PUBLIC PROPRIETE DES PERSONNES PUBLIQUES ET DOMAINE PUBLIC · PUBLIC COMPETENCE · COMMERCIAL BAUX COMMERCIAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Code de procédure civile (art. 21) (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public propriete des personnes publiques et domaine public · public competence · commercial baux commerciaux · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15038

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la situation juridique d'une personne morale exploitant un commerce sur une dépendance domaniale étatique, situation dans laquelle s'entrecroisent le régime de l'autorisation administrative d'exercice d'une profession et le régime des conventions d'occupation du domaine public.

La société en commandite simple (S.C.S.) PE. & Cie, représentée par son gérant commandité M. a. PE., était titulaire d'une convention d'occupation précaire conclue le 30 octobre 1998 portant sur une parcelle et des locaux relevant du domaine de l'État, situés 2 rue du Portier à Monaco. Au sein de ces locaux, le gérant exploitait un fonds de commerce dédié à une activité de « bar-restaurant-animation musicale sous réserve des autorisations administratives appropriées, vente à emporter de plats confectionnés sur place ». Cette convention d'occupation précaire, qui avait fait l'objet de renouvellements réguliers depuis sa conclusion, arrivait à son terme contractuel le 30 juin 2008.

En amont de cette échéance, et selon les éléments produits en cours d'instance par l'État de Monaco, l'administration des domaines a adressé au gérant de la société une lettre datée du 30 avril 2008, soit deux mois avant le terme fixé, l'informant que la convention d'occupation ne serait pas renouvelée. Par la suite, un appel d'offres a été publié au Journal de Monaco les 10 et 17 octobre 2008 concernant l'exploitation de ces locaux.

Tirant les conséquences de la situation domaniale sur le plan de la police des activités économiques, le Ministre d'État a pris une décision, notifiée le 18 mars 2009, portant retrait de l'autorisation d'exercer l'activité de bar-restaurant-animation musicale. Ce retrait était motivé par le non-renouvellement de la convention d'occupation du domaine de l'État. Contestant la perte tant de son titre d'exercice professionnel que de son titre d'occupation domaniale, la société exploitante et son gérant se sont engagés dans un parcours contentieux dual, sollicitant tour à tour le juge administratif suprême et les juridictions de l'ordre judiciaire.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural ayant conduit à la décision commentée se décompose en trois séquences contentieuses distinctes, dont les deux premières constituent le socle de la troisième.

Dans une première séquence, de nature administrative, le retrait d'autorisation d'exercer du 18 mars 2009 a été déféré à la censure du Tribunal Suprême. Par une ordonnance du 23 juillet 2009, le Vice-président du Tribunal Suprême a ordonné le sursis à exécution de cette décision. Statuant au fond par une décision n° TS 2009-07 du 8 février 2010, le Tribunal Suprême a annulé la décision ministérielle du 18 mars 2009. L'annulation a été prononcée pour un vice de procédure : la haute juridiction a relevé que la convocation préalable de l'intéressé devant la Commission prévue à l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, ne l'informait pas du motif du retrait envisagé, lequel était tiré du non-renouvellement de la convention d'occupation du domaine de l'État.

Parallèlement s'est ouverte une deuxième séquence, devant les juridictions de l'ordre judiciaire cette fois. Dès le 30 juin 2009, l'État de Monaco a saisi le juge judiciaire afin d'obtenir l'expulsion de la société PE. & Cie des locaux domaniaux. En défense et à titre reconventionnel, la société a sollicité la requalification de sa convention d'occupation, le prononcé de son renouvellement et, à défaut, l'allocation d'une indemnité d'éviction sur le fondement de la législation relative aux baux commerciaux. Par un jugement rendu le 28 février 2013, le tribunal de première instance a jugé que les lieux occupés relevaient du domaine public de l'État, ce qui excluait l'application de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 relative aux baux commerciaux. Le tribunal en a déduit que la société ne pouvait prétendre ni au renouvellement de la convention d'occupation précaire, ni au paiement d'une indemnité d'occupation ou d'éviction, ni à la réparation d'un quelconque préjudice. Ce jugement a été confirmé en toutes ses dispositions par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 17 juin 2014, lequel a ordonné l'expulsion de la société. Le pourvoi formé par cette dernière contre cet arrêt a été définitivement rejeté par la Cour de révision le 5 mars 2015.

