91 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1972/05-17-27496)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'urbanisme, de la construction et de la voirie, régie notamment par l'ordonnance-loi n° 574 du 3 novembre 1959 modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, telle que modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Les faits débutent le 10 juin 1970, date à laquelle mesdames D. M.-M. et J. I.-M., agissant conjointement avec la Société Civile Immobilière (S.C.I.) du Helder, déposent auprès de l'Administration monégasque une demande d'accord préalable. Ce projet immobilier d'envergure vise la construction d'un immeuble à usage d'habitation devant être édifié aux lieu et place d'un bâtiment existant, l'Hôtel du Helder, situé en bordure d'un nœud routier névralgique dénommé le « carrefour de la Madone ». L'instruction administrative de cette demande connaît une première phase marquée par la nécessité de compléter le dossier initial. Selon les éléments relevés au cours de la procédure, les pétitionnaires ne procèdent à la régularisation et à la complétude de leur dossier que le 22 avril 1971, en fournissant alors des documents qualifiés d'essentiels pour permettre d'apprécier l'occupation au sol, la masse des constructions et leur rapport avec l'environnement. Dès le lendemain, soit le 23 avril 1971, l'Administration délivre le récépissé officiel de la demande prévu par les textes réglementaires. À compter de cette date du 23 avril 1971 s'ouvre le délai d'instruction de quatre mois imparti à l'Administration par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour faire part de sa décision aux pétitionnaires. Ce délai expire le 23 août 1971 (les requérantes mentionnant également dans leurs écritures initiales un accusé de réception daté du 23 août 1971, mais les débats et la juridiction fixent la délivrance du récépissé initial au 23 avril 1971 et l'échéance des quatre mois aux 23 et 24 août 1971) sans qu'aucune décision expresse de rejet ou d'acceptation ne soit notifiée aux intéressées. Le 25 août 1971, soit immédiatement après l'expiration de ce délai de quatre mois, les requérantes adressent une lettre à l'Administration afin de solliciter le bénéfice des dispositions de l'article 9, 3e alinéa, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Cette démarche a pour effet juridique d'ouvrir un nouveau délai d'un mois permettant au Ministre d'État de se prononcer avant la naissance éventuelle d'une autorisation tacite. C'est à l'intérieur de ce délai supplémentaire d'un mois, précisément le 15 septembre 1971, que le Ministre d'État prend une décision expresse par laquelle il prononce un sursis à statuer sur la demande d'accord préalable déposée le 10 juin 1970. Pour motiver cet acte administratif, l'autorité gouvernementale invoque des impératifs liés à l'aménagement du carrefour de la Madone et à la réalisation de passages souterrains, soulignant l'incidence de la construction projetée sur ces ouvrages ainsi que la nécessité de procéder à des études d'urbanisme approfondies compte tenu de l'importance et de la difficulté du projet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure dilatoire, les dames D. M.-M., J. I.-M. et la S.C.I. du Helder saisissent le Tribunal Suprême par une requête déposée le 12 novembre 1971. Le recours contentieux présente un double objet, mêlant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux de l'indemnisation. D'une part, les requérantes concluent à l'annulation de la décision ministérielle de sursis à statuer du 15 septembre 1971. D'autre part, elles demandent la condamnation du Ministre d'État au versement d'une somme de 150 000 francs à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de cette décision. L'instruction contradictoire devant la haute juridiction donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État déposée le 13 janvier 1972, suivie d'un mémoire en réplique des requérantes le 10 février 1972, puis d'un mémoire en duplique du Ministre d'État enregistré le 13 mars 1972. Il convient de noter un incident procédural : les requérantes ayant déposé un ultime mémoire le 29 mars 1972, le Président du Tribunal Suprême, par une ordonnance du 8 avril 1972, déclare cette production irrecevable comme tardive, clôturant ainsi les débats écrits avant que ne soient entendus le rapport de M. Louis Pichat, les plaidoiries de Maître Montel et de Maître George, ainsi que les conclusions du Procureur Général. Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérantes développent une argumentation articulée autour d'un moyen principal de légalité externe et procédurale, et de moyens subsidiaires touchant à la base légale et à la légalité interne de l'acte : 1. **À titre principal, la naissance d'un accord préalable tacite :** Les requérantes soutiennent que la décision du 15 septembre 1971 a été prise en violation de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Elles affirment que le silence gardé par l'Administration pendant quatre mois à compter de la délivrance du récépissé du 23 avril 1971 a fait naître, dès le 24 août 1971, un accord préalable tacite. Dès lors, l'Administration se trouvait dessaisie et toute décision ultérieure de sursis à statuer devenait irrecevable et illégale. Dans leur réplique, elles ajoutent une distinction textuelle subtile : selon elles, l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine (qui organise la procédure du délai supplémentaire d'un mois avant décision tacite et mentionne le sursis à statuer) ne concernerait exclusivement que les « autorisations de construire » définitives et nullement les « accords préalables », l'alinéa 1er du § 1er de cet article 9 ne renvoyant à l'article 8 que pour la seule durée du délai initial de quatre mois. 2. **À titre subsidiaire, l'inapplicabilité et la méconnaissance des conditions de fond de l'article 8, alinéa 11 :** Les pétitionnaires font valoir que les motifs retenus par le Ministre d'État n'entrent pas dans le cadre juridique strict de l'article 8, alinéa 11, qui subordonne le sursis à statuer à l'existence de projets nécessitant une étude particulièrement délicate ou devant être exécutés dans des quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme. Elles soutiennent que l'Administration n'a jamais invoqué la complexité intrinsèque de leur projet immobilier, que l'aménagement du carrefour de la Madone et de ses passages souterrains ne constitue qu'un simple « travail de voirie » étranger à la notion d'études d'urbanisme, et que cet aménagement est indépendant des constructions voisines, lesquelles ne pourraient que le faciliter. Enfin, elles reprochent à l'Administration d'avoir disposé en réalité d'un délai de quinze mois depuis le dépôt initial du 10 juin 1970 sans faire aboutir ses études techniques, les pièces complémentaires fournies en avril 1971 étant selon elles sans incidence sur l'aménagement routier, et allèguent l'existence d'un détournement de pouvoir. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête en réfutant point par point cette analyse : 1. **Sur l'absence d'accord tacite et la régularité procédurale :** Le Ministre d'État oppose que l'expiration du délai de quatre mois de l'article 8 ne fait naître aucune décision implicite d'acceptation. Une telle décision favorable tacite ne peut résulter que du mécanisme de l'article 9, qui exige une mise en demeure du pétitionnaire ouvrant un délai supplémentaire d'un mois. Or, les requérantes ont elles-mêmes sollicité le bénéfice de cet article 9, alinéa 3, par lettre du 25 août 1971, démontrant par leur propre comportement qu'elles ne s'estimaient pas titulaires d'un accord acquis le 23 août précédent. L'article 9 § 1er, en se référant à l'article 8, englobe tant les accords préalables que les autorisations de construire, et l'article 8, alinéa 11, prévoit expressément que le sursis à statuer doit intervenir dans ce délai d'un mois de l'article 9. Prise le 15 septembre 1971, la décision est donc intervenue dans le délai légal. 2. **Sur le bien-fondé du sursis à statuer :** L'autorité ministérielle soutient que l'article 8, alinéa 11, permet de surseoir à statuer lorsqu'une construction risque d'entraver des projets d'aménagement en cours d'étude, aucun délai n'étant imposé à l'Administration pour mener ces études, sous la seule réserve de la durée maximale légale du sursis qui protège les administrés et est fixée à deux ans. En l'espèce, appuyé notamment par une communication du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 2 mars 1972, le Ministre démontre que l'aménagement du carrefour de la Madone implique des études d'urbanisme approfondies et qu'il faut non seulement vérifier la compatibilité de l'implantation de l'immeuble avec les ouvrages souterrains, mais aussi examiner les modifications que ce bâtiment imposerait à ces ouvrages. Enfin, il impute le retard de l'instruction aux seules requérantes qui ont mis près d'un an à compléter leur dossier le 22 avril 1971, ne laissant à l'Administration qu'un délai effectif d'étude de cinq mois et non de quinze mois. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait le juge constitutionnel et administratif monégasque à une série de questions de droit s'enchaînant logiquement autour de l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 : En premier lieu, sur le terrain de la naissance des actes administratifs implicites et de la compétence *ratione temporis* et *ratione materiae* de l'autorité administrative : **Le silence gardé par l'Administration pendant le délai d'instruction de quatre mois prévu à l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 sur une demande d'accord préalable fait-il naître de plein droit une décision tacite d'acceptation dessaisissant l'Administration, et la faculté de prononcer un sursis à statuer dans le délai supplémentaire d'un mois prévu à l'article 9 s'applique-t-elle aux demandes d'accord préalable nonobstant la référence textuelle de cet article 9 aux seules « autorisations » ?** En second lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'étendue du contrôle juridictionnel : **Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il l'adéquation des motifs de fait et de droit invoqués par l'Administration — tirés en l'espèce de la réalisation d'études d'aménagement routier et souterrain d'un carrefour à forte circulation — aux conditions légales de l'article 8, alinéa 11, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeant soit une étude particulièrement délicate du projet, soit l'exécution de travaux dans un quartier faisant l'objet d'études d'urbanisme ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête tant dans ses conclusions d'annulation que dans ses conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique structuré en trois temps forts, correspondant à l'examen successif des moyens des requérantes, suivi d'une conséquence directe sur la demande de dommages et intérêts. #### 1. Le rejet de l'existence d'un accord préalable tacite à l'issue du délai initial de quatre mois Abordant le premier moyen, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte dispose que l'Administration dispose d'un délai de quatre mois à compter de la délivrance du récépissé pour faire part de sa décision au pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire. Le juge relève immédiatement qu'« *aucune disposition de ladite Ordonnance Souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai* ». En droit administratif, le silence de l'administration ne vaut acceptation que si un texte spécial le prévoit expressément et selon les modalités strictes qu'il définit. Dès lors que l'article 8 se borne à fixer un délai d'instruction sans attacher à son dépassement la sanction d'une acceptation implicite automatique, les requérantes ne pouvaient juridiquement être titulaires d'un accord tacite au 24 août 1971 par le seul effet de l'écoulement des quatre mois depuis le récépissé du 23 avril 1971. Par voie de conséquence, en l'absence de toute décision préalable ayant fait droit à la demande, aucun obstacle juridique tiré de droits acquis ne s'opposait à ce que le Ministre d'État prenne la décision de sursis à statuer attaquée. #### 2. La substitution ou requalification de la véritable base légale du sursis à statuer par la combinaison des articles 8 et 9 Le deuxième temps du raisonnement est particulièrement remarquable sur le plan de la technique du contrôle de légalité. Les requérantes tiraient argument d'une imperfection rédactionnelle ou d'une divergence terminologique entre l'article 8 et l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine : la décision ministérielle du 15 septembre 1971 visait explicitement l'article 9, lequel, dans son § 1er, alinéa 2, n'emploie que le terme d'« *autorisation* » lorsqu'il indique que le Ministre d'État peut, dans le délai d'un mois suivant la lettre de rappel du pétitionnaire, soit accorder l'autorisation, soit la refuser, soit décider de surseoir à statuer. Les requérantes en déduisaient que le sursis à statuer de l'article 9 était inapplicable à une simple demande d'« *accord préalable* ». Le Tribunal Suprême écarte cette lecture formaliste en recherchant le véritable fondement juridique de la compétence administrative. Il pose en principe que si la décision attaquée se réfère explicitement à l'article 9, « *le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration, de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenue dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du § 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel* ». En opérant cette lecture systémique et combinée des textes, la haute juridiction démontre que l'article 8, alinéa 11 — qui définit au fond le pouvoir du Gouvernement de surseoir à statuer après avis du Comité consultatif pour la construction et renvoie expressément à l'article 9, alinéa 3, pour fixer la condition de délai d'un mois — est inséré au sein d'un article 8 dont l'alinéa 1er vise indifféremment les demandes d'accord préalable et les demandes d'autorisation de construire. Par conséquent, l'article 8, alinéa 11, s'applique de manière identique aux deux catégories d'actes d'urbanisme. Nonobstant la référence explicite faite par l'acte attaqué à l'article 9, la décision de sursis à statuer trouve « *sa véritable base légale dans l'article 8 précité* ». Le juge valide ainsi la légalité de l'acte en restituant à l'action administrative son fondement textuel exact, neutralisant le moyen tiré de la violation de l'article 9. #### 3. Le contrôle approfondi des motifs de fait et de droit justifiant le sursis à statuer Examinant enfin le troisième moyen relatif au bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême affirme avec force son office de juge de l'excès de pouvoir appelé à se prononcer sur la légalité interne : il lui appartient « *de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision* ». L'article 8, alinéa 11, ouvre la faculté de surseoir à statuer dans deux hypothèses alternatives : d'une part, pour « *les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate* », et, d'autre part, pour « *ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme* ». Le Tribunal procède alors à une double vérification : * **Quant à l'intention et à la motivation formelle de l'Administration :** Contrairement aux affirmations des requérantes, le juge constate que l'Administration ne s'est pas limitée à un seul aspect, mais a expressément fondé sa décision de manière cumulative tant sur l'importance et la difficulté du projet exigeant une étude particulièrement délicate que sur la nécessité de procéder, pour des raisons d'urbanisme, à l'aménagement d'un carrefour. Elle a donc entendu mettre en œuvre simultanément l'une et l'autre des deux conditions légales. * **Quant à la matérialité et à la qualification juridique des faits :** Le Tribunal Suprême se livre à une appréciation concrète et détaillée des pièces de l'instruction (« *il résulte à l'évidence de l'instruction* »). Il relève que le carrefour de la Madone supporte une très importante circulation de véhicules et de piétons. Les impératifs de sécurité et de bon ordre impliquent nécessairement la prévision de dispositions d'aménagement tant en surface qu'en sous-sol. Le juge opère ici le lien logique décisif entre la voirie et l'urbanisme : un tel aménagement routier et souterrain est « *nécessairement subordonné à une utilisation rationnelle du terrain sur lequel des constructions ne peuvent être édifiées que dans des conditions compatibles avec les exigences de l'intérêt public, dont l'Administration a la responsabilité* ». Dès lors, la reconstruction d'un immeuble en bordure immédiate de ce carrefour, par son importance et les conditions de son implantation, a de manière incontestable une « *incidence directe* » sur le plan d'aménagement du carrefour. L'argument des requérantes réduisant l'opération à un simple travail de voirie indépendant de l'urbanisme est ainsi intégralement réfuté. Pour clore l'examen de la légalité interne, le Tribunal écarte deux arguments périphériques. D'une part, concernant la durée de quinze mois écoulée depuis le dépôt initial de la demande le 10 juin 1970, le juge consacre le pouvoir discrétionnaire de l'Administration pour apprécier « *les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites* », tout en relevant surabondamment (« *au surplus* ») la faute des requérantes elles-mêmes, qui ont tardé à fournir les documents essentiels permettant d'évaluer l'occupation au sol, la masse des constructions et leur insertion dans l'environnement. D'autre part, le grief de détournement de pouvoir est balayé faute
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26724 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26724 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/10-12-26724)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La réglementation des baux d'habitation au sein de la Principauté de Monaco repose sur une dualité structurelle caractérisée par la coexistence d'un secteur dans lequel la fixation des loyers demeure libre et d'un secteur dit « protégé », au sein duquel les loyers sont administrativement encadrés. Ce second secteur est notamment régi par les dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, instituée au bénéfice des catégories de personnes limitativement identifiées par son article 3. Aux côtés de ce régime général gravitent d'autres dispositifs législatifs spécifiques, tels que la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 (modifiée en dernier lieu par la loi n° 1212 du 29 décembre 1998) relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation devenus vacants ou inoccupés, la loi n° 882 du 25 juin 1970 consacrant la liberté locative pour certains biens, ou encore la loi n° 887 soumise à des règles propres. Le mécanisme de détermination des loyers au sein du secteur relevant de l'Ordonnance-Loi n° 669 s'articule autour de son article 14. Ce texte prévoit que la valeur locative d'un appartement correspond au produit de la surface corrigée — telle qu'elle résulte de l'Ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation — par le prix de base d'un mètre carré de chacune des catégories de logement prévues par cette même ordonnance. L'article 14 confie à des Ordonnances Souveraines le soin de fixer le classement des locaux, les prix de base au mètre carré ainsi que les coefficients de correction, tout en précisant que ces prix de base mensuels doivent être tels qu'ils assurent, après application desdits coefficients, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité. En outre, le quatrième alinéa de cet article dispose qu'en cas de variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 25 (ou 27 selon les visas et motifs de la décision) juin 1947 sur les retraites des salariés, une Ordonnance Souveraine fixe les nouveaux prix de la valeur locative pour une application au premier jour du trimestre suivant ladite variation. À la fin des années 1990, les autorités monégasques ont entrepris de revaloriser de manière substantielle les loyers de ce secteur réglementé, estimant que les montants antérieurement pratiqués étaient trop bas pour avoir été fixés à une époque où la pénurie de logements avait conduit à favoriser momentanément les locataires au détriment des propriétaires. Ainsi, par une première Ordonnance Souveraine en date du 24 décembre 1998, le pouvoir exécutif avait déjà décidé, en sus de l'augmentation ordinaire des prix de base mensuels au mètre carré, une hausse de 8,50 % au titre de « mesures de rattrapages spécifiques » à compter du 1er janvier 1999. Poursuivant cette politique de revalorisation, le pouvoir exécutif a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 14297 du 15 décembre 1999 portant majoration, à compter du 1er janvier 2000, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Cet acte réglementaire comporte deux articles distincts. Son article 1er modifie l'article 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 2057 du 21 septembre 1959 (portant application de l'Ordonnance-Loi n° 669) afin de fixer à un nouveau niveau les prix de base mensuels au mètre carré pour chacune des catégories de logements établies par l'Ordonnance du 22 septembre 1949. Son article 2, quant à lui, énonce : « Au titre des mesures de rattrapages spécifiques, les prix de base ci-dessus fixés peuvent être majorés, à compter du 1er janvier 2000 de 13 % étant précisé que cette majoration s'ajoute à celle de 8,50 % arrêtée au même titre au 1er janvier 1999. Ces mesures ne s'appliquent qu'aux locaux relevant encore de l'Ordonnance-Loi n° 669 ». C'est précisément cette seconde vague de majoration spécifique qui a cristallisé le mécontentement des preneurs à bail du secteur ancien et donné naissance au litige. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 22 février 2000, l'Association des locataires de Monaco a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours en annulation dirigé exclusivement contre l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 14297 du 15 décembre 1999 (parfois désignée par erreur matérielle dans un considérant de la décision sous le numéro 14257 du 15 décembre 1959). L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 21 avril 2000, à laquelle l'association a répondu par une réplique enregistrée le 22 mai 2000 (et rectifiée le 6 juin 2000), suivie d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 23 juin 2000. Par ordonnance du 31 août 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 octobre 2000, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Pierre Delvolvé, les observations orales de Maître Lyon-Caen pour l'association requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général. Au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 attaqué, l'Association des locataires de Monaco articule son argumentation autour de trois moyens principaux de légalité externe et interne : l'incompétence de l'auteur de l'acte, l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation combinée à la violation du droit au logement. En premier lieu, sur le terrain de l'incompétence, la requérante soutient qu'il n'appartient qu'au seul législateur de mettre en œuvre et de concilier l'exercice du droit de propriété et l'exercice du droit au logement. Elle fait valoir que la matière des loyers d'habitation a été appréhendée par la loi n° 497 du 25 mars 1949 puis par l'Ordonnance-Loi n° 669, dont l'article 14 ne confère compétence à l'autorité administrative par voie d'Ordonnance Souveraine que dans trois domaines strictement délimités (classer les catégories de locaux, fixer les prix de base au mètre carré et fixer les coefficients de correction), ce qui exclut toute habilitation pour édicter des mesures de rattrapages spécifiques et des majorations autonomes des prix de base. En réplique, l'association précise que le Tribunal Suprême, dans une précédente décision du 2 juillet 1999 statuant sur le recours contre l'Ordonnance Souveraine du 24 décembre 1998, ne saurait être regardé comme ayant implicitement écarté ce moyen d'incompétence. Elle ajoute que la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 (modifiant la loi n° 1118 du 18 juillet 1988) ne peut servir de fondement légal aux mesures de rattrapage, faute d'être applicable tant temporellement que matériellement au régime général de l'Ordonnance-Loi n° 669, cette loi n° 1212 n'ayant d'ailleurs introduit la notion de mesures de rattrapages spécifiques que pour les écarter s'agissant des locaux vacants ou inoccupés depuis plus de trois ans. En deuxième lieu, l'association invoque une erreur de droit tirée de la méconnaissance du mécanisme de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669. Selon elle, l'augmentation de 13 % a été fixée sans aucun lien avec l'évolution du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 22 (ou 25/27) juin 1947, paramètre auquel l'autorité réglementaire doit impérativement se référer pour faire varier la valeur locative. En troisième lieu, la requérante soutient qu'à supposer même que l'article 14 prévoie deux modalités distinctes de variation (alinéas 1 et 2 d'une part, alinéa 4 d'autre part), la majoration litigieuse méconnaît le droit au logement et se trouve entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle revendique l'existence d'un véritable droit constitutionnel au logement en droit monégasque, à l'instar du droit français et des normes internationales protectrices des droits de l'homme (Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme). Ce droit interdirait au législateur comme au pouvoir réglementaire de réduire les garanties légales existantes ou de procéder à des hausses soumettant le logement aux seules règles du marché, faisant peser sur les locataires modestes la menace de devoir quitter la Principauté faute de pouvoir s'y loger dans des conditions décentes. L'erreur manifeste d'appréciation résulterait du caractère disproportionné du taux de 13 %, qui s'ajoute à la hausse de 8,50 % de l'année précédente ainsi qu'aux très fortes hausses enregistrées depuis 1980. L'association souligne à cet égard l'écart manifeste entre ce taux de 13 %, l'évolution modérée des salaires et de l'indice de la construction (qui reflète le coût des travaux incombant aux propriétaires), et la proposition de majoration limitée à 1,33 % formulée par la Commission mixte d'étude des problèmes du logement selon ses méthodes habituelles d'évaluation. