57 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Juridiction monégasque (tribunal-travail), 06 mai 2004, n° 6699 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 06 mai 2004, n° 6699 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2004/05-06-6699)) ## Faits et procédure Un infirmier, identifié dans la décision sous le nom de « r PA-BU », est recruté par la SAM Centre d'hémodialyse privé de Monaco. Après une proposition d'embauche initiale du 27 juillet 2001, l'employeur adresse une nouvelle offre datée du 12 octobre 2001, acceptée le 24 octobre 2001. Elle prévoit une prise de fonctions le 2 janvier 2002, un contrat à durée indéterminée et un salaire brut de base de 14 000 F, outre une prime de dialyse. Le treizième mois n'est dû « qu'à compter de la deuxième année de présence dans l'établissement ». Le salarié est licencié le 29 novembre 2002, avec un préavis d'un mois expirant le 31 décembre 2002. La lettre de rupture évoque des retards ayant perturbé le service, une absence injustifiée, un manque de respect envers les patients, des difficultés relationnelles avec les collègues et des propos relatifs à l'établissement. Le salarié avait reçu deux avertissements, les 14 et 21 novembre 2002. Le demandeur saisit le bureau de jugement du Tribunal du travail, après procès-verbal de défaut du 3 mars 2003. Il réclame un montant total de 41 340 €, comprenant un rappel de salaires de 997 € et une somme de 40 343 € au titre de l'indemnité de licenciement, du préjudice moral, de la « légèreté blâmable », du préjudice financier et professionnel et du caractère abusif du licenciement. Après sept renvois, l'affaire est débattue le 1er avril 2004 et le jugement est rendu le 6 mai 2004. Le jugement est rendu en premier ressort (cf. formule du dispositif). Les éventuelles voies de recours ultérieures ne sont pas précisées dans la décision. ## Question de droit La décision soulève trois questions. **En premier lieu**, la force obligatoire de l'offre d'embauche acceptée peut-elle fonder le rejet d'une demande de prorata de treizième mois ? Le juge s'appuie sur l'article 2 de la loi n° 729, selon lequel le contrat de travail relève du droit civil commun, et sur le principe du consens
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21015 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21015 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21015)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La relation de travail entre Madame A. T. et le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « le CHPG ») débute le 4 février 2013, date à laquelle l'intéressée est recrutée en qualité de manipulatrice d'électroradiologie médicale de classe normale contractuelle, à temps plein, pour une durée initiale de six mois. À l'issue de cette période contractuelle, elle est mise en stage à compter du 1er août 2013 dans le même corps et grade, puis régulièrement reconduite dans ses fonctions. Ce parcours aboutit à sa titularisation prononcée le 6 janvier 2015, avec un effet rétroactif fixé au 1er août 2013. Le mois de janvier 2015 marque cependant un tournant dans la carrière de l'agent au sein de l'établissement hospitalier. Concomitamment à la nomination d'une nouvelle cadre de santé de proximité, Madame S., au sein de son service, Madame A. T. interrompt son activité professionnelle pendant plusieurs mois, avec l'accord du prédécesseur de cette dernière, afin de subir une opération chirurgicale du genou suivie d'une période d'immobilisation et de convalescence. Durant cette absence médicale, l'agent apprend le décès d'un patient survenu lors de la réalisation d'un examen au sein du service de scanner interventionnel auquel elle était affectée. Lors de la reprise de ses fonctions en juin 2015, Madame A. T. estime que ses conditions d'exercice professionnel se sont dégradées de manière très préoccupante. Dès le 19 octobre 2015, elle sollicite son transfert vers le service de radiothérapie, mais sa candidature fait l'objet d'une décision de rejet le 3 novembre 2015. Bien qu'elle bénéficie d'un avancement d'échelon par décision du 25 janvier 2016, l'intéressée développe progressivement un syndrome anxio-dépressif réactionnel, qu'elle impute à l'inertie, au manque de soutien et à l'insouciance de sa cadre de santé de proximité et de son chef de service. Dans un document ultérieur dénommé « rapport circonstancié de divers événements intervenus en 2015 et 2016 », l'administration hospitalière relèvera toutefois une tout autre lecture de cette période, faisant état de l'incapacité de l'agent à réaliser une radiographie de cheville de face, de son refus de suivre une formation destinée à une montée en compétence en radiologie interventionnelle, d'une demande formulée le 22 avril 2016 visant à pratiquer le shiatsu dans le cadre de son emploi, ainsi que de diverses déficiences comportementales (perte de sang-froid, comportement inapproprié et irrespectueux envers le cadre de santé, incapacité à se remettre en question ou à trouver sa place dans le service, et attitudes perçues comme égoïstes par ses collègues). Le 19 juillet 2016, Madame A. T. présente de nouveau sa candidature sur un poste vacant de manipulateur en électroradiologie à mi-temps au sein du service d'Imagerie par Résonance Magnétique (IRM), placé sous la supervision d'un autre chef de service. Après un entretien, cette candidature est également rejetée le 5 septembre 2016. C'est dans ce climat tendu qu'intervient, en septembre 2016, son entretien annuel d'évaluation conduit par sa cadre de santé de proximité, Madame S. Cet entretien, décrit par la requérante comme particulièrement long et dont elle serait sortie en larmes, donne lieu à une fiche de notation qui, si elle fait passer sa note globale de 19,75 à 20,5 au titre des exercices 2014/2015 et 2015/2016, souligne néanmoins que les objectifs techniques ne sont pas atteints, que la manière de communiquer est un objectif partiellement atteint et que l'agent doit « être attentive à sa manière de parler » et « s'efforcer de renforcer son adaptabilité et se positionner en manipulatrice gérant tous types de situations ». Immédiatement après cet entretien, Madame A. T., développant un syndrome d'épuisement professionnel (*burn out*), est placée en arrêt de travail du 23 septembre 2016 au 5 octobre 2016. Lors de la visite de reprise du 5 octobre 2016, le médecin du travail émet un avis d'aptitude assorti d'une recommandation de changement de poste, à laquelle le CHPG ne donne pas suite. L'agent sollicite alors un entretien auprès de sa cadre de santé supérieure, également dénommée Madame S., afin d'exposer ses souffrances au travail. Le 10 novembre 2016, lors d'une réunion tenue en présence de la cadre de santé de proximité, de la cadre de santé supérieure et de Madame C. A., membre du Syndicat indépendant des personnels actifs et retraités, Madame A. T. est autorisée à lire à haute voix un courrier réitérant son souhait de changer de service. À l'issue de cette lecture, il lui est demandé de reprendre ses fonctions en étant cantonnée au service de mammographie et au bloc opératoire. Un nouvel épisode d'épuisement professionnel conduit à un arrêt de travail ininterrompu du 17 novembre 2016 au 2 mai 2017, période durant laquelle une demande de mise en disponibilité pour convenances personnelles est un temps envisagée le 6 décembre 2016 avant d'être annulée à la demande de l'intéressée. Le 4 mai 2017, le médecin du travail déclare l'agent « apte à son poste de travail » mais insiste formellement sur la « nécessité [d'un] changement d'affectation ». En l'absence de changement de poste, Madame A. T. fait l'objet d'un nouvel arrêt médical pour *burn out* du 11 au 21 mai 2017, lequel est prolongé jusqu'au 30 juin 2017. Toutefois, le médecin-conseil des Caisses Sociales de Monaco estime que la prolongation de cette interruption de travail n'est plus médicalement justifiée au-delà du 22 mai 2017. S'ouvre alors une phase de gestion administrative confuse durant l'été 2017. Lors d'un échange téléphonique avec la Direction des ressources humaines (DRH), il est indiqué à l'agent qu'elle n'est plus la bienvenue à son poste, ce à quoi elle répond, sous le coup de l'émotion, être disposée à ne plus avoir de lien avec ce service. Par un courrier du 11 juillet 2017, le CHPG lui impartit un délai de huit jours — avec dispense de travail pendant cette période de huitaine — pour choisir entre une démission acceptée par l'employeur ou un licenciement pour insuffisance professionnelle ouvrant droit aux allocations de retour à l'emploi. Par un courrier du 20 juillet 2017, l'établissement l'informe par ailleurs qu'une retenue sur salaire correspondant à 40 jours lui sera appliquée pour la période du 22 mai au 30 juin 2017, sans lui enjoindre de reprendre son poste. À l'expiration de la dispense de service de huit jours, le CHPG considère que l'agent se trouve en « situation irrégulière » à compter du 26 juillet 2017. Les échanges se poursuivent néanmoins : le 1er août 2017, Madame A. T. adresse un courrier à son employeur (au cours des tractations, elle sollicite notamment une indemnité minimale de 40 000 euros cumulée avec 24 mois d'allocations de retour à l'emploi) et, le 10 août 2017, le CHPG lui demande d'envisager une nouvelle visite de pré-reprise dans l'optique d'une proposition de poste. Finalement, par une décision de quatre pages datée du 18 octobre 2017, le directeur du CHPG prononce son licenciement pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, en invoquant l'impossibilité de la reclasser dans un autre service et en lui octroyant une indemnité de licenciement d'un montant de 7 739,39 euros. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant les conditions de la rupture de son lien statutaire mais n'ayant apparemment pas formé de recours pour excès de pouvoir dans le délai contentieux de droit commun contre l'acte du 18 octobre 2017 (la décision administrative étant qualifiée de « définitive » par le juge), Madame A. T. a saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action indemnitaire dirigée contre son ancien employeur afin d'obtenir le paiement de dommages et intérêts. Saisi de ce litige de plein contentieux indemnitaire, le juge judiciaire s'est heurté à une question préjudicielle touchant à la légalité de l'acte administratif individuel de licenciement. Par un jugement avant dire droit du 16 décembre 2021, le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur la demande indemnitaire et a renvoyé Madame A. T. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision du directeur du CHPG du 18 octobre 2017. Conformément à ce renvoi préjudiciel, Madame A. T. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général le 1er avril 2022 sous le numéro TS 2022-13, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 22 juin 2022. Elle demande à la Haute Juridiction, siégeant en section administrative, de déclarer illégale la décision du 18 octobre 2017 et de condamner l'établissement public aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, la requérante développe sept moyens d'illégalité particulièrement circonstanciés, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **La violation des droits de la défense et le vice de procédure** : elle soutient avoir été privée de tout entretien préalable formel et de l'information exacte sur la nature des griefs constituant sa supposée insuffisance professionnelle, les échanges informels avec la DRH ou le courrier du 11 juillet 2017 ne pouvant pallier cette carence. 2. **Le défaut ou l'insuffisance de motivation** : invoquant l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, elle fait valoir que l'acte restreint la liberté constitutionnelle du travail et retire une décision créatrice de droits (sa titularisation du 6 janvier 2015). Elle affirme que les deux premières pages du document du 18 octobre 2017 ne sont qu'une lettre de notification distincte de la décision, qu'aucun ensemble de lacunes graves et répétées n'est énoncé, et que l'invocation de sa mise en disponibilité avortée et de sa situation irrégulière crée une contradiction de motifs équivalant à une absence de motivation. 3. **Le détournement de procédure** : elle reproche au CHPG d'avoir prononcé une révocation disciplinaire déguisée pour éviter le formalisme protecteur des articles 55 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et la nécessité de prouver une faute grave, alors même que la décision vise un abandon de poste (« situation irrégulière »). 4. **L'erreur de droit** : elle argue d'une fausse application de l'article 85 du statut, faute d'insuffisance professionnelle avérée, de recherche effective de reclassement, de respect des préconisations de la médecine du travail et d'exécution de l'obligation de formation. 5. **L'erreur de fait** : elle conteste la matérialité de l'insuffisance professionnelle ainsi que la réalité de la désorganisation du service, s'appuyant sur l'amélioration de ses notations en 2014/2015 et 2015/2016. 6. **L'erreur manifeste d'appréciation** : elle souligne la contradiction entre l'accusation d'insuffisance et la progression de sa note chiffrée (de 19,75 à 20,5), et dénonce l'affirmation selon laquelle le reclassement était impossible faute d'autres services, alors que le site internet du CHPG, les avis de vacance d'emploi au *Journal de Monaco*, l'existence de chefs de service distincts et de numéros de standard propres démontrent la pluralité des unités d'imagerie et de radiothérapie. 7. **Le détournement de pouvoir** : elle affirme que la mesure visait en réalité à se séparer à moindre coût d'un agent qui dénonçait des dérives relatives à la sécurité des patients et des manipulateurs. En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2022 et une duplique du 22 juillet 2022, le CHPG conclut au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens. L'établissement hospitalier réplique point par point : 1. Sur la procédure, il soutient que les nombreux échanges verbaux, téléphoniques et écrits, le courrier du 11 juillet 2017 ainsi que la lettre de l'agent du 1er août 2017 (et sa demande transactionnelle de 40 000 euros) prouvent qu'elle connaissait la mesure envisagée, a pu présenter ses observations et se faire assister d'un conseil. 2. Sur la motivation, il affirme que l'acte de quatre pages forme un tout indissociable (deux pages de motifs, deux pages de dispositif) satisfaisant à l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 par l'énoncé des éléments de droit (article 85) et de fait (avis médical du 4 mai 2017, unicité du département d'imagerie, situation irrégulière depuis le 26 juillet 2017). 3. Sur le détournement de procédure, il fait valoir que l'agent a bénéficié d'un « traitement bienveillant » lui évitant une révocation stigmatisante et lui procurant une indemnité de 7 739,39 euros, tout en rappelant que l'insuffisance professionnelle peut légalement coexister avec des fautes disciplinaires. 