adame Magali INGALL-MONTAGNIER, membres suppléants, et prononcé le quatre décembre deux mille treize en présence de Monsieur Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, Voir également les décisions du Tribunal suprême des 12 février 2002, 14 juin 2006, 29 novembre 2010, 1er décembre 2011 et 16 avril 2012 concernant M. A. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 décembre 2013, Sieur D. A. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Mention des considérations de droit et de fait dans la décision administrative Convention de Genève relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951 - Abstention des démarches en vue de l'obtention de la protection d'un État dont le requérant a la nationalité - Bénéfice du statut de réfugié inapplicable Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950 - Droit d'asile non garanti - Extradition non réglementée - Protection dite « subsidiaire » non réglementée - Inapplicabilité des dispositions conventionnelles Décision administrative non constitutive d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque Rejet de la demande de protection subsidiaire - Décision légale (oui) Procédure Demande de renvoi de l'affaire - Procédure contradictoire mise en œuvre - Rejet de la demande Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 3 décembre 2012, Sieur Y. A., alias t. AR. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Mention des considérations de droit et de fait dans la décision administrative Convention de Genève relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951 - Abstention des démarches en vue de l'obtention de la protection d'un État dont le requérant a la nationalité - Bénéfice du statut de réfugié inapplicable Convention européenne de sauve??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? s conditions, le requérant ne peut en tout état de cause plus faire état d'un risque de persécution en Russie ; Vu les observations en réplique enregistrées le 12 novembre 2012 par lesquelles M. A. réitère ses observations du 28 septembre 2012, ajoutant qu'il ne dispose toujours pas d'une communication officielle, par la voie diplomatique, de l'abandon de la demande d'extradition présentée à la Principauté par les autorités russes, que, selon son avocat russe, il existe un risque sérieux de réouverture des poursuites pénales en Russie malgré l'abrogation des poursuites péna??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? hel LEMOYNE de FORGES, officier de l'ordre de Saint Charles, Vice-président, rapporteur, Monsieur José SAVOYE, membre titulaire, rapporteur, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membres suppléants, et prononcé le trois décembre deux mille douze en présence de M. Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, officier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 3 décembre 2012, Sieur Y. A., alias t. AR. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives Logement Loi n° 1.377 du 18 mai 20121, modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Extension du bénéfice de la loi à des personnes vivant dans les lieux quoique sans liens familiaux avec le titulaire du bail conformément à l'intérêt général de la loi. Institution du droit pour le locataire évincé d'occuper le local rendu vacant, même non soumis aux dispositions protectrices de la loi, appartenant au bénéficiaire du droit de reprise par l'exercice du dit droit, pour la durée du bail restant à courir. Restriction au droit du propriétaire de scinder ou de réunir des lots plus d'une fois par décennie. Extension de la sanction de la nullité du bail à la méconnaissance de toutes les dispositions de la loi n°1.235 du 28 décembre 2000. Institution du droit de préemption administratif en cas de mise en vente volontaire d'un bien par son propriétaire de locaux à usage commercial, industriel ou artisanal. Obligation pour le bénéficiaire du droit de reprise d'occuper le logement sous peine de sanctions administratives. Application de sanctions administratives à défaut de preuve de l'occupation effective du logement. Droits et libertés constitutionnelles Constitution. Article 24. Inviolabilité de la propriété. Privation de la propriété pour cause d'utilité publique et moyennant une juste indemnité. Conciliation du libre exercice du droit de propriété avec autres règles et principes de valeur constitutionnelle tels que principe accordant la priorité aux monégasques compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté de Monaco. Article 12 de la loi déférée. - Extension de la protection à des personnes vivant dans le logement quoique sans liens familiaux avec le titulaire du bail. - Extension conforme au but d'intérêt général de la loi applicable à des personnes ayant vocation à être logé dans le secteur protégé. Atteinte au libre exercice du droit de propriété (non). Article 14 de la loi déférée. - Droit pour le locataire évincé d'occuper un logement rendu vacant, appartenant au bailleur ou au bénéficiaire de la reprise, en bénéficiant des dispositions protectrices de la loi, quoique non applicables au dit logement, sous réserve de la limitation de la durée d'exercice de ce droit à durée du bail restant à courir. Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Article 11 de la loi déférée. - Limitation du droit d'opérer la scission ou la réunion d'un lot, à une seule fois par décennie. Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Articles 13 et 17 de la loi déférée. Article 13 régissant le droit de reprise. Article 17 instituant l'obligation de prouver l'occupation des locaux. Erreur manifeste d'appréciation (non). Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Article 19 de la loi déférée. - Intervention de la Direction de l'Habitat dans la gestion locative et la réception des candidatures à la location d'un logement. Privation d'un attribut fondamental du propriétaire (non). Article 21 de la loi déférée. - Nullité du contrat de bail consenti en méconnaissance de toutes les dispositions de la loi. Atteinte portée à l'exercice du droit de propriété justifiée par l'objet de la loi. Article 23 de la loi déférée. - Exercice du droit de préemption par le Ministre d'État limité en cas de mise en vente volontaire d'un bien par son propriétaire ou en cas de vente en bloc par leur propriétaire de locaux relevant à la fois du secteur protégé et de la loi du 24 novembre 1948 concernant les baux à usage commercial, industriel ou artisanal. Atteinte excessive à l'exercice du droit propriété (non). Constitution. Article 19. Garantie de la liberté et de la sûreté individuelles. Article 15 de la loi déférée. - Obligation pour le bénéficiaire du droit de reprise d'occup Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, SAM Esperanza, SCI de l'ouest, SCI Sakura, SAM Les trois mimosas, SAM Parfi, SCI des villas Clotilde et Rosario c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives Logement Loi n° 1.377 du 18 mai 20121, modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Extension du bénéfice de la loi à des personnes vivant dans les lieux quoique sans liens familiaux avec le titulaire du bail conformément à l'intérêt général de la loi. Institution du droit pour le locataire évincé d'occuper le local rendu vacant, m??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? lative ; que l'amende administrative qu'ils prévoient est prononcée sans respecter les droits de la défense, et notamment le principe du contradictoire ; et qu'enfin, le prononcé de ces amendes n'est encadré par aucune condition de fond, en méconnaissance des principes de personnalité, de nécessité et de proportionnalité des peines ; Attendu, en sixième lieu, que la loi du 18 mai 2011 porte une atteinte excessive au droit de propriété en ne prévoyant aucune compensation financière au profit des propriétaires de locaux réservés aux locataires privilégiés, alors même qu'il es??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? la requête présentée par la SAM Esperanza, La Société civile particulière dénommée « SCI de l'Ouest », La Société civile particulière dénommée « SCI Sakura », La SAM « les trois Mimosas », La SAM « Parfi », La Société civile particulière dénommée « SCI des Villas Clotilde et Rosario » tendant à l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011, est rejetée. Les dépens sont partagés par moitié entre l'État d'une part et les requérants d'autre part. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, SAM Esperanza, SCI de l'ouest, SCI Sakura, SAM Les trois mimosas, SAM Parfi, SCI des villas Clotilde et Rosario c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'accès aux professions immobilières et du contrôle administratif exercé par les autorités monégasques sur les opérateurs économiques de ce secteur. Monsieur B. était régulièrement établi en Principauté en qualité de professionnel de l'immobilier, mais pour un périmètre d'activité strictement délimité. Il était en effet titulaire d'une autorisation administrative initiale délivrée le 5 janvier 2007, laquelle avait fait l'objet d'un renouvellement le 8 janvier 2010, l'habilitant à exercer exclusivement l'activité de syndic d'immeubles en copropriété. Toutefois, il est apparu aux services de l'État que l'intéressé avait, en pratique, excédé les limites de cette habilitation. Par un acte en date du 14 décembre 2009, la direction de l'expansion économique a adressé à Monsieur B. une mise en demeure lui enjoignant de cesser d'exercer une activité de gestion immobilière et d'administration de biens immobiliers, faute de détenir l'autorisation administrative requise à cet effet. Afin de régulariser sa situation et de développer son portefeuille d'activités, Monsieur B. a déposé, le 15 mars 2010, une demande officielle visant à obtenir l'extension de son autorisation initiale. Cette requête administrative tendait à adjoindre à son activité de syndic d'immeubles en copropriété un large spectre d'opérations : les activités de transactions sur immeubles et fonds de commerce (incluant la vente et l'achat de biens immobiliers ainsi que la commercialisation de programmes immobiliers), la gestion immobilière et l'administration de biens immobiliers (location, gérance de biens immeubles et gestion d'immeubles en copropriété), ainsi que le courtage d'assurance. Par une décision du 4 mai 2010, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'extension. Pour justifier cette mesure, l'autorité administrative s'est fondée sur le fait que le demandeur ne présentait pas toutes les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce. Cette appréciation négative de la moralité professionnelle du requérant reposait sur des éléments d'information tirés d'une procédure pénale conduite en France : Monsieur B. avait fait l'objet d'un jugement du Tribunal correctionnel de Nice le 5 mai 2008, lequel avait été confirmé par un arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en date du 10 février 2010. Souhaitant contester ce refus, Monsieur B. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, en se prévalant notamment de son expérience professionnelle antérieure en Principauté. Ce recours gracieux a été rejeté par une décision du 30 septembre 2010. À l'occasion de ce rejet, le Ministre d'État a complété la motivation de son refus initial en opposant au demandeur un second motif, tiré cette fois du défaut d'aptitude professionnelle. L'administration a en effet relevé qu'en l'absence des diplômes exigés par la réglementation monégasque, Monsieur B. devait justifier de cinq années d'expérience professionnelle dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière, conformément à l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.252 précitée. Or, les fonctions d'administrateur délégué qu'il avait exercées au sein de la société anonyme monégasque (SAM) AGEDI, dont l'objet était celui d'agence immobilière, ne s'étaient étendues que de mai 1993 à juillet 1996, soit une durée de trois ans, inférieure au seuil réglementaire de cinq ans. Un élément factuel et procédural majeur est intervenu postérieurement à l'édiction de ces deux décisions administratives : l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence du 10 février 2010, sur lequel l'administration s'était appuyée au titre de l'appréciation des garanties de moralité, a été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française pour un moyen de forme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce contexte que Monsieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 1er décembre 2010. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de refus du Ministre d'État du 4 mai 2010 et de la décision de rejet de son recours gracieux du 30 septembre 2010, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 3 février 2011, une réplique du requérant enregistrée le 3 mars 2011, et une duplique de l'administration enregistrée le 8 avril 2011. L'argumentation de Monsieur B. s'articulait autour d'un moyen principal, relatif à la moralité et au droit européen des droits de l'homme, et d'un moyen subsidiaire, relatif à l'aptitude professionnelle et à l'attitude de l'administration. À titre principal, le requérant soutenait que le refus d'extension méconnaissait frontalement le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH), texte auquel il attribuait une valeur supra-législative. Selon lui, ce principe conventionnel interdisait à l'administration monégasque de fonder sa décision sur une condamnation pénale française qui n'était pas définitive au moment des faits, et lui imposait d'attendre l'issue définitive du procès pénal. Il soulignait avec force que l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence avait depuis lors été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française. Il précisait que le vice de forme sanctionné par la haute juridiction française affectait en réalité le fond même de l'affaire, dans la mesure où il contestait les faits reprochés et n'avait pas pu être entendu ni se défendre personnellement devant les juridictions pénales françaises en raison de problèmes de santé, son avocat ayant plaidé en son absence. Dans sa réplique, tout en admettant théoriquement que l'administration puisse se fonder sur des circonstances de fait révélées par un arrêt plutôt que sur la condamnation elle-même, il affirmait qu'en l'espèce, le Ministre d'État s'était exclusivement fondé sur sa condamnation pénale, à l'exclusion de toute circonstance de fait. À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême jugerait opposable le motif d'inaptitude professionnelle apparu uniquement dans le rejet du recours gracieux, Monsieur B. invoquait une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir qu'il justifiait d'une expérience professionnelle suffisante pour avoir exercé pendant plusieurs années les fonctions d'administrateur délégué de la SAM AGEDI. Il soutenait que cette prise de fonction avait eu lieu à l'incitation même de l'administration monégasque, qui lui avait alors fait confiance pour redresser la situation compromise de cette société, de sorte que l'État ne pouvait désormais lui dénier les aptitudes requises sans se contredire. En réplique, il ajoutait que sa demande d'extension d'activité du 15 mars 2010 avait elle-même été présentée à la demande de la directrice de l'expansion économique, sans qu'il lui ait jamais été précisé qu'il n'en remplissait pas les conditions légales. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces moyens. Sur le terrain de l'article 6-2 de la CESDH, l'administration soutenait que le moyen n'était ni opérant, ni fondé. Il était inopérant, d'une part, parce que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives dépourvues du caractère d'une sanction, et, d'autre part, parce que la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction, l'arrêt de cassation postérieur était sans incidence, l'administration n'ayant aucune obligation d'attendre une décision pénale définitive. Le moyen était également infondé car le Ministre d'État n'avait pas pris en considération la condamnation pénale en tant que telle, mais des éléments d'information résultant des décisions judiciaires, lesquels ne constituaient qu'un élément d'appréciation parmi d'autres pour évaluer les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 (garanties dont le requérant ne contestait d'ailleurs pas l'appréciation au fond sous l'angle de l'erreur d'appréciation). Sur le terrain de l'aptitude professionnelle, le Ministre d'État défendait la régularité procédurale de sa démarche, affirmant qu'il était parfaitement fondé, lors du rejet du recours gracieux, à compléter les motifs de sa décision initiale qu'il refusait de rapporter, ne serait-ce que pour répondre aux arguments du requérant qui se prévalait précisément de son expérience professionnelle dans son recours. Sur le fond de ce motif, l'administration écartait toute erreur manifeste d'appréciation : les compétences alléguées par Monsieur B. ne pouvaient légalement compenser l'absence des diplômes requis et l'insuffisance de son expérience professionnelle en qualité de cadre dans une agence immobilière, laquelle n'était que de trois ans (de mai 1993 à juillet 1996 au sein de la SAM AGEDI) au lieu des cinq années impérativement exigées par l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des décisions de police administrative régulant l'accès aux professions réglementées. Le problème de droit central peut être formulé ainsi : **l'autorité administrative, saisie d'une demande d'extension d'autorisation d'exercer des activités immobilières réglementées, peut-elle légalement opposer un refus fondé, dès la décision initiale, sur un défaut de garanties de moralité déduit d'éléments issus d'une condamnation pénale étrangère non définitive (et ultérieurement cassée), puis, au stade du rejet du recours gracieux, sur un défaut d'aptitude professionnelle résultant d'une durée d'expérience inférieure au seuil réglementaire, nonobstant le principe conventionnel de présomption d'innocence et les incitations alléguées de l'administration ?** Cette interrogation globale exigeait de la haute juridiction monégasque qu'elle tranche quatre sous-questions techniques précises : 1. Le principe de la présomption d'innocence, garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH, est-il applicable aux mesures de police administrative telles qu'un refus d'autorisation d'exercice professionnel ? 2. Quelle est l'incidence, sur la légalité d'une décision administrative refusant une autorisation pour défaut de moralité, du caractère non définitif de la décision pénale dont sont tirés les éléments d'information utilisés par l'administration, ainsi que de la cassation de cette décision pénale intervenue postérieurement à l'acte administratif attaqué ? 3. L'administration est-elle en droit de compléter la motivation de sa décision initiale de refus à l'occasion du rejet du recours gracieux en ajoutant un motif tiré de l'inaptitude professionnelle réglementaire du demandeur ? 4. L'existence d'incitations administratives antérieures (à exercer des fonctions ou à déposer une demande sans avertissement sur l'absence de réunion des conditions légales) est-elle susceptible d'entacher d'illégalité ou d'erreur manifeste d'appréciation le refus opposé sur le fondement de conditions réglementaires d'expérience professionnelle non satisfaites ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, répondant méthodiquement aux deux branches de l'argumentation du requérant après avoir synthétisé l'économie générale des décisions attaquées. Dans un considérant liminaire, la haute juridiction fixe le cadre factuel et juridique du litige en constatant que le refus du Ministre d'État repose sur un « double motif ». Le premier motif, relatif à la moralité professionnelle exigée par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002, est tiré des « éléments d'information » résultant du jugement correctionnel de Nice du 5 mai 2008 et de l'arrêt confirmatif d'Aix-en-Provence du 10 février 2010. Le second motif, relatif à l'aptitude professionnelle prescrite par l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003, tient au fait qu'en l'absence des diplômes exigés, l'intéressé ne justifiait que de trois des cinq années d'expérience professionnelle requises dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière. Le Tribunal acte également le fait que l'arrêt d'appel français a été cassé postérieurement pour un moyen de forme. **En premier lieu, sur le moyen principal (la moralité et le procès pénal)**, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation du requérant en mobilisant deux règles fondamentales du contentieux administratif qui frappent les griefs d'inopérance. D'une part, le juge qualifie juridiquement la décision de refus d'autorisation d'exercer une activité immobilière : il s'agit d'une « mesure de police administrative ». De cette qualification découle une conséquence immédiate quant au champ d'application des normes internationales : « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». En effet, la police administrative a une finalité exclusivement préventive — protéger l'ordre public économique et la sécurité des transactions en s'assurant de la probité des opérateurs — et non répressive. Elle ne vise pas à punir un coupable, mais à prévenir un risque. Dès lors, l'article 6-2 de la CESDH, qui régit la matière pénale et les sanctions, est radicalement étranger à ce type d'acte. Le moyen tiré de sa violation est donc déclaré « inopérant », c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une influence sur la solution du litige, sans même qu'il soit besoin d'examiner si ce principe a été matériellement respecté ou non. D'autre part, pour répondre au grief selon lequel la condamnation pénale n'était pas définitive et a été ultérieurement annulée par la Cour de cassation française, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal du recours pour excès de pouvoir : « la légalité d'une décision s'apprécie à la date de l'édiction de cette décision ». À la date du 4 mai 2010 comme à celle du 30 septembre 2010, les éléments d'information contenus dans le jugement de 2008 et l'arrêt d'appel de février 2010 existaient dans l'ordonnancement juridique et matériel. L'administration pouvait légalement en tenir compte au titre de son pouvoir d'appréciation des garanties de moralité, peu important que l'arrêt fût frappé d'un pourvoi en cassation. La cassation intervenue postérieurement constitue une circonstance nouvelle, postérieure à l'acte attaqué, qui ne saurait rétroactivement vicier l'appréciation portée par le Ministre d'État au printemps et à l'automne 2010. Ce second grief est donc, lui aussi, balayé comme « inopérant ». **En second lieu, sur le moyen subsidiaire (l'aptitude professionnelle et le comportement de l'administration)**, le Tribunal Suprême valide tant la procédure suivie par le Ministre d'État que le bien-fondé matériel de son second motif. Sur le plan procédural, la juridiction affirme par une incise décisive que le Ministre d'État « était fondé à compléter la motivation de sa décision initiale » lors du rejet du recours gracieux. Le recours gracieux n'est pas une phase purement formelle ; il permet à l'autorité administrative de réexaminer l'entier dossier à la lumière des arguments du requérant et d'asseoir son maintien du refus sur des motifs additionnels. Sur le fond de ce motif additionnel, le Tribunal constate l'exactitude matérielle et juridique de l'analyse gouvernementale : faute de détenir les diplômes exigés, Monsieur B. était soumis à la condition alternative prévue par l'ordonnance souveraine n° 15.700, exigeant cinq années d'expérience comme cadre dans une agence immobilière. Ne justifiant que de trois ans, il ne remplissait objectivement pas les conditions réglementaires. Le Ministre d'État n'a donc commis « ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, le Tribunal Suprême répond à l'argument tiré de la loyauté ou de la cohérence de l'action administrative. Le requérant soutenait avoir été incité par l'administration à déposer sa demande sans être averti qu'il ne remplissait pas les conditions légales. Le juge relève d'abord que cette circonstance est « au demeurant non établie » en fait. Mais surtout, il pose en droit qu'une telle circonstance est « sans incidence sur la légalité de cette décision ». En effet, lorsque la réglementation fixe des conditions objectives d'accès à une profession (diplôme ou durée minimale d'expérience), le comportement, les encouragements ou les omissions de renseignement des agents de l'administration ne peuvent en aucun cas créer un droit au profit de l'administré à obtenir une autorisation contraire aux textes en vigueur, ni paralyser l'application de la loi et des ordonnances souveraines. L'ensemble des moyens étant ainsi écartés, la requête en annulation est intégralement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur B. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur B. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée aux principes rappelés —, constitue une décision de référence majeure en droit administratif monégasque. Il articule avec une grande clarté les règles classiques du contentieux de l'excès de pouvoir avec les exigences du droit européen des droits de l'homme et le droit spécial de la régulation économique en Principauté. #### 1. La distinction fondamentale entre police administrative et sanction face à l'article 6-2 de la CESDH L'apport premier de la décision réside dans l'affirmation catégorique selon laquelle « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». Par cette formule, le Tribunal Suprême trace une frontière étanche entre la répression (pénale ou administrative) et la police administrative préventive. Dans le système de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'article 6, paragraphe 2 (« Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ») a vocation à régir les procédures portant sur le bien-fondé d'une « accusation en matière pénale ». Si ce champ d'application s'étend, par autonomie des notions, aux sanctions administratives présentant un caractère punitif, il demeure par nature étranger aux mesures de police administrative. En droit monégasque, le régime institué par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 soumet l'
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus de modifier la mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Mention de l'ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, des faits sanctionnés par la juridiction pénale engagée en raison de la méconnaissance de la décision administrative. Obligation légale respectée (oui). Décision administrative fondée sur une condamnation prononcée par une juridiction pénale monégasque. Erreur manifeste d'appréciation (non). Inapplicabilité du principe de présomption d'innocence aux mesures de police administrative. Autorité administrative non liée par la décision de la juridiction pénale. Violation du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentale. Moyen inopérant. Décision légale (oui). Procédure Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Délai de recours. Deux mois à compter de la date où la décision contestée est connue de l'intéressé. Délai expiré. Irrecevabilité (oui). Décision motivée. Contrôle exercé par le Tribunal suprême. Nécessité d'une mesure d'instruction complémentaire (non). Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 1 décembre 2011, A. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus de modifier la mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Mention de l'ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, des faits sanctionnés par la juridiction pénale engagée en raison de la méconnaissance de la décision administrative. Obligation l??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? la légalité interne, ni la mesure de refoulement ni le rejet de son recours demandant la levée ou l'aménagement de la mesure de refoulement pour raisons professionnelles ne sont fondés, car ils ne constituent pas un trouble pour l'ordre public, qu'il a payé sa dette à la société, que son casier judiciaire français est vierge et que ces mesures le privent de son travail d'artisan taxi qui le contraint à passer temporairement mais nécessairement par Monaco et ce en violation du droit à la liberté de circulation de l'article 2 du protocole n° 4 additionnel à la Convention euro??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? rticle 2 du protocole n° 4 additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales relatives à la liberté de circulation, qui ne s'applique qu'aux étrangers résidant régulièrement sur le territoire d'un État ; Considérant qu'il suit de là que M. A. n'est pas fondé à demandé à l'annulation des décisions attaquées ; DÉCIDE : La requête de M. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. A. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 1 décembre 2011, A. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8284)) L'exigence de motivation des actes administratifs constitue l'une des pierres angulaires de l'État de droit administratif moderne. En imposant à l'administration d'expliciter les raisons juridiques et factuelles qui président à l'édiction de ses décisions les plus contraignantes, le législateur ne se borne pas à ériger une règle de pure forme ; il institue une garantie substantielle au profit des administrés, destinée à prévenir l'arbitraire, à assurer la transparence de l'action publique et à permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer pleinement son office de contrôle de légalité. En Principauté de Monaco, cette exigence a trouvé sa consécration législative avec l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La mise en œuvre de ce texte, et plus particulièrement l'articulation entre l'obligation d'inscrire les motifs dans le corps même de l'acte et la pratique administrative de la motivation par référence à l'avis d'un organisme consultatif, soulève des questions juridiques d'une particulière acuité. C'est précisément à la délimitation des contours de cette obligation formelle que s'attache la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire opposant Monsieur g. GA. au Ministre d'État. Par cet arrêt de principe, la Haute Juridiction monégasque se prononce avec une fermeté remarquable sur la validité formelle d'un arrêté ministériel portant interdiction de conduire sur le territoire national, en sanctionnant d'annulation une décision administrative qui, bien que comportant des considérations de droit, se bornait, au titre des considérations de fait, à viser l'avis d'une commission consultative sans en joindre le texte ni en reproduire la teneur substantielle. Au-delà de la stricte police de la circulation routière, cette décision permet d'appréhender la rigueur avec laquelle le juge constitutionnel et administratif monégasque veille au respect des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, tout en offrant un éclairage précieux sur les débats contentieux relatifs à la base légale des mesures de police administrative frappant les conducteurs titulaires d'un permis étranger. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans une infraction routière commise sur le territoire de la Principauté par un ressortissant français travaillant à Monaco. Monsieur g. GA. (également désigné dans la décision sous l'initiale Monsieur G.), de nationalité française, né à Marseille le 4 septembre 1973 et demeurant dans la commune limitrophe de Beausoleil, exerce ses activités professionnelles en Principauté en qualité de directeur général de la société Ratagne, dont le siège social ainsi que les locaux sont établis à Monaco. En raison de cette localisation professionnelle, l'intéressé, titulaire d'un permis de conduire français, est amené à se rendre quotidiennement sur le territoire monégasque. Le 21 février 2008, Monsieur G. fait l'objet d'une interpellation par les services de police monégasques alors qu'il circule au volant d'un véhicule automobile. Les constatations effectuées lors de ce contrôle révèlent une conduite sous l'empire d'un état alcoolique. La réponse pénale intervient avec une grande célérité : poursuivi devant la juridiction répressive, Monsieur G. est condamné quelques jours plus tard, le 29 février 2008, par le tribunal correctionnel de Monaco à une peine de dix jours d'emprisonnement du chef de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Parallèlement à cette condamnation pénale définitive, le processus administratif de police de la circulation routière est enclenché par les autorités monégasques. Monsieur G. est convoqué devant la Commission technique spéciale, organe consultatif institué par l'article 128 de l'ordonnance souveraine n° 1.691 du 17 septembre 1957 modifiée portant réglementation de la police de la circulation routière (communément dénommée Code de la route). L'intéressé comparaît devant cette commission lors de sa séance du jeudi 8 mai 2008 afin d'y être entendu. À la suite de cette comparution et sur l'avis formulé par ladite Commission technique spéciale le même jour, le Ministre d'État, après délibération du Conseil de gouvernement, édicte le 26 juin 2008 l'arrêté ministériel n° 2008-315. Par cet acte administratif individuel, il est fait interdiction à Monsieur g. GA. de conduire, sur le territoire de la Principauté de Monaco, tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis, et ce pour une durée de deux ans. Toutefois, une particularité chronologique notable marque ce dossier : bien qu'adopté le 26 juin 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-315 n'est notifié à la personne de Monsieur G. que le 15 octobre 2009, soit plus de quinze mois après son édiction. Conformément aux termes mêmes de l'arrêté, c'est à compter de cette date de notification à personne que la mesure d'interdiction de conduire de deux ans prend effectivement effet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure administrative qui entrave directement ses déplacements professionnels quotidiens vers la Principauté, Monsieur G. saisit le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au greffe général le 14 décembre 2009, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la notification du 15 octobre 2009, tend à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008. L'instruction de l'affaire donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 17 février 2010, suivie d'une réplique du requérant déposée le 19 mars 2010, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 23 avril 2010. Le Président du Tribunal Suprême ayant désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur par ordonnance du 25 janvier 2010, l'instruction est clôturée par procès-verbal le 11 mai 2010 et l'affaire est renvoyée, par ordonnance du 21 septembre 2010, à l'audience publique du 18 novembre 2010, où le Tribunal Suprême siège et délibère en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur G. soulève à titre principal le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué, en violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutient que la décision ne comporte pas « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Analysant la structure de l'acte, le requérant observe que si l'arrêté vise effectivement le Code de la route ainsi que l'avis rendu par la Commission technique spéciale le 8 mai 2008, il demeure lacunaire à un triple titre : premièrement, il ne précise pas sur quels articles spécifiques du Code de la route il se fonde ; deuxièmement, il ne joint pas l'avis de la Commission technique spéciale (lequel, précise la réplique, ne lui a par ailleurs jamais été communiqué) ; troisièmement, il n'indique ni la nature des faits reprochés à l'intéressé, ni le lieu et la date de leur commission. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déploie en trois branches : - En premier lieu, il invoque une erreur sur les motifs de fait ainsi qu'une erreur de droit au regard de l'article 123 du Code de la route. Selon le requérant, cet article, sur le fondement duquel la décision aurait été prise (et qui était seul visé, avec les articles suivants, dans sa convocation devant la Commission technique spéciale), ne prévoit nullement la mesure d'interdiction de conduire infligée, et les faits reprochés n'entreraient dans aucune des catégories visées par ce texte. - En deuxième lieu, répliquant à la défense de l'administration qui invoquait en cours d'instance l'article 206 du Code de la route comme véritable base légale, Monsieur G. soutient que ce texte confère uniquement au Ministre d'État un pouvoir réglementaire général pour préciser les mesures d'application de l'ordonnance, et non un pouvoir de police spéciale l'habilitant à infliger à un conducteur déterminé une décision individuelle plus sévère que celles prévues par le Code. De surcroît, il conteste la possibilité d'invoquer tardivement cet article 206 qui n'avait jamais été mentionné auparavant dans la procédure administrative. - En troisième et dernier lieu, le requérant excipe d'une violation de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Qualifiant l'interdiction de conduire non pas de mesure de police administrative, mais de véritable sanction à caractère répressif, il soutient qu'elle a été prononcée en méconnaissance du droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point les moyens adverses : - S'agissant de la légalité externe et du respect de la loi du 29 juin 2006, l'administration reconnaît que la décision constitue une mesure de police soumise à obligation de motivation, mais affirme que la loi n'exclut nullement une motivation par référence. Selon le Ministre d'État, en se référant expressément à l'avis exprimé le 8 mai 2008 par la Commission technique spéciale, l'arrêté attaqué a valablement satisfait aux exigences légales par renvoi à un document comportant la motivation. - S'agissant de la légalité interne et des motifs de fait et de droit, le Ministre d'État rétorque d'abord que c'est à tort que le requérant prétend que les faits échapperaient aux prévisions de l'article 123 du Code de la route, dès lors que ce texte renvoie expressément aux articles 391-13 et 391-14 du Code pénal définissant le délit de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Surtout, l'autorité administrative opère un déplacement du terrain juridique quant à la base légale de l'acte : elle soutient que l'arrêté n'a pas été pris en application de l'article 123, mais sur le fondement de l'article 206 du Code de la route. Aux termes de cette disposition, le Ministre d'État « peut, lorsque l'intérêt de la sécurité ou de l'ordre public l'exige, prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application ». Selon la défense, cet article habilite le Ministre d'État à prendre tant des mesures réglementaires que des décisions individuelles afin de sanctionner, au titre de son pouvoir de police, les comportements dangereux d'automobilistes qui, en raison de leur situation particulière — telle la détention d'un permis de conduire étranger par un travailleur quotidien à Monaco —, échappent aux sanctions administratives classiques de suspension du permis national prévues par le Code. Face au grief de tardiveté de cette référence, le Ministre d'État sollicite expressément du Tribunal Suprême, dans sa duplique, qu'il procède au besoin à une substitution de motifs pour retenir l'article 206 comme fondement légal de l'arrêté. - Enfin, sur le grief conventionnel, le Ministre d'État maintient que l'arrêté, indépendamment du délai écoulé entre son adoption et sa notification, revêt exclusivement la nature d'une mesure de police administrative préventive liée au risque pour la sécurité routière, échappant ainsi au champ d'application de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne des droits de l'Homme. À titre subsidiaire, il fait valoir que les droits de la défense ont été pleinement respectés puisque Monsieur G. a été préalablement entendu par la Commission technique spéciale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats relatifs à la légalité interne de la mesure — qui touchaient tant à l'étendue des pouvoirs de police du Ministre d'État au titre de l'article 206 du Code de la route qu'à l'applicabilité des garanties du procès équitable aux mesures administratives d'interdiction de conduire —, le Tribunal Suprême circonscrit son examen au premier moyen de légalité externe soulevé par le requérant. La question de droit centrale tranchée par la Haute Juridiction peut dès lors être formulée ainsi : **un arrêté ministériel prononçant une interdiction temporaire de conduire sur le territoire monégasque satisfait-il à l'obligation légale de motivation en fait, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lorsque ledit arrêté se borne à viser l'avis préalablement rendu par une commission consultative (la Commission technique spéciale), sans que le texte de cet avis soit joint à la décision notifiée ni que l'arrêté précise lui-même en quoi cet avis justifie la mesure de police adoptée ?** En d'autres termes, le juge administratif suprême était invité à déterminer si, et à quelles conditions strictes, l'administration monégasque est autorisée à recourir à la technique de la motivation par référence à un avis consultatif pour remplir son obligation d'énoncer, dans le corps de la décision, les considérations de fait qui en constituent le fondement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, structuré en trois temps et précédé de la formule classique d'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête »). Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose la majeure de son raisonnement en vérifiant l'applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 au litige. Citant l'article 1er de ladite loi, le Tribunal rappelle que « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Appliquant immédiatement cette qualification à l'espèce, le juge affirme sans ambages que tel « est le cas de l'arrêté attaqué ». Par cette incise, le Tribunal Suprême confirme que l'interdiction administrative de conduire sur le territoire de la Principauté relève bien de la catégorie des mesures de police (et de restriction d'une liberté publique, celle d'aller et venir au moyen d'un véhicule terrestre à moteur), ce qui la soumet de plein droit à l'exigence de motivation formelle sous la sanction radicale de la nullité. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême précise le contenu matériel et formel de cette obligation légale en citant les termes exacts de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Ce rappel textuel met en exergue la double exigence posée par le législateur monégasque : d'une part, la localisation formelle de la motivation (« dans le corps de la décision ») ; d'autre part, la dualité de sa substance, qui doit impérativement réunir tant les éléments juridiques (« considérations de droit ») que les éléments factuels (« considérations de fait ») ayant déterminé l'autorité administrative à agir. Dans un troisième temps, le juge confronte l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008, tel que notifié à Monsieur G. le 15 octobre 2009, à cette double exigence légale. L'analyse opérée par le Tribunal Suprême procède ici d'une distinction nette entre la motivation en droit et la motivation en fait : - S'agissant de la motivation en droit, le Tribunal écarte implicitement la critique du requérant (qui reprochait à l'acte de viser globalement le Code de la route sans en préciser les articles) en jugeant que « l'arrêté notifié à M. G. le 15 octobre 2009 comporte l'énoncé des considérations de droit qui ont conduit à son adoption ». Aux yeux de la Haute Juridiction, les visas juridiques figurant dans l'arrêté étaient donc suffisants pour satisfaire au premier volet de l'article 2 de la loi. - S'agissant en revanche de la motivation en fait, la censure du Tribunal est totale. Le juge relève d'abord que « la simple mention de l'avis exprimé par la Commission technique spéciale dans sa séance du jeudi 8 mai 2008 ne satisfait pas à l'exigence formulée par la loi quant aux considérations de fait ». Le simple visa d'un acte préparatoire ou consultatif est, en soi, un coquille vide qui ne renseigne nullement le destinataire sur les faits concrets qui lui sont reprochés. Le Tribunal examine alors les deux modalités alternatives qui auraient pu sauver la légalité de cette référence à l'avis de la Commission, et constate qu'aucune d'elles n'a été remplie par le Ministre d'État : d'une part, « le texte de cet avis n'était pas joint à l'arrêté du Ministre d'État » lors de sa notification ; d'autre part, à défaut d'une telle jonction matérielle, le Ministre d'État « devait préciser en quoi l'avis ainsi visé était de nature à justifier l'interdiction faite à M. G. de conduire tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis sur le territoire de la Principauté pour une durée de deux ans ». Faute d'avoir soit annexé le document consultatif à l'arrêté notifié, soit intégré et réitéré la substance factuelle de cet avis dans le corps même de l'arrêté ministériel, l'administration a méconnu les prescriptions impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. L'illégalité externe étant ainsi pleinement caractérisée, elle entraîne à elle seule l'annulation totale de la décision attaquée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'arrêté n°2008-315 du 26 juin 2008 est annulé. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 2010 par le Tribunal Suprême s'inscrit au cœur de l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au contrôle formel des actes administratifs depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En consacrant le principe selon lequel le défaut de motivation des décisions individuelles défavorables — et singulièrement des mesures de police — est sanctionné « à peine de nullité », le législateur monégasque a conféré au vice de forme tiré de l'insuffisance ou de l'absence de motivation un caractère d'ordre substantiel particulièrement marqué. L'apport majeur de l'arrêt *G. c/ Ministre d'État* réside dans l'encadrement très strict qu'il impose à la technique dite de la « motivation par référence ». Dans son mémoire en défense, le Ministre d'État tentait de faire admettre une conception souple de la loi du 29 juin 2006, en soutenant que le simple renvoi, dans les visas de l'arrêté,
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Absence des conditions justificatives - Production par le pétitionnaire d'une analyse de l'incidence du projet sur l'environnement marin - Conformité - Désaffectation du domaine public maritime par la loi - Incorporation dans le domaine privé de l'État - Conclusion d'un bail à construction compatible avec la prescription constitutionnelle - Immeuble répondant aux aspirations de la population et favorisant les retombées économiques - But d'utilité publique (oui) - Coexistence de l'intérêt privé et de l'intérêt public - Détournement de pouvoir non établi - Légalité de l'acte administratif (oui) Recours en annulation Arrêté ministériel autorisant la construction d'un immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes - Légalité de l'acte administratif au regard des normes juridiques supérieures (oui) Procédure Communication d'une pièce constitutive du dossier par le Ministre d'État Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Abs??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Vu les Ordonnances souveraines n° 15.630 du 13 janvier 2003, modifiée, portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, n° 15 du 10 mai 2006, n° 826 du 30 novembre 2006 et n° 1.183 du 29 juin 2007 de même objet ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée le 4 novembre 1950, notamment son article 6-1, ensemble ses protocoles additionnels rendus exécutoires par les Ordonnances souveraines n° 408 et 411 du 15 février??