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun de ces griefs. Sur la compétence, il observe d'abord que ce moyen d'ordre public n'avait été ni invoqué par l'association ni soulevé d'office par le Tribunal Suprême lors de sa décision du 2 juillet 1999, ce dont il déduit que la haute juridiction a nécessairement pris position en faveur de la compétence réglementaire. Il soutient que cette compétence découle exclusivement des alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 (parfois citée par erreur matérielle comme n° 667 dans la contre-requête), la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 n'étant mentionnée que pour conforter cette interprétation. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État distingue nettement les mesures de rattrapages spécifiques prises sur le fondement des alinéas 1 et 2 de l'article 14 (destinées à assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité) des mesures d'indexation liées à la variation du salaire de base prévues à l'alinéa 4. Enfin, sur le droit au logement et l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration écarte comme non pertinente la référence aux normes françaises et internationales au regard de la spécificité des données géographiques, économiques et sociologiques de Monaco. Elle fait valoir que la conciliation entre le droit au logement et le droit de propriété justifie ces mesures de rattrapage destinées à compenser des loyers antérieurs anormalement bas et à assurer la viabilité du parc immobilier, rendant inopérante la comparaison avec les travaux de la Commission mixte d'étude. Le Ministre d'État précise enfin que ces mesures ne traduisent aucune volonté de supprimer le secteur protégé et que les locataires aux ressources insuffisantes bénéficient d'une allocation différentielle de loyer garantissant l'effectivité de leur maintien dans les lieux. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par l'Association des locataires de Monaco conduisait la haute juridiction à trancher une triple interrogation juridique d'une importance cardinale pour la régulation du marché locatif monégasque et l'articulation des sources du droit public dans la Principauté : 1. **Sur la répartition des compétences normatives :** L'habilitation conférée au pouvoir réglementaire par les alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 pour fixer, par voie d'Ordonnance Souveraine, les prix de base au mètre carré de manière à assurer la rémunération du service rendu par le logement et son maintien en état d'habitabilité, autorise-t-elle l'exécutif à édicter des « mesures de rattrapages spécifiques » majorant ces prix de base, ou une telle intervention empiète-t-elle sur le domaine réservé au législateur en matière de droit de propriété et de droit au logement ? 2. **Sur la légalité interne du mécanisme de révision :** Le pouvoir réglementaire commet-il une erreur de droit au regard de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 en instituant des majorations de rattrapage décorrélées de l'évolution du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947, ou l'article 14 institue-t-il deux voies juridiques autonomes de fixation et d'évolution des prix de base ? 3. **Sur le contrôle de proportionnalité et le respect des droits fondamentaux :** Une majoration réglementaire de 13 % des prix de base au titre de mesures de rattrapage, venant s'ajouter à une précédente hausse de 8,5 % arrêtée l'année antérieure, méconnaît-elle le droit au logement — tel qu'il résulte des engagements internationaux de la Principauté conciliés avec les normes constitutionnelles — et se trouve-t-elle entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de sa finalité économique et des dispositifs d'aide sociale existants ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de l'association requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens soulevés, après avoir intégralement cité les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ainsi que la teneur des deux articles de l'Ordonnance Souveraine attaquée n° 14297 du 15 décembre 1999. **1. La validation de la compétence réglementaire par une interprétation finaliste de l'habilitation législative** Examinant en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence, le juge administratif suprême écarte la thèse selon laquelle l'absence de mention expresse des « mesures de rattrapages spécifiques » dans le texte de l'Ordonnance-Loi n° 669 priverait le pouvoir réglementaire de toute habilitation pour les édicter. Sans s'attarder sur l'argument procédural du Ministre d'État relatif à l'autorité implicite de sa précédente décision du 2 juillet 1999, le Tribunal Suprême fonde directement son analyse sur la lettre et l'esprit des alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre (mentionnée par erreur matérielle comme décembre dans ce considérant) 1959. La juridiction relève que le législateur a expressément prévu, d'une part, que « les prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative ainsi que les coefficients de correction sont fixés par l'Ordonnance Souveraine » et, d'autre part, que ces prix « doivent être tels qu'ils assurent... la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ». Le Tribunal opère ici un rattachement téléologique : dès lors que les mesures de rattrapages spécifiques décidées par l'Ordonnance Souveraine attaquée ont précisément pour objet d'assurer cette rémunération du service rendu et ce maintien en état d'habitabilité, elles entrent pleinement dans le champ de l'habilitation législative initiale. L'autorité réglementaire n'a donc pas excédé sa compétence en les adoptant. **2. La consécration de la dualité des mécanismes d'évolution des loyers sur le fondement de l'article 14** En deuxième lieu, statuant sur le moyen tiré de l'erreur de droit, le Tribunal Suprême procède à une exégèse structurelle de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 afin de déterminer les rapports qu'entretiennent ses différents alinéas. L'association requérante tentait d'enfermer l'action réglementaire dans le carcan exclusif de l'alinéa 4, qui subordonne la fixation des nouveaux prix de la valeur locative à la variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême réfute cette lecture réductrice en consacrant l'autonomie fonctionnelle des alinéas 1 et 2 par rapport à l'alinéa 4. Il juge que « si l'alinéa 4 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 lie la fixation des nouveaux prix de la valeur locative à la variation du salaire de base, il en va différemment des alinéas 1 et 2 du même article ». Ces deux premiers alinéas, en prescrivant que les prix de base et coefficients de correction doivent assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité, « permettent à cette fin de prendre des mesures de rattrapages spécifiques » indépendamment de toute variation du salaire de base. Pour conforter cette interprétation systémique, la haute juridiction mobilise un argument tiré des travaux législatifs récents, à savoir les articles 2 et 3 de la loi n° 1212 du 29 décembre 1998. Prenant soin de répondre à l'objection de l'association requérante, le Tribunal concède que cette loi n'a pas le même champ d'application que l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 ; toutefois, il relève qu'en mentionnant ces mesures de rattrapage dans le texte de la loi n° 1212, le législateur les a « prises en considération » et « n'en manifeste pas moins [qu'il] tient compte des mesures de rattrapages spécifiques décidées en application dudit article ». Cette reconnaissance législative indirecte vient consolider la légalité du mécanisme réglementaire, excluant toute erreur de droit. **3. La conciliation du droit international au logement avec le droit constitutionnel de propriété et le contrôle restreint de l'appréciation économique** En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême examine conjointement les griefs tirés de l'atteinte au droit au logement et de l'erreur manifeste d'appréciation. La motivation adoptée ici revêt une importance théorique majeure quant à l'identification des normes de référence du contrôle de légalité à Monaco. Alors que l'association invoquait un « droit constitutionnel au logement » et que le Ministre d'État déniait toute pertinence aux normes internationales en raison des spécificités monégasques, le Tribunal Suprême consacre explicitement l'applicabilité du droit conventionnel en énonçant « que le droit au logement reconnu par l'article 11-1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels susvisé doit être concilié avec le droit de la propriété proclamé par l'article 24 de la
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/10-14-27529)) L'encadrement étatique des loyers au sein d'un territoire géographiquement contraint comme la Principauté de Monaco cristallise de manière récurrente l'antagonisme entre les prérogatives de la propriété privée et les impératifs sociaux d'intérêt général liés au logement d'une population protégée. La décision rendue le 14 octobre 1981 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en section administrative dans l'affaire opposant l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco au Ministre d'État, constitue un jalon fondamental du droit public économique et du contentieux administratif monégasque. Au-delà de la question sectorielle de la revalorisation de la valeur locative des habitations soumises à un régime de taxation, cet arrêt de principe tranche deux problématiques majeures : d'une part, le régime probatoire devant le juge de l'excès de pouvoir confronté à la production de documents internes issus de commissions administratives consultatives ; d'autre part, le degré d'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les actes réglementaires fixant des tarifs et des prix en exécution d'une habilitation législative. Par une motivation sobre mais d'une grande densité normative, la Haute Juridiction consacre l'absence d'obligation générale de secret pesant sur les membres non-fonctionnaires des commissions mixtes en l'absence de texte exprès, tout en limitant son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation face aux choix économiques du pouvoir réglementaire. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans l'application de la législation monégasque spécifique au secteur locatif protégé, régie par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. Ce texte soumet une catégorie particulière d'immeubles d'habitation à une réglementation stricte des loyers, calculés à partir d'une surface corrigée et d'un prix de base au mètre carré déterminé par le pouvoir réglementaire. Plus précisément, l'article 14, alinéa 2, de ladite Ordonnance-Loi n° 669 fixe une directive légale à l'autorité investie du pouvoir réglementaire : les prix de base au mètre carré « doivent être tels qu'ils assurent, après application des coefficients de correction, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ». Par ailleurs, le dernier alinéa de ce même article 14 prévoit un mécanisme d'indexation indirecte en disposant qu'en cas de variation du salaire de base (tel que défini à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947), « une ordonnance fixera les nouveaux prix de la valeur locative ». Pour préparer ces ajustements périodiques, dont les tarifs initiaux avaient été fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959, le gouvernement s'appuie sur un organe consultatif : la « Commission mixte d'étude du problème du logement », instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959 modifiée. Le Président de l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco siège au sein de cette commission en cette qualité. Dans le cadre des travaux préparatoires menés par cet organisme, les services du Département des Finances et de l'Économie ont établi deux notes à l'intention des membres de la Commission, et les débats ont donné lieu à l'établissement de procès-verbaux de séances. À l'issue de cette procédure consultative, l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981 a été promulguée. Cet acte réglementaire portait majoration, avec effet rétroactif ou immédiat à compter du 1er janvier 1981, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Estimant que cette revalorisation demeurait largement insuffisante au regard des exigences légales de rentabilité et d'entretien du parc immobilier, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a résolu de contester la légalité de cette nouvelle tarification par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 13 mars 1981 devant le Tribunal Suprême, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a formé un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981. Par une ordonnance du 2 juillet 1981, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Lors de l'audience, la juridiction a entendu le rapport de Monsieur Félis Boucly, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Jean-Alain Blanc et de Maître G.-H. George, tous deux avocats au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, ainsi que les conclusions du Procureur Général. Au soutien de sa requête en annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959. Selon elle, ce texte impose deux conditions de fond cumulatives au pouvoir réglementaire, placées sous le contrôle du Tribunal Suprême, lesquelles faisaient intégralement défaut en l'espèce : 1. **Sur le défaut de rémunération du service rendu par le logement :** L'association soutenait que les prix de base fixés par l'ordonnance attaquée correspondaient à des loyers inférieurs d'un tiers à ceux pratiqués dans le secteur libre. Elle ajoutait que ces montants se situaient très en deçà de la norme européenne, selon laquelle le loyer représente en moyenne 20 à 25 % du salaire du chef de famille. Pour démontrer l'insuffisance manifeste de cette rémunération, la requérante procédait à des comparaisons économiques concrètes avec le prix d'autres biens et services courants, tels que le loyer mensuel d'un garage ou le prix d'une paire de chaussures. 2. **Sur l'impossibilité d'assurer le maintien en état d'habitabilité :** L'association faisait valoir que les revenus qualifiés de « dérisoires » tirés de ces locations par les propriétaires ne permettaient pas d'entretenir les immeubles. Elle soulignait que ces revenus étaient plus qu'absorbés par les lourdes charges de ravalement des façades imposées aux propriétaires sous peine de sanctions pénales. 3. **Sur le terrain probatoire :** Pour étayer cette double démonstration, l'association produisait aux débats trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » ainsi que les deux notes établies par les services des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission, soutenant qu'il résultait de ces documents mêmes que les conditions légales n'étaient pas remplies. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 13 mai 1981, formulant des conclusions à titre principal sur un incident de procédure (la recevabilité des pièces produites) et à titre subsidiaire (ou successif) sur le fond du droit, tout en réclamant la publication de l'arrêt à intervenir au *Journal de Monaco* et la condamnation de l'association aux entiers dépens. **En premier lieu, sur le plan procédural**, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême d'ordonner que soient écartés des débats les trois procès-verbaux et les deux notes administratives, au motif que leur production en justice serait illicite. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1, 2 et 3 de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte-rendu des délibérations des conseils, commissions et comités administratifs. Selon l'administration, ce texte s'appliquait à la Commission mixte et soumettait ses membres à une obligation de secret concernant les travaux et délibérations dont ils n'avaient eu connaissance qu'en raison de leurs fonctions au sein dudit organisme. **En second lieu, sur le fond**, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une série d'arguments techniques et juridiques : * **Quant à l'étendue du contrôle du juge :** Invoquant la similitude existant entre les principes des droits publics monégasque et français, le Ministre d'État se prévalait d'une jurisprudence constante du Conseil d'État français. Selon cette doctrine, l'appréciation portée par l'autorité réglementaire en matière de fixation des prix et redevances échappe à la discussion devant la juridiction administrative, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'erreur manifeste et que les tarifs fixés ne s'avèrent pas, à l'évidence, inadaptés au but poursuivi par l'habilitation législative, mais trouvent leur fondement dans des considérations d'intérêt général correspondant à l'objet de la loi. En l'espèce, les nouveaux prix assuraient une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé tout en demeurant compatibles avec les possibilités financières de la population à laquelle ce secteur est réservé. * **Quant à la réfutation des termes de comparaison :** Le Ministre d'État opposait l'adage selon lequel on ne peut comparer que des choses comparables, écartant ainsi le parallèle avec des garages ou des chaussures. De même, il rejetait toute comparaison avec le secteur locatif libre, arguant que le mouvement spéculatif caractérisant ce dernier est une notion totalement étrangère au secteur protégé. * **Quant à la norme européenne et à l'évolution des salaires :** L'administration relevait que l'association n'établissait pas son allégation relative à la norme européenne de 20 à 25 % du salaire, rappelant que les salaires des occupants du secteur protégé sont variables et en principe faibles. Elle notait en outre que la requérante n'invoquait aucune violation du dernier alinéa de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi de 1959 relatif à l'indexation sur le salaire de base. En fait, entre le 1er janvier 1979 et le 1er janvier 1981, l'accroissement des prix locatifs incriminés avait été supérieur de 9 % à celui du salaire de base, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation au détriment des propriétaires. * **Quant aux charges d'entretien et de ravalement :** Le Ministre d'État soutenait que l'obligation de ravalement des façades procède d'une réglementation spécifique, étrangère à la notion de maintien en état d'habitabilité visée par l'article 14, et n'avait donc pas à être prise en compte par l'ordonnance attaquée. En revanche, la prise en compte depuis 1980 de l'évolution de l'indice de la construction dans la fixation de la valeur locative remédiait à la disproportion alléguée avec le coût des travaux immobiliers. Enfin, grâce à l'Ordonnance Souveraine n° 6215 du 23 février 1978 (modifiant l'article 20 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949), les travaux d'amélioration de l'habitabilité entraînaient une majoration corrélative de la surface corrigée, ayant déjà permis des hausses de loyers de 40 à 60 % qui s'ajoutaient à la revalorisation annuelle de la valeur locative. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était saisi d'une double interrogation juridique, l'une relative à l'administration de la preuve dans le procès administratif, l'autre relative à la légalité interne d'un acte réglementaire de police économique. 1. **La question préalable de la recevabilité des preuves :** Les membres d'une commission administrative consultative qui n'ont pas la qualité d'agents publics (tels que les représentants d'associations professionnelles) sont-ils tenus, en vertu de l'Ordonnance du 21 mai 1909 ou d'un principe général, à une obligation de secret professionnel faisant obstacle à ce qu'ils produisent en justice, au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, les procès-verbaux des séances de cette commission et les notes d'information rédigées par l'administration à leur intention ? 2. **La question de fond relative au contrôle de la tarification réglementaire :** Quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur une Ordonnance Souveraine fixant le prix de base au mètre carré des loyers du secteur protégé, et les tarifs arrêtés par l'Ordonnance n° 7000 du 7 janvier 1981 méconnaissent-ils les objectifs légaux de rémunération du service rendu et de maintien en état d'habitabilité prescrits par l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions incidentes du Ministre d'État puis au fond de la requête de l'association. #### 1. Le rejet de la demande de retrait des pièces : l'inexistence d'une obligation de secret sans texte Pour écarter la demande du Ministre d'État tendant au retrait des trois procès-verbaux de la Commission mixte et des deux notes du Département des Finances et de l'Économie, le Tribunal Suprême opère une analyse stricte des textes applicables, bien qu'ayant visé l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs. La Haute Juridiction pose le principe selon lequel **« aucune disposition légale ne soumet les membres de la Commission à une obligation de secret qui s'opposerait à la production au présent débat de documents »**. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse d'étendre par analogie ou par déduction les obligations statutaires de discrétion ou de secret professionnel (qui pèsent classiquement sur les fonctionnaires et agents publics) aux membres extérieurs siégeant au sein d'organes consultatifs mixtes, dès lors qu'aucun texte législatif exprès ne le prévoit pour cet organisme. Pour valider définitivement la production de ces pièces, le juge administratif cumule néanmoins deux critères supplémentaires tenant à la nature des pièces et aux conditions de leur obtention : * **Un critère matériel (la nature intrinsèque des documents) :** Les documents produits n'ont « eux-mêmes par leur nature aucun caractère secret ». Il s'agit de données économiques et de comptes rendus de discussions générales sur la politique du logement, qui ne mettent en cause aucun secret protégé par la loi (secret de la défense, secret médical, secret des affaires d'entreprises individuelles, etc.). * **Un critère organique et procédural (la détention régulière) :** Ces pièces étaient « régulièrement détenues par le Président de l'association requérante, membre en cette qualité de ladite Commission ». Il n'y a eu ni soustraction frauduleuse ni détournement de pièces administratives : le président de l'association siégeait ès qualités pour représenter les intérêts des propriétaires ; il était dès lors légitime qu'il utilise les documents reçus dans le cadre de ce mandat représentatif pour défendre en justice les intérêts collectifs de cette même association. En conséquence, les conclusions du Ministre d'État tendant à écarter ces pièces des débats sont rejetées. Les documents demeurent au dossier et sont pris en compte par le juge pour l'examen au fond. #### 2. La validation au fond de l'Ordonnance Souveraine : la consécration du contrôle restreint Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême rappelle d'abord l'objet du recours de l'association, qui soutient que les prix fixés par l'Ordonnance du 7 janvier 1981 ne satisfont pas à l'obligation d'assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité posée par l'alinéa 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959. Pour contrôler le respect de cette norme supérieure, le Tribunal Suprême vérifie en premier lieu la régularité de la démarche globale entreprise par le pouvoir réglementaire. Il relève que l'ordonnance attaquée s'inscrit dans la continuité des « ajustements périodiques du prix de base initialement fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959 ». Il constate également le respect des formes substantielles, la décision étant intervenue « après la consultation de la "Commission mixte d'étude du problème du logement" prescrite par l'Ordonnance du 23 février 1959 ». Quant à la substance de la mesure, le Tribunal observe que l'ordonnance a « fixé de nouveaux prix définis de façon à établir une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé à compter du 1er janvier 1981 ». En second lieu, le Tribunal Suprême définit la grille de contrôle juridictionnel applicable à cette évaluation économique. Faisant droit sur ce point méthodologique à l'argumentation du Ministre d'État (sans toutefois mentionner explicitement le Conseil d'État français dans ses motifs), le juge monégasque énonce « qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que cette décision soit entachée d'inexactitude matérielle ou d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste d'appréciation ». Par cette formule tripartite classique du **contrôle restreint** (exactitude matérielle des faits, erreur de droit, erreur manifeste d'appréciation), le Tribunal Suprême refuse de substituer sa propre appréciation économique et financière à celle du Prince et de son Gouvernement. Bien qu'ayant accepté d'examiner les procès-verbaux et les notes économiques produits par les propriétaires ("les pièces du dossier"), le juge estime que ces éléments ne révèlent aucune disproportion flagrante ou grossière entre les tarifs retenus et le double objectif légal de l'article 14. La revalorisation étant qualifiée de « substantielle », l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas caractérisée, ce qui entraîne le rejet pur et simple de la requête. Notons enfin que le Tribunal condamne l'association aux dépens, mais ne prononce pas dans son dispositif la publication spécifique au *Journal de Monaco* telle que sollicitée par la contre-requête au titre des conséquences de droit, se bornant à ordonner la transmission d'une expédition de la décision au Ministre d'État. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu d'écarter des débats les trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » et les deux notes établies par les Services du Département des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission produits par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; > La requête de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 14 octobre 1981 présente une richesse doctrinale remarquable en ce qu'il illustre à la fois l'autonomie du droit administratif monégasque dans l'interprétation de ses textes anciens et sa perméabilité assumée aux méthodes de contrôle du juge administratif français. #### 1. La transparence des commissions consultatives et la liberté de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir Le premier apport majeur de la décision réside dans l'interprétation restrictive de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs. En opposant les articles 1, 2 et 3 de ce texte, le Ministre d'État tentait d'ériger un véritable « secret des délibérations administratives » opposable au juge de l'excès de pouvoir, afin de neutraliser l'utilisation contentieuse des travaux préparatoires d'une ordonnance souveraine. Le Tribunal Suprême repousse fermement cette conception extensive du secret administratif. Son analyse repose sur une distinction implicite mais fondamentale entre les agents publics (soumis par leur statut au devoir de réserve et de discrétion professionnelle) et les personnalités extérieures si
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8703)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit immobilier monégasque et, plus particulièrement, dans le cadre de la législation spécifique encadrant les locaux d'habitation relevant du secteur dit « protégé ». Par un acte notarié reçu le 7 mars 2008 en l'étude de Maître Henri REY, la société civile particulière dénommée S.C.I. VIGFRIM DEUX a procédé à l'acquisition, auprès de l'Hoirie ROSSO, d'un immeuble situé sur le territoire monégasque. La consistance matérielle de ce bien immobilier se décomposait en des locaux commerciaux implantés au rez-de-chaussée ainsi qu'en quatre appartements répartis dans les étages supérieurs. Au moment de la transaction, deux de ces appartements se trouvaient libres de toute occupation (vacants). En amont de cette acquisition, la situation juridique de ces lots avait été précisée par l'autorité administrative. Par une lettre en date du 7 août 2007, laquelle fut expressément visée au sein de l'acte notarié du 7 mars 2008, la Direction de l'Habitat avait déclaré que les deux appartements vacants, situés au premier étage de l'édifice, entraient dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. L'assujettissement à ce dispositif législatif d'ordre public emporte, en principe, une obligation de déclaration de vacance à la charge du propriétaire en vue de la mise en location des biens au profit des personnes protégées par la loi, sauf exercice d'un droit de reprise ou de rétention par le propriétaire pour son occupation personnelle. Entendant précisément se prévaloir de cette faculté légale de conservation du bien, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a manifesté sa volonté de conserver pour son propre usage l'un des appartements vacants, situé au premier étage à droite. L'objectif poursuivi par la personne morale propriétaire n'était pas le logement d'une personne physique, mais une occupation directe par elle-même afin d'y installer ses propres bureaux. L'usage projeté consistait à y exercer son activité de service locatif ainsi que la préparation de ses projets immobiliers. Cette affectation impliquait une occupation matérielle et effective des lieux, caractérisée par l'installation de son matériel (comprenant lignes téléphoniques, meubles et équipements de bureautique) ainsi que par la présence physique de son personnel. Toutefois, la Direction de l'Habitat a manifesté une réticence à autoriser une telle occupation à titre personnel sur le fondement des lois n° 1.235 et n° 1.291 précitées, au motif que le bénéficiaire de cette occupation était une société civile, c'est-à-dire une personne morale, et non une personne physique occupant les lieux aux fins de logement. Face à cette position administrative, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a maintenu ses prétentions. Par une correspondance datée du 12 mars 2010, elle a formellement confirmé à l'administration sa volonté de se maintenir dans les lieux, en soutenant à titre principal que la législation applicable n'opérait aucune distinction entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Cette démarche s'est heurtée à un refus formel de l'administration. Par une lettre en réponse datée du 18 juin 2010, le Directeur de l'Habitat a rejeté la demande de la société. Aux termes de cette décision administrative individuelle, le Directeur de l'Habitat a estimé que la prérogative légale reconnue au propriétaire demeurait réservée aux seules personnes physiques, en affirmant que la société civile particulière VIGFRIM DEUX ne pouvait occuper ce bien et qu'en conséquence, elle était tenue de remplir, renseigner et retourner le formulaire joint de déclaration de vacance en vue de la mise en location du local. C'est cette décision administrative du 18 juin 2010 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la S.C.I. VIGFRIM DEUX, représentée par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête déposée au greffe général le 5 août 2010. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative de la Direction de l'Habitat en date du 18 juin 2010 et, à titre accessoire, à ce que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État. Au soutien de son recours, la société requérante s'est attachée, à titre liminaire, à démontrer la recevabilité de son action sur le fondement de l'article 90 B. 1er de la Constitution monégasque, lequel fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Elle a fait valoir, d'une part, que la lettre du 18 juin 2010 revêtait le caractère d'un acte administratif faisant grief et donc annulable, et d'autre part, qu'elle justifiait de la qualité et de l'intérêt pour agir en tant que propriétaire du bien ayant l'intention d'occuper les lieux par elle-même. Sur le fond, la requête développait deux moyens de légalité interne : l'erreur de droit et la violation de la loi (plus précisément la violation de normes constitutionnelles). En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, la S.C.I. VIGFRIM DEUX soutenait que le Directeur de l'Habitat avait procédé à une interprétation erronée de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée (la requête visant initialement l'article 35 de ladite loi), en réservant à titre exclusif aux seules personnes physiques le bénéfice du droit de reprise ou de rétention des appartements relevant du secteur protégé. Dans son mémoire en réplique déposé le 5 novembre 2010, la requérante a affiné et consolidé cette argumentation textuelle. Elle a fait valoir que le droit du propriétaire d'occuper le bien par lui-même est consacré par la loi sans aucune ambiguïté et sans qu'aucune distinction ne soit établie entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Répondant à l'argumentation adverse tirée de la mention légale des membres de la famille du propriétaire, la société a soutenu que l'inclusion de la famille du propriétaire personne physique dans le bénéfice de la loi ne constitue qu'un accessoire extensif du droit personnel du propriétaire ; dès lors, cette extension familiale ne saurait engendrer, par un raisonnement *a contrario*, une exclusion de l'occupation directe et personnelle exercée par un propriétaire personne morale. De surcroît, la requérante a invoqué dans sa réplique les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.235 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Elle a souligné que, contrairement à la thèse ministérielle cantonnant les biens du secteur protégé au seul logement social, cet article 2 autorise expressément, au sein de ce secteur, l'exercice par le propriétaire ou le locataire d'activités professionnelles dépourvues de caractère commercial, ce qui correspondait exactement à la situation et à l'objet de la société civile particulière requérante. En second lieu, sur le terrain de la violation des normes supérieures, la S.C.I. VIGFRIM DEUX invoquait la violation des dispositions combinées des articles 17 et 24 de la Constitution monégasque. L'article 17 consacre le principe d'égalité en droit des Monégasques devant la loi, tandis que l'article 24 érige l'inviolabilité de la propriété au rang des droits et libertés fondamentaux reconnus au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Selon la requérante, l'exclusion des personnes morales du droit d'occuper leur propre bien instituait une discrimination inconstitutionnelle entre propriétaires et portait une atteinte illégale à son droit de propriété. Elle a expressément réitéré ces moyens relatifs à la rupture du principe d'égalité dans son mémoire en réplique. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête au Greffe Général le 8 octobre 2010, complétée par une duplique déposée le 9 décembre 2010, concluant au rejet de l'ensemble des moyens de la requête. L'argumentation de l'État reposait sur une interprétation téléologique et systémique de la législation sur le secteur protégé. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord rappelé que l'objectif fondamental de la loi de 2000, modifiée en 2004, est de permettre aux ressortissants monégasques de se loger à Monaco, et que les dispositions instituant ce « secteur protégé » revêtent expressément un caractère d'ordre public. Il en découle pour les propriétaires une obligation stricte de déclaration de vacance suivie d'une obligation de mise en location. Selon l'autorité gouvernementale, si le législateur a ménagé une exception sous la forme d'un droit de reprise ou de rétention au profit du propriétaire ou de sa famille, cette faculté a pour unique finalité le logement. Le Ministre d'État s'appuyait à cet égard sur la lettre de l'article 16-1 de la loi, qui vise l'occupation par le propriétaire lui-même ou par « ses ascendants, descendants ou leur conjoint ou (…) ses frères, sœurs ou leurs descendants (…) ou par les ascendants ou descendants de son conjoint ». L'État en déduisait que le droit de reprise est intrinsèquement réservé aux seules personnes physiques, seules susceptibles d'avoir des ascendants, des descendants, des frères et des sœurs, par opposition aux personnes morales qui, par hypothèse, sont dépourvues de toute famille. Pour conforter cette lecture, le Ministre d'État invoquait les travaux préparatoires de la loi ainsi que le rapport établi au nom de la Commission du logement, lequel évoquait « les locaux devenus vacants et que le propriétaire n'envisage pas d'utiliser pour lui-même ou sa famille ». En réponse au moyen constitutionnel tiré de la violation du droit de propriété et de la rupture d'égalité entre personnes physiques et personnes morales, le Ministre d'État a soutenu, conformément à la jurisprudence classique relative au principe d'égalité, qu'il est toujours loisible au législateur de régler de façon différente des situations différentes, à la condition que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Enfin, dans sa duplique du 9 décembre 2010, cherchant à neutraliser l'argument tiré de l'article 2 de la loi révisée autorisant l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale dans les locaux du secteur protégé, le Ministre d'État a soutenu une lecture combinée et restrictive des textes. Selon lui, les dispositions de l'article 2 devaient impérativement s'apprécier à la lumière du renvoi opéré aux personnes visées à l'article 13, alinéa 2, de la loi. Or, cet article 13, alinéa 2, évoque le droit de reprise du propriétaire dans les conditions déterminées elles-mêmes par renvoi à l'article 16-1 précité (lequel mentionne le propriétaire, ses ascendants ou descendants). Par le jeu de ces renvois successifs, l'État concluait que même l'exception prévue à l'article 2 pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial demeurait subordonnée à la qualité de personne physique du bénéficiaire et ne concernait donc aucunement les personnes morales. L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 3 septembre 2010, à Monsieur Didier LINOTTE, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 5 avril 2011, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le ministère public en ses conclusions, avant que la décision ne soit rendue le 15 avril 2011. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présentait un caractère inédit et déterminant pour la délimitation des prérogatives des propriétaires immobiliers au sein du secteur locatif protégé monégasque. Il s'agissait de déterminer si les dispositions combinées des articles 2 et 16-1 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, permettent à un propriétaire constitué sous la forme d'une personne morale — en l'occurrence une société civile particulière — d'exercer le droit de reprise ou de conservation d'un local vacant relevant du secteur protégé afin de l'occuper lui-même pour y exercer son activité professionnelle dépourvue de caractère commercial, ou si ce droit d'occupation personnelle est légalement réservé aux seuls propriétaires personnes physiques aux fins de logement personnel ou familial. En d'autres termes, l'autorité administrative pouvait-elle légalement refuser à une société civile propriétaire le droit d'occuper personnellement son bien à des fins professionnelles non commerciales et lui imposer une déclaration de vacance, en se fondant sur sa seule qualité de personne morale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété rédactionnelle, caractéristique de la technique juridictionnelle des cours suprêmes de tradition franco-monégasque, en faisant application du principe de l'économie des moyens et en privilégiant une interprétation littérale et combinée de la loi. En premier lieu, la Haute Juridiction écarte d'emblée l'examen des griefs d'ordre constitutionnel par la formule consacrée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». En accueillant le moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit dans l'application de la loi n° 1.235 modifiée, le Tribunal Suprême s'épargne l'examen du moyen tiré de la violation des articles 17 (principe d'égalité) et 24 (droit de propriété) de la Constitution. Ce choix méthodologique démontre que la solution du litige résidait entièrement dans la lettre même de la loi ordinaire : ce n'était pas la loi qui méconnaissait la Constitution en excluant les personnes morales, mais bien l'administration qui méconnaissait la loi en y ajoutant une condition d'exclusion que le texte législatif ne comportait pas. En second lieu, le raisonnement au fond du Tribunal Suprême repose sur l'articulation directe et syllogistique de deux dispositions législatives expresses de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 : l'article 16-1 et l'article 2. D'une part, le juge suprême cite les termes mêmes de l'article 16-1 de la loi : « Nonobstant les dispositions de l'article 11, le propriétaire a le droit de reprendre le local pour l'occuper lui-même (…) ». Par cette citation volontairement tronquée après les mots « lui-même », le Tribunal Suprême isole le cœur de la prérogative légale. Il valide ainsi implicitement mais nécessairement la thèse de la société requérante selon laquelle le terme « propriétaire » est employé par le législateur de manière générale et inconditionnelle, sans opérer la moindre distinction selon que ce propriétaire est une personne physique ou une personne morale. La suite de l'article 16-1, qui étend ce droit aux ascendants, descendants, frères, sœurs et conjoints — et sur laquelle le Ministre d'État fondait toute son argumentation pour exclure les personnes morales dépourvues de famille —, est jugée inopérante lorsque le propriétaire entend occuper le local « lui-même ». Le juge refuse ainsi le raisonnement *a contrario* de l'administration : le fait qu'une modalité extensive du droit de reprise (l'occupation par la famille) ne puisse, par nature, bénéficier qu'aux personnes physiques ne saurait priver les personnes morales de la modalité principale de ce droit (l'occupation par le propriétaire lui-même). D'autre part, encore fallait-il que l'occupation « par elle-même » d'une personne morale fût matériellement et juridiquement concevable au regard de l'affectation des locaux régis par la loi de 2000. En effet, une personne morale ne pouvant physiquement « habiter » au sens domestique du terme, son occupation personnelle ne peut se concevoir qu'à travers l'implantation de ses organes, de son personnel, de ses bureaux et l'exercice de son activité sociale. C'est ici qu'intervient le second pilier du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême mobilise les termes de l'article 2 de la loi modifiée, aux termes duquel : « Sont assimilés aux locaux à usage d'habitation ceux qui sont utilisés pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial ». Par une lecture combinée de ces deux textes, la démonstration juridique devient implacable : 1. L'article 16-1 confère à tout « propriétaire » (sans distinction de personnalité juridique) le droit d'occuper le local « lui-même » ; 2. L'article 2 assimile légalement à l'usage d'habitation l'utilisation des locaux pour l'exercice d'une « activité professionnelle sans caractère commercial » ; 3. Or, la requérante est une société civile particulière (dont l'objet et l'activité de gestion locative et de préparation de projets immobiliers pour son propre compte revêtent par nature un caractère civil et non commercial) qui est propriétaire du bien et entend l'occuper elle-même pour cette activité. Le Tribunal Suprême balaie ainsi l'argumentation complexe développée par le Ministre d'État dans sa duplique, qui tentait de neutraliser l'article 2 par le jeu de renvois en cascade vers l'article 13 alinéa 2 puis vers l'article 16-1. Pour le juge, l'assimilation posée par l'article 2 a une portée générale au sein de la loi : dès lors que l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale vaut usage d'habitation au sens de la loi, un propriétaire personne morale exerçant une telle activité peut parfaitement « occuper lui-même » le local au sens de l'article 16-1. La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors avec la rigueur du contrôle de l'erreur de droit dans le contentieux de l'excès de pouvoir : « qu'il s'ensuit qu'en estimant, par sa lettre du 18 juin 2010, que la société civile particulière S.C.I. VIGFRIM DEUX "ne peut occuper le bien qu'elle vient d'acquérir", l'autorité administrative a commis une erreur de droit ». La décision administrative encourt dès lors l'annulation pure et simple. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 15 avril 2011 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision attaquée en date du 18 juin 2010 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *S.C.I. VIGFRIM DEUX c/ Ministre d'État* du 15 avril 2011 constitue une décision de principe majeure dans le paysage du droit administratif et du droit immobilier monégasques, ce qu'atteste au demeurant la formation de jug