4. Sur le fond (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation), s'appuyant sur la doctrine et la jurisprudence administratives françaises (CAA Paris, 2 mai 2006, n° 03PA02880 ; CAA Bordeaux, 27 décembre 2005, n° 02BX01956) ainsi que sur la jurisprudence sociale monégasque, il soutient que l'insuffisance professionnelle englobe tant l'incompétence technique (incapacité à réaliser une radiographie de cheville de face, refus de formation en radiologie interventionnelle) que l'inaptitude relationnelle. Il ajoute que le reclassement était matériellement impossible car le personnel est mutualisé au sein d'un unique département d'imagerie (radiologie, scanner, IRM, échographie), tandis que la médecine nucléaire et la radiothérapie relèvent de la même cadre supérieure de santé (Madame S.), exigent des compétences techniques supérieures que l'agent ne possédait pas, et ne comportaient aucun poste vacant. Lors de l'audience publique du 24 février 2023, après le rapport de Monsieur Pierre de Montalivet et les plaidoiries des avocats-défenseurs des parties, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit au recours de Madame A. T. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi par la voie exceptionnelle du recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire en application de l'article 90-B-3° de la Constitution, le Tribunal Suprême devait résoudre une double problématique juridique touchant au droit de la fonction publique hospitalière monégasque, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 : En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne, quels sont les éléments matériels permettant de caractériser légalement l'« insuffisance professionnelle » ainsi que l'impossibilité de reclassement d'un agent hospitalier titulaire au sens de l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 ? Plus précisément, l'insuffisance professionnelle peut-elle résulter de la combinaison de lacunes techniques ponctuelles, d'un refus de formation et de difficultés relationnelles récurrentes avec la hiérarchie et les collègues ? En second lieu, sur le terrain de la légalité externe, dans le silence des textes statutaires — l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982 ne définissant aucune procédure spécifique préalable au licenciement pour insuffisance professionnelle —, quelles sont les garanties procédurales que l'administration hospitalière est tenue de respecter en vertu du principe général des droits de la défense avant d'édicter une telle mesure d'éviction du service, et des échanges informels ou la mise en demeure d'opter entre une démission et un licenciement peuvent-ils tenir lieu de procédure contradictoire régulière ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 10 mars 2023 se déploie selon une architecture particulièrement didactique, en deux mouvements distincts qui témoignent d'une volonté de purger l'intégralité du débat au fond avant de censurer l'acte sur le terrain procédural. Cette méthodologie, loin d'être neutre, est directement commandée par la nature du litige principal pendant devant le juge judiciaire. #### 1. La validation au fond de la mesure d'éviction : la caractérisation de l'insuffisance professionnelle et de l'impossibilité de reclassement Dans un premier temps (considérants 2 à 5), le Tribunal Suprême examine la légalité interne de la décision du 18 octobre 2017 au regard des deux conditions cumulatives posées par l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 : l'existence d'une insuffisance professionnelle de l'agent et l'impossibilité de procéder à son reclassement dans un autre service. S'agissant de la première condition, la Haute Juridiction écarte implicitement mais nécessairement la conception restrictive défendue par la requérante, qui soutenait, sur la foi d'une jurisprudence ancienne, que seule une série de lacunes ou de négligences graves et répétées dans les actes techniques pouvait constituer une insuffisance professionnelle. Le Tribunal Suprême procède à une appréciation globale et concrète de la manière de servir de l'agent en relevant trois séries d'éléments issus des fiches de notation et du rapport circonstancié sur les événements de 2015 et 2016 : - Un défaut de maîtrise des compétences techniques de base inhérentes au poste, illustré expressément par l'incapacité à réaliser une radiographie de cheville de face ; - Une attitude d'opposition à l'évolution professionnelle, caractérisée par le refus de suivre une formation destinée à perfectionner ses compétences en radiologie interventionnelle ; - Une inaptitude relationnelle manifeste, traduite par un comportement « source de difficultés relationnelles répétées tant vis-à-vis de sa hiérarchie que de ses collègues ». Le juge relie ces trois composantes (technique, formative et comportementale) à leur finalité fonctionnelle dans le service public hospitalier : ces insuffisances étaient « de nature à perturber le bon fonctionnement du service au sein duquel elle était affectée et à préjudicier à la santé des patients » (considérant 3). S'agissant de la seconde condition légale tenant à l'obligation de reclassement, le Tribunal Suprême valide l'analyse organisationnelle présentée par le CHPG. Malgré les arguments de la requérante tirés de l'organigramme apparent de l'hôpital, le juge retient qu'eu égard, d'une part, à l'existence d'un unique département d'imagerie médicale au sein de l'établissement et, d'autre part, aux compétences techniques limitées de l'intéressée (qui faisaient obstacle à son affectation dans des unités plus spécialisées comme la radiothérapie), son reclassement dans un autre service s'avérait impossible (considérant 4). Le Tribunal en conclut fermement que
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20406)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, de la gestion de la fin de carrière d'un agent public confronté à une altération de son état de santé consécutive à un accident de service. Madame R. T. G. a été recrutée en 1999 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le « CHPG »), établissement public régi notamment par la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Elle y exerçait les fonctions d'agent de service hospitalier, relevant plus exactement du grade d'agent de service hospitalier qualifié (ASHQ) de classe normale, soumis aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du CHPG. L'exécution normale de sa carrière a été interrompue le 2 décembre 2014, date à laquelle l'intéressée a été victime d'un accident du travail. Les séquelles de cet événement ont durablement affecté sa capacité physique à exercer les attributions initialement attachées à son grade. Après une longue période d'interruption ou de soins (non précisé dans la décision), le médecin de l'Office de la médecine du travail a émis, le 22 mai 2017, un avis déclarant Madame G. définitivement inapte à son poste d'agent de service hospitalier qualifié de classe normale. Toutefois, cet avis d'inaptitude au poste d'origine n'était pas exclusif de toute capacité de travail résiduelle : l'agent a été simultanément autorisé à reprendre une activité professionnelle à mi-temps thérapeutique sur un poste adapté. Conformément à ces préconisations médicales, une reprise progressive du travail s'est opérée. À compter du 16 mai 2017 — puis avec un aménagement formalisé en septembre 2017 au sein du service de gestion administrative du patient — Madame G. a exercé ses fonctions à mi-temps thérapeutique sur un poste aménagé d'ordre administratif, qualifié par la requérante de poste sédentaire de type secrétariat. À partir du 17 novembre 2017, cette reprise s'est consolidée par le passage à une activité aménagée à temps complet sur ce même poste administratif. Dans l'intervalle de cette réadaptation professionnelle, un événement d'état civil déterminant au regard des règles statutaires est survenu : le 21 octobre 2017, Madame G. a atteint l'âge de soixante ans. Or, selon l'analyse juridique défendue par l'établissement hospitalier, cet anniversaire marquait, pour un agent de catégorie active tel qu'un ASHQ de classe normale, l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune démarche spontanée pour faire valoir ses droits à la retraite à l'issue de son soixantième anniversaire et qu'elle demeurait en fonction à temps complet sur son poste adapté en novembre 2017, la direction des ressources humaines du CHPG a pris l'initiative de la convoquer. Un entretien s'est tenu le 12 janvier 2018 (la contre-requête du CHPG mentionnant également la date du 15 janvier 2018 pour un entretien similaire ou identique). Les versions des parties divergent radicalement quant à la teneur et à la portée juridique des échanges intervenus lors de cette réunion. Selon Madame G., elle aurait été unilatéralement « invitée » à prendre sa retraite, alors même qu'elle exprimait le souhait formel de poursuivre son activité professionnelle pendant encore deux années, jusqu'à l'âge de soixante-deux ans, afin de pouvoir prétendre à une pension de retraite à taux plein et dans l'attente de la résolution des procédures judiciaires relatives à son accident du travail. À l'inverse, selon le CHPG, l'entretien aurait permis à l'agent d'exposer ses difficultés financières ainsi que l'existence des procédures pendantes devant le Tribunal de première instance, et aurait abouti à un accord amiable aux termes duquel l'intéressée convenait de faire valoir ses droits à la retraite à compter d'une date différée au 1er avril 2018. Le CHPG relève à cet égard que l'agent a déposé, le 15 février 2018, un dossier de demande de liquidation de retraite auprès d'un établissement français au sein duquel elle avait antérieurement exercé. C'est dans ce contexte qu'est intervenu l'acte administratif cristallisant le litige : par un courrier en date du 23 février 2018, le directeur des ressources humaines du CHPG a invité Madame G. à prendre contact avec la cellule retraite de l'établissement pour finaliser son dossier et a fixé la date définitive de son départ à la retraite au 1er avril 2018. Refusant cette échéance, Madame G. a sollicité, le 14 mars 2018, un report de cette date. La direction lui ayant opposé un refus en maintenant l'échéance du 1er avril 2018, l'agent a de nouveau demandé, par courrier du 16 mars 2018, que sa situation soit reconsidérée, en faisant valoir son opposition à un départ anticipé. Ses démarches auprès de la direction des ressources humaines demeurant vaines, elle a formé, le 20 avril 2018, un recours administratif gracieux auprès du président du conseil d'administration du CHPG. Ce dernier a toutefois décliné sa compétence pour réformer l'acte, en lui répondant que, n'ayant pas la qualité de représentant légal de l'établissement public, il ne lui appartenait pas de revenir sur la décision prise. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'exécution de son éviction des cadres au 1er avril 2018 et à l'échec de ses recours internes, Madame G. a orienté son action contentieuse sur le terrain de la responsabilité indemnitaire devant le juge judiciaire, juge de droit commun du contentieux administratif plein en Principauté de Monaco, tout en articulant cette action avec le mécanisme de la question préjudicielle de légalité relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême. Par exploit d'huissier en date du 8 avril 2019, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à ce que la juridiction civile saisisse le Tribunal Suprême par la voie du renvoi préjudiciel afin que soit appréciée et déclarée l'illégalité de la décision du 23 février 2018 la mettant d'office à la retraite et, à titre subsidiaire (ou consécutif), à obtenir la condamnation de l'établissement hospitalier au paiement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Faisant droit à cette demande avant dire droit au fond, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 8 octobre 2020, ordonné le sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Madame G. dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême sur le recours en appréciation de validité de la décision du 23 février 2018. En exécution de ce jugement de renvoi, Madame R. T. G. a déposé, le 4 décembre 2020, une requête enregistrée au Greffe Général sous le numéro TS 2021-05, demandant au Tribunal Suprême de déclarer illégale la décision du 23 février 2018 du directeur des ressources humaines du CHPG prononçant sa mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2018, et de condamner l'établissement défendeur aux entiers dépens. À l'appui de son recours en appréciation de validité, la requérante développait quatre moyens d'illégalité distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **Un vice de forme tiré du défaut de motivation** : la décision du 23 février 2018 méconnaîtrait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle est insuffisamment motivée et ne comporte aucun fondement juridique ou factuel. 2. **Un vice d'incompétence** : l'acte attaqué a été signé par le directeur des ressources humaines, alors qu'en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, seul le directeur du CHPG détiendrait la compétence légale pour prononcer la mise à la retraite d'un agent. 3. **Une erreur de droit (et violation de la loi)** : la requérante soutenait que les dispositions statutaires relatives à la mise à la retraite pour inaptitude ne lui étaient pas applicables dès lors qu'elle avait été déclarée apte à un travail à temps complet sur un poste sédentaire de secrétariat et effectivement reclassée sur ce poste. Dès lors, seul l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine, qui subordonne la mise à la retraite à une demande expresse de l'agent, pouvait régir sa situation ; or, elle n'avait déposé aucune demande en ce sens auprès du CHPG. En réplique, elle invoquait par analogie le droit français érigeant le droit au reclassement de l'agent public déclaré inapte en principe général du droit depuis 2002. Elle ajoutait que la décision violait l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 en la plaçant dans une situation moins favorable que les agents hospitaliers français (qui peuvent travailler jusqu'à 62 ans pour obtenir le taux plein), en contrariété avec la jurisprudence du Tribunal Suprême issue de la décision du 29 mars 2018, *Syndicat des agents hospitaliers contre État de Monaco*. 4. **Un détournement de pouvoir** : le CHPG aurait usé de ses prérogatives statutaires dans un but étranger à l'intérêt du service, à savoir se séparer d'une salariée présentant des risques de complications de santé et réaliser l'économie budgétaire de deux années de traitement salarial. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 avril 2021 et une duplique du 9 juin 2021, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame G. aux dépens, en articulant son argumentation autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation systématique au fond : 1. **Sur la recevabilité (fin de non-recevoir)** : le CHPG soutenait que la requête était irrecevable faute d'acte faisant grief. Selon l'établissement, le courrier du 23 février 2018 ne constituait pas une décision administrative unilatérale de mise à la retraite d'office, mais une simple lettre informative invitant l'agent à honorer l'engagement pris lors de l'entretien de janvier 2018 de partir à la retraite au 1er avril 2018, démarche que l'intéressée avait d'ailleurs initiée en France le 15 février 2018. 2. **Sur le défaut de motivation** : le défendeur affirmait que l'acte échappait au champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (citée par erreur matérielle dans ses écritures comme datée du 23 juin 2006). D'une part, l'agent inapte ne disposerait d'aucun « droit acquis » au maintien dans son emploi ; d'autre part, le courrier du 23 février 2018 aurait la nature d'un simple « acte déclaratif » se bornant à reconnaître un droit antérieur par application mécanique de l'article 42 du statut. 3. **Sur la compétence** : l'établissement écartait l'application de l'article 92 du statut en faisant valoir que ce texte régit exclusivement les demandes volontaires de pension de retraite et non le placement d'office d'un agent à la retraite pour inaptitude. 4. **Sur le bien-fondé (légalité interne)** : le CHPG exposait que la situation de Madame G. relevait de la combinaison des articles 42, 69, 80, 87 et 90 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 84.475 du 2 août 1984. Selon ces textes, l'âge d'ouverture des droits à retraite à Monaco correspond aux règles françaises antérieures à la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, soit 60 ans pour un ASHQ (catégorie active). En vertu des articles 42 et 90, l'agent victime d'un accident du travail déclaré définitivement inapte aux fonctions de son grade (ne pouvant plus être en « position d'activité » au sens strict de l'article 69) peut être admis à la retraite d'office dès qu'il atteint l'âge d'ouverture des droits (60 ans). Le poste administratif occupé par Madame G. depuis septembre/novembre 2017 n'aurait été qu'un aménagement temporaire accordé à titre de « traitement social et dérogatoire » et non un reclassement pérenne, le statut monégasque ignorant par ailleurs le principe général du droit français relatif à l'obligation de reclassement. Enfin, l'article 31 du statut, relatif au seul classement hiérarchique des grades, était jugé inopérant, et le détournement de pouvoir dépourvu de tout fondement. À noter enfin que, lors de l'audience publique du 18 février 2022, le Ministère public, représenté par Monsieur le Premier Substitut, avait prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête de Madame G. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90, B, 3° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions juridiques successives, dont la première commandait la recevabilité du recours et la seconde la validité même de l'acte administratif contesté : 1. **Sur le terrain de la recevabilité et de la qualification de l'acte** : Un courrier par lequel le directeur des ressources humaines d'un établissement public hospitalier fixe la date définitive de départ à la retraite d'un agent public maintenu en fonctions sur un poste adapté au-delà de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, et l'invite à prendre attache avec le service compétent pour finaliser son dossier, sans que soit établie l'existence d'une demande formelle de mise à la retraite émanant de cet agent, constitue-t-il une simple mesure préparatoire ou déclarative non susceptible de recours, ou s'analyse-t-il en une décision administrative de mise à la retraite d'office faisant grief ? 2. **Sur le terrain de la légalité externe (obligation de motivation)** : Dans l'affirmative, une telle décision administrative prononçant la mise à la retraite d'office d'un agent public entre-t-elle dans le champ d'application de l'article 1er, 5° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » — et l'absence de motivation entache-t-elle dès lors cet acte d'illégalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance de principe accordée à la solution dégagée — et prenant le contre-pied des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête de Madame G. par un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps. #### 1. La requalification réaliste du courrier litigieux en décision de mise à la retraite d'office faisant grief Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le CHPG, la Haute Juridiction administrative procède à une analyse *in concreto*, fondée sur « l'ensemble des circonstances de l'espèce » (considérant 2). Le juge refuse de s'arrêter à l'apparence formelle du courrier du 23 février 2018 — rédigé sous la forme d'une simple invitation administrative à prendre contact avec la « cellule retraite » — pour s'attacher aux effets juridiques réels de l'acte sur l'ordonnancement juridique et le statut de son destinataire. Le syllogisme de qualification repose sur deux constats factuels objectifs résultant de l'instruction du dossier : * D'une part, le Tribunal relève que « Mme G. a été maintenue en activité au-delà de ses soixante ans par la direction du CHPG ». En effet, bien qu'ayant atteint l'âge de 60 ans le 21 octobre 2017 et ayant fait l'objet d'un avis d'inaptitude à son grade d'origine en mai 2017, l'administration hospitalière l'avait expressément autorisée à poursuivre son service, allant jusqu'à la placer sur un poste aménagé à temps complet à compter du 17 novembre 2017, soit postérieurement à son soixantième anniversaire. * D'autre part, le juge constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sollicité sa mise à la retraite ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême écarte la thèse du départ volontaire ou « convenu » soutenue par le CHPG. En droit de la fonction publique, la demande d'admission à la retraite est un acte unilatéral de volonté de l'agent qui ne se présume pas et ne saurait se déduire de simples pourparlers oraux lors d'un entretien aux ressources humaines, ni même de démarches administratives parallèles effectuées auprès d'une caisse étrangère, dès lors que l'agent a manifesté son opposition auprès de son employeur monégasque. En l'absence de demande de l'agent maintenu en service, l'acte par lequel l'administration fixe unilatéralement et impérativement la date de cessation définitive des fonctions au 1er avril 2018 modifie de plein droit sa situation juridique en rompant le lien de service. Il « doit être regardé comme prononçant sa mise à la retraite d'office ». Modifiant l'ordonnancement juridique au détriment de l'agent, cet acte constitue par nature une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours en appréciation de validité. #### 2. L'assimilation de la mise à la retraite d'office à l'abrogation d'une décision créatrice de droits soumise à obligation de motivation Une fois l'acte qualifié de décision de mise à la retraite d'office, le Tribunal Suprême choisit de statuer directement sur le premier moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes du considérant 3, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 1er de ladite loi : > « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : (...) 5° - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ». C'est au considérant 4 que réside l'apport doctrinal majeur — le véritable considérant de principe — de la décision commentée : > « Considérant que la décision de l'Administration qui admet d'office un agent public à faire valoir ses droits à la retraite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application du 5° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 ; » Par cette affirmation péremptoire, le Tribunal Suprême rejette l'argumentation du CHPG selon laquelle la mise à la retraite pour inaptitude d'un agent ayant atteint 60 ans ne serait qu'un « acte déclaratif » constatant la perte des droits au maintien dans l'emploi. Le raisonnement implicite mais nécessaire de la Haute Juridiction est le suivant : l'acte initial de nomination et de titularisation d'un agent public (ainsi que, le cas échéant
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/03-29-16864)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation statutaire et financière du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) à Monaco repose historiquement sur un mécanisme d'articulation étroite avec le droit de la fonction publique hospitalière française. Le fondement textuel de ce régime réside dans l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. Ce texte opère une répartition des compétences réglementaires et décisionnelles tout en posant une règle matérielle de protection des agents. D'une part, il confie au Ministre d'État le pouvoir de fixer, par voie d'arrêté ministériel pris après avis du conseil d'administration de l'établissement, le classement hiérarchique des différents grades ou emplois hospitaliers au sein d'échelles indiciaires de traitement. D'autre part, il attribue au conseil d'administration du CHPG la compétence pour déterminer les traitements correspondant à ces échelles ainsi que le traitement indiciaire de base. Cette habilitation est toutefois encadrée par une clause de sauvegarde dite de « parité » ou de « faveur » vis-à-vis du droit voisin : l'article 31 dispose expressément que ces fixations interviennent « sans que ces traitements et les modalités d'avancement puissent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». Pour assurer la mise en œuvre de cette disposition statutaire, les autorités monégasques avaient initialement opté pour une technique de renvoi dynamique ou de transposition intégrale. L'arrêté ministériel n° 84-472 du 2 août 1984 prévoyait ainsi que les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG étaient purement et simplement celles utilisées dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine comparables audit Centre hospitalier. Cet alignement mécanique des grilles indiciaires monégasques sur les grilles françaises s'est accompagné d'ajustements spécifiques liés aux particularités socio-économiques de la Principauté. Ainsi, lors de la réduction de la durée légale du travail à 35 heures hebdomadaires en France, la durée statutaire du travail au CHPG a été maintenue à 37,5 heures par semaine. Pour compenser cet écart horaire — et à la suite d'une action en justice engagée avec succès par un agent de l'établissement sollicitant un rappel de salaire consécutif à la réforme française —, la valeur du point d'indice à Monaco a fait l'objet d'une revalorisation de 7,14 %. Toutefois, à partir de l'année 2010, ce système de transposition automatique a cessé d'être appliqué, provoquant des protestations au sein du personnel hospitalier. Selon les éléments exposés par l'administration monégasque, cette rupture s'expliquait par une divergence croissante des politiques salariales et statutaires entre les deux États. En France, une politique de gel du point indiciaire engagée en 2010 avait conduit certaines rémunérations publiques en deçà du niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), entraînant une révision structurelle des grilles indiciaires françaises. Parallèlement, la réforme des retraites en France avait abouti à la création d'échelles indiciaires différenciées pour certains grades en fonction de l'âge de départ à la retraite des agents. À Monaco, en revanche, les autorités avaient maintenu les grilles indiciaires françaises antérieures tout en poursuivant une politique de revalorisation régulière du point d'indice indexée sur l'inflation. Afin de mettre un terme aux disparités nées de ces évolutions divergentes, de protéger les avantages acquis et de prémunir le personnel du CHPG contre l'impact des réformes françaises successives, le Gouvernement princier a engagé des travaux visant à doter l'établissement de « grilles indiciaires monégasques » autonomes. Une phase de concertation avec les organisations syndicales a débuté au sein du CHPG en septembre 2013 (ou en 2014 selon la lecture syndicale). Le Syndicat des agents hospitaliers a participé à ces travaux avant de s'en retirer huit mois avant la publication du texte final, après avoir formulé à deux reprises des protestations solennelles contre les principes et les méthodes de travail retenus. Alors que l'élaboration de ce référentiel indiciaire monégasque touchait à sa fin, l'adoption en France d'un « accord relatif à l'avenir de la fonction publique : la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations » (dit protocole PPCR) a modifié les données de référence. Cet accord s'est traduit en droit français par une série de décrets du 19 mai 2016 modifiant les grilles indiciaires de la fonction publique hospitalière pour la période 2017-2020 et revalorisant le point d'indice, notamment pour les infirmiers diplômés d'État (IDE) de classe normale et les ergothérapeutes de classe normale. Les travaux monégasques ont dès lors été repris afin d'intégrer ces nouvelles données tout en cherchant à maintenir le différentiel de traitement de + 7,14 %, une architecture similaire de classement des métiers et une évolution de carrière favorable. Ce processus a abouti à l'édiction de l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016 fixant les catégories d'emplois permanents et établissant les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG, publié au Journal de Monaco du 23 décembre 2016. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 22 février 2017 sous le numéro TS 2017-07, le Syndicat des agents hospitaliers, représenté par son secrétaire général en exercice habilité par une délibération de son conseil d'administration du 14 février 2017, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016. Les conclusions du syndicat requérant s'articulaient en quatre volets distincts : 1. De première part, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel attaqué, demandée à titre principal contre l'intégralité de l'acte, et à titre subsidiaire contre ses seules dispositions relatives aux infirmiers diplômés d'État de classe normale, aux ergothérapeutes de classe normale ainsi qu'aux agents relevant des catégories B3 et C2. 2. De deuxième part, le prononcé d'une injonction tendant à ce que soit ordonné le réexamen des échelles indiciaires de traitement. 3. De troisième part, le prononcé d'une mesure transitoire visant à faire juger que, jusqu'à la promulgation d'un nouvel arrêté ministériel, les grilles indiciaires de la région économique voisine demeureront applicables aux catégories d'agents visées. 