C'est à l'issue de cet épuisement des voies de recours judiciaires que s'est nouée la troisième séquence procédurale. Le 18 avril 2015, la S.C.S. PE. & Cie a adressé au Ministre d'État un recours indemnitaire qualifié de « précontentieux », qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2015 sous le numéro TS 2015-14, la société a de nouveau saisi le Tribunal Suprême en articulant ses prétentions sur le fondement de la décision d'annulation précitée du 8 février 2010.

Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique enregistré le 30 octobre 2015, la société requérante formulait des demandes structurées à titre principal et à titre subsidiaire :

• À titre principal, elle demandait au Tribunal Suprême de juger qu'elle était toujours titulaire de la convention d'occupation domaniale conclue le 30 octobre 1998, soutenant que celle-ci avait été tacitement renouvelée à son échéance du 30 juin 2008 faute de décision préalable de non-renouvellement prise dans les formes légales. Elle demandait par conséquent à être autorisée à se rétablir dans les lieux et à y reprendre l'exploitation de son fonds de commerce jusqu'à ce qu'une décision ministérielle mette légalement fin à ladite convention. Au soutien de cette prétention, elle arguait que son contrat était régi par la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les baux commerciaux (et notamment son article 34), laquelle consacrerait un droit au maintien dans les lieux des commerçants occupant le domaine public, impliquant un renouvellement pour six années en l'absence de justification par l'administration d'un motif d'intérêt public. Elle affirmait en outre que la décision du Tribunal Suprême de 2010, en sanctionnant une violation des droits de la défense de valeur constitutionnelle, avait implicitement admis la possibilité d'un renouvellement tacite qui s'imposait au juge judiciaire, et que l'autorité de la chose jugée au civil ne pouvait lui être opposée en raison d'une cause juridique distincte.
• À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où elle serait considérée comme régulièrement congédiée depuis l'arrêt de la Cour de révision du 5 mars 2015, la société sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme globale de 3.027.189,25 euros à titre de dommages et intérêts, outre 10.000 euros pour préjudice moral et les dépens. Dans le détail de ses écritures, elle ventilait son préjudice en 2.457.900 euros au titre du préjudice d'exploitation (évalué par un expert-comptable, Monsieur Boisson, pour la période courant du 18 mars 2009 au 5 mars 2015), 500.000 euros pour perte de chiffre d'affaires (également rattachée dans une partie de ses écritures aux circonstances fautives du non-renouvellement) et 69.289,85 euros au titre des frais de justice et d'avocat. Pour justifier la recevabilité et le bien-fondé de cette demande indemnitaire, elle soutenait que l'article 90-B de la Constitution ne saurait être lu strictement comme cantonnant la responsabilité de l'administration à la seule sanction de l'illégalité de ses actes, mais que tout fait dommageable ou action irrégulière ouvre droit à réparation. Elle imputait ainsi son préjudice tant à la décision illégale de 2009 qu'à un « détournement de procédure » commis par l'administration après l'annulation de 2010, consistant à avoir saisi le juge judiciaire (selon elle incompétent en matière de domanialité publique) pour favoriser un autre exploitant à la suite de l'appel d'offres d'octobre 2008, au lieu de reprendre la procédure devant la commission prévue par la loi de 1991.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 1er octobre 2015 et une duplique du 1er décembre 2015, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des demandes :