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1992/02-06-26187)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la gestion locative d'un bien immobilier ancien appartenant à la société civile immobilière (SCI) Claude. Cet immeuble, dont la construction remonte, selon les affirmations de la société propriétaire, à plus de cent ans avant la naissance du contentieux, comportait en ses parties hautes plusieurs locaux mansardés. D'après les éléments versés aux débats, la nature et l'affectation historique de ces espaces faisaient l'objet d'appréciations divergentes entre la puissance publique et la personne privée propriétaire : tandis que la société requérante soutenait que ces pièces mansardées avaient toujours été utilisées à usage d'habitation depuis l'édification du bâtiment et depuis leur acquisition par la société, l'autorité administrative les qualifiait de chambres de domestiques ayant fait l'objet d'une transformation mais demeurant des locaux dépendant d'une habitation principale. À partir de l'année 1988, la SCI Claude a entrepris des travaux qualifiés par elle de « réfection totale » ou de rénovation au sein de ces mansardes, puis a procédé à la mise en location de ces locaux au profit de trois locataires distincts. Il est apparu au cours de l'instruction que ces opérations de réfection ou d'aménagement avaient été menées sans que la société propriétaire ait préalablement sollicité ni obtenu les autorisations administratives requises par la réglementation monégasque en matière d'urbanisme, de construction et de sécurité contre les risques d'incendie et de panique. La situation matérielle et juridique de ces logements a attiré l'attention des services de l'État à l'occasion d'une visite effectuée sur place par la Commission technique pour la lutte contre la pollution, la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique. À la suite des constatations opérées lors de cette inspection (dont le rapport n'aurait, selon les dires de la requérante, pas été transmis à cette dernière), l'administration monégasque a estimé que les mansardes données à bail ne satisfaisaient pas aux exigences techniques, sanitaires et sécuritaires prescrites par le droit positif. Plus précisément, les services administratifs ont considéré que les locaux n'étaient pas conformes aux dispositions de divers textes relatifs aux constructions neuves ou restaurées, et singulièrement aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 modifiée du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Tirant les conséquences de cette non-conformité alléguée, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a pris, le 21 janvier 1991, une décision administrative faisant formellement interdiction à la SCI Claude de louer les locaux dont elle était propriétaire à compter de la date butoir du 28 février 1991. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contre cette mesure administrative d'interdiction de louer particulièrement rigoureuse et attentatoire aux attributs du droit de propriété (spécifiquement le *fructus*), la SCI Claude a dans un premier temps exercé un recours administratif préalable de nature gracieuse ou hiérarchique auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Par une décision en date du 3 mai 1991, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, confirmant ainsi purement et simplement l'interdiction édictée le 21 janvier 1991 par le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction. Face à ce refus définitif de l'administration active, la SCI Claude, représentée par sa gérante en exercice, la dame D., a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 2 juillet 1991, complétée par un mémoire en réplique déposé le 10 octobre 1991. Le recours ainsi formé devant la haute juridiction monégasque présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation, demande d'injonction et contentieux de l'indemnisation : 1. Sur le terrain de la légalité, la société requérante sollicitait l'annulation de la décision ministérielle confirmative du 3 mai 1991 (ainsi que, par voie de conséquence, de la décision initiale du 21 janvier 1991). Au soutien de ses prétentions, elle faisait valoir sur la forme un grief tiré du défaut de transmission du rapport de la commission technique. Sur le fond, elle soutenait que la mesure d'interdiction était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les pièces litigieuses disposaient de la superficie exigée par la législation applicable, qu'elles avaient toujours constitué des locaux d'habitation depuis plus d'un siècle et qu'elles avaient bénéficié d'une réfection totale. 2. Sur le terrain des mesures d'exécution, la SCI Claude demandait au Tribunal Suprême d'enjoindre à l'administration de lui permettre de procéder à la location desdits locaux. 3. Sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, elle concluait à la condamnation de l'État à réparer le préjudice financier qu'elle estimait avoir subi du fait de l'interdiction illégale, préjudice correspondant au montant des loyers perdus depuis l'entrée en vigueur de la décision attaquée. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 30 août 1991, suivie d'une duplique le 8 novembre 1991, tendant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société demanderesse aux dépens. L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une fin de non-recevoir procédurale et d'une défense au fond : 1. À titre principal, sur la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la dame D., gérante de la SCI Claude. Selon l'administration, l'article 6 des statuts de la société (établis les 27 juillet et 8 août 1979) ne conférait pas au gérant le pouvoir d'ester en justice sans une autorisation préalable des autres associés ou une décision des actionnaires. L'État soutenait à cet égard qu'une action en justice ne saurait s'analyser comme un simple acte conservatoire fondé sur l'urgence et la nécessité permettant au gérant d'agir seul. En réplique, la société requérante faisait valoir que son gérant en exercice avait pleinement qualité pour défendre à une injonction administrative. 2. À titre subsidiaire, sur le fond de la légalité, le Ministre d'État défendait le bien-fondé de l'interdiction. Il soutenait que les mansardes n'étaient que d'anciennes chambres de domestiques dont le changement de destination n'avait pas altéré la nature juridique d'accessoires d'une habitation principale. Il affirmait que ces locaux méconnaissaient les prescriptions de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 et relevait que la gérante reconnaissait elle-même avoir fait exécuter des travaux de rénovation sans autorisation tout en ne contestant pas l'inadéquation des lieux à l'habitation. L'administration écartait tout grief d'atteinte illégale au droit de propriété, arguant que l'autorité publique était légalement tenue d'assurer le respect de la réglementation en vigueur. 3. Enfin, sur les conclusions accessoires, le Ministre d'État rappelait que le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour lui ordonner de laisser louer les biens, et concluait au rejet de la demande indemnitaire en l'absence de toute illégalité fautive imputable aux services de l'État. Après une ordonnance présidentielle de renvoi en date du 31 décembre 1991, l'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière le 6 février 1992. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire obligeait la haute juridiction à trancher successivement trois questions de droit distinctes, touchant respectivement à la procédure contentieuse (droit des sociétés appliqué au procès administratif), à la légalité administrative (compétence et champ d'application de la police de l'urbanisme et de la police générale) et au droit de la responsabilité publique : 1. **Sur la recevabilité du recours :** Le gérant d'une société civile immobilière, auquel les statuts sociaux confèrent de manière générale tous les pouvoirs d'administration de la société en faisant précéder l'énumération de ces pouvoirs de l'adverbe « notamment », a-t-il qualité pour introduire seul un recours pour excès de pouvoir au nom de la personne morale sans habilitation spéciale de la collectivité des associés ? 2. **Sur la légalité des décisions attaquées :** L'autorité administrative (Directeur de l'Urbanisme et de la Construction, puis Ministre d'État) est-elle légalement compétente et fondée, au titre de la législation sur l'urbanisme et la construction (notamment l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 et l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959) ou au titre de ses pouvoirs de police générale, pour prononcer unilatéralement une interdiction administrative de louer des locaux d'habitation construits antérieurement à l'entrée en vigueur desdites normes techniques ? 3. **Sur la responsabilité indemnitaire de l'État :** L'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative interdisant la location de locaux ouvre-t-elle droit, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, à l'indemnisation de la perte des loyers, lorsque le propriétaire requérant se trouve lui-même en situation d'infraction réglementaire pour avoir réalisé des travaux sans les autorisations requises et que l'habitabilité des lieux n'est pas établie ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois problématiques identifiées par une motivation concise mais d'une grande densité juridique. #### 1. L'affirmation de la recevabilité par une interprétation souple des statuts sociaux Examinant en premier lieu la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le juge constitutionnel et administratif monégasque procède à une analyse exégétique de l'article 6 des statuts de la SCI Claude en date des 27 juillet et 8 août 1979. Le Tribunal relève que cette stipulation statutaire attribue au gérant « tous les pouvoirs d'administration de la société ». Pour déterminer si le droit d'agir en justice (ester en justice) est inclus dans cette sphère de compétence alors même qu'il n'y serait pas expressément mentionné, la juridiction s'attache à la syntaxe de la clause. Elle observe la présence de l'adverbe « notamment » placé immédiatement avant l'énonciation des pouvoirs dévolus au gérant. Pour le Tribunal Suprême, l'emploi de cet adverbe confère à la liste statutaire un caractère purement énonciatif (ou illustratif) et nullement limitatif. Dès lors que le gérant est investi de la plénitude des pouvoirs d'administration, la haute juridiction en déduit que les actions engagées devant les juridictions figurent nécessairement au nombre des actes d'administration que le représentant légal est habilité à accomplir seul. La fin de non-recevoir est en conséquence écartée et la requête déclarée recevable. #### 2. La censure radicale de l'interdiction administrative de louer sur un triple fondement d'illégalité Abordant l'examen de la légalité de la décision du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 21 janvier 1991 et de la décision confirmative du Ministre d'État du 3 mai 1991, le Tribunal Suprême constate que l'interdiction de louer prononcée contre la SCI Claude reposait sur le motif tiré de la non-conformité des locaux aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Or, le juge relève d'office ou accueille une triple illégalité (mêlant incompétence, erreur de droit sur le champ d'application de la loi dans le temps et absence de nécessité de police) qui vicie radicalement les actes attaqués : * **En premier lieu (incompétence de l'autorité administrative et réserve de compétence juridictionnelle) :** Le Tribunal énonce un principe fondamental de légalité des sanctions et des mesures de police spéciale de l'urbanisme. Il juge que ni l'Ordonnance du 9 septembre 1966 ni aucun autre texte de nature législative n'habilite les autorités administratives à édicter d'office des mesures d'interdiction de louer de cette nature. En vertu de l'article 13 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, la méconnaissance des prescriptions techniques relatives à la construction ne peut donner lieu qu'à des condamnations pénales ou à des mesures d'interdiction prononcées par les tribunaux judiciaires, dans le respect des conditions et des garanties procédurales prévues par ce texte législatif. En s'arrogeant un pouvoir d'interdiction que la loi réserve au juge répressif, l'administration a commis une erreur de droit doublée d'un empiétement de compétence. * **En deuxième lieu (erreur de droit quant au champ d'application temporel et matériel des textes) :** À titre surabondant mais tout aussi décisif (« Considérant, d'autre part »), le Tribunal Suprême précise la portée *ratione temporis* et *ratione materiae* de la réglementation d'urbanisme invoquée par l'administration. Il souligne qu'en vertu même des textes législatifs régissant la construction et l'urbanisme, les normes techniques litigieuses (les articles précités de l'Ordonnance de 1966) ont un champ d'application strictement circonscrit : elles ne régissent que les « bâtiments à édifier ou à reconstruire totalement ou partiellement ». Par conséquent, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a commis une seconde erreur de droit en opposant ces dispositions nouvelles pour déclarer non conformes des locaux situés dans un immeuble ancien dont la construction originelle était antérieure à l'entrée en vigueur desdits textes. * **En troisième lieu (impossibilité d'une substitution de base légale sur le terrain de la police administrative générale) :** Enfin (« qu'il résulte enfin de l'instruction »), le Tribunal Suprême vérifie si la mesure d'interdiction, illégale au regard de la police spéciale de l'urbanisme, aurait pu trouver un fondement légal dans les pouvoirs de police administrative générale détenus par l'exécutif pour la sauvegarde de la sécurité ou de la salubrité publique. La réponse est négative : l'instruction du dossier révèle qu'il n'existait, en l'espèce, « aucun trouble d'une gravité suffisante » de nature à justifier qu'une autorité de police interdise la location des mansardes. En conséquence de ce triple constat d'illégalité, les deux décisions administratives des 21 janvier et 3 mai 1991 sont intégralement annulées. #### 3. Le rejet des conclusions indemnitaires et d'injonction en raison de la situation illicite de la victime Ayant prononcé l'annulation des décisions litigieuses, le Tribunal Suprême statue en dernier lieu sur la demande de réparation pécuniaire formulée par la SCI Claude au titre des loyers perdus. Le juge qualifie juridiquement cette demande en la rattachant d'office aux dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour accorder les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir. Toutefois, loin de déduire mécaniquement un droit à indemnisation de l'illégalité fautive qu'il vient de censurer, le Tribunal Suprême opère une dissociation rigoureuse entre l'illégalité de l'acte administratif et le caractère indemnisable du préjudice allégué. Examinant la situation propre de la société requérante au regard des pièces du dossier, la haute juridiction relève deux éléments rédhibitoires : 1. D'une part, il n'est nullement établi par l'instruction que les locaux litigieux présentaient un caractère effectivement habitable au regard de la réglementation en vigueur. 2. D'autre part, les travaux d'aménagement ou de réfection que la SCI Claude reconnaissait avoir entrepris en 1988 au sein de ces mansardes avaient été exécutés de manière clandestine, sans avoir fait l'objet de l'autorisation administrative préalable formellement exigée tant par l'article 1er, alinéa 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 que par l'article 7 de l'arrêté ministériel n° 72-287 du 18 octobre 1972 (relatif aux mesures générales de sécurité et de protection contre les risques d'incendie et de panique). Le Tribunal Suprême en conclut que la société requérante « s'est donc mise en contravention avec les dispositions réglementaires applicables ». En raison de cette situation illicite imputable à la faute même de la demanderesse (application de l'adage *nemo auditur propriam turpitudinem allegans* ou de l'exception d'illégitimité de l'intérêt lésé en droit de la responsabilité administrative), la SCI Claude est jugée infondée à réclamer réparation du préjudice financier résultant de la perte de loyers qu'elle n'aurait pas dû percevoir dans de telles conditions d'irrégularité. Le surplus des conclusions de la requête (incluant tant la demande indemnitaire que la demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'autoriser la location) est dès lors rejeté, bien que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État qui succombe sur la légalité. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La décision, en date du 21 janvier 1991, du directeur de l'urbanisme et de la construction et la décision confirmative, en date du 3 mai 1991 du Ministre d'État, sont annulées ; > Le surplus des conclusions de la SCI Claude est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *SCI Claude* rendu en Assemblée Plénière le 6 février 1992, au rapport de l'éminent professeur Roland Drago, Vice-Président du Tribunal Suprême, constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque. Par la richesse des questions qu'il tranche, il se situe au carrefour du droit processuel administratif, du droit de l'urbanisme et de la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique. Son analyse révèle une remarquable convergence avec les principes classiques du droit administratif français tout en s'ancrant avec précision dans les spécificités constitutionnelles et législatives de la Principauté. #### 1. Le libéralisme procédural dans l'appréciation de la qualité pour agir des dirigeants sociaux Sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la décision *SCI Claude* témoigne d'une volonté marquée du juge suprême monégasque de ne pas entraver l'accès au prétoire par un formalisme excessif quant à l'habilitation des représentants légaux des personnes morales de droit privé. En opposant une fin de non-recevoir tirée du défaut d'autorisation spéciale des associés de la société civile, le Ministre d'État tentait d'importer dans le contentieux administratif une conception restrictive des pouvoirs du gérant, soutenant que l'introduction d'une action en justice excéderait la gestion courante et ne constituerait pas davantage un acte conservatoire d'urgence. Le Tribunal Suprême balaye cette argumentation par une méthode d'interprétation téléologique et fonctionnelle des statuts sociaux. En jugeant que la clause statutaire conférant au gérant « tous les pouvoirs d'administration » précédés de l'adverbe « notamment » inclut de plein droit la capacité d'ester en justice au nom de la société, la haute juridiction consacre l'idée que la défense des
# Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1994, n° 26311 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1994, n° 26311 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1994/10-06-26311)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement réglementée des baux d'habitation relevant du secteur protégé, et plus spécifiquement dans le cadre d'une opération de promotion immobilière impliquant la démolition d'un bâti ancien pour édifier un immeuble neuf. En l'espèce, la société Sefonil s'est portée acquéreur d'une villa située sur le territoire monégasque (l'adresse exacte et la date de l'acquisition ne sont pas précisées dans la décision). Cette acquisition immobilière répondait à une finalité précise de promotion et de densification urbaine : la société cessionnaire avait acquis le bien en vue de procéder à sa destruction intégrale et de construire, sur le même emplacement foncier, un nouvel ensemble immobilier. Les modalités financières et juridiques de cette cession comportaient une particularité notable, fréquente dans les opérations de promotion immobilière : l'ancienne propriétaire de la villa, la dame M. Vve M. (telle qu'identifiée dans l'intitulé de la décision), avait perçu une partie ou la totalité du prix de vente sous la forme d'une dation en paiement. Aux termes de ce mécanisme, la venderesse devait recevoir en propriété quelques appartements au sein du futur immeuble nouvellement construit par la société Sefonil. De surcroît, l'acte d'achat conclu entre l'ancienne propriétaire et la société promotrice contenait une stipulation expresse destinée à aménager le sort des occupants de l'immeuble voué à la démolition. En effet, lors de la vente et préalablement à la destruction de l'édifice, un appartement situé dans la villa était donné à bail à Madame M. D. C., laquelle possédait la nationalité monégasque. Cette qualité nationale conférait à la preneuse le statut protecteur institué par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. L'exécution des travaux de démolition puis de reconstruction rendant la totalité du local utilisé par la locataire inutilisable, son éviction des lieux s'est avérée indispensable. Durant la phase d'exécution des travaux de démolition de la villa et d'édification du nouvel ensemble immobilier, la société Sefonil a pourvu à l'hébergement temporaire de Madame M. D. C. en la logeant à titre provisoire. Toutefois, une fois la construction du nouvel immeuble achevée (la date d'achèvement n'est pas précisée dans la décision), la locataire évincée a entendu faire valoir ses prérogatives légales définitives. Elle a ainsi réclamé directement auprès de la société Sefonil, nouveau propriétaire ayant procédé à la reconstruction, le bénéfice de son droit au relogement à titre définitif. La société Sefonil s'est opposée à cette réclamation. Pour décliner toute obligation de relogement définitif dans les locaux dont elle avait conservé la propriété au sein de l'immeuble neuf, la société promotrice s'est prévalue des stipulations de l'acte d'achat conclu avec la venderesse. Selon l'argumentation de l'acquéreur, le contrat de vente mettait expressément à la charge de l'ancienne propriétaire l'obligation de reloger Madame M. D. C. au sein des appartements que ladite venderesse avait reçus à titre de dation en paiement dans le nouvel ensemble immobilier. Ce refus d'exécuter l'obligation légale de relogement définitif sur l'assiette globale du nouvel immeuble a cristallisé le différend, conduisant les parties devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus opposé par le constructeur, le litige a été porté devant les juridictions du fond de la Principauté (les détails relatifs à la procédure de première instance, notamment la date du jugement et la juridiction précise, ne sont pas précisés dans la décision). L'affaire a ensuite été dévolue à la Cour d'appel de Monaco, laquelle a statué par un arrêt rendu le 14 décembre 1993. Par cette décision d'appel, les juges du second degré ont accueilli les prétentions de la locataire, Madame M. D. C., et ont condamné la société Sefonil à procéder à son relogement définitif. La Cour d'appel a considéré que le nouveau propriétaire, après avoir assuré le logement provisoire de la preneuse pendant la durée des travaux, demeurait légalement tenu de la reloger à titre définitif en lui proposant, par voie de priorité dans l'immeuble reconstruit, des locaux correspondant à ses besoins. Les juges d'appel ont jugé que ce droit de priorité pouvait s'exercer sur l'entier immeuble reconstruit et ne saurait être cantonné aux seuls locaux remis à la venderesse en dation en paiement. En outre, la Cour d'appel a écarté la clause de l'acte de vente transférant la charge du relogement sur l'ancienne propriétaire, estimant que les dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 revêtaient un caractère d'ordre public et que le contrat de vente, auquel la locataire n'était pas partie, était contraire à la loi et ne pouvait décharger le constructeur de son obligation légale. Mécontente de cette issue, la société Sefonil a formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 14 décembre 1993. Au soutien de son recours devant la Haute juridiction monégasque, la demanderesse au pourvoi a développé une argumentation articulée autour de deux moyens, que la Cour de révision a choisi d'examiner conjointement. Ces moyens se décomposaient en plusieurs branches critiquant tant l'interprétation littérale et téléologique de l'ordonnance-loi n° 669 que la qualification de son caractère d'ordre public et l'effet des conventions particulières. En premier lieu, la société Sefonil faisait grief à l'arrêt attaqué d'avoir violé les articles 34, 35 et 35.2 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Selon la demanderesse : - L'article 34 ferait obstacle à ce que le locataire puisse opposer un quelconque droit au maintien dans les lieux face à l'intention du propriétaire de détruire les locaux pour reconstruire ; - L'article 35, dès lors que la société avait assuré le logement provisoire de la locataire pendant la durée des travaux, ne lui imposerait nullement la charge de son relogement définitif ; - L'article 35.2 n'instituerait pas une véritable obligation de relogement définitif à la charge du propriétaire, mais se bornerait à créer un simple « droit de priorité » au profit du locataire quant à la prise à bail, auprès du constructeur, de locaux correspondant à ses besoins normaux. En deuxième lieu, le pourvoi contestait la rigueur impérative attribuée par la Cour d'appel aux textes susvisés. La société Sefonil reprochait aux juges du fond d'avoir qualifié ces dispositions d'ordre public, alors même que, selon son analyse, elles n'étaient assorties d'aucune sanction pénale et n'édictaient aucune nullité textuelle. En troisième lieu, la demanderesse soutenait que la Cour d'appel avait méconnu la liberté contractuelle et le droit du locataire de disposer librement de son droit de priorité au logement. Selon le pourvoi, le preneur pouvait valablement renoncer à ce droit contre le versement d'une indemnité ou en acceptant que son relogement soit pris en charge par son ancien propriétaire. En corollaire, la société Sefonil faisait grief à l'arrêt d'avoir jugé que le droit du locataire avait pour assiette l'entier immeuble reconstruit, refusant ainsi son cantonnement aux seuls lots attribués à la venderesse par voie de dation en paiement. En quatrième et dernier lieu, dans une critique subsidiaire touchant à la théorie générale des nullités, la société Sefonil reprochait à la Cour d'appel un défaut de base légale ou d'analyse quant à la nature de l'ordre public retenu. Elle soutenait que les juges du fond auraient dû préciser si cet ordre public était de nature absolue (ordre public de direction) ou si, ayant été institué exclusivement pour la protection d'intérêts particuliers (ceux du locataire évincé), il n'était pas de nature seulement relative (ordre public de protection), ce qui aurait permis au bénéficiaire d'y renoncer ou d'accepter un aménagement conventionnel de ses droits. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision était appelée à trancher une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit spécial des baux d'habitation du secteur protégé et le droit commun des contrats dans le cadre des opérations de démolition-reconstruction : **le propriétaire acquéreur d'un immeuble qui procède à sa démolition pour édifier un nouvel ensemble immobilier est-il tenu d'une obligation d'ordre public, pénalement et civilement sanctionnée, de reloger définitivement dans l'immeuble reconstruit le locataire monégasque évincé qu'il a provisoirement hébergé durant les travaux, sans pouvoir se décharger de cette obligation légale sur l'ancien propriétaire vendeur par l'effet d'une clause du contrat de vente prévoyant le cantonnement du relogement sur les lots remis audit vendeur en dation en paiement ?** Sous cette interrogation principale se profilaient plusieurs sous-questions déterminantes pour le régime de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 : 1. L'obligation de relogement en cas de démolition-reconstruction s'épuise-t-elle par la fourniture d'un logement provisoire durant le chantier, et quelle est la nature exacte du « droit de priorité » prévu par l'article 35.2 sur l'immeuble neuf ? 2. Les prescriptions des articles 34 à 35.2 de l'ordonnance-loi n° 669 sont-elles dépourvues de sanctions légales (nullité et sanctions pénales), ou relèvent-elles d'un ordre public impératif rendant inefficace toute convention contraire ? 3. L'effet relatif des contrats permet-il à un promoteur d'opposer au locataire protégé une stipulation du contrat d'acquisition de l'immeuble transférant la dette de relogement au vendeur ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des griefs articulés par la société Sefonil, la Cour de révision procède à une lecture systémique et combinée des dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Son raisonnement se déploie en trois temps logiques : l'exposé de l'économie générale du texte légal fondé sur un principe de contrepartie (1), la démonstration du caractère impératif et sanctionné de ce dispositif (2), et enfin l'application de ces règles d'ordre public et du principe de l'effet relatif des conventions aux faits de l'espèce (3). #### 1. L'économie du dispositif légal : le binôme éviction / relogement définitif La Haute juridiction commence par rappeler le mécanisme d'équilibre institué par le législateur monégasque lorsque le droit de propriété, se manifestant par la volonté de démolir pour reconstruire, entre en conflit avec la protection statutaire du locataire de nationalité monégasque. La Cour énonce qu'aux termes de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, le propriétaire qui a l'intention de reconstruire bénéficie d'une prérogative majeure : il « ne peut se voir opposer par son locataire monégasque aucun droit au maintien dans les lieux, lorsque la totalité du local utilisé par ce dernier est rendu inutilisable par l'exécution des travaux ». Le droit au maintien dans les lieux, pierre angulaire du secteur protégé, cède donc devant l'opération de renouvellement urbain. Toutefois, la Cour souligne immédiatement que cette paralysie du maintien dans les lieux n'est ni gratuite ni inconditionnelle. Le propriétaire « a l'obligation, en contrepartie, de reloger le locataire évincé dans les locaux en bon état d'habitabilité et correspondant à ses besoins normaux ». Le terme « en contrepartie » est l'axe central de la motivation : la privation du bail initial fait naître une dette légale de remplacement à la charge du propriétaire destructeur. Répondant ensuite directement à l'argumentation du pourvoi qui tentait de dissocier le logement provisoire du relogement définitif et de minimiser la portée de l'article 35.2, la Cour de révision précise la chronologie et la consistance de cette obligation. Elle relève que « si le propriétaire n'a pu le reloger à titre définitif dans d'autres locaux lui appartenant, le locataire dispose d'un droit de priorité pour obtenir dans l'immeuble reconstruit la location de locaux correspondant à ses besoins ». Loin de considérer que l'hébergement provisoire fourni pendant les travaux libère le propriétaire, la Cour démontre que seule la fourniture d'un relogement « à titre définitif » éteint l'obligation légale. À défaut d'avoir pu fournir un tel relogement définitif dans un autre immeuble de son patrimoine dès l'éviction, le propriétaire qui s'est contenté d'un hébergement provisoire reste débiteur du relogement définitif une fois l'immeuble neuf achevé. Ce relogement définitif s'opère alors par le truchement du droit de priorité sur l'immeuble reconstruit. La Cour insiste sur le fait que ce droit de priorité n'est pas un vœu pieux ou une simple faculté dépourvue de contrainte pour le constructeur : « une procédure spécifique, obligatoire pour le propriétaire ayant reconstruit, est, au demeurant, prévue par l'article 35.2 de l'ordonnance-loi, pour permettre au locataire de retrouver ses droits dans le nouvel immeuble ». L'emploi de l'expression « retrouver ses droits » confirme la continuité de la protection légale du preneur de l'ancien vers le nouvel édifice. #### 2. La consécration d'un ordre public assorti de nullités et de sanctions pénales La deuxième étape du raisonnement de la Cour de révision balaie avec fermeté l'affirmation factuellement et juridiquement erronée du pourvoi selon laquelle les articles 34 à 35.2 ne seraient assortis d'aucune nullité ni d'aucune sanction pénale, ainsi que le grief reprochant aux juges du fond de ne pas avoir distingué entre ordre public absolu et ordre public relatif. Opérant un rappel strict des textes figurant dans l'ordonnance-loi n° 669, la Cour énonce « que toutes dispositions contraires sont, en vertu de l'article 36 de cette ordonnance frappées de nullité et passibles de sanctions pénales prévues par l'article 44 alinéa 1 du même texte ». En mobilisant l'article 36 (qui édicte la nullité des clauses ou conventions contraires) et l'article 44 alinéa 1 (qui réprime pénalement les infractions à ces prescriptions), la Cour de révision démontre que le législateur a lui-même qualifié et organisé l'impérativité absolue de la norme. Dès lors que la violation de l'obligation de relogement et de la procédure de l'article 35.2 constitue une infraction pénale et est frappée d'une nullité textuelle expresse, le débat doctrinal soulevé par le pourvoi sur la distinction entre un ordre public absolu et un ordre public de protection seulement relatif devient inopérant. On ne saurait déroger par des conventions particulières à des lois qui, touchant à la politique du logement des nationaux et assorties de peines correctionnelles ou de police, relèvent d'un ordre public impératif indisponible pour le propriétaire. #### 3. L'inopposabilité et l'illicéité de la clause de décharge contenue dans l'acte de vente Dans un troisième temps, la Cour de révision tire les conséquences de ces principes sur la situation contractuelle particulière invoquée par la société Sefonil. Elle approuve pleinement la Cour d'appel d'avoir jugé que la société promotrice avait l'obligation de reloger Madame M. D. C. à titre définitif, après l'avoir logée provisoirement pendant les travaux, en lui proposant par priorité des locaux adaptés dans l'immeuble reconstruit. Surtout, la Cour verrouille l'impossibilité pour le constructeur de transférer sa dette légale à autrui. Elle juge que la société Sefonil « ne pouvait se décharger de cette obligation sur l'ancien propriétaire de l'immeuble en invoquant une disposition du contrat de vente, auquel la locataire n'avait pas été partie et contraire à la loi ». La motivation combine ici deux fondements rédhibitoires pour les prétentions du promoteur : - D'une part, le principe de l'effet relatif des contrats : le contrat de vente immobilière stipulant la dation en paiement et la prise en charge du relogement par la venderesse est une *res inter alios acta* à l'égard de la locataire, qui n'y a pas été partie. Une convention conclue entre le vendeur et l'acquéreur ne peut ni nuire aux droits légaux d'un tiers (le preneur), ni restreindre l'assiette de son privilège légal (l'entier immeuble reconstruit) aux seuls lots attribués au vendeur ; - D'autre part, la contrariété à la loi d'ordre public : en vertu de l'article 36 précité, toute stipulation tendant à exonérer le « propriétaire ayant reconstruit » de la procédure obligatoire de l'article 35.2 est frappée de nullité. Constatant que le raisonnement de la Cour d'appel est exempt de toute critique, la Cour de révision conclut qu'aucun des griefs soulevés par la demanderesse ne peut être retenu. ### C. Le dispositif La Cour de révision prononce le rejet du pourvoi dans les termes exacts suivants : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi ; > Condamne la demanderesse à l'amende et aux dépens ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 6 octobre 1994 par la Cour de révision s'impose comme une décision de principe majeure dans l'architecture du droit monégasque des baux d'habitation régis par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour en mesurer toute la portée juridique, il convient d'analyser la manière dont la Haute juridiction articule la protection statutaire des locataires monégasques avec les impératifs du développement immobilier, tout en inscrivant sa solution dans les canons classiques du droit civil des obligations. #### 1. La nature réelle et personnelle de l'obligation de relogement en droit spécial monégasque L'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 a été conçue pour remédier à la crise du logement et garantir le maintien sur le territoire national d'une population particulière — au premier chef les personnes de nationalité monégasque — dans un contexte d'exiguïté territoriale et de forte pression foncière. Toutefois, le législateur de 1959 a pris soin de ne pas figer le tissu urbain de la Principauté : interdire toute démolition au nom du droit au maintien dans les lieux aurait empêché la modernisation et la densification indispensable du parc immobilier monégasque. C'est cet arbitrage législatif que l'arrêt commenté met magistralement en lumière à travers la notion de « contrepartie ». L'article 34 de l'ordonnance-loi lève l'obstacle du maintien dans les lieux lorsque l'intention du propriétaire est de démolir pour reconstruire et que les travaux rendent la totalité du local inutilisable. Mais cette éviction licite génère instantanément une dette légale de relogement. L'apport essentiel de l'arrêt du 6 octobre 1994 réside dans la clarification du régime séquentiel de cette obligation (articles 35 et 35.2) et dans l'identification précise de son débiteur. Le pourvoi tentait d'accréditer une lecture minimaliste et fragmentée des textes : selon la société Sefonil, dès lors qu'elle avait fourni un logement provisoire pendant le chantier, son obligation de relogement au titre de l'article 35 était éteinte, et l'article 35.2 n'ouvrait plus qu'un simple « droit de priorité » détaché de toute obligation active de relogement définitif. La Cour de révision condamne sans appel ce
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 décembre 1948, n° 27447 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 décembre 1948, n° 27447 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1948/12-10-27447)) L’exercice de la souveraineté législative dans un État de droit se heurte invariablement à la nécessité de concilier la sauvegarde des droits fondamentaux garantis aux individus et aux personnes morales avec les impératifs inhérents à la conduite des politiques publiques et à la préservation de l'économie nationale. Parmi ces droits fondamentaux, le droit de propriété occupe une place singulière, traditionnellement érigé en rempart inviolable contre l'arbitraire étatique, mais simultanément soumis, dans sa mise en œuvre concrète, aux exigences de la vie en société et aux fluctuations de la conjoncture économique. C'est très exactement au cœur de cette tension dialectique entre l'absolutisme proclamé d'un droit constitutionnellement protégé et le relativisme imposé par la sauvegarde de l'intérêt général que se situe la décision rendue le 10 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Saisi d'un recours direct en appréciation de la constitutionnalité d'un texte législatif par la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco, le juge constitutionnel monégasque était appelé à déterminer jusqu'à quel point le législateur peut, sans violer la norme suprême garantissant l'inviolabilité de la propriété, paralyser temporairement les attributs essentiels de ce droit — à savoir l'usage et la libre disposition du bien — afin de protéger un secteur économique jugé vital pour la prospérité de l'État. Bien que d'une grande concision formelle, caractéristique du style rédactionnel des hautes juridictions de l'époque, cet arrêt s'impose comme une décision fondatrice du droit public économique et du contentieux constitutionnel monégasque. En élaborant une grille de lecture rigoureuse permettant de distinguer la privation inconstitutionnelle du droit de propriété de la simple restriction légale justifiée par les circonstances économiques et sociales, le Tribunal Suprême pose les jalons d'un contrôle de proportionnalité avant la lettre. L'examen approfondi de cette décision commande d'analyser dans un premier temps le contexte factuel et procédural dans lequel s'est noué ce litige constitutionnel (I), avant d'étudier la question de droit posée ainsi que l'architecture du raisonnement déployé par la haute juridiction pour y répondre (II), ce qui permettra enfin de mesurer toute l'ampleur de l'analyse et de la portée jurisprudentielle de cet arrêt tant sur le plan théorique que pratique (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême s'inscrit dans un contexte particulier de régulation étatique du secteur immobilier et touristique, mettant aux prises un opérateur économique majeur de la Principauté et les autorités gouvernementales autour de la validité constitutionnelle d'un dispositif législatif contraignant (A), ce qui a donné lieu à une procédure contentieuse directe devant le juge constitutionnel (B). ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du différend se trouve l'intervention du législateur monégasque dans le domaine de l'exploitation hôtelière et de la gestion du parc immobilier affecté à cette activité. Les autorités de la Principauté avaient adopté un premier texte législatif, la loi n° 424 (dont la date exacte de promulgation n'est pas précisée dans la décision), instituant un régime particulièrement strict de protection et de maintien des fonds de commerce d'hôtellerie. Aux termes des dispositions de cette loi n° 424, telles que rapportées par la décision commentée, le législateur avait édicté une double obligation pesant sur les propriétaires et exploitants concernés. D'une part, une obligation de ne pas faire, consistant en une interdiction formelle de modifier la destination des biens immobiliers affectés à l'hôtellerie : aucun immeuble à usage d'hôtel ne pouvait être transformé, fût-ce par le biais d'opérations de reconstruction ou d'agrandissement, en appartements destinés à un usage d'habitation, ni même en locaux affectés à un tout autre usage de nature commerciale ou industrielle. D'autre part, la loi imposait une obligation positive de conservation : l'ensemble des éléments, tant matériels qu'incorporels, servant à l'exploitation du fonds de commerce hôtelier devaient obligatoirement être maintenus en place, dans leur intégralité et en bon état d'entretien, jusqu'à l'expiration du délai prévu par le texte. Ce dispositif législatif d'exception s'expliquait par une donnée économique structurelle que le Tribunal Suprême prend soin de relever expressément dans ses motifs : l'industrie hôtelière et, plus largement, le secteur du tourisme constituent une source dont la Principauté retire une part importante de ses ressources indispensables, rendant le maintien de cette activité absolument nécessaire à la prospérité générale du territoire. Face à la persistance des besoins ayant motivé l'adoption de ce régime protecteur, le législateur est de nouveau intervenu en adoptant la loi n° 485 (date de promulgation non précisée dans la décision). Ce nouveau texte législatif avait pour objet unique ou principal de proroger, pour une durée déterminée de six mois supplémentaires, l'application des dispositions contraignantes issues de la loi n° 424. C'est cette prorogation législative qui a cristallisé l'opposition de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco. En sa qualité de propriétaire d'immeubles à usage d'hôtel ou d'exploitante de tels fonds de commerce sur le territoire monégasque (qualité qui se déduit nécessairement de son intérêt à agir contre un tel texte, bien que le détail de son patrimoine immobilier ne soit pas précisé dans la décision), cette société s'est trouvée directement entravée dans la gestion de ses actifs. Privée, pour un nouveau semestre, de la faculté de réorienter l'affectation économique de ses immeubles — notamment vers du logement résidentiel ou d'autres activités commerciales potentiellement plus lucratives ou moins onéreuses à exploiter — et contrainte d'immobiliser en bon état l'intégralité des éléments corporels et incorporels de ses fonds hôteliers, la Société des Bains de Mer a estimé que le législateur avait franchi les limites de sa compétence constitutionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant faire sanctionner ce qu'elle considérait comme un empiétement intolérable du pouvoir législatif sur ses droits patrimoniaux fondamentaux, la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco a saisi directement le Tribunal Suprême, juridiction compétente pour connaître de la constitutionnalité des lois dans l'ordre juridique monégasque. Par une requête introductive d'instance déposée le 15 septembre 1948, la société requérante a formellement demandé à la haute juridiction de prononcer l'annulation de la loi n° 485 prorogeant les dispositions de la loi n° 424. Au soutien de ses prétentions, la requérante développait une argumentation résolument fondée sur le droit constitutionnel substantiel. Elle invoquait une « violation flagrante et formelle de l'article 9 de la Constitution » monégasque alors en vigueur. Selon l'analyse juridique défendue par la Société des Bains de Mer, l'article 9 du texte constitutionnel garantissait de manière expresse « l'inviolabilité » du droit de propriété. Or, la requérante rappelait, conformément à la théorie civiliste classique des biens, que le droit d'usage (*usus*) constitue l'un des éléments essentiels et indissociables du droit de propriété. En lui interdisant de transformer ses immeubles hôteliers en locaux d'habitation ou en d'autres locaux commerciaux ou industriels, et en l'obligeant à maintenir en l'état tous les éléments d'exploitation des fonds, la loi n° 424 — et par voie de conséquence la loi n° 485 qui en prolongeait les effets — restreignait « d'une manière abusive l'exercice du droit d'usage ». Pour la société requérante, une telle paralysie des prérogatives du propriétaire équivalait à une méconnaissance directe de la garantie constitutionnelle d'inviolabilité. En défense, la procédure a donné lieu au dépôt d'un mémoire en réponse en date du 7 octobre 1948, présenté au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Les conclusions de l'exécutif monégasque tendaient au rejet pur et simple de la requête en annulation (le détail de l'argumentation écrite développée par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas formellement reproduit en tant que tel dans la décision, mais transparaît en creux dans la motivation adoptée par le Tribunal). L'instruction de l'affaire ayant suivi son cours, l'audience publique a permis l'expression d'un débat contradictoire approfondi. Le Tribunal Suprême a tout d'abord entendu l'exposé du rapporteur désigné dans cette affaire, Monsieur René Barjot, Membre du Tribunal Suprême. Par la suite, la parole a été donnée aux conseils des parties : Maître Marcilhacy et Maître Fourcade, tous deux dûment autorisés à présenter des observations orales au soutien des mémoires écrits précédemment déposés respectivement au nom de la Société des Bains de Mer et de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction, le ministère public, en la personne de Monsieur le Procureur Général Portanier, a été entendu en ses conclusions (dont le sens exact n'est pas précisé dans la décision). C'est à l'issue de ces débats et après en avoir délibéré conformément à la loi que le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 10 décembre 1948. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Pour trancher le litige constitutionnel qui lui était soumis, le Tribunal Suprême devait résoudre une question de droit fondamentale touchant à la portée de la protection constitutionnelle des biens (A). Par une motivation d'une grande densité conceptuelle, la juridiction élabore un raisonnement équilibré justifiant la validation de la loi contestée (B), aboutissant à un dispositif de rejet sans appel (C). ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême pouvait se formuler dans les termes suivants : **le principe constitutionnel d'inviolabilité du droit de propriété, consacré par l'article 9 de la Constitution monégasque, fait-il obstacle à ce que le législateur impose aux propriétaires d'immeubles et de fonds de commerce à usage d'hôtel une interdiction temporaire de modifier la destination de leurs biens ainsi qu'une obligation de maintenir en l'état l'intégralité des éléments servant à leur exploitation, lorsque cette mesure est édictée dans le but de sauvegarder un secteur économique essentiel à la prospérité de l'État ?** Au-delà de la simple confrontation textuelle entre la loi n° 485 (prorogeant la loi n° 424) et l'article 9 de la Constitution, la question posée invitait le juge constitutionnel à définir la nature même du droit de propriété dans l'ordre juridique monégasque et, corrélativement, à délimiter l'étendue de son propre office de juge de la constitutionnalité des lois. Il s'agissait de savoir si la notion d'« inviolabilité » devait s'entendre de manière absolue — interdisant toute altération, même partielle et transitoire, des prérogatives d'usage (*usus*) et de disposition (*abusus*) du propriétaire — ou si elle devait au contraire recevoir une acception relative, autorisant le pouvoir législatif à réglementer et à brider l'exercice de ces attributs au nom d'impératifs supérieurs d'intérêt général, sans pour autant que de telles limitations ne basculent dans une spoliation ou une privation de propriété constitutionnellement prohibée. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à la prétention de la société requérante et conclure à la conformité de la loi attaquée à la Constitution, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré en quatre étapes successives qui témoignent d'une maîtrise parfaite des techniques du contrôle de constitutionnalité. #### 1. La relativisation du principe d'inviolabilité du droit de propriété Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à définir la portée exacte de la norme de référence, à savoir l'article 9 de la Constitution. Prenant acte de l'argument de la requérante selon lequel ce texte garantit l'inviolabilité de la propriété, le juge énonce immédiatement une réserve de principe fondamentale : > « Mais considérant que cette garantie ne saurait mettre obstacle à ce que certaines restrictions au plein exercice de ce droit y soient apportées dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ; » Par cet attendu de principe, le Tribunal Suprême refuse catégoriquement de consacrer une conception absolutiste et individualiste du droit de propriété. L'inviolabilité constitutionnelle n'est pas synonyme d'intangibilité absolue des prérogatives du propriétaire. Le juge opère ici une distinction implicite mais fondamentale entre l'existence même du droit et son « plein exercice ». Si le droit lui-même est inviolable, son exercice plein et entier peut légitimement souffrir « certaines restrictions ». Le Tribunal dresse alors la liste des fondements objectifs susceptibles de justifier l'intervention limitative du législateur. Ces motifs sont au nombre de trois, articulés de manière alternative : « l'intérêt de l'ordre public », l'intérêt « de la chose publique », ou encore l'existence de « circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Cette dernière catégorie est particulièrement remarquable : en érigant les exigences liées aux circonstances économiques ou sociales en motifs légitimes de restriction d'un droit constitutionnel, le Tribunal Suprême offre au législateur le fondement juridique indispensable au déploiement d'un droit public économique interventionniste et dirigiste lorsque la conjoncture le commande. #### 2. L'affirmation de l'office du juge constitutionnel Si le législateur dispose du pouvoir de restreindre le plein exercice du droit de propriété, ce pouvoir n'est toutefois pas discrétionnaire. Dans un deuxième temps de son raisonnement, le Tribunal Suprême affirme avec force sa propre compétence de régulation et de contrôle : > « Considérant qu'il appartient au Tribunal Suprême, juge de la constitutionnalité des lois, d'apprécier si les atteintes apportées au droit de propriété pour les motifs ci-dessus rappelés, sont compatibles avec le principe d'inviolabilité garanti par la Constitution ; » Cet attendu est essentiel sur le plan institutionnel. Le Tribunal Suprême ne se contente pas de vérifier l'existence formelle d'un motif d'ordre public ou économique invoqué par le législateur ; il revendique le pouvoir d'« apprécier » la compatibilité substantielle entre « les atteintes apportées au droit de propriété » et « le principe d'inviolabilité ». Autrement dit, le juge constitutionnel monégasque refuse d'abandonner au Parlement le monopole de l'appréciation de l'intérêt général et de l'adéquation des mesures prises. Il pose le principe d'un contrôle juridictionnel sur le fond de la loi, se réservant le droit de censurer le législateur si les restrictions imposées, bien que motivées par des circonstances économiques, s'avéraient excessives au point de devenir incompatibles avec la garantie constitutionnelle. #### 3. Le contrôle de la légitimité du but poursuivi par le législateur (l'intérêt général économique) Ayant posé le cadre théorique et méthodologique de son contrôle, le Tribunal Suprême procède, dans un troisième temps, à son application concrète aux dispositions de la loi n° 424 prorogée par la loi n° 485. Il examine tout d'abord la finalité poursuivie par le législateur : > « Considérant qu'en stabilisant pour une période limitée les éléments des fonds de commerce d'hôtellerie et en interdisant aux propriétaires la transformation des immeubles dans lesquels ils sont exploités, en locaux d'habitation, sur la constatation que le maintien de cette industrie est indispensable à la prospérité de la Principauté, qui retire du tourisme une part importante de ses ressources indispensables, la loi n° 424 s'est inspirée d'un motif légitime présentant un caractère d'intérêt général ; » L'analyse du juge est ici d'une grande précision factuelle et économique. Il relève l'objet exact de la mesure législative : stabiliser les éléments des fonds de commerce hôteliers et interdire la transformation des immeubles en locaux d'habitation. Il met ensuite cet objet en rapport direct avec le constat économique qui sous-tend la loi : le tourisme fournit à la Principauté « une part importante de ses ressources indispensables », de sorte que le maintien de l'industrie hôtelière est lui-même « indispensable à la prospérité de la Principauté ». De cette chaîne causale économique, le Tribunal Suprême déduit une qualification juridique : la loi s'est inspirée d'un « motif légitime présentant un caractère d'intérêt général ». Le grief de la Société des Bains de Mer tendant à faire juger la restriction comme « abusive » dans son principe même est ainsi écarté. La préservation du tissu hôtelier monégasque ne relève pas de la défense d'intérêts catégoriels ou privés, mais bien de la sauvegarde de la « chose publique » et des « circonstances économiques » mentionnées dans le considérant de principe. #### 4. Le contrôle de la mesure de l'atteinte : la distinction entre restriction temporaire et privation de propriété Enfin, dans le quatrième et dernier temps de sa motivation, le Tribunal Suprême examine l'intensité et la nature de l'atteinte portée aux droits de la société requérante, afin de vérifier que le seuil de l'inconstitutionnalité n'a pas été franchi : > « Que d'ailleurs, si la restriction temporaire, qu'elle a créée par cette disposition exceptionnelle, a pour effet de limiter l'usage et la disposition des immeubles affectés à l'exploitation hôtelière, elle n'entraîne nullement la privation de droits dont la protection est assurée par le texte constitutionnel invoqué à l'appui de la requête ; » Cet ultime considérant scelle le sort du recours en opérant une distinction cardinale entre la « limitation » (ou restriction) et la « privation » de droits. Le Tribunal Suprême ne nie nullement la réalité et la gravité de la contrainte imposée aux propriétaires : il reconnaît explicitement que la loi a pour effet de « limiter l'usage et la disposition des immeubles affectés à l'exploitation hôtelière ». Tant l'*usus* (invoqué par la requérante) que l'*abusus* (la disposition matérielle ou juridique par transformation du bien) sont bel et bien entravés. Cependant, le juge relève deux caractéristiques déterminantes de cette mesure législative qui permettent de la sauver de l'inconstitutionnalité : - D'une part, son caractère **temporaire** (« restriction temporaire », « pour une période limitée », la loi n° 485 prorogeant le dispositif pour une durée de six mois) et sa nature de **« disposition exceptionnelle »**. La paralysie des attributs du propriétaire n'est ni définitive ni perpétuelle. - D'autre part, son **intensité limitée** : cette restriction « n'entraîne nullement la privation de droits ». Le propriétaire conserve son titre de propriété, il demeure titulaire des éléments corporels et incorporels de son fonds de commerce, et il continue d'en percevoir les fruits éventuels (*fructus*) liés à l'exploitation hôtelière. Or, selon l'interprétation finale que livre le Tribunal, c'est contre « la privation de droits » que « la protection est assurée par le texte constitutionnel invoqué ». Dès lors qu'il n'y a pas dépossession ou vidage définitif de la substance du droit de propriété, mais simple aménagement restrictif, exceptionnel et temporaire de son exercice au nom d'un intérêt général impérieux, l'article 9 de la Constitution n'est pas méconnu. ### C. Le dispositif Au terme de cette démonstration juridique rigoureuse, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la demande d'annulation et met les frais de l'instance à la charge de la société demanderesse, en des termes formels qu'il convient de reproduire intégralement : > « Par ces motifs : > Rejette la requête de la Société des Bains de Mer ; > La condamne aux dépens. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 10 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de Monaco dépasse largement le cadre conjoncturel de la prorogation pour six mois d'une loi sur les immeubles hôteliers. Par la hauteur de vue de sa motivation, elle s'inscrit comme une pierre angulaire de la jurisprudence constitutionnelle monégasque relative aux droits économiques (A) et recèle des enseignements méthodologiques et substantiels de premier ordre pour les praticiens du droit (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'analyse de cet arrêt révèle la précocité et la modernité du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême de Monaco dès le milieu du XXe siècle, tant au regard de la théorie générale des droits fondamentaux que des méthodes de contrôle juridictionnel de la loi. #### 1. La consécration
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1987, n° 25332 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1987, n° 25332 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/05-14-25332)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco confère aux opérations de remembrement foncier et de démolition-reconstruction une importance stratégique majeure, donnant lieu à un contentieux abondant où s'affrontent le droit de propriété des promoteurs immobiliers et la protection légale accordée aux occupants de locaux à usage d'habitation. Le jugement rendu le 14 mai 1987 par le Tribunal de première instance de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique en précisant les conditions administratives et procédurales strictes auxquelles est subordonnée l'éviction d'un locataire pour cause de démolition et de reconstruction de l'immeuble loué. En l'espèce, la société civile particulière dénommée S.C.I. Villa Flor était propriétaire de plusieurs terrains situés dans le quartier du Larvotto à Monaco, sur lesquels étaient édifiées deux constructions connues sous les noms de « Villa V. B. » et « Villa L. T. ». La société propriétaire projetait de démolir ces deux bâtiments afin de procéder, après le remembrement des terrains leur servant d'assise, à la reconstruction d'un nouvel immeuble à usage principal d'habitation. La Villa V. B., construction élevée d'un étage sur rez-de-jardin et rez inférieur, était alors occupée dans sa totalité par Monsieur C. C. et sa famille. En amont de la mise en œuvre de l'éviction locative, la S.C.I. Villa Flor avait engagé diverses démarches administratives auprès des services compétents de l'urbanisme monégasque. Elle avait ainsi obtenu un « accord préalable » délivré sous réserve par le ministre d'État le 11 août 1981, suivi d'une notification, par lettre du 25 novembre 1982 émanant du directeur du service de l'Urbanisme et de la Construction, faisant état d'une « décision favorable de l'Administration ». Par la suite, la société avait déposé un nouveau dossier auprès du service instructeur le 12 juin 1985 en vue d'être autorisée à faire construire l'immeuble projeté. En réponse à cette demande, le directeur de l'Urbanisme et de la Construction a adressé à la S.C.I. Villa Flor une lettre datée du 8 janvier 1986. Cette correspondance portait à la connaissance de la société que sa demande d'autorisation de construire « a fait l'objet d'une décision favorable de l'Administration ». Toutefois, ce même courrier invitait la S.C.I. à fournir des garanties financières ainsi que toutes justifications utiles concernant le respect des droits des locataires et occupants, en précisant en dernier lieu que l'autorisation de construire serait délivrée, par arrêté ministériel, après le dépôt de ces garanties et la reconnaissance de la validité des justifications produites. À cet égard, la S.C.I. Villa Flor a souscrit un acte de caution le 7 mars 1986, dans lequel elle admettait d'ailleurs ne pas être munie, à cette date, de l'autorisation de construire. Estimant néanmoins ses droits suffisamment établis par la correspondance administrative du 8 janvier 1986, la S.C.I. Villa Flor a fait signifier à son locataire, Monsieur C. C., un exploit de Maître Escaut-Marquet en date du 26 mars 1986, intitulé « Congé - Notification ». Par cet acte extrajudiciaire, la société propriétaire enjoignait à l'occupant « d'avoir à quitter de corps et de biens ainsi que de tous occupants de son chef, la villa qu'il occupe et ce, le 30 septembre 1986 au plus tard ». En outre, l'exploit le sommait « d'avoir, dans les trois mois au plus tard de la présente notification, à faire connaître à la société requérante s'il entre dans une des catégories de l'article 35 (de l'ordonnance-loi n. 669 du 17 septembre 1959 modifiée par la loi n. 986 du 2 juillet 1976), l'informant que faute par lui de ce faire dans le délai imparti, il sera considéré comme déclinant l'offre de relogement ». Pour fonder cette demande de libération des lieux, l'exploit du 26 mars 1986 se référait expressément aux dispositions de l'article 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. Il comportait une offre de relogement conformément aux prescriptions de l'article 35 dudit texte, intégralement reproduit dans l'acte, et invitait Monsieur C. C. à justifier de son appartenance à la catégorie de locataires ou d'occupants protégés visée par cette disposition. Surtout, l'exploit mentionnait expressément que la S.C.I. Villa Flor, qui se proposait d'en justifier ultérieurement, avait été « régulièrement autorisée » à construire un nouvel immeuble dont l'édification impliquait la démolition préalable de la Villa V. B. Ce n'est que plusieurs mois après la délivrance de ce congé, et postérieurement à la date d'effet qui y était fixée au 30 septembre 1986, que le ministre d'État a effectivement délivré l'arrêté ministériel n° 86-774 en date du 22 décembre 1986, autorisant officiellement la construction de l'immeuble envisagé par la S.C.I. Villa Flor, cet arrêté mentionnant au demeurant que la décision réglementaire avait fait l'objet d'une délibération en conseil de Gouvernement à la date du 8 janvier 1986. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité du processus d'éviction engagé à son encontre, Monsieur C. C. a pris l'initiative du contentieux. Par acte introductif d'instance du 21 juillet 1986, il a fait assigner la S.C.I. Villa Flor devant le Tribunal de première instance de Monaco. Parallèlement, le litige s'est dédoublé devant la juridiction de paix : la S.C.I. Villa Flor s'est trouvée contrainte de saisir le juge de paix face au refus de principe opposé par le locataire à l'offre de relogement définitif, instance au cours de laquelle Monsieur C. C. a formé une demande de sursis à statuer dans l'attente de la solution du litige porté devant le Tribunal de première instance. Devant le Tribunal de première instance, les débats se sont cristallisés tant sur la compétence juridictionnelle que sur le fond du droit relatif à la validité du congé-notification. En demande, Monsieur C. C. sollicitait du tribunal qu'il juge que la S.C.I. Villa Flor ne pouvait prétendre avoir été « régulièrement autorisée », au sens de l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669, lors de la délivrance du congé du 26 mars 1986, et qu'il prononce en conséquence la nullité dudit congé avec tous effets de droit. Au soutien de ses prétentions, le locataire développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens : 1. Sur la compétence : En réponse à l'exception d'incompétence soulevée par la société défenderesse, Monsieur C. C. soutenait que le Tribunal de première instance était seul compétent pour connaître de son action en nullité. Il faisait valoir que le juge de paix ne dispose que d'une compétence spéciale d'attribution, exceptionnelle par rapport au droit commun et strictement limitée par l'article 35-1, paragraphe 3, de l'ordonnance-loi n° 669 aux seules contestations portant sur les besoins normaux des locataires ou occupants à reloger, ainsi que sur l'habitabilité ou l'importance des locaux offerts. Selon le demandeur, cette compétence restreinte ne permettait nullement au juge de paix d'apprécier le contentieux lié à l'application du premier paragraphe de l'article 35-1, d'autant plus que l'évaluation du litige dépassait son taux de compétence. 2. Sur le fond : Monsieur C. C. faisait valoir que l'expression « propriétaire... régulièrement autorisé (qui) veut démolir son immeuble pour reconstruire... » employée par l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669 devait impérativement s'entendre, au regard des textes d'urbanisme en vigueur, comme visant le propriétaire dûment muni d'un arrêté ministériel d'autorisation de construire. Il soutenait que la lettre du 8 janvier 1986 du directeur de l'Urbanisme et de la Construction, faisant état d'une « décision favorable de l'Administration », ne pouvait être assimilée à cette autorisation régulière, s'agissant d'un simple accord de principe délivré à titre provisoire et sous conditions. De même, il écartait l'« accord préalable » du 11 août 1981, observant qu'il ne semblait pas concerner la même opération immobilière et qu'il était en tout état de cause frappé de caducité six mois après sa délivrance faute d'avoir été suivi dans ce délai d'une demande d'autorisation de construire. Soulignant que la S.C.I. ne justifiait d'une autorisation régulière que depuis la production récente aux débats de l'arrêté ministériel n° 86-774 du 22 décembre 1986, il en déduisait que cette autorisation faisait défaut lors de la délivrance du congé du 26 mars 1986, ce qui justifiait de plus fort l'annulation de l'acte. Enfin, il concluait au rejet de la demande indemnitaire de la S.C.I., laquelle, dépourvue d'autorisation régulière avant le 22 décembre 1986, n'était pas fondée à invoquer un quelconque préjudice né d'une prétendue résistance fautive. En défense, la S.C.I. Villa Flor articulait ses conclusions à titre principal sur le terrain de la procédure et, à titre subsidiaire, sur le fond et la responsabilité : 1. À titre principal, elle soulevait l'incompétence du Tribunal de première instance au profit exclusif du juge de paix. Elle soutenait que le législateur de 1976 (loi n° 986 modifiant l'ordonnance-loi n° 669) avait entendu instituer une procédure spécifique destinée à répondre tant aux impératifs de relogement rapide des locataires et occupants évincés qu'aux exigences liées à l'acte de construire, lequel ne saurait être artificiellement retardé. Arguant que le juge de paix a le pouvoir d'ordonner l'expulsion, elle prétendait qu'il était également compétent, en vertu du principe selon lequel le juge de l'action est le juge de l'exception, pour statuer sur la validité de la notification prévue par l'article 35-1, dont l'issue normale est la libération des locaux. Selon elle, dissocier ce contentieux dénaturerait l'objectif de la loi de 1976, rendue inefficace par l'obstruction abusive des locataires. 2. À titre subsidiaire, sur le fond, la société contestait l'interprétation stricte de l'article 34 proposée par le locataire. Elle prétendait que la mention relative à l'autorisation régulière n'était qu'une expression « incidente » constituant un simple rappel de la règle selon laquelle les plans d'un immeuble à construire « peuvent être approuvés par l'administration compétente ». S'abstenant dans ses écritures de mentionner l'arrêté ministériel du 22 décembre 1986, elle soutenait que les plans étaient assortis de l'accord préalable et de l'avis favorable prévus par la législation, que les conditions assortissant l'avis favorable du 8 janvier 1986 étaient réunies lors de la notification du congé, et que ces éléments établissaient avec certitude que la totalité des locaux occupés serait rendue inutilisable par l'exécution des travaux, condition suffisante selon l'article 34 pour faire échec au maintien dans les lieux. Elle objectait au demeurant que le processus d'obtention du permis de construire n'intéressait qu'elle-même et ne concernait pas l'occupant des locaux voués à la destruction. Elle demandait en conséquence au tribunal de juger que Monsieur C. C. ne pouvait lui opposer aucun droit au maintien dans les lieux, et de valider en tant que de besoin le congé (qualifié dans ses conclusions de congé du 26 septembre 1986) notifié après réception de l'avis favorable visé à l'article 8, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. 3. Enfin, à titre reconventionnel, la S.C.I. Villa Flor reprochait au demandeur une attitude négative, dilatoire et d'obstruction (manifestée par le refus de l'offre de relogement devant le juge de paix et la demande de sursis à statuer), constitutive d'un comportement fautif ayant pour but de la discréditer et de lui nuire. Elle sollicitait la condamnation de Monsieur C. C. à lui payer la somme de 1 franc à titre de provision sur dommages-intérêts, à fixer par état, en réparation du préjudice subi, notamment financier. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double interrogation juridique, l'une d'ordre juridictionnel, l'autre d'ordre substantiel et procédural, toutes deux centrées sur l'interprétation des articles 34 et 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiée par la loi n° 986 du 2 juillet 1976. En premier lieu, sur le plan de la compétence d'attribution, il s'agissait de déterminer quelle juridiction — du Tribunal de première instance ou du juge de paix — est compétente pour connaître d'une action principale tendant à contester la validité formelle et substantielle du congé-notification délivré par le propriétaire en application de l'article 35-1, alinéa 1er, de l'ordonnance-loi n° 669, eu égard à la compétence spéciale dévolue au juge de paix par l'alinéa 3 du même texte en matière de relogement et d'expulsion. En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale consistait à définir le sens et la portée de la condition légale tenant au « propriétaire régulièrement autorisé » à démolir son immeuble pour reconstruire sur le même terrain, énoncée à l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669 pour mettre en échec le droit au maintien dans les lieux du locataire. Plus précisément, le tribunal devait déterminer si la validité du congé-notification de l'article 35-1 exige que le bailleur soit titulaire, dès la date de délivrance de l'acte, d'une autorisation définitive de construire prise sous la forme d'un arrêté du ministre d'État conformément à la législation sur l'urbanisme, ou s'il peut valablement fonder ce congé sur de simples actes préparatoires tels qu'un accord préalable ou une lettre administrative notifiant une décision favorable sous conditions. Subsidiairement, dans l'hypothèse où l'arrêté ministériel d'autorisation intervient en cours d'instance, postérieurement à la délivrance et à la date d'effet du congé, il convenait de préciser l'incidence de cette régularisation administrative tardive sur la validité de l'acte initial, sur le droit au maintien dans les lieux de l'occupant et sur la réitération des formalités légales d'éviction et de relogement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal de première instance développe un raisonnement méthodique et rigoureux en trois temps, répondant successivement à l'exception d'incompétence, à la question de la régularité du congé au regard du droit de l'urbanisme, puis aux conséquences juridiques de l'obtention tardive de l'autorisation ministérielle en cours de procédure. #### 1. L'affirmation de la compétence de principe du Tribunal de première instance Pour écarter l'exception d'incompétence soulevée par la S.C.I. Villa Flor, le tribunal procède à une lecture littérale et combinée des textes régissant l'organisation judiciaire et le statut des baux d'habitation. Il relève que si le troisième alinéa de l'article 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 attribue effectivement compétence au juge de paix en cas de « contestation sur les besoins normaux des locataires ou occupants, l'habitabilité ou l'importance des locaux (offerts) », tout en l'autorisant à ordonner l'expulsion s'il y a lieu, aucune disposition légale ne permet d'en déduire qu'il serait également compétent pour apprécier la validité même de la notification visée au premier alinéa dudit article. À l'inverse, le tribunal retient que ce contentieux relève de sa propre compétence par l'effet conjugué de deux fondements textuels : d'une part, l'article 50 de l'ordonnance-loi n° 669, qui lui attribue une compétence de principe au sein même de cette loi spéciale dès lors que les parties s'opposent sur la portée devant être conférée à une notification délivrée en application de ce texte ; d'autre part, l'article 21, alinéa 1er, du Code de procédure civile, dont il tire sa compétence générale de juge de droit commun pour connaître de toutes les actions qui ne sont pas expressément attribuées par la loi à une autre juridiction. Le tribunal prend soin d'ajouter qu'il importe peu que, dans une affaire comparable, le juge de paix ait récemment statué sur la validité d'un congé-notification à l'occasion d'une instance en expulsion en prorogeant sa compétence sur le fondement du principe selon lequel le juge de l'action est le juge de l'exception ; cette circonstance factuelle ne saurait remettre en cause les règles légales de répartition des compétences lorsque le Tribunal de première instance est saisi à titre principal de la validité du congé. #### 2. L'exigence stricte d'un arrêté ministériel préalable à la délivrance du congé Abordant le fond du litige, la juridiction établit tout d'abord le lien indissociable entre les articles 34 et 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669. L'article 35-1, alinéa 1er, qui régit la procédure de notification du congé avec offre de relogement, se réfère expressément aux « cas prévus par l'article 34 ». Le tribunal en déduit que