4. Enfin, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses prétentions, le syndicat ne contestait pas dans son principe la volonté des autorités monégasques d'instituer des grilles indiciaires propres, mais soutenait que leur mise en œuvre violait les prescriptions de l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. L'argumentation syndicale reposait sur une analyse comparative détaillée démontrant, selon elle, une dégradation des conditions de rémunération et d'avancement pour plusieurs catégories de personnel sur l'ensemble de leur carrière (calculée sur une base de 163 trimestres) : - S'agissant des infirmiers diplômés d'État de classe normale et des ergothérapeutes de classe normale (soumis à la même échelle indiciaire), le syndicat relevait qu'ils demeuraient classés en catégorie B à Monaco avec une durée hebdomadaire de travail de 37,5 heures, tandis que leurs homologues français relevaient désormais de la catégorie A pour 35 heures hebdomadaires en vertu des décrets du 19 mai 2016. Malgré une valeur supérieure du point d'indice à Monaco, le différentiel indiciaire engendrait, sur l'ensemble d'une carrière, un manque à gagner évalué à plus de 47 800 euros au détriment des agents monégasques. En réplique (mémoire enregistré le 19 mai 2017), le syndicat précisait que la comparaison avec les agents français demeurés en catégorie B (dits « actifs ») était inopérante, ces corps ayant été placés en voie d'extinction respectivement en 2010 et 2015, de sorte que tout nouvel entrant en France était nécessairement classé en catégorie A. - S'agissant des agents administratifs et techniques relevant de l'échelle B3 et des agents relevant de l'échelle C2, la requête faisait valoir que leur taux de rémunération horaire et leurs modalités d'avancement (spécifiquement la durée minimale passée au sein d'un échelon) étaient moins favorables qu'en France, générant une perte cumulée sur la carrière supérieure à 16 000 euros pour l'échelle B3 et à 6 000 euros pour l'échelle C2. - En outre, le syndicat soutenait que la majoration de 5 % versée au titre de « l'indemnité monégasque » devait être exclue de l'assiette de comparaison, l'article 31 de l'Ordonnance de 1982 ne visant restrictivement que les « traitements » à l'exclusion des primes et indemnités. Il écartait également l'argument tiré d'un dispositif de minoration des durées moyennes d'échelon, faute de mention de ce mécanisme dans l'arrêté attaqué, et qualifiait d'incompréhensible la notion d'écart de points dans le déroulement de carrière invoquée par la défense. - À titre complémentaire, le requérant dénonçait de nombreuses erreurs matérielles et incohérences affectant les tableaux publiés par l'administration, susceptibles de porter préjudice à certains agents. En défense, par une contre-requête enregistrée le 21 avril 2017 et une duplique enregistrée le 19 juin 2017, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. L'État de Monaco articulait sa défense autour de la nécessité d'opérer une comparaison globale et à équivalence de conditions de carrière : - Concernant les infirmiers et ergothérapeutes, le Ministre d'État opposait la dualité statutaire française issue de la réforme des retraites : d'un côté, la catégorie dite « sédentaire », reclassée en catégorie A mais soumise en contrepartie à un recul de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans ; de l'autre, la catégorie dite « active », maintenue en catégorie B mais conservant le bénéfice d'un départ anticipé entre 55 et 60 ans. Les agents du CHPG conservant le droit à un départ à la retraite à 55 ans et bénéficiant d'une pension à taux plein après 163 trimestres (contre 166 en France), la seule comparaison pertinente devait s'effectuer avec la catégorie française des « actifs » de catégorie B, peu important sur le plan juridique la mise en extinction de ce corps en France. Sur cette base, le différentiel de traitement s'avérait très favorable aux agents du CHPG (de + 7,42 % au 1er échelon jusqu'à + 10,39 % au 8e échelon). - De manière transversale pour l'ensemble des catégories A, B et C, le Ministre d'État soulignait le maintien du différentiel favorable de plus de 7,14 % lié à la valeur du point, auquel s'ajoutait l'obligation de prendre en compte la majoration de 5 % au titre de « l'indemnité monégasque » perçue par tous les agents pour apprécier les revenus effectivement perçus. - Sur le terrain des modalités d'avancement (notamment pour les échelles B3 et C2), l'État reprochait au syndicat de confondre l'avancement de grade (au choix) et l'avancement d'échelon (à l'ancienneté) et de se focaliser sur les seules durées moyennes d'échelon. Il convenait selon lui d'intégrer l'écart des points de l'indice nouveau majoré dans le déroulement de carrière (plus favorable au CHPG) ainsi que la politique propre à l'établissement de minoration des durées moyennes d'échelon décidée en commissions paritaires, mécanisme que le syndicat ne pouvait ignorer puisqu'il siégeait au sein desdites commissions. - Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que le grief tiré des erreurs matérielles manquait en fait au regard de l'édition du Journal de Monaco du 23 décembre 2016 et qu'en toute hypothèse, de telles inexactitudes demeuraient sans incidence sur la légalité de l'acte réglementaire. Après désignation de Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur par ordonnance du 23 février 2017, et clôture de l'instruction par procès-verbal du 26 juin 2017, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 15 janvier 2018 à l'audience du 15 mars 2018. Siégeant et délibérant en assemblée plénière, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 29 mars 2018. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait à titre principal une question d'interprétation méthodologique et matérielle de la norme de référence contenue à l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. Il s'agissait de déterminer comment le juge de l'excès de pouvoir doit contrôler le respect de l'obligation statutaire selon laquelle les traitements et les modalités d'avancement du personnel de service du CHPG ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine, lorsque l'autorité réglementaire monégasque substitue des grilles indiciaires autonomes à l'ancien système de renvoi automatique aux grilles françaises. Plus précisément, cette question centrale se décomposait en quatre sous-problèmes juridiques : 1. **La méthode d'appréciation de l'équivalence :** Le contrôle du caractère au moins aussi favorable du régime monégasque doit-il s'opérer de manière analytique, élément par élément (indice par indice, durée minimale d'échelon par durée minimale d'échelon, taux horaire isolé), ou selon une méthode globale et synthétique intégrant l'ensemble des paramètres financiers, horaires et de carrière (y compris les droits à la retraite) ? 2. **La définition de l'assiette du « traitement » :** Un complément de rémunération tel que la majoration de 5 % dite « indemnité monégasque » doit-il être qualifié d'accessoire indemnitaire exclu de la comparaison (au motif que l'article 31 ne vise que le « traitement »), ou constitue-t-il un élément intrinsèque du traitement indiciaire devant être intégré au calcul comparatif ? 3. **L'identification du terme de comparaison pertinent en droit voisin :** Lorsque la réglementation française scinde un même métier (infirmiers, ergothérapeutes) en deux catégories statutaires distinctes (catégorie A « sédentaire » et catégorie B « active » en voie d'extinction) assorties d'âges de départ à la retraite différents, avec laquelle de ces catégories la grille monégasque doit-elle être comparée pour vérifier le respect de l'article 31 ? 4. **L'incidence des vices de forme matériels :** Des erreurs matérielles affectant la publication des tableaux indiciaires annexés à un arrêté ministériel sont-elles de nature à entacher d'illégalité l'acte réglementaire lui-même ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq temps, caractérisé par le choix d'une approche globale et réaliste de la comparaison statutaire. En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre théorique et méthodologique du contrôle de légalité au regard de l'article 31 de l'Ordonnance du 28 juillet 1982. Après avoir reproduit littéralement les termes de cet article, le Tribunal pose un considérant de principe déterminant : toute comparaison entre la fonction publique hospitalière française et le régime applicable au CHPG « doit tenir compte de l'ensemble des éléments qui affectent le traitement et les conditions d'avancement des agents ». Le juge dresse alors une liste énonciative mais détaillée de ce faisceau d'indices : - le montant du traitement correspondant aux différentes échelles indiciaires ; - le temps de travail hebdomadaire ; - le rythme des avancements d'échelon et de grade ; - la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière ; - la durée de la carrière ; - l'âge d'admission à la retraite ; - les possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein. Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la méthode analytique ou « pointilliste » revendiquée par le syndicat requérant, qui consistait à isoler certains paramètres (tels que la durée minimale dans un échelon ou l'indice brut facial) pour en déduire une illégalité, au profit d'un bilan global de la condition financière et statutaire de l'agent sur l'intégralité de son parcours professionnel jusqu'à la liquidation de ses droits à pension. En deuxième lieu, le Tribunal tranche la controverse relative à la nature juridique de la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire à Monaco. Contre l'interprétation littérale et restrictive du syndicat qui y voyait une simple prime exclue du champ de l'article 31, le juge procède à une requalification fonctionnelle fondée sur un triple critère : « eu égard à sa finalité, sa généralité et son automaticité, la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire doit être regardée comme un élément de ce traitement ». Parce qu'elle est versée à tous les agents sans condition aléatoire liée à la manière de servir ou à des sujétions particulières, cette majoration s'incorpore juridiquement au traitement de base et doit donc peser dans la balance comparative. En troisième lieu, le juge applique sa grille d'analyse multicritères aux griefs relatifs à la durée du travail et au rythme d'avancement des catégories B3 et C2, en mettant en œuvre un mécanisme de compensation interne : - Sur le temps de travail : le Tribunal reconnaît que la durée hebdomadaire du travail au CHPG (37,5 heures) excède celle en vigueur dans les établissements publics de santé français (35 heures). Toutefois, il constate immédiatement que cet écart est neutralisé sur le plan financier dès lors que « la valeur du point d'indice a été augmentée à due concurrence » (référence implicite à la revalorisation de 7,14 %). - Sur les modalités d'avancement : de manière similaire, le juge admet le fait allégué par le requérant selon lequel l'ancienneté requise pour franchir certains échelons, notamment au sein des grades C2 et B3, est plus élevée à Monaco qu'en France. Mais il écarte toute violation de l'article 31 en relevant que cette lenteur relative de certains passages d'échelon est compensée par le fait que « la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière y est plus importante ». L'amplitude indiciaire globale l'emporte ainsi sur la vitesse ponctuelle de franchissement d'un échelon intermédiaire. En quatrième lieu, le Tribunal examine la situation spécifique des infirmiers et ergothérapeutes de classe normale. Sans entrer dans le débat sur la mise en voie d'extinction des corps en droit français, le juge valide l'approche d'équivalence des profils de carrière défendue par le Ministre d'État. Il juge que l'échelle indiciaire appliquée à ces agents au CHPG « n'est pas inférieure à celle de leurs collègues qui, au sein de la fonction publique hospitalière française, ont la même durée de carrière, le même âge d'admission à la retraite et les mêmes possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein ». En liant indissociablement l'échelle indiciaire aux paramètres de la retraite, le Tribunal entérine la comparaison avec la catégorie B française (« active ») et juge inopérant le parallèle avec la catégorie A française, dont les indices supérieurs sont la contrepartie d'un allongement de la vie active que ne subissent pas les agents monégasques. De la réunion de ces quatre séries de constat
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 2010, n° 2875 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 2010, n° 2875 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2010/03-25-2875)) ## Faits et procédure La demanderesse, H. M., préparatrice en pharmacie, était salariée du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public monégasque. À compter du 1er janvier 2002, le CHPG a fixé la durée hebdomadaire du travail à 35 heures, alors que la durée légale applicable en Principauté était de 39 heures. Il a rémunéré les heures effectuées au-delà de 35 heures comme des heures supplémentaires, mais la salariée soutenait que la durée de travail de référence devait rester fixée à 39 heures et qu'une part de sa rémunération restait due. Le CHPG a fondé sa position sur un « protocole d'accord sur la réduction du temps de travail au centre hospitalier Princesse Grace » en date du 21 mai 2002. Ce protocole n'a pas été ratifié par les organisations syndicales. Les majorations appliquées aux heures litigieuses (7 % et 24 %) étaient celles d'un décret français du 25 avril 2002. Par exploit du 26 avril 2005, la salariée a assigné le CHPG. Un jugement avant dire droit du 25 juillet 2006 a renvoyé la cause et les parties à l'audience du 18 octobre 2006. Une demande additionnelle a été formée le 14 mars 2008. Le jugement du 25 mars 2010, objet du présent commentaire, a été rendu après plusieurs échanges de conclusions. Le ministère public a été entendu. Les éléments chiffrés figurant dans la motivation sont les suivants : une rémunération de base de 2 466,78 euros en décembre 2006, puis de 2 642,91 euros en janvier 2007, soit une hausse de 7,14 %. Les sommes accordées sont de 2 080,94 euros et de 649,72 euros. La décision mentionne également une indemnité dite de chaussures. Le montant initial réclamé par la demanderesse n'est pas précisé dans la décision (non précisé dans la décision). ## Question de droit Le tribunal devait trancher deux questions liées. La première portait sur la durée légale du travail applicable au personnel du CHPG. Le CHPG pouvait-il, en l'absence d'accord collectif valable et de dérogation légale, fixer unilatéralement la durée hebdomadaire à 35 heures et rémunérer les heures excédentaires comme des heures supplémentaires ? La seconde portait sur la portée de la clause de parité prévue par l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. Ce texte dispose que les traitements des agents « ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». La question était de savoir si cette parité impose de comparer des taux horaires, indépendamment de la durée du travail propre à chaque pays, et si les majorations applicables doivent être celles du droit monégasque. ## Solution et dispositif Le tribunal retient, sur le premier point, que la durée légale est fixée par l'article 1er de l'Ordonnance-Loi n° 677 du 2 décembre 1959 modifiée. Ce texte dispose que la durée du travail est fixée « à trente-neuf heures par sema