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin d'indemnité qui en résultent. DÉCIDE : Article 1er : La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejetée ; Article 2 : Le surplus des conclusions du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejeté ; Article 3 : Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » ; Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2367)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’enracine dans les démarches entreprises par Madame S. S., épouse T., en vue d’accéder à l'exercice libéral de la profession réglementée de comptable agréé au sein de la Principauté. Sur le plan des qualifications académiques et professionnelles, la requérante justifiait de l’obtention du diplôme préparatoire aux études comptables et financières ainsi que de quatre unités de valeur du diplôme d’études comptables et financières (DECF). Forte de ces titres, elle avait par ailleurs créé une structure d'entreprise individuelle dont l’objet social portait sur la réalisation d'activités d'études, d'assistance et de conseil en matière administrative, commerciale et de gestion d’entreprise. S’appuyant sur cette formation et sur son expérience pratique, Madame S. a sollicité formellement des autorités administratives monégasques, dès le 31 août 2004, une autorisation d’exercer la profession de comptable agréé. N’ayant pas obtenu de réponse immédiate, l’intéressée a réitéré sa démarche auprès du Ministre d’État par un courrier en date du 28 mars 2007, rappelant qu'elle demeurait dans l’attente d'une décision. Le 24 avril 2007, le Ministre d’État a pris une décision explicite rejetant la demande d’autorisation présentée par Madame S. Cette décision négative reposait sur une double motivation : 1. D'une part, une orientation de politique réglementaire générale selon laquelle le Gouvernement Princier avait arrêté le principe de ne plus autoriser de nouveaux comptables agréés sur le territoire monégasque, dans le dessein incitatif de pousser les candidats vers l'obtention du titre et du diplôme d'expert-comptable ; 2. D'autre part, un motif d’ordre individuel et technique, fondé sur un avis défavorable émis par le Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, constatant que la possession de quatre unités de valeur du diplôme d'études comptables et financières ne satisfaisait pas à l'exigence d'un « diplôme technique comptable » susceptible d’être validé et retenu pour l’exercice de la profession visée. Cette première décision administrative de rejet du 24 avril 2007 n’a fait l'objet d’aucun recours contentieux dans les délais légaux et est ainsi devenue définitive à l'égard de la requérante. Ultérieurement, le 5 juin 2008, Madame S. a déposé une nouvelle demande d'autorisation d’exercice de la profession de comptable agréé auprès du Ministre d’État. Par une décision administrative du 16 octobre 2008, le Ministre d'État a une nouvelle fois opposé un refus à cette prétention, en se fondant sur des motifs qualifiés par la requérante de quasi-identiques à ceux de 2007, et sans solliciter préalablement un nouvel avis formel du Conseil de l'Ordre des experts-comptables. Contre cette décision de refus du 16 octobre 2008, Madame S. a exercé un recours gracieux le 15 décembre 2008 auprès du Ministre d'État. Ce recours a été expressément rejeté par une décision ministérielle en date du 13 février 2009, notifiée et réceptionnée le 15 février 2009. Dans cette décision confirmative du refus initial, l'autorité ministérielle a réaffirmé que le Gouvernement Princier n'autorisait plus l'installation de comptables agréés à titre libéral et que, par ailleurs, les titres et références universitaires produits par Madame S. ne constituaient pas un diplôme de techniques comptables au sens de l'article 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 avril 2009 sous le numéro 2367, Madame S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 16 octobre 2008 portant rejet de sa demande d'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l’appui de sa requête, Madame S. a développé plusieurs séries de moyens portant tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision attaquée, tout en s'attachant à justifier de la recevabilité de son recours : 1. **Sur le plan liminaire du cadre légal applicable :** La requérante rappelait que la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 opère une distinction juridique fondamentale entre les experts-comptables et les comptables agréés. Si les premiers sont obligatoirement soumis à la détention du diplôme d'expert-comptable (article 5 de la loi), les seconds doivent justifier, aux termes de l'article 9 de ladite loi, de l’obtention d’« un diplôme de technique comptable reconnu par le Ministre d'État après avis du Conseil de l'Ordre et avoir accompli un stage de 3 années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ». 2. **Sur la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité :** La requérante soutenait en premier lieu que la décision contestée violait l'article 17 de la Constitution monégasque, lequel garantit l'égalité des Monégasques devant la loi. Elle affirmait qu'il incombait au Ministre d'État d'établir, dans le cadre de l'instance juridictionnelle, que les comptables agréés déjà en exercice au sein de la Principauté disposaient de diplômes d'un niveau supérieur aux titres dont elle justifiait elle-même. 3. **Sur la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 :** En deuxième lieu, Madame S. soutenait que le Gouvernement Princier, en adoptant une position de principe consistant à ne plus délivrer aucune autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, supprimait de facto cette profession par voie administrative, en violation directe des articles 3 et 9 du texte législatif du 12 juillet 2000 qui consacrent expressément son existence légale. 4. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation et l'abus de pouvoir :** En troisième lieu, la requérante faisait valoir que le Ministre d'État avait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, voire d'un abus de pouvoir, en exigeant implicitement la détention d'un diplôme d'expertise comptable complet pour accéder au statut de comptable agréé, méconnaissant ainsi la distinction voulue par la loi. Elle dénonçait en outre le refus de l’Administration de prendre en considération son expérience professionnelle acquise sur le terrain de la gestion et du conseil d’entreprise. 5. **Sur la légalité externe et le défaut de consultation régulière du Conseil de l'Ordre :** En dernier lieu, Madame S. arguait que la décision attaquée du 16 octobre 2008 était entachée d'un vice de procédure substantiel, pour n'avoir pas été précédée d’un avis récent du Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, l'instance ordinale n'ayant pas été sollicitée depuis la décision initiale du 24 avril 2007. Selon la requérante, une nouvelle consultation s'imposait en raison d'une modification sensible des circonstances de fait et de droit, caractérisée par : - L'expérience professionnelle complémentaire qu’elle avait acquise depuis 2004 et 2007 ; - L'entrée en vigueur de la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 imposant, dans certains cas, le recours à un expert-comptable ou à un comptable agréé ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, imposant désormais au Ministre d'État de solliciter un avis ordinal formellement motivé pour permettre l'exercice du contrôle de légalité par le juge. Dans sa contre-requête enregistrée le 15 juin 2009, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir dirimante tirée de l'irrecevabilité de la requête. Il a fait valoir que la décision administrative attaquée du 16 octobre 2008 présentait un caractère purement confirmatif de la décision antérieure de rejet du 24 avril 2007, cette dernière étant devenue définitive faute d'avoir été contestée dans les délais contentieux. L’autorité administrative soulignait que les motifs fondant le rejet n’avaient subi aucune altération, ni en droit ni en fait, au cours de la période intercalaire. À titre subsidiaire, le Ministre d'État a conclu au rejet au fond de l'ensemble des prétentions de la requérante : - S'agissant de la légalité externe : il soutenait qu'un avis consultatif légalement émis peut servir de fondement à une décision administrative ultérieure dès lors que les circonstances de fait et de droit sont demeurées inchangées. Il relevait que la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs n’imposait pas la motivation des avis consultatifs préalables et était d'ailleurs déjà entrée en vigueur avant l’intervention de la décision d’avril 2007. Il précisait en outre que le refus reposait non sur l'appréciation d'une quelconque expérience professionnelle, mais exclusivement sur l'insuffisance intrinsèque des titres universitaires produits, tandis que la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 ne modifiait en rien la situation factuelle de l’intéressée. - S'agissant de la légalité interne : le Ministre d’État réfutait tout manquement à l'article 17 de la Constitution, la requérante ne se trouvant pas dans une situation juridique analogue à celle des professionnels déjà établis et autorisés. Il estimait inopérant le moyen tiré de la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi du 12 juillet 2000, le refus étant légalement justifié par le défaut de détention d'un diplôme technique reconnu. Enfin, il affirmait que le législateur monégasque avait simplement entendu maintenir le cadre législatif de la profession de comptable agréé pour préserver les droits acquis sans conférer un droit automatique à de nouvelles installations, et que la loi n'imposait nullement la prise en considération de l'expérience professionnelle en substitution du diplôme requis. Par un mémoire en réplique déposé le 17 juillet 2009, Madame S. a contesté la qualification d’acte confirmatif retenue par l'Administration. Elle exposait que sa démarche initiale remontait au 31 août 2004 et que la décision ministérielle de rejet du 24 avril 2007 avait liquidé ce dossier ancien. Dès lors, selon elle, la demande
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 2002, n° 26869 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 2002, n° 26869 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/02-12-26869)) La présente ordonnance rendue le 12 février 2002 par le Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, M. Roland Drago, illustre avec une remarquable concision les mécanismes procéduraux régissant l'extinction anticipée de l'instance dans le cadre du contentieux administratif monégasque. Bien que le texte de la décision soit d'une extrême brièveté — caractéristique propre aux décisions de donné acte de désistement —, il n'en révèle pas moins l'articulation rigoureuse des règles d'organisation et de fonctionnement de la haute juridiction monégasque, telles qu'issues de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. En matière de recours en annulation dirigé contre des actes administratifs individuels, l'office du juge constitutionnel et administratif monégasque se trouve strictement délimité par l'étendue de la saisine des parties. Dès lors que le requérant manifeste de manière non équivoque sa volonté de renoncer à l'instance qu'il a lui-même introduite, et que cette renonciation ne comporte aucune réserve susceptible d'en altérer la portée, la juridiction se trouve dessaisie du fond du litige. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la mise en œuvre des prérogatives propres du Président du Tribunal Suprême, habilité par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 à constater, par voie d'ordonnance présidentielle et sans qu'il soit besoin de réunir la formation collégiale de jugement, l'extinction de l'action contentieuse par l'effet d'un désistement pur et simple dûment accepté par l'autorité administrative défenderesse. L'examen approfondi de cette ordonnance présidentielle commande d'analyser, dans un premier temps, la genèse factuelle et la séquence procédurale ayant conduit à l'abandon des prétentions initiales du requérant (I), avant d'étudier la qualification juridique opérée par le Président du Tribunal Suprême ainsi que la solution qui en découle (II), pour enfin dégager la portée théorique et les implications pratiques de cette jurisprudence constante pour les praticiens du droit public monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire ayant donné lieu à l'ordonnance du 12 février 2002 s'inscrit dans le cadre classique du contentieux de l'excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, mettant aux prises un particulier résidant dans la Principauté et la plus haute autorité exécutive de l'État monégasque. Si la trame factuelle demeure largement occultée par l'issue purement procédurale du litige (A), le déroulement de l'instance révèle en revanche un respect scrupuleux du contradictoire et des formes prescrites jusqu'à la clôture de l'instruction (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Comme il est d'usage dans les décisions juridictionnelles se bornant à prendre acte d'un désistement intervenu en cours d'instance, l'ordonnance commentée se montre particulièrement laconique quant à la substance matérielle du différend ayant opposé les parties. Le texte de la décision nous renseigne uniquement sur l'identité et la domiciliation du requérant, M. D. A., lequel demeure à Monaco (l'adresse exacte étant occultée dans la publication officielle). À l'origine du contentieux se trouve une série de quatre décisions administratives émanant de l'exécutif monégasque, adoptées successivement sur une période s'étendant sur plus d'une année : - une première décision administrative en date du 19 juillet 2000 ; - une deuxième décision administrative en date du 4 avril 2001 ; - une troisième décision administrative en date du 14 août 2001 ; - une quatrième et dernière décision administrative en date du 18 septembre 2001. La nature exacte de ces quatre mesures successives, leur objet matériel (police administrative, fonction publique, urbanisme, ou encore matière sociale ou fiscale), ainsi que les motifs de droit et de fait qui les sous-tendaient ne sont nullement exposés dans les visas ou les motifs de l'ordonnance (non précisé dans la décision). Tout juste le chapeau analytique accompagnant la décision permet-il de confirmer que le litige relevait du « Contentieux administratif » et portait plus spécifiquement sur un « Recours en annulation » dirigé contre un « Acte administratif individuel » (ou, plus exactement en l'espèce, une pluralité d'actes administratifs individuels). On peut néanmoins déduire de la chronologie rapprochée des actes attaqués — particulièrement ceux des 14 août et 18 septembre 2001 — et de l'introduction de la requête dès le mois d'octobre 2001, que M. D. A. entendait contester un ensemble de mesures individuelles lui faisant grief, probablement liées entre elles par un rapport de connexité ou constituant les étapes successives d'une même procédure administrative individuelle menée par les services placés sous l'autorité du Ministre d'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Si l'arrière-plan factuel reste dans l'ombre, la chronologie procédurale de l'affaire est en revanche retracée avec une grande précision par les visas de l'ordonnance présidentielle, offrant un tableau complet du déroulement d'une instruction devant le Tribunal Suprême avant qu'elle ne s'achève par un désistement. En premier lieu, il convient de relever une particularité notable tenant à la représentation en justice du requérant. Préalablement à l'introduction même du recours, M. D. A. a bénéficié d'une mesure permettant d'assurer l'effectivité de son droit d'accès au juge : par une ordonnance rendue le 8 octobre 2001 par le Premier Président de la Cour d'appel de Monaco, Maître Frédéric Sangiorgio, avocat-défenseur, a été « désigné d'office à titre de postulant » pour représenter les intérêts du requérant. Cette désignation d'office témoigne de la garantie accordée au justiciable monégasque pour satisfaire à l'obligation du ministère d'avocat-défenseur devant la haute juridiction. Fort de cette désignation, Maître Frédéric Sangiorgio a déposé, le 12 octobre 2001, soit quatre jours seulement après l'ordonnance du Premier Président de la Cour d'appel, une requête introductive d'instance au nom de M. D. A. devant le Tribunal Suprême. Les prétentions initiales du requérant tendaient formellement à « l'annulation des décisions administratives du 19 juillet 2000, du 4 avril 2001, du 14 août 2001 et 18 septembre 2001 ». Dès l'enregistrement de cette requête, la mécanique procédurale régie par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 s'est enclenchée avec célérité : 1. **La désignation du rapporteur :** Par une ordonnance en date du 17 octobre 2001, soit cinq jours après le dépôt du recours, le Président du Tribunal Suprême a nommé M. Delvolvé, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur chargé de diriger l'instruction de l'affaire. 2. **La défense de l'administration :** Conformément au principe du contradictoire et aux délais impartis par les textes organiques, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par son avocat-défenseur, Maître Karczag-Mencarelli, a déposé une contre-requête le 17 décembre 2001, soit exactement deux mois après la désignation du rapporteur. Bien que le contenu des moyens de défense développés dans cette contre-requête ne soit pas reproduit (non précisé dans la décision), il est manifeste que l'argumentation soulevée par l'État — qu'elle ait porté sur d'éventuelles fins de non-recevoir (telles que la tardiveté à l'égard des décisions les plus anciennes de juillet 2000 et avril 2001) ou sur le bien-fondé des mesures attaquées — ou encore une évolution extra-juridictionnelle de la situation du requérant, a exercé une influence déterminante sur la suite de l'instance. 3. **Le tournant procédural de la réplique :** Disposant d'un délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête ministérielle, le conseil du requérant, Maître Sangiorgio, a déposé le 18 janvier 2002 un acte intitulé « réplique et requête en désistement » au nom de M. D. A. C'est par cet acte procédural hybride que le requérant a exprimé sa volonté de mettre un terme à l'instance tout en formulant possiblement certaines observations ou conclusions accessoires dans le corps de sa réplique. 4. **L'acceptation du défendeur :** Informé de cette volonté de renonciation, le Ministre d'État, par le ministère de Maître Karczag-Mencarelli, a déposé une « acceptation de désistement » dès le 25 janvier 2002, soit sept jours seulement après le dépôt de la réplique. 5. **La clôture de l'instruction :** L'échange des mémoires étant ainsi parvenu à son terme, le Greffier en Chef du Tribunal Suprême a dressé le procès-verbal de clôture le 1er février 2002. Enfin, conformément aux prescriptions régissant la procédure devant la juridiction suprême, Monsieur le Procureur Général a été appelé à formuler son avis sur le dossier. C'est en cet état de la procédure que l'affaire a été soumise à l'examen de M. Roland Drago, Président du Tribunal Suprême, assisté de son Greffier, en vue du prononcé de l'ordonnance du 12 février 2002. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi d'une requête en annulation suivie, au stade de la réplique, d'une demande de désistement acceptée par la partie adverse, le Président du Tribunal Suprême devait déterminer les conséquences juridiques et procédurales de cet accord des volontés sur le sort de l'instance et des éventuelles conclusions subsistantes (A). Par une motivation d'une grande sobriété, il qualifie la nature du désistement pour écarter tout examen au fond (B), avant de prononcer les mesures d'extinction de l'instance et d'imputation des frais dans son dispositif (C). ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise au Président du Tribunal Suprême comportait une double dimension, à la fois substantielle (quant à la portée de l'acte de procédure du requérant) et organique (quant à la compétence pour statuer). En premier lieu, il s'agissait de savoir quelle qualification juridique devait être attribuée à l'acte déposé le 18 janvier 2002 par le requérant, intitulé « réplique et requête en désistement », et quelles en étaient les conséquences sur l'office du juge. Plus précisément, dès lors qu'un requérant dépose un mémoire combinant une « réplique » — susceptible de contenir diverses conclusions ou argumentations (« ses autres conclusions ») — et une « requête en désistement », comment le juge administratif doit-il articuler ces éléments ? La renonciation à l'instance présente-t-elle un caractère conditionnel ou, au contraire, un caractère « pur et simple » privant d'objet l'examen de toute autre prétention formulée par le demandeur ? En second lieu, sur le terrain de la compétence interne au sein de la haute juridiction, se posait la question de savoir si les conditions légales posées par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et spécialement son article 27, étaient réunies pour permettre au Président du Tribunal Suprême de statuer seul, par voie d'ordonnance, pour donner acte de ce désistement et régler le sort des dépens, après avis du Procureur Général et clôture de l'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Président Roland Drago repose sur un syllogisme juridique d'une rigueur absolue, ancré dans les textes fondamentaux régissant la justice constitutionnelle et administrative à Monaco. Dans un premier temps, le juge fonde sa compétence normative en visant expressément deux textes majeurs : - d'une part, « l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 », texte fondateur qui institue et consacre le rôle du Tribunal Suprême tant en matière constitutionnelle qu'en matière de contentieux administratif (notamment par son article 90) ; - d'autre part, « l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». La mention expresse de cet article 27 est fondamentale : c'est cette disposition spécifique qui confère au Président du Tribunal Suprême le pouvoir propre de régler par ordonnance certains incidents ou modes d'extinction de l'instance, au premier rang desquels figure le donné acte de désistement, allégeant ainsi le rôle des formations collégiales de jugement. Dans un second temps, l'ordonnance procède à l'appréciation souveraine de la portée de l'acte déposé par le requérant le 18 janvier 2002. Le premier considérant énonce ainsi : « Considérant que le désistement de M. D. A. est pur et simple ; qu'il n'y a donc pas lieu de statuer sur ses autres conclusions ; » Ce motif, bien que lapidaire, est particulièrement riche d'enseignements au regard de la formulation des visas. En effet, les visas mentionnaient le dépôt d'une « réplique et requête en désistement ». La présence du terme « réplique » et la référence faite dans le considérant aux « autres conclusions » de M. D. A. indiquent que le mémoire du 18 janvier 2002 (ou la requête initiale non entièrement abandonnée dans sa lettre) comportait des demandes additionnelles ou subsidiaires (par exemple, des conclusions relatives aux frais, à des mesures d'instruction, ou des arguments sur le fond du droit). Toutefois, le Président du Tribunal Suprême relève que la volonté de se désister manifestée par M. D. A. présente un caractère « pur et simple ». En droit processuel administratif, un désistement est qualifié de pur et simple lorsqu'il n'est assorti d'aucune condition suspensive ou résolutoire et qu'il exprime une renonciation totale et sans réserve au bénéfice de l'instance engagée (voire à l'action). Par une relation de cause à effet directe, marquée par la conjonction « donc », le juge en tire la conséquence logique implacable : le désistement pur et simple anéantit rétroactivement la saisine de la juridiction quant au principal, ce qui entraîne par voie de conséquence un non-lieu à statuer sur l'ensemble des « autres conclusions » présentées par le requérant. Celles-ci deviennent sans objet du seul fait que le demandeur renonce au litige principal. Dans un troisième et dernier temps, ayant constaté la régularité formelle de la procédure — notamment l'acceptation expresse du désistement par le Ministre d'État le 25 janvier 2002, rendant le désistement parfait et irrévocable dès lors qu'une contre-requête avait été déposée au fond —, le Président conclut dans son second considérant : « Considérant qu'il convient de donner à M. D. A. acte de son désistement ; » Le juge ne « prononce » pas le désistement (lequel est l'œuvre de la volonté des parties), mais il en « donne acte », c'est-à-dire qu'il constate officiellement et revêt de l'autorité de la chose jugée l'accord intervenu pour éteindre l'instance, tout en tirant d'office la conséquence légale relative à la charge des dépens. ### C. Le dispositif Conformément à la tradition rédactionnelle des ordonnances présidentielles du Tribunal Suprême, le dispositif découle directement des deux considérants précités et se décline en trois chefs distincts : > « DÉCIDONS : > - Il est donné acte du désistement de M. D. A. ; > - Les dépens sont mis à la charge de M. D. A. ; > - Expédition de la présente Ordonnance sera transmise au Ministre d'État et à M. D. A.. » Chacun de ces trois tirets remplit une fonction processuelle précise : 1. Le premier chef constate officiellement l'extinction de l'instance engagée le 12 octobre 2001 contre les quatre décisions administratives des 19 juillet 2000, 4 avril 2001, 14 août 2001 et 18 septembre 2001. 