• Sur la demande principale, il soulevait à titre principal une exception d'incompétence et d'irrecevabilité, faisant valoir que l'article 90-B de la Constitution n'attribue pas compétence au Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, pour se prononcer par voie d'action sur le renouvellement tacite d'une convention d'occupation précaire, question par ailleurs définitivement tranchée par les juridictions judiciaires. À titre subsidiaire au fond, il rappelait qu'une convention d'occupation du domaine public ne confère aucun droit au renouvellement, devient caduque à son terme sans nécessiter de décision formelle, que la loi de 1948 est inapplicable au domaine public, que la lettre du 30 avril 2008 (produite en duplique) avait au demeurant informé la société du non-renouvellement, et que l'annulation prononcée en 2010 ne concernait que l'autorisation personnelle d'exercer de M. PE., sans aucun effet sur le titre d'occupation domaniale.
• Sur la demande indemnitaire subsidiaire, le Ministre d'État opposait les limites de la compétence d'attribution du Tribunal Suprême issues de l'article 90-B de la Constitution, lequel ne permet d'octroyer que les indemnités résultant directement de l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative. Il ajoutait qu'en cas d'annulation pour vice de forme ou de procédure, l'indemnisation est exclue si la décision aurait pu être légalement prise au fond, et qu'en tout état de cause les préjudices allégués n'étaient ni indemnisables ni établis, la société étant seule responsable de son maintien sans droit ni titre ayant contraint l'État à engager une procédure d'expulsion.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question fondamentale touchant à la répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque et à l'étendue des pouvoirs du juge de l'excès de pouvoir :

D'une part, le Tribunal Suprême, juge d'attribution en matière administrative en vertu de l'article 90-B de la Constitution, est-il compétent pour connaître d'une action tendant à faire reconnaître à un requérant la qualité de titulaire d'une convention d'occupation précaire du domaine public par l'effet d'un renouvellement tacite, et pour ordonner en conséquence sa réintégration dans les dépendances domaniales ?

D'autre part, la compétence indemnitaire accessoire conférée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution lui permet-elle de connaître d'une demande de réparation lorsque le préjudice allégué par le requérant trouve sa source non pas dans la décision administrative précédemment annulée pour un motif purement procédural (le retrait d'une autorisation d'exercer une activité économique), mais dans une décision ou une situation juridique distincte qui n'a pas fait l'objet d'une annulation par le Tribunal Suprême (le non-renouvellement d'une convention d'occupation du domaine public) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de la société PE. & Cie, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, entièrement placé sur le terrain de sa compétence juridictionnelle. Ce faisant, il s'abstient d'entrer dans le débat au fond relatif à l'applicabilité de la loi de 1948 ou à l'existence d'une faute de l'administration, la question préalable de la compétence suffisant à clore le litige devant lui.

Le raisonnement s'ouvre par un rappel solennel de l'architecture juridictionnelle monégasque en matière administrative, articulée autour de deux textes fondamentaux :

1. L'article 90 de la Constitution, qui définit limitativement les chefs de compétence du Tribunal Suprême. Sont ainsi cités le paragraphe A-2° (compétence en matière constitutionnelle pour les recours ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits du Titre III) et surtout le paragraphe B-1°, aux termes duquel, en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ».
2. L'article 21 du Code de procédure civile, selon lequel le tribunal de première instance connaît « 2° en premier ressort comme juge de droit commun en matière administrative, de toutes les actions autres que celles dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction ».

Ce cadre normatif posé, le Tribunal Suprême examine successivement les deux volets de la requête.

S'agissant, en premier lieu, de la demande principale tendant à voir juger la société titulaire d'une convention d'occupation précaire et à autoriser son rétablissement dans les lieux, la motivation est d'une concision absolue. Le Tribunal constate simplement qu'une telle demande « ne relève pas de la compétence du Tribunal Suprême telle que définie par l'article 90 de la Constitution ». En effet, cette prétention ne constitue ni un recours en annulation pour excès de pouvoir contre un acte administratif unilatéral, ni un recours constitutionnel, mais une action de plein contentieux à caractère contractuel et domanial, doublée d'une demande d'injonction de rétablissement dans les lieux, qui échappe par nature à la compétence d'attribution du juge de l'excès de pouvoir pour relever du juge de droit commun en matière administrative (le tribunal de première instance, lequel avait d'ailleurs déjà statué).