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27348 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27348 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27348)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la gestion de la carrière d'un agent d'un établissement public monégasque, le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur O.C. exerçait au sein de cet établissement les fonctions de masseur-kinésithérapeute, emploi dans lequel il avait acquis la qualité d'agent titulaire à compter du 27 novembre 2002. Au cours de sa carrière, l'intéressé a été amené à exercer des fonctions supérieures sous la qualification administrative de « cadre de santé, stagiaire » au sein du service de Médecine Physique et Rééducation fonctionnelle du Centre Hospitalier. L'exercice de ces nouvelles fonctions s'est toutefois heurté à des difficultés professionnelles et relationnelles, matérialisées à la fois par des évaluations défavorables de sa hiérarchie et par des requêtes émanant de l'agent lui-même. D'une part, les rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques directs ont fait état d'une incapacité de Monsieur O.C. à exercer les fonctions de cadre de santé. D'autre part, par deux courriers successifs en date des 17 mars et 30 avril 2006, l'agent a manifesté des souhaits fluctuants quant à son affectation : il a sollicité, dans un premier temps, sa réintégration dans son grade d'origine de masseur-kinésithérapeute, avant de demander, dans un second temps, sa nomination en qualité de cadre de santé mais au sein d'un autre service que celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou, à défaut, en charge d'une activité transversale. La situation de l'agent a été soumise à l'examen de la commission paritaire de l'établissement à deux reprises, lors de ses séances du 19 janvier 2006 et du 7 novembre 2006. À l'occasion de ces deux réunions, ladite commission ne s'est pas prononcée en faveur de la titularisation de l'intéressé dans ses nouvelles fonctions. Tirant les conséquences de cette situation, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 18 décembre 2006, une décision administrative individuelle refusant de titulariser Monsieur O.C. dans le grade de cadre de santé. Par ce même acte, l'autorité directoriale a prononcé la réintégration de l'agent dans son emploi antérieur, le rétablissant dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale au 4e échelon, avant de le classer au 5e échelon de ce grade. C'est cette décision du 18 décembre 2006 qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de l'acte pris par le Directeur du CHPG, Monsieur O.C. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007. L'instruction de l'affaire a révélé d'emblée une incertitude majeure quant au cadre normatif applicable à la situation de l'agent. Cette opacité juridique a conduit le Tribunal Suprême à faire usage de ses pouvoirs d'instruction en rendant, le 5 décembre 2007, une décision avant dire droit. Par cette mesure, la haute juridiction a formellement invité le Centre Hospitalier Princesse Grace à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité des textes applicables aux cadres de santé, ainsi que l'ensemble des éléments relatifs à la situation administrative de Monsieur O.C. au regard tant de ces textes que du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la décision avant dire droit sous le numéro 74-54, puis 74-64 dans les motifs, mais correctement visée sous le numéro 7.464 dans les visas définitifs). En réponse à cette injonction d'instruction, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé des observations enregistrées le 7 janvier 2008. L'argumentation en défense de l'établissement public, particulièrement révélatrice de ses pratiques administratives internes, reposait sur l'aveu d'une carence ou d'une obsolescence du droit positif monégasque et sur le recours supplétif au droit administratif français. Au soutien de ses conclusions tendant au rejet de la requête, le CHPG a en effet produit des textes de droit étranger, à savoir le décret français n° 2001-1375 du 31 décembre 2001 modifié portant statut particulier du corps des cadres de santé de la fonction publique hospitalière, ainsi que le décret français n° 97-487 du 12 mai 1997 relatif aux stagiaires de la fonction publique hospitalière française, outre le procès-verbal de la commission paritaire du 19 janvier 2006. Pour justifier cette démarche, l'établissement défendeur a soutenu que l'ancienneté des textes statutaires monégasques applicables avait rendu nécessaire une interprétation prenant en compte la pratique existant dans le pays voisin, la France. Selon le CHPG, le statut du personnel de service du Centre Hospitalier étant quasiment muet sur les changements de corps découlant d'une promotion professionnelle, l'administration hospitalière monégasque s'était inspirée de la structure des corps et des grades de la fonction publique hospitalière française et de ses règles statutaires d'avancement et de promotion. En application de cette pratique d'inspiration française, la nomination d'un agent après concours ou examen dans un emploi différent nécessitant un stage entraînait son détachement comme stagiaire dans son nouveau grade. Dès lors, en cas de refus de titularisation à l'issue du stage, il pouvait être mis fin au détachement, l'agent retrouvant alors son ancien grade sans que cette mesure ne s'analyse en une rétrogradation à caractère disciplinaire. Telle était, selon le CHPG, la situation exacte de Monsieur O.C., la commission paritaire s'étant prononcée à deux reprises contre sa titularisation. Enfin, répondant à l'interrogation du Tribunal sur le respect des procédures d'avancement locales, le Centre Hospitalier a soutenu que le « tableau d'avancement » mentionné dans les textes monégasques était, en réalité, constitué par l'ordre du jour des commissions paritaires. En réplique, par un mémoire enregistré le 30 janvier 2008, Monsieur O.C. a maintenu ses conclusions à fin d'annulation en s'opposant fermement à l'application du droit français et en revendiquant le bénéfice exclusif de la législation monégasque. Le requérant a fait valoir que l'arrêté ministériel n° 84-276 relatif aux conditions d'accès aux emplois du personnel de service du Centre Hospitalier ne contenait aucune disposition particulière concernant les « cadres de santé ». De même, il a souligné que si l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982 ne visait pas spécifiquement les cadres de santé, elle édictait néanmoins des dispositions de portée générale s'appliquant à l'ensemble du personnel de service de l'établissement. En l'absence de textes dérogatoires, seules ces dispositions générales de droit interne monégasque — et notamment les articles 47 et suivants de ladite ordonnance — devaient recevoir application, aucune raison juridique ne s'opposant à la mise en œuvre de textes spécialement conçus pour le CHPG. Sur le fondement de ces textes, le requérant a soutenu qu'il remplissait les conditions requises pour bénéficier d'un avancement, mais qu'il n'avait pas été soumis à la formalité préalable et substantielle du tableau d'avancement. Il en a déduit que les commissions paritaires des 19 janvier et 7 novembre 2006 l'avaient spolié de son droit à l'avancement et que la décision de refus de titularisation et de réintégration constituait, en réalité, une sanction disciplinaire déguisée et abusive. Par une ordonnance du 18 février 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait une double problématique juridique, articulant une question de droit matériel de la fonction publique hospitalière monégasque et une question fondamentale d'office du juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, sur le plan du droit substantiel, le Tribunal Suprême devait déterminer le régime juridique applicable à la promotion interne d'un agent déjà titulaire du Centre Hospitalier Princesse Grace vers des fonctions d'encadrement (« cadre de santé »). Plus précisément, un établissement public monégasque peut-il, sous couvert d'interprétation de textes nationaux jugés anciens ou lacunaires, écarter les règles statutaires monégasques relatives à l'avancement de grade pour leur substituer, par voie de simple pratique administrative, le mécanisme français du détachement en qualité de stagiaire dans un nouveau corps suivi d'une éventuelle titularisation ? En second lieu, sur le plan du droit processuel et de l'office du juge administratif, la question se posait de savoir quelle devait être l'attitude du juge de l'excès de pouvoir face à une décision administrative dont la base légale revendiquée par l'administration (en l'espèce, les règles françaises relatives au refus de titularisation d'un agent stagiaire) est radicalement erronée, mais dont le dispositif (le maintien de l'agent dans son grade antérieur et le refus de le promouvoir) s'avère en réalité légalement commandé par une application stricte des textes nationaux (l'impossibilité légale d'accorder un avancement de grade en l'absence d'établissement préalable d'un tableau d'avancement). En d'autres termes, le juge administratif monégasque dispose-t-il du pouvoir de procéder d'office à une substitution de base légale pour rejeter un recours en annulation lorsque la carence administrative même de l'établissement public plaçait ce dernier dans l'impossibilité légale d'accorder la promotion litigieuse ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps rigoureusement articulés, qui témoignent d'une volonté de rétablir l'orthodoxie juridique tout en faisant preuve de réalisme contentieux quant à l'issue du litige. #### 1. L'affirmation du pouvoir prétorien de substitution d'office de base légale Avant même d'examiner la légalité interne de la décision attaquée au regard des textes applicables, le Tribunal Suprême pose un considérant de principe relatif à son propre office. Il énonce que « lorsqu'il constate que la décision attaquée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision ». La Haute Juridiction précise immédiatement les modalités procédurales de cette prérogative en ajoutant « qu'une telle substitution relevant de l'office du juge celui-ci peut y procéder, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier ». Par cette affirmation liminaire, le Tribunal Suprême prépare le terrain méthodologique de sa décision. L'administration hospitalière avait fondé sa décision (ou du moins sa défense contentieuse) sur une base légale manifestement erronée, issue d'une transposition informelle du droit français des corps et des stages. Plutôt que de s'arrêter à cette erreur de droit manifeste qui aurait normalement dû conduire à l'annulation de l'acte pour défaut de base légale, le juge s'autorise à rechercher si l'acte attaqué — qui consiste matériellement à refuser à Monsieur O.C. l'accès définitif au grade de cadre de santé et à le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute — ne trouve pas un fondement légal valide dans le droit positif monégasque. #### 2. La censure de la pratique administrative d'importation du droit français et la requalification de la situation de l'agent Procédant à l'analyse des textes véritablement applicables, le Tribunal Suprême opère un retour strict à la légalité monégasque, incarnée par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace. La juridiction relève tout d'abord une différence structurelle majeure entre le droit monégasque et le droit français invoqué par le CHPG : les textes monégasques applicables au personnel de service de l'établissement « ignorent la notion de corps ». Dans ce système statutaire unifié qui ne connaît pas la division en corps distincts, le Tribunal pose en principe que « la titularisation d'un agent liée à la nomination de cet agent à titre permanent dans un emploi ne peut intervenir qu'une seule fois ». Or, il ressortait des pièces du dossier que Monsieur O.C. était masseur-kinésithérapeute titulaire depuis le 27 novembre 2002. Ayant déjà fait l'objet d'une titularisation lors de son intégration permanente au sein du personnel de l'établissement, il « ne pouvait faire l'objet d'une nouvelle titularisation ». Le Tribunal ajoute, à titre surabondant mais décisif, qu'une telle titularisation était « d'autant moins » concevable « que le corps des cadres de santé n'est pas mentionné par les textes ». Ainsi, toute la construction juridique du CHPG, fondée sur l'idée que l'agent avait été détaché en qualité de stagiaire dans un nouveau corps (« cadre de santé ») en vue d'une seconde titularisation, s'effondre. Juridiquement, la progression de carrière d'un agent déjà titulaire au sein du CHPG ne peut s'analyser comme un changement de corps soumis à stage et titularisation, mais relève d'une unique catégorie juridique prévue par le statut de 1982 : l'avancement de grade. Le Tribunal juge ainsi que Monsieur O.C. « pouvait seulement faire l'objet d'un avancement de grade conformément à l'ordonnance n° 74-64 [7.464] du 28 juillet 1982 ». #### 3. Le constat de l'impossibilité légale de l'avancement et le rejet paradoxal de la requête Une fois la situation de l'agent requalifiée en problématique d'avancement de grade régie par l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982, le Tribunal Suprême applique rigoureusement les dispositions de ce texte. Il cite expressément l'article 47 de l'ordonnance, aux termes duquel « l'avancement a lieu exclusivement au choix d'après le tableau dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants », ainsi que l'article 48 qui prescrit impérativement que « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement ». L'inscription préalable sur un tableau d'avancement régulier constitue donc une condition légale impérative, une formalité substantielle conditionnant la légalité même de toute décision d'avancement de grade. Or, examinant les faits de l'espèce à la lumière de son instruction préalable, le Tribunal constate que « le Centre Hospitalier Princesse Grace n'a jamais établi le tableau d'avancement prévu par les statuts ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte d'un revers de main l'argumentation de fortune développée par l'établissement public, en jugeant expressément que « l'ordre du jour d'une commission paritaire ne [peut] en tenir lieu ». C'est ici que le raisonnement du Tribunal Suprême atteint son point de bascule, particulièrement rigoureux pour le requérant. Dès lors que l'article 48 interdit formellement d'accorder un avancement de grade à un agent non inscrit au tableau d'avancement, et qu'aucun tableau d'avancement n'a jamais été dressé au sein de l'établissement, le Tribunal en déduit par un syllogisme implacable « que Monsieur C. ne pouvait donc légalement