la notification adressée aux locataires et occupants est nécessairement subordonnée à l'autorisation régulière du propriétaire visée à l'article 34 et ne peut utilement être effectuée qu'après l'obtention de cette autorisation. Le jugement relève d'ailleurs que la S.C.I. Villa Flor avait elle-même admis cette exigence dans l'acte du 26 mars 1986 en y mentionnant l'existence de cette autorisation régulière et en s'engageant à en justifier ultérieurement. Dès lors, toute la question résidait dans la définition de l'expression « propriétaire régulièrement autorisé » employée à l'article 34, chiffre 1er, relatif à la démolition d'immeubles existants pour reconstruire sur le même terrain. Le tribunal pose en principe que les dispositions de l'article 34, en ce qu'elles privent le locataire de son droit au maintien dans les lieux, sont dérogatoires au droit commun (de la législation protectrice issue de l'ordonnance-loi n° 669) et doivent, à ce titre, faire l'objet d'une interprétation stricte. La régularité de l'autorisation doit donc s'entendre de sa stricte conformité aux règles d'urbanisme et de construction en vigueur dans la Principauté. Analysant les pièces versées aux débats à la lumière de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de ses ordonnances souveraines d'application n° 2120 du 16 novembre 1959 et n° 3647 du 9 septembre 1966, le tribunal écarte successivement l'ensemble des documents administratifs antérieurs au congé : * L'accord préalable du ministre d'État du 11 août 1981 et la lettre du directeur de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 octobre 1949, n° 27448 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 octobre 1949, n° 27448 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1949/10-19-27448)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Principauté de Monaco s'est trouvée confrontée à des circonstances économiques et sociales particulières ayant conduit les autorités publiques à intervenir directement dans la gestion du patrimoine immobilier et touristique du territoire. Afin de préserver la capacité d'accueil touristique de la Principauté, le législateur monégasque a adopté un dispositif législatif spécifique visant à encadrer l'usage des biens immobiliers à vocation hôtelière. C'est dans ce contexte qu'est initialement intervenue la loi n° 424 (dont la date exacte de promulgation n'est pas précisée dans la décision). Ce texte législatif édictait une mesure restrictive à l'égard des propriétaires d'établissements hôteliers, en leur interdisant formellement la transformation des hôtels en locaux d'habitation. Cette législation, présentée et conçue comme exceptionnelle et temporaire, restreignait ainsi directement l'un des attributs fondamentaux du droit de propriété, à savoir le droit pour le propriétaire de déterminer librement la destination et l'usage de son bien immeuble. La validité constitutionnelle de cette législation restrictive avait déjà fait l'objet d'un premier contentieux devant la haute juridiction monégasque. Par une décision antérieure rendue le 10 décembre 1948, le Tribunal Suprême avait eu l'occasion de se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation. Aux termes de cette décision du 10 décembre 1948, la juridiction constitutionnelle n'avait reconnu la validité constitutionnelle de ce dispositif législatif qu'en raison de la durée restreinte de son application, laquelle était justifiée par les circonstances économiques et sociales du moment. Toutefois, à l'approche du terme initialement prévu ou à la suite d'une première période d'application, les pouvoirs publics monégasques ont estimé que la situation nécessitait le maintien de cette interdiction. Lors de la séance du Conseil National en date du 25 février 1949, un Exposé des Motifs a été soumis à l'assemblée législative en vue de prolonger les effets de cette réglementation. Ce processus législatif a abouti à l'adoption de la loi n° 496, dont l'objet était de proroger les dispositions de la loi n° 424. Par ailleurs, lors des débats ultérieurs à la barre du Tribunal Suprême, il a été fait état de l'existence de projets de rééquipement hôtelier destinés, à terme, à remédier aux difficultés sectorielles ayant justifié cette réglementation. La Société des Bains de Mer, opérateur économique majeur et propriétaire d'un important patrimoine hôtelier au sein de la Principauté (qualité implicite au regard de son intérêt à agir contre une loi interdisant la transformation d'hôtels, bien que le détail de son patrimoine ne soit pas précisé dans la décision), s'est estimée lésée par cette nouvelle prorogation législative qui maintenait l'interdiction de modifier la destination de ses immeubles hôteliers. Elle a dès lors décidé de contester la constitutionnalité de la loi n° 496 devant le juge constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de recours ouvertes devant la juridiction suprême de la Principauté en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, la Société des Bains de Mer a saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d'instance en date du 22 avril 1949. Cette requête tendait à l'annulation pure et simple de la loi n° 496 prorogeant les dispositions de la loi n° 424. Au soutien de ses prétentions, la société requérante articulait une argumentation juridique structurée autour de deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe (ou formelle) de l'acte législatif et de sa légalité interne (ou matérielle) au regard des droits fondamentaux garantis par la Charte constitutionnelle. En premier lieu, sur le terrain formel, la Société des Bains de Mer soulevait un moyen tiré de l'absence de motifs dans le texte même de la loi n° 496. Selon la requérante, le législateur aurait dû expliciter, au sein même du dispositif normatif de la loi de prorogation, les raisons de fait et de droit justifiant le maintien d'un régime dérogatoire au droit commun de la propriété. En second lieu, sur le fond, la société requérante invoquait une « violation flagrante et formelle de l'article 9 de la Constitution », disposition fondamentale qui assure l'inviolabilité du droit de propriété en Principauté de Monaco. L'argumentation de la Société des Bains de Mer s'appuyait directement sur l'autorité de la chose jugée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 10 décembre 1948. Elle soutenait que, dans la mesure où la constitutionnalité de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation n'avait été admise qu'à titre exceptionnel et en considération expresse de la durée restreinte de son application, le mécanisme des reconductions successives opéré par la loi n° 496 dénaturait la portée du texte initial. Selon cette analyse, la répétition des prorogations tendait à conférer à une législation théoriquement exceptionnelle et temporaire un caractère de quasi-permanence. Une telle pérennisation de fait transformait une restriction temporaire à l'usage des biens en une atteinte définitive au droit de propriété, devenant de ce fait inconciliable avec la décision du 10 décembre 1948 et radicalement contraire à l'inviolabilité des droits patrimoniaux garantie par l'article 9 de la Constitution. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse en date du 11 mai 1949, concluant au rejet de la requête introduite par la Société des Bains de Mer. Bien que le détail exhaustif des écritures gouvernementales ne soit pas intégralement reproduit dans les visas de la décision, il ressort des motifs de l'arrêt que l'Exécutif monégasque faisait valoir, d'une part, que les motifs de la loi avaient été dûment exposés devant le Conseil National lors de la séance du 25 février 1949 et, d'autre part, que les circonstances économiques et sociales ayant justifié la législation initiale persistaient. Il a également été fait état à la barre de projets de rééquipement hôtelier démontrant que la mesure conservait son caractère provisoire dans l'attente d'une résolution structurelle de la crise hôtelière. L'instruction de l'affaire a été confiée à Monsieur René Barjot, membre du Tribunal Suprême, qui a été entendu en son rapport lors de l'audience. Les débats ont présenté un caractère contradictoire approfondi, Maître Marcilhacy et Maître Fourcade ayant été tous deux autorisés à présenter des observations orales à l'appui des mémoires déposés respectivement au nom de la Société des Bains de Mer et de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général Portanier a été entendu en ses conclusions avant que le Tribunal Suprême ne délibère conformément à la loi et ne rende sa décision le 19 octobre 1949. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême le 19 octobre 1949 posait deux questions de droit constitutionnel d'une importance théorique et pratique considérable, touchant tant à la théorie générale de l'acte législatif qu'au régime juridique des limitations apportées aux droits fondamentaux en période de circonstances particulières. La première question, d'ordre formel et procédural, consistait à déterminer si la Constitution monégasque impose au pouvoir législatif une obligation de motivation formelle de ses actes. Plus précisément, une loi — et singulièrement une loi prorogeant un régime restrictif des libertés économiques et du droit de propriété — est-elle entachée d'inconstitutionnalité du seul fait que son texte normatif ne comporte pas l'énoncé explicite des motifs ayant déterminé le législateur à l'adopter ? La seconde question, d'ordre substantiel, touchait au cœur même du contrôle de proportionnalité et de la garantie constitutionnelle des droits patrimoniaux. Elle peut être formulée de la manière suivante : dans quelle mesure le législateur peut-il, sans violer le principe de l'inviolabilité de la propriété garanti par l'article 9 de la Constitution, procéder à la reconduction successive d'une législation exceptionnelle et temporaire restreignant l'usage des biens immobiliers (en l'espèce, l'interdiction de transformer des hôtels en locaux d'habitation), alors même qu'une décision antérieure du juge constitutionnel n'avait admis la validité de cette atteinte qu'en raison de la durée restreinte de son application ? Il s'agissait, en somme, pour le Tribunal Suprême, de tracer la frontière délicate entre la prorogation constitutionnellement admissible d'une mesure de sauvegarde économique temporaire et la pérennisation déguisée d'une restriction législative qui, en devenant quasi permanente, dégénérerait en une spoliation ou une atteinte définitive inconstitutionnelle au droit de propriété. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de la Société des Bains de Mer et valider la loi n° 496, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en deux temps, répondant successivement au grief de forme puis au moyen de fond, tout en posant des jalons méthodologiques précis quant à l'office du juge constitutionnel face aux évolutions temporelles de la législation économique. #### 1. L'absence d'obligation constitutionnelle de motivation formelle de la loi Examinant en premier lieu le moyen tiré de l'absence de motifs dans le texte de la loi n° 496, le Tribunal Suprême l'écarte par une affirmation de principe dépourvue de toute ambiguïté : « Considérant qu'aucune règle constitutionnelle n'impose au législateur l'obligation de mentionner d'une manière explicite les motifs ayant inspiré les dispositions par lui édictées ». Par ce considérant, la haute juridiction consacre la distinction classique entre l'acte administratif individuel ou réglementaire (qui peut, selon les cas, être soumis à une exigence de motivation formelle pour permettre le contrôle de légalité) et l'acte législatif, expression de la volonté souveraine ou partagée des organes constitutionnels. La loi est par essence normative et impérative ; elle commande, permet ou interdit, mais n'a pas à se justifier dans le corps même de ses articles. Exiger que le texte de loi contienne ses propres motifs reviendrait à ajouter à la Constitution une condition de forme que le constituant n'a nullement prévue. Toutefois, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à ce constat purement formel. Dans un souci de réalisme juridique et afin de démontrer que son propre contrôle de constitutionnalité n'est nullement entravé par le silence du dispositif législatif, le juge ajoute un motif surabondant introduit par la locution « qu'au surplus ». Il relève que les motifs de la loi n° 496 « ont été rappelés dans l'Exposé des Motifs soumis au Conseil National dans sa séance du 25 février 1949 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre une méthode d'analyse fondamentale du contentieux constitutionnel : pour apprécier l'intention du législateur et la rationalité d'une loi, le juge constitutionnel est pleinement fondé à se référer aux travaux préparatoires, et notamment à l'exposé des motifs présenté lors des débats parlementaires. Enfin, la juridiction observe que ces motifs « se confondent avec ceux, dont le Tribunal Suprême a, dans sa décision du 10 décembre précédent, reconnu la légitimité ». L'identité d'objet entre la loi prorogée et la loi de prorogation induit une continuité téléologique qui rend d'autant plus vain le grief tiré du défaut de motivation explicite. #### 2. Le contrôle dynamique et conditionnel des reconductions législatives au regard du droit de propriété Sur le fond, le raisonnement du Tribunal Suprême témoigne d'un équilibre subtil entre la réaffirmation ferme des principes constitutionnels protecteurs de la propriété et la prise en compte pragmatique des réalités économiques et sociales. Dans un premier mouvement, la haute juridiction fait droit, sur le plan des principes théoriques, à l'analyse de la société requérante concernant le danger des prorogations législatives. Le Tribunal admet expressément « que si des reconductions successives s'appliquant à une législation exceptionnelle et temporaire tendent à lui conférer un caractère de quasi permanence inconciliable avec les dispositions de la Décision du 10 décembre 1948, qui n'a reconnu la validité constitutionnelle de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation qu'en raison de la durée restreinte de son application... ». Ce passage de la motivation est capital. Le Tribunal Suprême y rappelle avec force la portée de sa jurisprudence du 10 décembre 1948 : une restriction aussi sévère au droit de propriété que l'interdiction de changer la destination d'un immeuble hôtelier n'est constitutionnellement tolérable que parce qu'elle est bornée dans le temps (« durée restreinte ») et dictée par des circonstances exceptionnelles. Le juge reconnaît lucidement le risque de fraude à la Constitution ou de détournement de procédure législative qui résulterait de « reconductions successives ». Par l'effet de l'accumulation temporelle, le provisoire deviendrait définitif (« quasi permanence »), ce qui ferait tomber le fondement même de la constitutionnalité initiale et placerait la loi en contrariété directe tant avec l'autorité de la décision de 1948 qu'avec l'article 9 de la Constitution. Cependant, dans un second mouvement, le Tribunal Suprême refuse d'apprécier cette « quasi permanence » de manière purement arithmétique ou abstraite, c'est-à-dire par le seul constat du vote d'une loi de prorogation. Il subordonne la censure constitutionnelle à une analyse concrète de l'évolution des faits économiques et sociaux. Or, constate le juge, « il résulte de l'instruction et des débats que les circonstances économiques et sociales ayant motivé cette décision ne se sont pas modifiées d'une manière suffisamment caractérisée pour permettre de considérer comme définitive l'atteinte portée au droit de propriété par la réglementation critiquée ». Le raisonnement opère ici un glissement remarquable : le caractère temporaire ou définitif de l'atteinte au droit de propriété ne se mesure pas uniquement à l'aune du calendrier législatif, mais en fonction de la persistance objective de la crise économique et sociale qui a donné naissance à la norme. Tant que les circonstances exceptionnelles demeurent inchangées (ou ne connaissent pas une modification « suffisamment caractérisée »), la reconduction de la mesure conserve sa justification constitutionnelle. La prorogation n'est pas l'indice d'une volonté du législateur d'instaurer un régime définitif, mais la simple conséquence du maintien de l'état de nécessité économique. Enfin, dans un troisième mouvement venant conforter cette appréciation in concreto, le Tribunal Suprême s'appuie sur un élément factuel prospectif révélé lors de l'audience : « Que d'ailleurs, les projets de rééquipement hôtelier dont il a été fait état à la barre et qui soulignent le caractère provisoire des mesures législatives, dont s'agit, sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux, dont l'article 9 de la Constitution Monégasque assure l'inviolabilité ». L'invocation de ces « projets de rééquipement hôtelier » remplit une double fonction dans l'architecture de la décision. D'une part, elle offre au juge un indice matériel tangible prouvant que les pouvoirs publics ne cherchent pas à figer indéfiniment la situation par la seule voie de l'interdiction légale, mais travaillent activement à une solution structurelle (le rééquipement) qui rendra bientôt la loi d'interdiction inutile. Cela confirme donc, positivement, le « caractère provisoire des mesures législatives ». D'autre part, la formulation finale choisie par le Tribunal (« sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux, dont l'article 9 de la Constitution Monégasque assure l'inviolabilité ») résonne comme un solennel avertissement adressé au législateur et à l'Exécutif. Le Tribunal Suprême rappelle que le droit commun constitutionnel demeure l'inviolabilité de la propriété (article 9), que le régime actuel est bel et bien « restrictif des droits patrimoniaux », et qu'il a vocation impérative à prendre fin dès la réalisation de ces projets. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation articulant contrôle de forme et contrôle de proportionnalité dans le temps, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Par ces motifs : > Rejette la requête de la Société des Bains de Mer ; > La condamne aux dépens. » La requête en annulation dirigée contre la loi n° 496 est ainsi intégralement rejetée, la loi demeurant pleinement en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque, et la société requérante supporte la charge financière de l'instance contentieuse. ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que rendue au milieu du XXe siècle, dans le contexte spécifique de la reconstruction et de la réorganisation économique d'après-guerre, la décision du Tribunal Suprême du 19 octobre 1949 présente une modernité remarquable. Elle s'inscrit dans une séquence jurisprudentielle fondatrice pour le droit constitutionnel monégasque et anticipe des techniques de contrôle qui deviendront classiques dans le contentieux constitutionnel et européen contemporain. #### 1. Le prolongement direct de la décision du 10 décembre 1948 et l'ancrage du contrôle des lois économiques L'arrêt du 19 octobre 1949 ne peut être lu isolément de la décision du 10 décembre 1948, à laquelle il se réfère expressément à deux reprises. Ce diptyque jurisprudentiel illustre la manière dont le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction constitutionnelle pionnière en Europe, a su très tôt concilier la protection rigoureuse des droits fondamentaux (ici, l'inviolabilité de la propriété proclamée par l'article 9 de la Constitution alors en vigueur) avec les impératifs de l'intérêt général économique et social. En 1948, le Tribunal avait posé le principe selon lequel le droit de propriété, bien que déclaré inviolable par le texte constitutionnel, ne présente pas un caractère absolu faisant obstacle à toute réglementation de l'usage des biens par le législateur. Toutefois, pour éviter que la loi ne vide la garantie constitutionnelle de sa substance, le juge avait subordonné la validité de l'interdiction de transformer les hôtels en locaux d'habitation à deux conditions cumulatives : l'existence de circonstances économiques et sociales particulières (la sauvegarde de l'outil hôtelier indispensable à l'économie de la Principauté) et le caractère strictement temporaire de la mesure (« durée restreinte de son application »). L'apport majeur de la décision du 19 octobre 1949 est de préciser le régime juridique de cette conditionnalité temporelle face au phénomène des lois de prorogation. Le juge constitutionnel monégasque y élabore une véritable théorie des « circonstances économiques et sociales » (qui n'est pas sans rappeler, mutatis mutandis, la théorie des circonstances exceptionnelles ou le contrôle de l'adéquation des mesures de police économique en droit public comparé). En jugeant que la constitutionnalité d'une loi temporaire dépend du maintien des circonstances de fait qui l'ont justifiée, le Tribunal Suprême consacre l'idée d'une constitutionnalité évolutive ou conditionnelle : une loi constitutionnelle hier (en 1948) et encore aujourd'hui (en octobre 1949) pourrait devenir inconstitutionnelle demain si elle venait à être de nouveau prorogée alors que les circonstances économiques se seraient modifiées « d'une manière suffisamment caractérisée » ou que les projets de rééquipement hôtelier auraient abouti. #### 2. La technique de la validation sous réserve d'évolution factuelle Sur le plan de la technique juridictionnelle, la motivation adoptée par le Tribunal Suprême en 1949 préfigure ce que la doctrine constitutionnelle contemporaine qualifie parfois d'« arrêt d'attente » ou de validation assortie d'une injonction implicite pour l'avenir. En effet, en prenant acte des déclarations faites « à la barre » par les représentants de l'État concernant les « projets de rééquipement hôtelier », et en affirmant que ces projets « sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux », le Tribunal Suprême lie habilement les mains du pouvoir politique pour l'avenir. Il ne se contente pas d'un contrôle statique de la loi n° 496 au jour de son adoption ; il inscrit son contrôle dans une perspective dynamique. La mention dans le corps même de la décision de ces projets gouvernement