2. Le deuxième chef règle la question financière de l'instance en mettant l'intégralité des dépens à la charge du requérant qui se désiste, M. D. A., conformément au principe général selon lequel la partie qui renonce à son recours est réputée succombante aux fins de l'imputation des frais de justice. 3. Le troisième chef ordonne la mesure d'exécution administrative et greffière indispensable à l'opposabilité de la décision, à savoir la transmission d'une expédition officielle de l'ordonnance aux deux parties à l'instance : l'autorité exécutive défenderesse (le Ministre d'État) et le requérant (M. D. A.). --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien qu'elle se présente sous les traits d'une décision de pure forme mettant fin à un litige individuel sans trancher de question de fond relative à la légalité administrative, l'ordonnance rendue le 12 février 2002 par le Président Roland Drago s'inscrit pleinement dans la tradition juridique franco-monégasque du contentieux administratif. Elle permet de mettre en lumière la cohérence de la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime du désistement (A) et offre aux praticiens des enseignements précieux quant à la conduite des procédures devant la haute juridiction de la Principauté (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Pour apprécier à sa juste mesure la portée de cette décision, il convient de rappeler la physionomie particulière du Tribunal Suprême de Monaco et la personnalité de l'auteur de l'ordonnance commentée. En février 2002, la présidence de la haute juridiction est assurée par le Professeur Roland Drago, éminent publiciste français, assisté en l'espèce, au stade de l'instruction, par un autre grand nom du droit administratif français, le Professeur Pierre Delvolvé, désigné comme rapporteur. Cette composition illustre les liens historiques et organiques étroits qui unissent la doctrine et la jurisprudence administratives monégasques aux principes généraux du contentieux administratif français, tout en respectant l'autonomie des textes souverains de la Principauté. 1. **La mise en œuvre de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 :** Dans l'architecture de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le principe est celui de la collégialité (le Tribunal siégeant soit en assemblée plénière, soit en section administrative). Toutefois, dans un souci de bonne administration de la justice et de célérité procédurale, l'article 27 dudit texte a institué une compétence dérogatoire au profit du seul Président du Tribunal Suprême pour statuer par voie d'ordonnance en matière de désistement, après avis du Procureur Général. L'ordonnance du 12 février 2002 constitue une application exemplaire de ce mécanisme de décongestion juridictionnelle. La chronologie de l'espèce démontre d'ailleurs que même dans le cadre d'une procédure s'achevant par une ordonnance présidentielle de l'article 27, l'ensemble des garanties procédurales formelles est respecté : nomination d'un rapporteur (le 17 octobre 2001), clôture formelle de l'instruction par procès-verbal du Greffier en Chef (le 1er février 2002) et recueil préalable de l'avis du ministère public (le Procureur Général). Ce n'est qu'au terme de ce circuit procédural complet que le Président intervient seul pour clore le dossier, onze jours seulement après la clôture de l'instruction. 2. **Le bilatéralisme du désistement après liaison du contentieux :** Un point particulièrement intéressant de la procédure suivie réside dans le visa de « l'acceptation de désistement déposée par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, au nom de S.E. Monsieur le Ministre d'État, en
# Cour de Révision de Monaco, 09 mai 1960, n° 25471 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 09 mai 1960, n° 25471 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1960/05-09-25471)) L’arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 9 mai 1960 s'inscrit au cœur d’une période charnière de structuration du droit social monégasque. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale et tout au long de la décennie suivante, le législateur monégasque a érigé les piliers de la protection sociale contemporaine, en instituant successivement le régime de retraite des salariés par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans le corps de l'arrêt sous la date du 17 juillet 1948), puis celui des travailleurs indépendants par la loi n° 644 du 17 janvier 1958. L'articulation de ces nouveaux dispositifs légaux d'ordre public avec les mécanismes préexistants de prévoyance corporative ou professionnelle ne pouvait manquer de susciter d'importantes difficultés d'interprétation, tant sur le terrain de la compétence juridictionnelle que sur celui du champ d'application matériel des textes. En l'espèce, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer, d'une part, sur la nature juridique des décisions rendues par la Commission administrative contentieuse chargée de trancher les litiges relatifs aux retraites et sur leur assujettissement au contrôle de cassation exercé par la Cour de révision. D'autre part, il lui appartenait de délimiter avec précision les frontières du régime légal de retraite des travailleurs indépendants face aux dispositifs particuliers de prévoyance organisés par certaines professions libérales, en l'occurrence les avocats-défenseurs près la Cour d'appel de Monaco. Par une décision d'une grande densité théorique et pratique, la Cour de révision consacre la recevabilité du pourvoi en révision contre les décisions de ladite commission, admet l'intervention volontaire de l'organe représentatif de la profession devant le juge de cassation, et livre une interprétation stricte des clauses légales d'exclusion, refusant d'assimiler un dispositif conventionnel de prévoyance professionnelle, fût-il techniquement et financièrement soutenu par la puissance publique, à une pension de retraite accordée par l'État. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du différend se trouve la situation patrimoniale et sociale de la veuve d’un auxiliaire de justice monégasque (désignée sous le nom de « Dame V. B. » dans l'intitulé de la décision et « dame Veuve N. » dans les motifs de l'arrêt). Son défunt époux avait exercé, de son vivant, la profession libérale et réglementée d’avocat-défenseur près la Cour d’appel de Monaco. Les dates d'exercice de cette profession ainsi que la date exacte du décès de l'intéressé ne sont pas précisées dans la décision. À la suite du décès de son mari, la veuve a entrepris des démarches afin de percevoir une pension de réversion au titre de l'activité professionnelle passée de son conjoint. Pour ce faire, elle ne s'est pas tournée vers le dispositif interne de retraite propre à la compagnie des avocats-défenseurs — la décision relevant expressément que ce mécanisme particulier ne prévoyait d'ailleurs pas, à cette époque, de droit à réversion en faveur des veuves —, mais a sollicité le bénéfice du régime général nouvellement institué pour les travailleurs non-salariés. Elle a ainsi présenté une demande de réversion de pension auprès de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants (CARTI), en se fondant sur les dispositions de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 concernant la retraite des travailleurs indépendants, et plus particulièrement sur son article 1er. La Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants s'est opposée à cette demande. L'organisme de sécurité sociale considérait en effet que l'activité d'avocat-défenseur n'ouvrait pas droit aux prestations de la loi n° 644, au motif que cette profession bénéficiait déjà d'un régime particulier de retraite impliquant l'intervention de l'État, ce qui devait conduire à l'exclure du champ d'application de la loi nouvelle par application de l'exception prévue à l'article 1er dudit texte. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus opposé par la Caisse, le litige a été porté devant l'organe juridictionnel spécialisé prévu par la législation sociale monégasque. En vertu de l'article 27 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur la retraite des travailleurs indépendants, le contentieux a été soumis à la Commission administrative contentieuse, institution créée initialement par l'article 20 de la loi n° 455 concernant les retraites des salariés. Statuant sur la réclamation de la veuve, la Commission administrative contentieuse a accueilli favorablement sa demande de réversion de pension (la date de cette décision n'est pas précisée dans l'arrêt). Pour faire droit aux prétentions de la demanderesse sur le fondement de l'article 1er de la loi n° 644, la Commission s'est appuyée sur un motif déterminant, à savoir « l'absence de tout texte officiel accordant aux avocats-défenseurs un régime particulier de retraite ». En l'absence d'un tel texte étatique excluant la profession du régime général des indépendants, le droit à réversion de la veuve devait être reconnu. Mécontente de cette issue, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a formé un pourvoi en révision à l'encontre de la décision rendue par la Commission administrative contentieuse. Au soutien de son recours devant la Cour de révision, la Caisse faisait grief à la Commission d'avoir accueilli la demande de la veuve et d'avoir ainsi violé l'article 1er de la loi n° 644 du 17 janvier 1958. Selon l'argumentation développée par le pourvoi, ce texte législatif excepte formellement de ses dispositions les personnes susceptibles d'avoir droit à une pension de retraite accordée par l'État. Or, soutenait la Caisse, cette disposition édicte une exclusion qui vise nécessairement les avocats et les avocats-défenseurs, dès lors que ces professionnels bénéficient d'un régime particulier de retraite fonctionnant avec le concours de l'État. C'est à ce stade ultime de la procédure, devant la Cour de révision, qu'est intervenu un troisième acteur institutionnel : Maître Raybaudi, agissant ès qualités de Président de la Chambre des Avocats-Défenseurs. Son intervention volontaire dans la cause était motivée par l'intérêt direct et corporatif que l'issue du litige présentait pour cette compagnie professionnelle. L'intervention du Président de la Chambre des Avocats-Défenseurs s'est déployée sur un terrain strictement procédural afin de faire échec au pourvoi de la Caisse. Il a en effet soulevé une fin de non-recevoir tirée de la nature de la matière litigieuse et de la juridiction ayant statué. Selon lui, s'agissant d'une matière administrative ou spéciale ne donnant pas ouverture à la voie de recours extraordinaire que constitue le recours en révision, le pourvoi formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants ne pouvait être reçu par la Cour de révision. Quant à la veuve, défenderesse au pourvoi, elle concluait au maintien de la décision lui ayant accordé le bénéfice de la pension de réversion. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision devait résoudre trois questions juridiques successives, dont les deux premières, de nature procédurale, conditionnaient l'examen de la troisième, relative au fond du droit de la protection sociale. En premier lieu, sur le terrain de l'action en justice, la Cour devait apprécier la recevabilité d'une intervention volontaire formée pour la première fois à hauteur de révision par un organe professionnel : la Chambre des avocats-défenseurs, représentée par son Président, justifiait-elle d'un intérêt suffisant et d'un lien de connexité adéquat avec les prétentions des parties pour intervenir dans un litige individuel opposant une caisse de retraite à la veuve d'un membre de la profession ? En deuxième lieu, sur le terrain des voies de recours et de la compétence juridictionnelle, la Cour était confrontée à la question de l'ouverture du pourvoi en révision à l'encontre des décisions émanant d'un organisme à dénomination administrative : les décisions rendues par la Commission administrative contentieuse (instituée par l'article 20 de la loi n° 455 et saisie sur renvoi de l'article 27 de la loi n° 644) revêtent-elles le caractère de décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort en matière de droit privé, susceptibles comme telles de faire l'objet d'un recours devant la Cour de révision en application de la loi n° 138 du 5 février 1930 et de l'article 439 du Code de procédure civile ? En troisième lieu, au fond, le problème de droit portait sur l'interprétation de la clause d'exclusion contenue à l'article 1er de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur la retraite des travailleurs indépendants : le dispositif particulier de retraite propre à la profession des avocats-défenseurs de Monaco constitue-t-il une pension de retraite « accordée par l'État » au sens de cet article, de nature à exclure les membres de cette profession — et par voie de conséquence leurs ayants droit sollicitant une pension de réversion — du bénéfice du régime légal des travailleurs indépendants ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour de révision se caractérise par sa rigueur méthodologique, abordant successivement les obstacles procéduraux avant de trancher la question substantielle par une analyse téléologique et littérale des textes applicables. Sur la recevabilité de l'intervention volontaire, tout d'abord, la Cour accueille la démarche entreprise par Maître Raybaudi ès qualités. Pour déclarer cette intervention admissible, la haute juridiction relève qu'elle est « justifiée par un intérêt certain, indivisible de celui de la dame Veuve N., défenderesse au pourvoi ». Ce faisant, la Cour reconnaît que la détermination du statut social des avocats-défenseurs au regard de la loi n° 644 transcende le seul intérêt patrimonial de la veuve défenderesse et affecte directement la condition juridique de l'ensemble de la compagnie, créant ainsi un lien d'indivisibilité procédurale qui légitime la présence du corps professionnel devant le juge de cassation. Sur la recevabilité du pourvoi en révision, ensuite, la Cour écarte l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'intervenant. Loin de s'arrêter à la qualification formelle de « Commission administrative contentieuse », la Cour procède à une qualification matérielle et fonctionnelle de l'organe et de l'acte attaqué. Elle relève cumulativement trois critères : la décision a été rendue « en dernier ressort » ; elle l'a été par la Commission « dans l'exercice de ses attributions contentieuses » ; et elle est intervenue « au sujet d'une contestation en matière de droit privé ». Dès lors que le litige portant sur l'octroi d'une pension de retraite d'un travailleur indépendant relève par nature du droit privé et a été tranché définitivement par un organe exerçant une fonction juridictionnelle, la voie du recours en révision est ouverte de plein droit. La Cour fonde cette solution sur la combinaison de l'article 1er de la loi n° 138 du 5 février 1930 fixant les attributions de la Cour de révision et de l'article 439 du Code de procédure civile. Les conditions de délai et de forme étant par ailleurs réunies, le pourvoi de la Caisse est déclaré recevable. Sur le bien-fondé du pourvoi, enfin, la Cour de révision livre une motivation d'une grande clarté pour rejeter la thèse de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. Le syllogisme judiciaire repose d'abord sur une directive d'interprétation stricte de la loi : selon la Cour, les termes de l'article 1er de la loi n° 644 sont « clairs et précis » et « ne sauraient être étendus par analogie ». En vertu de ce principe, les exceptions au principe général d'affiliation ou de bénéfice de la loi sont d'interprétation étroite. Or, le texte légal n'exclut du bénéfice de ses dispositions que les seules personnes dont l'activité professionnelle donne droit à une pension de retraite « accordée par l'État ». Passant à la mineure de son syllogisme, la Cour examine la nature juridique véritable du système de retraite des avocats-défenseurs pour vérifier s'il répond à cette qualification légale. Elle observe au préalable, à titre surabondant mais éclairant sur l'équité de la situation, que ce système « ne prévoit pas d'ailleurs actuellement de réversion en faveur des veuves ». Mais c'est surtout sur le fondement juridique de cette retraite que la Cour assoit sa décision : elle juge que la retraite des avocats-défenseurs n'apparaît nullement comme une retraite accordée par l'État, mais s'analyse au contraire comme « une mesure de prévoyance fondée sur l'accord des parties intéressées, de caractère privé ». La Cour prend soin de neutraliser l'argument tiré de l'implication des pouvoirs publics dans ce mécanisme professionnel. Si l'État intervient effectivement dans ce dispositif, la Cour précise que ce n'est que « pour en assurer le fonctionnement technique et en garantir éventuellement le financement ». Une telle assistance logistique et une telle garantie financière subsidiaire ne sauraient altérer la nature intrinsèquement conventionnelle et privée de l'accord de prévoyance initial, ni le transformer en une pension étatique. Dès lors, la Cour conclut que la Commission administrative contentieuse a pu très légalement, et sans violer l'article 1er de la loi n° 644, fonder sa décision d'octroi de la pension de réversion sur le constat de « l'absence de tout texte officiel accordant aux avocats défenseurs un régime particulier de retraite ». Le moyen étant écarté, le pourvoi est rejeté. ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Admet Maître Raybaudi, ès qualité de Président de la Chambre des Avocats-défenseurs en son intervention ; > Reçoit en la forme le pourvoi de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants ; > Le déclare mal fondé ; > En conséquence, rejette la requête ; > Condamne la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants à l'amende et aux dépens ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L’arrêt rendu le 9 mai 1960 par la Cour de révision constitue un jalon fondamental dans l'édification du droit du contentieux social et du droit matériel de la sécurité sociale à Monaco. Il s'inscrit dans une dynamique jurisprudentielle visant à assurer à la fois l'unité de l'ordre juridictionnel sous le contrôle du juge de cassation et l'effectivité des lois sociales nouvellement promulguées. #### 1. La soumission des juridictions sociales spécialisées au contrôle de la Cour de révision et la qualification de « droit privé » Sur le plan institutionnel et procédural, le premier apport majeur de la décision réside dans l'affirmation de la compétence de la Cour de révision pour connaître des décisions rendues par la Commission administrative contentieuse instituée par l'article 20 de la loi n° 455 sur les retraites des salariés (et compétente par renvoi de l'article 27 de la loi n° 644 pour les travailleurs indépendants). La difficulté provenait de la dénomination même de cet organe (« Commission administrative contentieuse »), qui aurait pu laisser penser que ses décisions relevaient du contentieux administratif ou constituaient des décisions sui generis échappant aux voies de recours du Code de procédure civile. C'était précisément la thèse soutenue par le Président de la Chambre des avocats-défenseurs pour tenter de faire déclarer le pourvoi de la Caisse irrecevable. En rejetant cette argumentation, la Cour de révision fait prévaloir une conception matérielle de l'acte juridictionnel et de la matière litigieuse. Pour fonder sa compétence au regard de l'article 1er de la loi n° 138 du 5 février 1930 et de l'article 439 du Code de procédure civile, la Cour pose un double critère : l'exercice d'« attributions contentieuses » aboutissant à une décision en dernier ressort, et l'existence d'une « contestation en matière de droit privé ». Cette dernière qualification revêt une importance théorique considérable. En jugeant que le litige opposant l'ayant droit d'un travailleur indépendant à la Caisse autonome des retraites constitue une contestation de droit privé, la Cour de révision ancre fermement le contentieux de la sécurité sociale des travailleurs salariés et indépendants dans la sphère du droit privé. Bien que les caisses de retraite soient investies d'une mission d'intérêt général imposée par la loi, les rapports juridiques qu'elles entretiennent avec les cotisants et les bénéficiaires de prestations demeurent des rapports de droit privé, relevant en dernier lieu du juge judiciaire suprême. Cette solution garantit qu'aucune juridiction spécialisée statuant en dernier ressort en matière civile ou sociale ne puisse constituer un îlot de non-droit soustrait au contrôle de légalité de la Cour de révision. Le pourvoi en révision apparaît ainsi comme le garant de l'unité d'interprétation de la législation sociale monégasque. Par ailleurs, sur le terrain de la procédure devant la Cour de révision, l'arrêt consacre une approche pragmatique de l'intervention volontaire des groupements professionnels. En admettant l'intervention du Président de la Chambre des avocats-défenseurs au motif d'un « intérêt certain, indivisible de celui de la dame Veuve N., défenderesse au pourvoi », la Cour applique la théorie de l'intervention accessoire (ou conservatoire) devant le juge de cassation. Si, en l'espèce, le moyen d'irrecevabilité soulevé par l'intervenant est rejeté, sa présence au procès pour soutenir les intérêts de la défenderesse est pleinement validée en raison de l'impact systémique de la question posée sur le statut de la profession. #### 2. La méthode d'interprétation stricte des exceptions légales et la distinction entre retraite étatique et prévoyance privée Sur le fond du droit, l'arrêt du 9 mai 1960 offre une illustration remarquable des méthodes d'interprétation appliquées par la Cour de révision face à un texte de droit social. La loi n° 644 du 17 janvier 1958 avait vocation à instaurer une couverture vieillesse généralisée pour l'ensemble des travailleurs indépendants de la Principauté.Son article 1er posait ainsi un principe général d'assujettissement et d'ouverture des droits, assorti d'une exception visant les personnes dont l'activité professionnelle donne droit à une pension de retraite « accordée par l'État ». La Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants invitait la Cour à procéder à une interprétation extensive, voire analogique, de cette clause d'exclusion. Selon la Caisse, dès lors qu'une profession réglementée comme celle des avocats-défenseurs disposait d'un régime particulier de retraite bénéficiant du soutien technique et financier de l'État, l'esprit de la loi commandait de les exclure du nouveau régime général des indépendants afin d'éviter un cumul ou un chevauchement de dispositifs. La Cour de révision oppose un refus catégorique à cette démarche herméneutique en rappelant deux grands principes classiques d'interprétation juridique : 1. *Interpretatio cessat in claris* : lorsque les termes de la loi sont « clairs et précis », le juge ne peut sous couvert d'interprétation en modifier le sens ou la portée. 2. *Exceptio est strictissimae interpretationis* : les dispositions qui édictent une exclusion au bénéfice d'une loi générale « ne sauraient être étendues par analogie ». C'est à l'aune de cette grille de lecture rigoureuse que la Cour procède à l'analyse ontologique du régime de retraite des avocats-défenseurs. La distinction opérée par l'arrêt entre une retraite « accordée par l'État » et une « mesure de prévoyance fondée sur l'accord des parties intéressées, de caractère privé » est fondamentale. Pour qu'une pension puisse être qualifiée d'accordée par l'État au sens de l'article