bénéficier d'un avancement de grade ». Autrement dit, le Directeur du CHPG se trouvait, du fait même de la carence réglementaire et administrative de son établissement, en situation de compétence liée (ou à tout le moins d'impossibilité légale absolue) pour refuser à Monsieur O.C. sa nomination définitive au grade supérieur et pour le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute. La décision du 18 décembre 2006, bien que prise sous la qualification erronée de « refus de titularisation », produisait un effet juridique (le refus de promotion au grade de cadre de santé) qui était le seul légalement possible en l'état du droit et des faits. Par le jeu de la substitution de base légale opérée d'office, la décision attaquée échappe donc à l'annulation. Toutefois, conscient du caractère profondément paradoxal de cette solution — où l'administration triomphe au contentieux grâce à sa propre illégalité consistant à n'avoir jamais établi de tableau d'avancement —, le Tribunal Suprême apporte deux précisions fondamentales en fin de motivation : - D'une part, il souligne « que saisi sur le seul terrain de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne peut que rejeter sa requête ». Cette incise est essentielle : elle signifie que dans le cadre strict du contentieux de l'annulation, le juge ne peut pas valider ni ordonner une promotion illégale, mais elle suggère implicitement que sur un autre terrain contentieux (celui de la responsabilité administrative ou du plein contentieux indemnitaire pour faute de service liée à la non-tenue des tableaux d'avancement), l'issue aurait pu être différente. - D'autre part, dérogeant à la règle habituelle selon laquelle la partie qui succombe supporte l'intégralité des frais du procès, le Tribunal décide « que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de partager les dépens entre Monsieur C. et le Centre Hospitalier Princesse Grace ». Ce partage des dépens sanctionne symboliquement et financièrement les errements administratifs graves de l'établissement hospitalier. ### C. Le dispositif Conformément aux exigences méthodologiques, le dispositif de la décision est intégralement reproduit ci-après : > « Décide : > La requête de Monsieur C. est rejetée. > Les dépens sont partagés par moitié entre les parties. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie des sources du droit de la fonction publique que sous celui du droit du contentieux administratif. #### 1. L'autonomie du droit de la fonction publique monégasque et le rejet du mimétisme administratif informel La première portée fondamentale de cet arrêt réside dans la réaffirmation solennelle du principe de légalité et de la souveraineté normative de l'ordre juridique monégasque face aux pratiques administratives d'importation du droit français. Il est de notoriété juridique que le droit public monégasque entretient des liens historiques, conceptuels et organiques étroits avec le droit public français. Cependant, l'affaire *Sieur O. C. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace* met en lumière une dérive administrative consistant, pour un établissement public monégasque, à s'affranchir délibérément des textes réglementaires nationaux — en l'espèce l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 — au motif de leur « ancienneté » ou de leur mutisme supposé face à l'évolution des métiers hospitaliers, pour appliquer *de facto* des décrets français (les décrets de 1997 et de 2001 relatifs à la fonction publique hospitalière française). Le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir absolue à cette méthode d'interprétation *contra legem* ou *praeter legem* par emprunt au droit étranger. Si le juge suprême monégasque s'inspire fréquemment des principes généraux du droit administratif français pour façonner sa propre jurisprudence processuelle, il refuse catégoriquement que l'administration active substitue de son propre chef des dispositions réglementaires françaises aux ordonnances souveraines et arrêtés ministériels en vigueur dans la Principauté. En rappelant que le droit statutaire du CHPG « ignore la notion de corps » et ne prévoit pas l'existence d'un corps des cadres de santé
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27036 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27036 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/01-20-27036)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 20 janvier 2004 s'inscrit dans le cadre de la cessation des fonctions d'un praticien hospitalier au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG »). Madame G. H., exerçant en qualité de médecin (docteur H.) au sein de cet établissement public hospitalier, a fait l'objet d'une mesure de licenciement. Il ressort des éléments exposés dans les visas de la décision que ce licenciement est intervenu dans un contexte de réforme statutaire et d'organisation des emplois de la fonction publique hospitalière, régie notamment par un arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (également désigné sous le numéro d'arrêté 98-628, dont les articles 12, 19 et 20 sont discutés par la requérante). Selon les écritures de l'intéressée, une première procédure de licenciement avait été initialement engagée à son encontre, puis simplement suspendue sans être formellement annulée, avant qu'une nouvelle procédure ne soit diligentée sur le fondement des mêmes motifs. La mesure d'éviction prononcée par l'administration hospitalière reposait sur l'absence de poste disponible à l'issue d'un processus impliquant l'organisation de concours pour le recrutement de praticiens. Madame G. H. contestait la réalité de cette suppression ou vacance d'emploi, soutenant d'une part que deux postes avaient été publiés comme vacants au sein du service des urgences (faisant notamment état d'informations publiées dans le quotidien *Nice Matin Monaco* du 1er septembre 2002), et d'autre part que la réforme n'avait pas eu pour effet de supprimer les emplois en cause, mais uniquement d'en modifier l'appellation tout en y attachant une promotion. Elle faisait également valoir qu'elle souffrait d'une maladie au moment des faits et revendiquait le droit de solliciter le titre d'ancien assistant du CHPG, tout en reprochant à l'établissement de ne pas avoir examiné la question de l'intégration des médecins déjà en poste remplissant les conditions requises avant d'ouvrir le recrutement à des praticiens hospitaliers extérieurs au service. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de son éviction, Madame G. H. a initialement saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 25 juillet 2001, tendant à l'annulation de la décision prononçant son licenciement ainsi qu'à l'octroi d'une indemnisation. Par une première décision rendue le 12 juin 2002 (lue le 13 juin 2002), le Tribunal Suprême a rejeté l'ensemble de ses demandes d'annulation et d'indemnisation. Entendant remettre en cause cette décision juridictionnelle définitive, la requérante a engagé une nouvelle procédure devant le Tribunal Suprême lui-même, articulée en plusieurs temps : 1. Le 10 juillet 2002, elle a fait enregistrer une requête « en vue de l'admission du pourvoi en cassation » contre la décision du Tribunal Suprême du 12 juin 2002. 2. Par une ordonnance du 17 décembre 2002, le Premier Président de la Cour d'appel a commis d'office Maître Didier Escaut en qualité d'avocat-défenseur de la requérante. 3. Un mémoire ampliatif a été déposé au Greffe Général le 12 janvier 2003 (également mentionné dans les motifs comme déposé le 22 janvier 2003), suivi d'une requête formelle enregistrée au Greffe Général le 22 janvier 2003 sous le numéro TS 2003-5, tendant à la cassation de la décision du 12 juin 2002. Au soutien de ce recours en cassation dirigé contre l'arrêt du 12 juin 2002, la requérante développait une argumentation abondante, mêlant griefs procéduraux, vices de forme et moyens de fond : * **Sur la compétence et la recevabilité :** Elle soutenait que le Tribunal Suprême était compétent pour connaître d'un recours en cassation contre ses propres décisions, en se référant à la Constitution monégasque, aux décisions du Conseil d'État français, à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme, ainsi qu'aux « règles de toute démocratie et des droits internationaux de l'Homme ». Faute de texte régissant spécifiquement le pourvoi en cassation à Monaco en cette matière, elle affirmait avoir légalement employé les textes français de procédure civile. Elle justifiait par ailleurs le respect du délai de recours par le caractère irrégulier de la notification de la décision du 12 juin 2002, laquelle ne mentionnait ni la faculté de former un pourvoi en cassation ni ses modalités. * **Sur la régularité de la procédure ayant conduit à la décision du 12 juin 2002 :** Elle invoquait de multiples violations des droits de la défense et des règles procédurales : dépôt d'un rectificatif à la duplique après la clôture des débats ; enregistrement illégal par le greffe, le 4 mars 2002, d'observations complémentaires du CHPG ; violation du secret du délibéré et irrégularité de date (la décision devant être prononcée au lendemain des plaidoiries, portant la date du 12 juin 2002 mais ayant été lue le 13 juin 2002) ; défaut de jonction des requêtes en annulation et en indemnisation en violation de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 modifiée ; composition irrégulière de la juridiction (le Vice-Président du Tribunal Suprême étant simultanément membre du Conseil d'État, et le rapporteur ayant pris part à la formation de jugement) ; défaut de communication des rapports aux parties préalablement à l'audience de plaidoirie ; et inobservation générale des règles de la procédure civile. * **Sur la motivation et le bien-fondé en droit de la décision attaquée :** Elle reprochait au Tribunal Suprême une insuffisance de motivation et diverses erreurs de droit et d'appréciation des faits : absence de suite donnée à sa demande de communication de pièces indispensables pour concourir ; omission de statuer sur le moyen tiré de la publication de deux postes vacants aux urgences ; absence de détermination des bases de son embauche et de la qualification exacte de ses fonctions ; défaut d'annulation de la première procédure de licenciement ; méconnaissance de la distinction entre le grade et l'emploi du médecin hospitalier ; divergence d'interprétation des textes de réforme par l'administration de tutelle ; erreur manifeste et mauvaise interprétation des articles 12 et 19 de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (en étendant aux résidents l'article 12 par confusion sur les emplois de la fonction publique hospitalière, alors que seul l'article 19 concernait les résidents, et en l'absence de discussion juridique sur cet article 19) ; inapplicabilité de l'indemnisation prévue à l'article 20 dudit arrêté au cas d'un licenciement abusif ; et enfin, mauvaise interprétation de l'article L. 122-32-1 du Code du travail français ainsi que violation d'une « disposition morale » interdisant de la licencier en raison de sa maladie. Dans ses conclusions additionnelles formulées au sein du mémoire ampliatif, Madame G. H. demandait en outre au Tribunal Suprême de déclarer son licenciement abusif, d'ordonner la reconstitution indemnitaire de sa carrière hospitalière jusqu'à l'âge de la retraite, de prescrire une expertise contradictoire aux fins d'évaluer ses préjudices matériel et moral (incluant la perte de carrière), d'assortir les sommes allouées des intérêts au taux légal, d'ordonner l'exécution provisoire de la décision à intervenir et de condamner le CHPG aux dépens. Dans son mémoire en réplique enregistré le 17 avril 2003, elle concluait également au rejet des pièces produites par le CHPG au motif que la contre-requête de ce dernier aurait été déposée hors des délais légaux. En défense, par une contre-requête déposée le 24 mars 2003 et une duplique enregistrée le 19 mai 2003, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait à titre principal à l'irrecevabilité manifeste du recours. L'établissement public opposait deux fins de non-recevoir : d'une part, la tardiveté de la requête ; d'autre part, et plus radicalement, l'impossibilité juridique absolue de former un recours en cassation à l'encontre d'une décision rendue par le Tribunal Suprême. Il soulignait à cet égard que les textes français de procédure civile ne pouvaient régir les recours devant la haute juridiction monégasque et qualifiait la procédure suivie par la requérante de « particulièrement fantaisiste ». À titre très subsidiaire, au fond, le CHPG demandait le rejet du pourvoi comme étant « grossièrement infondé » et la condamnation de la requérante aux entiers dépens. En cours d'instance, Madame G. H. est décédée. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 24 décembre 2003, Monsieur G. M., agissant en sa qualité d'administrateur légal de Mademoiselle C. M.-H., fille mineure de la défunte, a régulièrement repris l'instance. L'affaire a été appelée à l'audience du 20 janvier 2004, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait deux questions fondamentales touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à l'étendue des compétences d'attribution de la haute juridiction en matière administrative : 1. **En premier lieu**, une décision rendue par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative est-elle susceptible de faire l'objet d'un recours en cassation porté devant ce même Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B, 2° de la Constitution ? 2. **En second lieu**, le Tribunal Suprême est-il compétent, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution, pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la réparation des conséquences d'un acte administratif lorsque le recours pour excès de pouvoir dirigé contre ce même acte a été préalablement rejeté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à ces deux interrogations et rejeter intégralement la requête sans avoir à examiner les nombreux griefs de forme et de fond soulevés par la requérante (ni même la question de la tardiveté opposée par le défendeur), le Tribunal Suprême procède à une lecture rigoureuse et combinée des textes constitutionnels et organiques régissant son office. #### 1. Sur l'irrecevabilité des conclusions à fin de cassation de la décision du 12 juin 2002 Le raisonnement de l'assemblée plénière s'articule sous la forme d'un syllogisme normatif précis, mobilisant successivement la norme constitutionnelle et la norme organique d'application : * **Le rappel de la compétence constitutionnelle de cassation :** Le Tribunal vise d'abord l'article 90 B de la Constitution, aux termes duquel : *« En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement... 