S'agissant, en second lieu, de la demande indemnitaire subsidiaire, le Tribunal Suprême procède à une analyse en trois temps pour décliner sa compétence :

Dans un premier temps, il formule le principe directeur résultant de la combinaison des articles 90-B de la Constitution et 21 du Code de procédure civile : si le Tribunal Suprême est compétent pour octroyer les indemnités qui résultent de l'annulation pour excès de pouvoir des décisions administratives, il « ne l'est pas pour connaître de conclusions à fin d'indemnisation du préjudice causé par une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et dont il n'a pas prononcé l'annulation ». La compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est donc strictement subordonnée à une annulation préalable prononcée par lui-même et limitée aux seules conséquences dommageables découlant de l'acte annulé.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême précise la portée exacte de sa précédente décision d'annulation du 8 février 2010, sur laquelle la requérante prétendait fonder son action. Il rappelle que l'annulation de la décision ministérielle du 18 mars 2009 retirant à M. PE. son autorisation d'exercer « sanctionnait le seul non respect du dispositif procédural prévu par la loi du 26 juillet 1991 sur les autorisations d'exercer une activité économique ». Il en déduit que, n'ayant nullement statué en 2010 sur la régularité du non-renouvellement de la convention d'occupation précaire du domaine public, sa décision « n'impliquait, ni implicitement ni nécessairement, la possibilité de son renouvellement tacite au profit de la société PE. ». Par ce considérant, le Tribunal dissipe toute confusion entre l'acte de police économique (le retrait d'autorisation personnelle d'exercer) et la gestion domaniale (le non-renouvellement de la convention d'occupation), et réfute la thèse de la requérante selon laquelle l'annulation de 2010 aurait eu une autorité implicite sur le maintien du titre domanial.

Dans un troisième temps, opérant la qualification juridique de l'origine des préjudices allégués (perte d'exploitation, perte de chiffre d'affaires, frais de justice liés à l'expulsion), le Tribunal Suprême constate que ces préjudices « résultent, non de la décision du 18 mars 2009, annulée le 8 février 2010 par le Tribunal Suprême, de retrait de l'autorisation accordée à M. PE. d'exercer une activité économique, mais du non renouvellement par l'Etat de la convention d'occupation du domaine public au profit de la société PE. ». Le lien de causalité avec la décision annulée faisant défaut, et l'acte ou le fait générateur réel du préjudice (le non-renouvellement domanial) n'ayant pas été annulé par le Tribunal Suprême, ce dernier conclut logiquement qu'il n'est pas compétent pour connaître de la demande indemnitaire.

C. Le dispositif

En conséquence de cette double déclaration d'incompétence, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête en ces termes :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée à la clarification de ces règles —, constitue un jalon majeur dans la délimitation des frontières du contentieux administratif monégasque. Elle met en lumière la singularité de l'organisation juridictionnelle de la Principauté, laquelle repose sur une dualité fonctionnelle au sein même de la matière administrative, partagée entre le Tribunal Suprême et les juridictions judiciaires statuant comme juges administratifs de droit commun.

Sur le plan de la compétence matérielle principale, l'arrêt réaffirme avec force le caractère strictement d'attribution de la compétence du Tribunal Suprême. Contrairement aux systèmes juridictionnels dotés d'un ordre administratif complet, le droit constitutionnel monégasque confie le contentieux administratif de pleine juridiction (contentieux contractuel, contentieux de la responsabilité extra-contractuelle autonome, contentieux domanial de l'expulsion) au tribunal de première instance en vertu de l'article 21, 2° du Code de procédure civile (et de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires, visée par la décision). Le Tribunal Suprême, quant à lui, demeure en matière administrative le juge de l'excès de pouvoir des actes unilatéraux (décisions des autorités administratives et ordonnances souveraines d'exécution des lois). Dès lors, une demande tendant à faire constater le renouvellement tacite d'un contrat d'occupation domaniale et à ordonner le rétablissement d'un exploitant dans les lieux excède manifestement l'office du juge de l'excès de pouvoir. En refusant d'attraire à lui ce contentieux par le biais de l'invocation d'une décision d'annulation antérieure, le Tribunal Suprême préserve rigoureusement l'équilibre constitutionnel des compétences et évite tout empiétement sur la sphère juridictionnelle du tribunal de première instance, de la