2°) sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort »*. Par cette citation liminaire, le juge rappelle que si une compétence de cassation lui est effectivement dévolue en matière administrative, celle-ci vise les décisions rendues par d'autres « juridictions administratives statuant en dernier ressort », et que le Tribunal Suprême lui-même statue « souverainement ». * **L'application des règles procédurales limitant les voies de recours :** Le Tribunal se réfère ensuite à l'article 92 de la Constitution, qui renvoie à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment la procédure applicable devant lui. Faisant application de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (mentionnée par erreur matérielle de plume sous le numéro 2964 dans le corps du deuxième considérant, mais exactement visée sous le numéro 2984 dans les visas), le Tribunal relève que sa section 2 détermine la procédure à suivre et que son article 38 dispose expressément qu'en dehors de la tierce opposition, *« aucune autre voie de recours n'est admise sinon pour rectification d'erreur matérielle »*. * **La déduction logique :** De la combinaison de ces dispositions constitutionnelles et statutaires, le Tribunal Suprême déduit directement que ses propres décisions ne sont susceptibles d'aucun pourvoi en cassation. Les conclusions tendant à la cassation (qualifiées par le juge de « conclusions à fin d'annulation ») de sa précédente décision du 12 juin 2002 se heurtent ainsi à une clôture absolue des voies de recours et doivent, par suite, être rejetées. #### 2. Sur le rejet des conclusions à fin d'indemnisation S'agissant des demandes indemnitaires élargies formulées dans le mémoire ampliatif (tendant à voir déclarer le licenciement abusif et à obtenir la réparation intégrale des préjudices matériel et moral en découlant), le Tribunal Suprême opère une distinction nette et leur réserve une réponse autonome, fondée sur la nature accessoire du contentieux de l'indemnité devant lui : * **La règle constitutionnelle de compétence indemnitaire conditionnelle :** Le Tribunal rappelle la teneur de l'article 90 B, 1° de la Constitution, en vertu duquel, en matière administrative, le Tribunal Suprême ne dispose de la compétence pour octroyer des indemnités que dans l'hypothèse stricte où celles-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». * **La constatation de l'absence d'annulation préalable :** Or, le juge constate que, par sa décision définitive du 12 juin 2002, il a précisément rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par Madame G. H. à l'encontre de la décision prononçant son licenciement. * **La conclusion :** En l'absence du support indispensable que constitue une annulation pour excès de pouvoir, la condition constitutionnelle de sa compétence indemnitaire fait défaut. Dès lors, la demande tendant à l'indemnisation du dommage qu'aurait causé ce licenciement ne peut qu'être rejetée. Enfin, bien que le sommaire d'indexation précédant la décision fasse mention de la notion de « caractère téméraire du recours » sous la rubrique « Procédure », le Tribunal Suprême ne prononce dans ses motifs ni dans son dispositif aucune amende spécifique à ce titre, se bornant à mettre l'intégralité des dépens de l'instance à la charge du représentant légal de l'ayant droit mineure de la requérante décédée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > La requête de Mme H. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur G. M. en sa qualité d'administrateur légal de Mlle C. M.-H., fille mineure de la requérante ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame G. H. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace* du 20 janvier 2004, rendue en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur du droit du contentieux administratif monégasque. Par une motivation d'une grande sobriété, le Tribunal Suprême réaffirme avec force deux piliers de l'ordre juridictionnel institué par la Constitution du 17 décembre 1962 : d'une part, l'autorité souveraine et l'immutabilité de ses propres décisions face aux tentatives d'introduction de voies de recours inconnues des textes ; d'autre part, le caractère strictement d'attribution et accessoire de sa compétence indemnitaire en matière administrative. #### 1. Le sens et la portée de la souveraineté juridictionnelle : l'exclusion du recours en cassation contre les arrêts du Tribunal Suprême La tentative de la requérante consistait à utiliser la lettre de l'article 90 B, 2° de la Constitution — qui investit le Tribunal Suprême d'une mission de juge de cassation en matière administrative — pour retourner cette compétence contre les décisions du Tribunal Suprême lui-même. L'argumentation reposait sur une assimilation du Tribunal Suprême, lorsqu'il statue en premier et dernier ressort comme juge de l'excès de pouvoir (au titre de l'article 90 B, 1°), à une « juridiction administrative statuant en dernier ressort » dont les arrêts relèveraient ensuite du contrôle de cassation du même Tribunal Suprême (au titre de l'article 90 B, 2°). Pour étayer cette construction, la requérante invoquait à la fois une prétendue lacune législative monégasque (justifiant selon elle l'application supplétive du Code de procédure civile français) et des exigences supérieures tirées de la jurisprudence du Conseil d'État français, de la Cour européenne des droits de l'Homme et des principes démocratiques. Le Tribunal Suprême écarte radicalement cette thèse en rappelant l'économie générale des articles 90 et 92 de la Constitution ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. En premier lieu, l'adverbe « souverainement » employé à l'article 90 B de la Constitution revêt une portée juridique précise : il signifie que le Tribunal Suprême est placé au sommet de la hiérarchie juridictionnelle pour les matières qui lui sont confiées et que ses décisions, rendues en premier et dernier ressort, sont revêtues dès leur prononcé de l'autorité de la chose irrévocablement jugée. La dualité des alinéas 1° et 2° de l'article 90 B ne crée nullement un double degré de juridiction ou un mécanisme d'auto-cassation au sein du Tribunal Suprême : * L'article 90 B, 1° confie au Tribunal Suprême la compétence directe de juge de l'excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. * L'article 90 B, 2° lui confie le rôle de juge de cassation à l'égard des décisions rendues par d'autres organismes juridictionnels spécialisés, qualifiés de « juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Le Tribunal Suprême ne saurait être à la fois la juridiction contrôlée et la juridiction de contrôle. En second lieu, la décision met en lumière la fonction de clôture assurée par l'article 38 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. En disposant qu'en dehors de la tierce opposition (ouverte aux tiers dont les droits ont été méconnus sans qu'ils aient été appelés à l'instance), *« aucune autre voie de recours n'est admise sinon pour rectification d'erreur matérielle »*, le texte organique énumère de manière strictement limitative les voies de rétractation ouvertes devant la haute juridiction. Cette formulation prohibitive exclut par nature toute voie de réformation ou d'annulation telle que l'appel, l'opposition ou le pourvoi en cassation. Il est particulièrement significatif que le Tribunal Suprême n'ait pas jugé utile de répondre explicitement aux arguments de la requérante tirés de l'application supplétive du droit procédural français ou des exigences européennes des droits de l'Homme : * Sur le terrain de l'autonomie procédurale, la référence directe à l'article 92 de la Constitution et à l'Ordonnance Souveraine n° 2984 suffit à démontrer qu'il n'existe aucune lacune dans l'ordonnancement juridique monégasque : le silence de la loi sur le pourvoi en cassation contre les arrêts du Tribunal Suprême n'est pas un vide juridique appelant le secours du droit français, mais une exclusion expresse et délibérée voulue par le constituant et le législateur organique monégasques. * Sur le terrain des droits fondamentaux (auxquels la requérante faisait référence en invoquant les droits de la défense et la Cour européenne des droits de l'Homme), la solution retenue est pleinement cohérente avec les standards
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 2004, n° 27104 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 2004, n° 27104 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2004/03-25-27104)) ## Faits et procédure M. K. a séjourné à plusieurs reprises, en 2000, 2001 et 2002, au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), puis à la Résidence du Cap Fleuri, qui dépend de cet établissement. L'Office d'Assistance Sociale (OAS) de Monaco a pris en charge une partie des frais de séjour et a proposé une répartition du reliquat entre l'intéressé et sa famille. Le 28 septembre 2001, l'OAS a mis en demeure son fils, B. K., de payer la somme de 19 337,20 francs, correspondant à sa « participation » pour la période du 31 janvier au 31 août 2001. Cette demande est restée sans suite. Le 18 avril 2002, le CHPG a adressé à B. K. une facture, à laquelle celui-ci s'est catégoriquement opposé par lettre du 22 avril suivant, qualifiant la réclamation d'infondée. M. K. est décédé au CHPG le 15 juin 2002. Par déclaration faite au greffe général le 30 août 2002, B. K. a renoncé purement et simplement à la succession de son père. Par exploit du 18 mars 2003, le CHPG a assigné B. K. en paiement de la somme principale de 5 894,70 euros, outre intérêts, ainsi que de 1 400 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive, avec exécution provisoire. Le CHPG soutenait que la quote-part des frais hospitaliers mise à la charge de la famille incombait à B. K. en vertu du devoir de secours, de sorte que sa créance ne relevait pas du passif successoral. Il en déduisait que la renonciation était sans effet à son égard. B. K. répliquait que seul son père était débiteur des frais, que sa dette était entrée dans le passif de la succession à laquelle il avait renoncé, et que le moyen tiré du devoir de secours était « particulièrement fantaisiste ». Il contestait en outre la valeur des factures émises à son nom et de la répartition opérée par l'OAS. ## Question de droit La décision posait deux interrogations distinctes. La première portait sur l'incidence de la renonciation à succession sur une dette alimentaire : un enfant qui a renoncé à la succession de son ascendant demeure-t-il tenu, à titre personnel, des aliments dus à celui-ci, de sorte qu'un tiers ayant fourni des prestations à l'ascendant peut-il agir contre lui en remboursement ? La seconde concernait l'existence, en droit monégasque, d'une action directe d'un établissement de santé contre les débiteurs d'aliments d'un patient hospitalisé, et, à défaut, les limites et la recevabilité de l'action fondée sur le devoir de secours. ## Solution et dispositif Le Tribunal rejette l'ensemble des prétentions du CHPG, en procédant par étapes. **Sur le principe de l'obligation alimentaire.** Le Trib
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26876 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26876 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/06-13-26876)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une procédure disciplinaire engagée à l'encontre d'un agent public hospitalier et ayant abouti à son éviction définitive du service. Monsieur A. C. exerçait les fonctions d'agent d'entretien spécialisé au sein du Centre hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public dont le personnel est régi par les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre hospitalier Princesse Grace. Au cours de l'été 1998, une procédure disciplinaire a été initiée à l'encontre de cet agent. Selon les éléments factuels exposés par le requérant dans ses écritures, ce dernier s'est trouvé immobilisé au Maroc pendant la période de son congé annuel pour des raisons de santé, contestant ainsi s'être trouvé dans une situation d'abandon de poste. Le 7 août 1998, une décision de suspension a été prise à son encontre. Selon les indications fournies par l'établissement hospitalier, cette mesure conservatoire a été formellement adoptée le 7 août 1998, mais n'a fait l'objet d'une notification à l'intéressé que quelques jours plus tard (la date exacte de cette notification n'étant pas précisée dans la décision). Par la suite, afin de poursuivre la procédure disciplinaire, le Centre hospitalier Princesse Grace a adressé à Monsieur A. C., par une lettre recommandée en date du 25 août 1998, une convocation à comparaître devant le conseil de discipline de l'établissement, laquelle l'invitait également à venir consulter son dossier individuel. Un différend factuel majeur est apparu entre les parties quant aux conditions d'acheminement et de réception de ce pli recommandé. L'administration hospitalière a soutenu avoir expédié cette convocation au domicile de l'agent, à l'adresse telle qu'elle figurait officiellement dans son dossier administratif à la date d'envoi du courrier, reprochant à Monsieur A. C. de s'être abstenu de retirer la lettre recommandée. À l'inverse, Monsieur A. C. a fait valoir que cette convocation avait été envoyée à une adresse où il n'habitait plus à la suite de son divorce, ajoutant que la direction du Centre hospitalier ne pouvait ignorer ce changement de situation domiciliaire dès lors que l'établissement l'hébergeait temporairement au sein même de la résidence où les internes sont logés. En l'absence de retrait du pli recommandé, Monsieur A. C. n'a pas pris connaissance de son dossier administratif, n'a pas consulté d'avocat, n'a pas présenté d'observations écrites ou orales et n'a pas comparu devant le conseil de discipline. Ledit conseil s'est néanmoins réuni et s'est prononcé sur le cas de l'agent. L'avis émis par cette instance consultative n'a pas été notifié à Monsieur A. C., l'établissement hospitalier considérant que cet avis, fondé sur le rapport du directeur du Centre hospitalier, devait uniquement être transmis au directeur de l'établissement en vertu du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel. À l'issue de cette séquence procédurale, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a pris, le 8 septembre 1998, une décision prononçant la révocation de Monsieur A. C. de ses fonctions d'agent d'entretien spécialisé. Postérieurement à cette mesure d'éviction, deux démarches épistolaires successives ont été accomplies par l'agent révoqué : par une première lettre adressée le 7 décembre 1998 au directeur de l'établissement, Monsieur A. C. a sollicité le droit d'être entendu, demande qui est demeurée sans réponse ; par une seconde lettre datée du lendemain, le 8 décembre 1998, il a officiellement demandé au Centre hospitalier de lui adresser désormais sa correspondance à une nouvelle adresse. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la perte de son emploi, Monsieur A. C. n'a pas initialement saisi le juge administratif d'un recours direct en annulation contre l'acte de révocation, mais a orienté son action vers le juge judiciaire en formant une demande de dommages-intérêts contre le Centre hospitalier Princesse Grace à la suite de la décision du 8 septembre 1998. Saisi de cette action indemnitaire, le Tribunal de première instance de Monaco a estimé que la résolution du litige dépendait de l'examen préalable de la régularité juridique de l'acte administratif individuel de révocation. Par un jugement avant dire droit en date du 15 juin 2000, la juridiction civile a sursis à statuer et a renvoyé Monsieur A. C. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de révocation prise à son encontre le 8 septembre 1998. L'établissement public hospitalier a contesté ce renvoi préjudiciel en exerçant les voies de recours ordinaires et extraordinaires devant les juridictions de l'ordre judiciaire. Toutefois, par un arrêt rendu le 9 janvier 2001, la Cour d'appel de Monaco a confirmé le jugement du Tribunal de première instance du 15 juin 2000. Puis, par un arrêt en date du 3 octobre 2001, la Cour de révision a rejeté le pourvoi formé par le Centre hospitalier Princesse Grace contre l'arrêt confirmatif de la Cour d'appel. Le jugement du 15 juin 2000 ordonnant le renvoi préjudiciel est ainsi devenu définitif. En exécution de ce jugement définitif, Monsieur A. C. a déposé une requête, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 3 décembre 2001, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 5 mars 2002. Aux termes de ses écritures, le requérant demandait au Tribunal Suprême, sur renvoi du Tribunal de première instance, de déclarer que la décision du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace du 8 septembre 1998 était « illégale et entachée de nullité ». À l'appui de ses prétentions, Monsieur A. C. développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne tirés de la violation de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 et de la méconnaissance du principe du contradictoire : 1. Sur le respect des délais statutaires : invoquant l'article 58 du statut du personnel, aux termes duquel « la notification de la sanction définitive doit intervenir un mois au plus tard après celui de la décision de suspension », le requérant soutenait que la sanction, notifiée le 8 septembre 1998, était tardive au regard de la décision de suspension prise le 7 août 1998. Dans sa réplique, il précisait une analyse grammaticale du texte en faisant valoir que le pronom masculin « celui » employé à l'article 58 ne pouvait se rapporter au substantif féminin « notification », mais uniquement au prononcé de la suspension, faisant ainsi courir le délai impératif d'un mois dès le 7 août 1998. 2. Sur les garanties entourant la comparution devant le conseil de discipline : au visa de l'article 59 du statut et du principe du contradictoire, il affirmait ne pas avoir été régulièrement convoqué, la lettre ayant été expédiée à son ancien domicile conjugal alors que l'employeur l'hébergeait dans la résidence des internes. Cette carence l'avait privé de la possibilité de consulter son dossier, de recourir à l'assistance d'un avocat et de présenter des observations écrites ou orales. 3. Sur l'avis du conseil de discipline : se fondant sur l'article 60 du statut, il soutenait que le conseil de discipline devait émettre un avis motivé — le simple rapport du directeur ne pouvant en tenir lieu — et que cet avis aurait dû lui être communiqué. Il soulignait que cette communication était indispensable pour lui permettre, dans l'hypothèse où la sanction prononcée par le directeur s'avérerait plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline, de saisir la commission des recours instituée par l'article 29, conformément à la faculté ouverte par l'article 64 du statut. Il rappelait en outre le silence gardé sur sa lettre du 7 décembre 1998 demandant à être entendu. 4. Sur le bien-fondé de la sanction : au fond, il contestait tout abandon de poste en raison de son immobilisation médicale au Maroc durant ses congés annuels. 5. Sur la recevabilité de ses conclusions : en réponse aux objections adverses, il soutenait dans sa réplique que sa requête tendait non pas à l'annulation de la décision, mais à la déclaration de son illégalité et de sa nullité, ajoutant qu'en tout état de cause, elle demeurerait recevable même si elle devait être analysée comme renfermant des conclusions à fin d'annulation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 5 février 2002 et une duplique enregistrée le 5 avril 2002, le Centre hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête, à titre principal comme irrecevable, et à titre subsidiaire comme mal fondée : 1. Sur la fin de non-recevoir : l'établissement public soutenait qu'en demandant au Tribunal Suprême de déclarer la décision attaquée « entachée de nullité », Monsieur A. C. avait présenté des conclusions relevant de la nature d'un recours pour excès de pouvoir et non d'un recours en appréciation de validité. Or, un tel recours en annulation était frappé de forclusion faute d'avoir été introduit dans le délai impératif de deux mois suivant la notification de la décision du 8 septembre 1998. 2. Sur la régularité du délai de l'article 58 : le défendeur répliquait que le délai d'un mois ne courait qu'à compter de la notification de la suspension, intervenue quelques jours après le 7 août 1998, de sorte que le délai n'était pas expiré le 8 septembre 1998. Sur le plan syntaxique, il faisait valoir dans sa duplique que le pronom « celui » de l'article 58 ne pouvait renvoyer au mot « prononcé », absent du texte, mais se rapportait nécessairement au mot « notification », l'usage du masculin « celui » en lieu et place du féminin « celle » procédant d'une simple erreur matérielle de rédaction. 3. Sur la régularité de la convocation et l'absence de communication de l'avis : l'hôpital affirmait que la convocation par lettre recommandée du 25 août 1998 avait été régulièrement expédiée à l'adresse figurant au dossier de l'agent à cette date, le changement d'adresse n'ayant été signalé que le 8 décembre 1998. Il imputait à la seule abstention du requérant le défaut de retrait du pli, sa non-comparution et l'absence de consultation du dossier contenant le rapport du directeur sur lequel se fondait l'avis. Surtout, s'appuyant sur la lettre du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel, l'établissement soutenait que l'avis du conseil de discipline est transmis uniquement au directeur de l'établissement et que seule la décision finale prise à la suite de cet avis doit être notifiée à l'agent concerné. Par une ordonnance du 18 avril 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2002, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême sur renvoi de l'autorité judiciaire confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique juridique, l'une de nature processuelle touchant à l'office du juge de la question préjudicielle, l'autre de nature substantielle relative aux garanties fondamentales du droit disciplinaire de la fonction publique. En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse administrative, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte de sa compétence lorsqu'il est saisi, sur le fondement de l'article 90 B 3° de la Constitution, d'un recours en appréciation de validité sur renvoi du Tribunal de première instance : le requérant, agissant sur renvoi préjudiciel, est-il recevable à joindre à sa demande d'appréciation de légalité des conclusions tendant à ce que l'acte administratif individuel en cause soit déclaré nul, ou de telles conclusions relèvent-elles exclusivement de la voie du recours direct pour excès de pouvoir ? En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale consistait à déterminer si, dans le silence des dispositions statutaires applicables — ou plus exactement en présence d'un texte réglementaire (l'article 60 de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982) ne prévoyant la transmission de l'avis du conseil de discipline qu'au seul directeur de l'établissement —, les principes généraux du droit et le respect des droits de la défense imposent néanmoins à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de notifier à l'agent public l'avis motivé émis par le conseil de discipline afin de lui faire connaître les motifs de la sanction prononcée à son encontre. Subsidiairement, il convenait d'apprécier si la circonstance que l'agent n'ait pas comparu devant ledit conseil de discipline est de nature à dispenser l'administration de cette obligation de notification. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et structuré en deux temps, distinguant nettement la délimitation du cadre procédural de l'instance et l'examen de la légalité externe de l'acte administratif soumis à son contrôle. S'agissant, en premier lieu, de la recevabilité de la requête, la haute juridiction procède à une stricte ventilation des conclusions présentées par Monsieur A. C. Rappelant à titre liminaire que sa saisine résulte du jugement définitif du Tribunal de première instance du 15 juin 2000 intervenu avant dire droit sur une demande de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême affirme avec netteté que le requérant « n'est pas recevable à joindre à son recours en appréciation de validité des conclusions tendant à ce que la décision susmentionnée du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace soit déclarée nulle ». Le juge motive cette irrecevabilité partielle par le principe de la distinction des voies de droit en contentieux administratif : des conclusions tendant à une déclaration de nullité s'analysent matériellement en des conclusions à fin d'annulation, lesquelles « n'auraient pu être présentées que par la voie d'un recours pour excès de pouvoir ». Dès lors, circonscrivant son office aux strictes limites du renvoi opéré par le juge judiciaire, le Tribunal Suprême juge qu'il lui appartient seulement « de se prononcer sur la question préjudicielle de légalité de cette décision, qui lui a été renvoyée par le Tribunal de première instance ». Ce faisant, le Tribunal écarte la fin de non-recevoir globale opposée par le Centre hospitalier — qui tendait au rejet intégral de la requête par requalification de l'ensemble de l'acte introductif en recours pour excès de pouvoir tardif — pour ne frapper d'irrecevabilité que le surplus des conclusions excédant le périmètre de la question préjudicielle. S'agissant, en second lieu, de l'appréciation de la légalité de la décision de révocation du 8 septembre 1998, le Tribunal Suprême fait usage de la technique d'économie des moyens, signalée par la formule classique « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». La juridiction choisit ainsi de ne pas trancher la controverse exégétique relative à l'interprétation grammaticale du pronom « celui » à l'article 58 du statut, ni le débat factuel relatif à l'adresse d'expédition de la convocation du 25 août 1998 au regard du logement de l'agent dans la résidence des internes, ni enfin la question de fond touchant à la réalité de l'abandon de poste durant le séjour médical au Maroc. Le juge concentre l'intégralité de sa censure sur un vice substantiel de procédure, tiré de la violation d'une norme non écrite de valeur supérieure : les principes généraux du droit. Dans un considérant de principe d'une grande densité normative, le Tribunal Suprême énonce que « les principes généraux du droit et, notamment, le respect des droits de la défense obligent l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction qu'elle est amenée à prendre contre lui ». Appliquant immédiatement cette règle générale aux circonstances de l'espèce, la haute juridiction relève un fait constant : « M. A. C. n'a pas reçu notification de l'avis motivé du conseil de discipline qui s'est prononcé sur son cas ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême neutralise implicitement mais nécessairement l'argumentation textuelle que le Centre hospitalier tirait du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel (selon lequel l'avis n'est transmis qu'au directeur). Les principes généraux du droit et les droits de la défense viennent ici compléter le texte réglementaire statutaire en imposant la communication à l'agent de l'avis motivé du conseil de discipline, dès lors que cet acte préparatoire est le support nécessaire permettant à l'agent de connaître les motifs de la sanction infligée. Enfin, le Tribunal Suprême écarte l'exception tirée par l'établissement public du comportement de l'agent lors de la phase d'instruction disciplinaire. La juridiction juge en effet « que la circonstance que l'intéressé n'ait pas comparu devant le conseil de discipline ne dispensait pas le Centre hospitalier Princesse Grace de procéder à cette notification ». En dissociant le droit de comparaître devant l'organe consultatif et le droit d'être informé des motifs de la sanction par la notification de l'avis émis par cet organe, le juge refuse que la défaillance — volontaire ou involontaire — de l'agent lors de la séance du conseil de discipline entraîne une déchéance de ses garanties procédurales ultérieures. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision de révocation « est intervenue sur une procédure irrégulière et est, par suite, illégale ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette double motivation processuelle et substantielle, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > - Il est déclaré que la décision du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace du 8 septembre 1998 est entachée d'illégalité. > - Les conclusions de la requête de M. A. C. tendant à ce que la décision susmentionnée soit déclarée nulle sont rejetées. > - Les dépens sont mis à la charge du Centre hospitalier Princesse Grace. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 13 juin 2002 s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il délimite l'architecture des voies de recours prévues par la Constitution que par la vigueur avec laquelle il mobilise la théorie des principes généraux du droit pour garantir les droits fondamentaux des agents publics face au pouvoir disciplinaire de l'administration. #### 1. L'étanchéité procédurale entre le recours en appréciation de validité et le recours pour excès de pouvoir Au plan du contentieux administratif général, l'arrêt apporte une clarification essentielle sur la mise en œuvre de l'article 90 B 3° de la Constitution, disposition explicitement visée par la décision à côté de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le système juridictionnel monégasque repose sur une répartition des compétences qui, tout en confiant le contentieux de la responsabilité et de l'indemnisation aux juridictions de l'ordre judiciaire (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision), réserve au Tribunal Suprême le monopole de l'annulation des actes administratifs pour excès de pouvoir ainsi que l'appréciation de leur validité sur renvoi préjudiciel de l'autorité judiciaire. L'affaire commentée illustre