# Cour de Révision de Monaco, 15 mai 1984, n° 25980 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 15 mai 1984, n° 25980 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1984/05-15-25980)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'équilibre délicat entre la protection des locataires, la régulation étatique du marché immobilier et la liberté contractuelle des propriétaires fonciers constitue un axe fondamental du droit des baux à usage d'habitation. À Monaco, cette tension trouve une expression technique toute particulière à travers la classification administrative et conventionnelle des immeubles, mécanisme déterminant directement le régime juridique applicable au contrat de louage de choses, et singulièrement la fixation du prix du loyer ainsi que les conditions de sa libération. C'est au cœur de cette mécanique classificatoire que s'inscrit l'arrêt rendu par la Cour de révision le 15 mai 1984. À l'origine du litige se trouve un bien immobilier à usage d'habitation, plus précisément un appartement dont la demoiselle B. était propriétaire (l'adresse exacte et les caractéristiques physiques précises du bien ne sont pas précisées dans la décision). Ce local avait fait l'objet d'un contrat de location consenti par la propriétaire, la demoiselle B., au profit d'un preneur, le sieur A. S. (la date de conclusion initiale de ce bail n'est pas précisée dans la décision). La particularité déterminante de cette relation contractuelle résidait dans les stipulations relatives à la classification du bien loué. En effet, aux termes mêmes du contrat de location conclu entre la demoiselle B. et le sieur A. S., l'appartement litigieux était formellement classé dans la catégorie dite « 2 C ». Ce classement revêtait une importance capitale au regard de l'évolution législative intervenue en cours d'exécution du bail ou antérieurement à sa cessation. Le 25 juin 1970, le législateur monégasque a adopté la loi n° 887, dont l'objet spécifique était de libérer certaines catégories de locaux à usage d'habitation des contraintes du secteur strictement réglementé. Cette loi a été officiellement publiée le 26 juin 1970. À cette date précise du 26 juin 1970, qui cristallise l'état du droit et des situations juridiques pertinentes pour l'application du nouveau texte, le contrat de location liant la demoiselle B. au sieur A. S., mentionnant le classement du bien en catégorie 2 C, était en vigueur. Ultérieurement, à la suite du départ du locataire (la date et les circonstances exactes de la libération des lieux par le sieur A. S. ne sont pas précisées dans la décision), le local est devenu vacant. C'est à la faveur de cette vacance que la propriétaire, la demoiselle B., a entendu modifier le statut locatif de son bien. Estimant que le classement conventionnel en catégorie 2 C, tel qu'il figurait dans le bail consenti au sieur A. S., était inférieur à la valeur et à la configuration réelles de son appartement au regard des normes réglementaires en vigueur, la bailleresse a cherché à faire reconnaître que son bien relevait en réalité d'une catégorie supérieure, à savoir une catégorie libérée (plus spécifiquement la catégorie 2 B, ou plus généralement les catégories A et B visées par le texte). L'objectif patrimonial et juridique de la demoiselle B. était ainsi de soustraire son appartement au régime contraignant de la catégorie 2 C pour le soumettre aux dispositions plus favorables de la loi n° 887 du 25 juin 1970, qui permettaient une libération des conditions de location pour certaines catégories de biens. Face au refus de voir son appartement bénéficier du régime de la loi n° 887 — refus impliquant l'intervention ou l'opposition du Ministre d'État, partie défenderesse au pourvoi, garant de l'application de la réglementation sur les locaux d'habitation (les modalités exactes de la décision administrative initiale ou de la naissance du contentieux avec le Ministre d'État ne sont pas précisées dans la décision) —, la propriétaire a engagé une action contentieuse visant à faire constater judiciairement l'applicabilité de la loi du 25 juin 1970 à son bien immobilier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le litige a suivi la voie procédurale spécifique au contentieux des baux d'habitation à Monaco, avant d'atteindre la juridiction suprême de l'ordre judiciaire monégasque. En première instance, l'affaire a été portée devant la Commission arbitrale des loyers d'habitation de Monaco. Par un jugement rendu contradictoirement le 3 décembre 1981, cette juridiction spécialisée a statué sur la demande de la demoiselle B. tendant à ce que son appartement soit soumis aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Le sens de cette première décision fut défavorable à la propriétaire, puisque la cour d'appel rendra par la suite un arrêt confirmatif rejetant ses prétentions. Mécontente de cette décision de première instance, la demoiselle B. a interjeté appel. La Cour d'appel de Monaco s'est prononcée par un arrêt contradictoire en date du 19 avril 1983. La juridiction du second degré a confirmé le jugement entrepris. Pour rejeter la demande de la propriétaire, les juges d'appel ont retenu qu'à la date de la publication de la loi n° 887, soit le 26 juin 1970, l'appartement litigieux était classé dans la catégorie 2 C en vertu du contrat de location consenti au sieur A. S. La cour d'appel en a déduit que la loi n° 887, en ses articles 1 et 2, ne s'appliquait qu'aux locaux ayant fait l'objet, avant sa publication, d'un classement dans une catégorie libérée (catégories A et B, et plus précisément la catégorie 2 B en l'espèce), refusant ainsi à la bailleresse la possibilité de remettre en cause a posteriori ce classement conventionnel pour revendiquer le bénéfice de la loi nouvelle. C'est contre cet arrêt confirmatif du 19 avril 1983 que la demoiselle B. a formé un pourvoi devant la Cour de révision, dirigeant son action contre le Ministre d'État. Au soutien de son pourvoi, la demanderesse articulait un moyen unique de cassation, particulièrement dense sur le plan de la théorie juridique, reprochant à la cour d'appel une violation directe de la loi, à savoir des articles 1 et 2 de la loi n° 887 du 25 juin 1970 libérant certaines catégories de locaux à usage d'habitation. L'argumentation développée par le pourvoi reposait sur une distinction fondamentale entre le classement *conventionnel* (subjectif et formel) et la catégorie *réelle* (objective et matérielle) du local. La demoiselle B. faisait grief à l'arrêt attaqué d'avoir restreint le champ d'application de la loi n° 887 aux seuls locaux ayant fait l'objet, antérieurement au 26 juin 1970, d'un classement conventionnel dans une catégorie libérée (A et B), et d'avoir par conséquent interdit au bailleur, une fois le locataire parti, d'apporter la preuve que le classement conventionnel dans une catégorie inférieure (en l'occurrence 2 C) ne correspondait pas à la catégorie réelle du local déterminée en fonction des normes réglementaires. Selon la thèse du pourvoi, l'application de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne exigeait que la réunion de deux conditions objectives et cumulatives : 1. D'une part, qu'à la date de la publication de la loi (le 26 juin 1970), le local ait répondu matériellement aux normes réglementaires correspondant objectivement à la catégorie libérée, et ce, « quelle qu'ait été la convention des parties à cet égard ». Le pourvoi soutenait ainsi la primauté de la réalité matérielle et réglementaire du bien sur les stipulations contractuelles potentiellement erronées ou de complaisance. 2. D'autre part, que le local devienne ultérieurement vacant, le départ du locataire permettant précisément, selon la demanderesse, de purger l'effet relatif du classement conventionnel antérieur pour revenir à la vérité objective du classement réglementaire. La Cour de révision était ainsi invitée à trancher un conflit méthodologique majeur quant à l'interprétation des conditions d'application dans le temps et dans l'espace normatif de la loi n° 887 du 25 juin 1970. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le problème de droit soulevé par le moyen unique du pourvoi peut être formulé de la manière suivante : **L'application des articles 1 et 2 de la loi n° 887 du 25 juin 1970, qui libèrent certaines catégories de locaux à usage d'habitation (catégories A et B), est-elle strictement subordonnée à l'existence d'un classement formel du local dans l'une de ces catégories libérées à la date de publication de la loi (le 26 juin 1970), ou le propriétaire d'un bien conventionnellement classé dans une catégorie inférieure (catégorie 2 C) à cette date est-il recevable, lors de la vacance ultérieure du local, à démontrer que celui-ci répondait objectivement aux normes réglementaires d'une catégorie libérée (catégorie 2 B) afin de bénéficier dudit régime de libération ?** Autrement dit, la condition tenant au classement du local à la date du 26 juin 1970 s'entend-elle d'un état de droit formellement cristallisé (notamment par le contrat de bail en cours), ou d'un état de fait matériel susceptible d'être prouvé et requalifié *a posteriori* par le juge au regard des normes réglementaires objectives ? Au-delà de la seule exégèse des articles 1 et 2 de la loi n° 887, la question interrogeait également l'office du juge du fond et la répartition des compétences entre les juridictions du fond et le juge de cassation : la détermination de la catégorie d'un local à une date donnée relève-t-elle d'une qualification juridique contrôlée par la Cour de révision ou du pouvoir souverain d'appréciation des juges du fond ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse de la Cour de révision est empreinte d'une grande fermeté et se caractérise par une concision toute classique. La Haute juridiction rejette la thèse de la réalité objective soutenue par le pourvoi et consacre la thèse formaliste et chronologique adoptée par la cour d'appel. Le raisonnement de la Cour se déploie en deux temps complémentaires : une validation de l'interprétation stricte de la loi par les juges d'appel, suivie d'un retranchement derrière le pouvoir souverain des juges du fond quant à la constatation factuelle du classement. Dans un premier temps, la Cour de révision relève les constatations opérées par la juridiction du second degré : à la date charnière de la publication de la loi n° 887, soit le 26 juin 1970, l'appartement appartenant à la demoiselle B. « était classé dans la catégorie 2 C aux termes du contrat de location par elle consenti au sieur A. S. ». Partant de ce constat, la Cour de révision approuve explicitement la déduction juridique opérée par l'arrêt attaqué en affirmant que celui-ci « a décidé à bon droit que les articles 1 et 2 invoqués de la loi 887 ne s'appliquaient, en vertu de ce texte, qu'aux locaux déjà classés à la date précitée du 26 juin 1970 dans la catégorie 2 B ». L'emploi de l'adverbe « déjà » (« locaux déjà classés ») et de la locution « à bon droit » révèle un contrôle de légalité positif sur l'interprétation de la règle de droit. Pour la Cour de révision, le texte même de la loi n° 887 (« en vertu de ce texte ») impose une condition d'antériorité formelle. La loi ne vise pas les locaux *susceptibles d'être classés* ou *répondant aux normes* de la catégorie 2 B au 26 juin 1970, mais exclusivement les locaux *déjà classés* dans cette catégorie à cette date précise. Dès lors que le contrat de bail en vigueur au 26 juin 1970 assignait au bien la catégorie 2 C, la condition légale faisait défaut. La convention des parties, loin d'être un élément neutre ou contournable après le départ du locataire comme le prétendait le pourvoi, avait cristallisé le statut juridique du bien à la date critique de l'entrée en vigueur de la loi. En conséquence, le rejet de la demande de la demoiselle B. était juridiquement inéluctable. Dans un second temps, la Cour de révision parachève son raisonnement en consolidant l'arrêt d'appel sur le terrain de la technique de cassation. Elle énonce « qu'en statuant ainsi, les Juges d'appel qui n'ont fait qu'user de leur pouvoir souverain en constatant la catégorie du local litigieux à la date susvisée, ont légalement justifié leur décision ». Ce second mouvement de la motivation est remarquable. Alors que le pourvoi tentait d'ériger la question du classement en une question de conformité objective à des normes réglementaires — ce qui aurait ouvert la voie à un débat probatoire et potentiellement à un contrôle de qualification —, la Cour de révision ramène la détermination de la catégorie du local à la date du 26 juin 1970 à une simple « constatation » relevant du « pouvoir souverain » des juges du fond. En lisant le contrat de bail qui mentionnait la catégorie 2 C, la cour d'appel a souverainement constaté un fait juridique (l'état du classement au 26 juin 1970). Ce fait souverainement constaté excluant par lui-même l'application de la loi n° 887, la décision se trouve légalement justifiée, sans qu'il soit besoin ni même permis d'ouvrir un débat sur les caractéristiques matérielles intrinsèques de l'appartement. ### C. Le dispositif En conclusion de cette motivation resserrée, la Cour de révision prononce le rejet du recours dans les termes exacts suivants : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 15 mai 1984 par la Cour de révision de Monaco (sous la présidence de M. R. Combaldieu, premier président, avec M. J. Marion, vice-président, et sur les conclusions de Mme Picco-Margossian, procureur général) constitue une décision de principe majeure dans l'architecture du droit monégasque des baux à loyer, comme en témoigne le sommaire publié en tête de la décision qui érige la solution en règle générale : « La loi n° 887 du 25 Juin 1970, libérant certaines catégories de locaux à usage d'habitation ne s'applique qu'aux locaux déjà classés à la date de sa publication (26 Juin 1970) dans la catégorie libérée (A et B). » Pour mesurer pleinement la portée théorique et jurisprudentielle de cet arrêt, il convient d'analyser les mécanismes juridiques profonds qui sous-tendent cette solution : l'interprétation stricte des lois opérant une libération sectorielle (1), la force obligatoire et l'opposabilité dans le temps du classement conventionnel (2), et enfin la délimitation de l'office du juge de cassation face aux constatations des juges du fond (3). #### 1. L'interprétation stricte du champ d'application temporel et matériel de la loi n° 887 du 25 juin 1970 La loi n° 887 du 25 juin 1970 occupe une place singulière dans l'histoire législative de l'immobilier d'habitation à Monaco. Intervenant dans un contexte où les locaux d'habitation faisaient l'objet d'un encadrement strict (divisé en catégories réglementaires déterminant la soumission ou non à la taxation des loyers et au maintien dans les lieux), cette loi a eu pour objet de « libérer certaines catégories de locaux à usage d'habitation », à savoir les catégories supérieures dites A et B (et plus spécifiquement la sous-catégorie 2 B mentionnée dans l'arrêt, par opposition à la catégorie 2 C). Sur le plan de la théorie générale du droit, la question centrale posée à la Cour de révision touchait au conflit de lois dans le temps et à la détermination du critère de rattachement permettant le passage d'un régime d'encadrement strict à un régime de liberté (ou de libération partielle). Deux conceptions s'affrontaient : * **Une conception matérielle et évolutive (thèse du pourvoi) :** Selon cette approche, la loi n° 887 aurait fixé un standard objectif de confort ou de standing (les normes réglementaires correspondant aux catégories A et B). Tout local répondant *de facto* à ces normes à la date du 26 juin 1970 aurait vocation à intégrer le secteur libéré, dès lors que l'obstacle contractuel temporaire (le bail en cours stipulant une catégorie inférieure) disparaîtrait par la vacance du local. * **Une conception formelle et cristallisée (thèse de la Cour de révision) :** Selon cette approche, le législateur de 1970 n'a pas entendu ouvrir un droit général à la réévaluation ou au reclassement rétroactif du parc immobilier monégasque au jour de la publication de la loi. En visant les locaux classés dans les catégories A et B, les articles 1 et 2 de la loi n° 887 ont saisi les situations juridiques telles qu'elles étaient formellement établies et reconnues au 26 juin 1970. En consacrant la seconde conception (« ne s'appliquaient, en vertu de ce texte, qu'aux locaux *déjà classés* à la date précitée du 26 juin 1970 »), la Cour de révision fait prévaloir un impératif supérieur de sécurité juridique et de stabilité du parc locatif protégé. Si la thèse du pourvoi avait été admise, tout propriétaire d'un local classé en catégorie inférieure (telle la catégorie 2 C) aurait pu, au départ de son locataire, dix ou quinze ans après 1970 (l'affaire est jugée en 1981-1984, soit plus d'une décennie après la publication de la loi), susciter un contentieux probatoire complexe par voie d'expertise pour tenter de démontrer qu'en juin 1970, son appartement possédait déjà les caractéristiques matérielles de la catégorie 2 B. Une telle ouverture aurait engendré une double conséquence néfaste que la jurisprudence se devait de prévenir : d'une part, un aléa probatoire majeur lié à la reconstitution de l'état matériel d'un bien plus de dix ans en arrière ; d'autre part, une érosion progressive et incontrôlée du secteur locatif relevant des catégories inférieures (comme la catégorie 2 C), au détriment des objectifs de politique du logement poursuivis par l'État monégasque (ce qui explique d'ailleurs la présence du Ministre d'État comme partie défenderesse au pourvoi, veillant au maintien de l'équilibre réglementaire des catégories de logements). #### 2. La force cristallisatrice du classement conventionnel et la théorie de l'acte juridique L'un des aspects les plus riches de l'arrêt du 15 mai 1984 réside dans le rôle qu'il confère au contrat de bail pour déterminer l'application d'une loi d'ordre public économique. Le moyen du pourvoi tentait habilement de dissocier la sphère contractuelle de la sphère réglementaire. L'argumentation de la demoiselle B. reposait implicitement sur le principe de l'effet relatif des contrats et sur la caducité des stipulations contractuelles à l'expiration du bail : certes, disait-elle en substance, j'ai consenti au sieur A. S. un bail classant l'appartement en catégorie 2 C ; mais ce classement purement conventionnel n'avait de valeur qu'entre les parties et pendant la durée du bail. Une fois le locataire parti et le local vacant, ce vêtement contractuel tombe, laissant apparaître la nudité réglementaire et objective du bien, lequel répondait aux normes de la catégorie 2 B. La Cour de révision brise net cette dissociation. Elle juge qu'à la date du 26 juin 1970, l'appartement « était classé dans la catégorie 2 C aux termes du contrat de location par elle consenti au sieur A. S. ». Ce faisant, la Haute juridiction confère au classement conventionnel un effet de cristallisation statutaire. Cette solution s'explique parfaitement au regard des principes gouvernant l'acte juridique. En signant un contrat de location stipulant
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12387 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12387 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12387)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême trouve sa source dans un projet d'envergure de réhabilitation immobilière en Principauté de Monaco. La société civile immobilière dénommée « SCI VILLA CENTRAL », société de droit monégasque dont l'intégralité des parts sociales est détenue par Monsieur et Madame C. C., est propriétaire depuis le 20 septembre 2011 d'un bien immobilier désigné sous le nom de « Villa Louis », situé au 29, avenue Princesse Charlotte à Monaco. Il s'agissait d'un immeuble à usage d'habitation achevé depuis plus de deux ans au moment de l'engagement des opérations. Afin de destiner les lieux au logement personnel de l'un des associés et de sa famille, la SCI VILLA CENTRAL a entrepris de lourds travaux d'amélioration, de transformation et d'aménagement. Pour ce faire, elle s'est attachée les services de plusieurs prestataires, au premier rang desquels une entreprise générale du bâtiment dénommée « entreprise R. ». La consistance matérielle des interventions projetées présentait une ampleur structurelle majeure : abaissement du sous-sol, démolition intégrale du bâtiment existant à l'exception notable de ses seules façades extérieures, reconstruction intérieure au moyen de matériaux plus résistants avec réfection des murs et planchers, et aménagement d'une toiture-terrasse agrémentée d'une piscine. Selon une attestation formellement délivrée le 21 mai 2012 par l'entreprise générale R., la durée globale prévisionnelle d'exécution de ce chantier devait excéder deux années civiles. Anticipant l'impact financier de cette opération, la SCI VILLA CENTRAL a sollicité de l'administration fiscale monégasque la confirmation de son éligibilité au régime fiscal de faveur prévu en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Plus précisément, la requérante a demandé au Directeur des Services Fiscaux de valider l'analyse formulée par son propre conseil juridique, aux termes de laquelle lesdits travaux devaient bénéficier du taux réduit de TVA fixé à 7 %, en application de la législation fiscale monégasque alors en vigueur. Par une correspondance en date du 8 octobre 2012, le Directeur des Services Fiscaux a toutefois opposé une fin de non-recevoir doctrinale à cette prétention. L'autorité fiscale a estimé qu'au regard de leur consistance, les travaux envisagés concouraient matériellement à la production d'un immeuble neuf au sens des dispositions applicables, excluant par voie de conséquence l'octroi du taux réduit de TVA sollicité. Face à cette prise de position défavorable, la SCI VILLA CENTRAL a exercé, le 7 décembre 2012, un recours gracieux et hiérarchique auprès de l'autorité de tutelle, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Ce dernier a rejeté le recours par une lettre responsive datée du 17 avril 2013, confirmant la doctrine administrative du Directeur des Services Fiscaux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 17 juin 2013, la SCI VILLA CENTRAL a saisi le Tribunal Suprême, sur le fondement de sa compétence de juridiction administrative de droit commun, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la prise de position du Directeur des Services Fiscaux du 8 octobre 2012, ensemble la décision confirmative de rejet opposée par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie le 17 avril 2013. Au soutien de sa requête en annulation, la société requérante a développé une argumentation principalement assise sur la violation des textes régissant la taxe sur la valeur ajoutée : - Elle a rappelé les prescriptions de l'article 56 bis, 1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires monégasque, instaurant l'application de principe du taux réduit de TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, indépendamment de la durée des travaux. - Elle a souligné que le paragraphe 2 de ce même article 56 bis n'exclut le bénéfice du taux réduit que pour les opérations « réalisées sur une période de deux ans au plus » qui concourent à la production d'un immeuble neuf au sens de l'article 5, I, 2, 2° du même code. - La requérante en a déduit que, quand bien même la matérialité des interventions conduirait à l'édification d'un immeuble neuf, l'exclusion légale ne pouvait trouver à s'appliquer dès lors que la durée du chantier excédait formellement deux ans. - En conséquence, la SCI VILLA CENTRAL a dénoncé l'erreur de droit commise selon elle par les autorités fiscales qui, tant dans la lettre du 8 octobre 2012 que dans le rejet hiérarchique du 17 avril 2013, s'étaient référées à une notion de « période de deux ans précédant ou suivant la réalisation des travaux ». La requérante a étendu cette critique au modèle d'« attestation simplifiée » mis à disposition par l'administration, soutenant que ce document ajoutait indûment à la loi fiscale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 août 2013, le Ministre d'État a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité absolue de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond : - Sur la recevabilité, le Ministre d'État a soutenu que les actes contestés ne constituaient pas des décisions administratives exécutoires faisant grief, mais de « simples avis non détachables des actes d'imposition ». Dès lors, ces avis ne pouvaient être critiqués que devant le juge compétent de l'impôt – à savoir le Tribunal de Première Instance monégasque – à l'occasion d'un litige d'assiette ou de recouvrement, en application de la théorie de l'exception de recours parallèle reconnue en droit comparé. - Sur le fond, l'autorité étatique a argué que le dispositif de l'article 56 bis du Code des taxes sur le chiffre d'affaires procède de la transposition de l'article 279-0 bis du Code général des impôts français, destiné exclusivement à la relance de la rénovation des logements anciens. Selon l'administration, l'interprétation doctrinale conforme à l'esprit du texte commande d'écarter le taux réduit dès lors que les travaux ont une ampleur telle qu'ils équivalent à une construction neuve, sans que l'étalement artificiel du chantier au-delà de deux années ne permette d'éluder le taux normal de TVA. Dans son mémoire en réplique déposé le 20 septembre 2013, la SCI VILLA CENTRAL a réfuté la fin de non-recevoir soulevée par l'État : - Elle a soutenu que le Conseiller de Gouvernement avait expressément conféré à la correspondance du 8 octobre 2012 le qualificatif de « décision ». - Elle a fait valoir que l'exception de recours parallèle ne pouvait trouver application à son endroit faute pour elle d'avoir la qualité de « redevable légal » de la taxe, le seul débiteur légal à l'égard de l'administration étant l'entrepreneur (l'entreprise R.). N'étant que le consommateur final et répercuté, seul le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême lui offrait une voie de droit directe pour contester la surtaxation répercutée sur ses devis et factures. Par duplique enregistrée le 21 octobre 2013, le Ministre d'État a maintenu que l'irrecevabilité subsiste dès lors que l'acte attaqué n'est pas une véritable décision détachable de l'acte d'imposition mais un simple avis indicatif dépourvu d'effets décisoires propres. Après audience publique le 21 novembre 2013 au cours de laquelle le rapporteur et les conseils des parties ont été entendus, et sur conclusions conformes du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'argumentation développée par les parties plaçait au cœur du débat contentieux deux interrogations distinctes, l'une tenant au régime de fond de la taxe sur la valeur ajoutée dans le secteur immobilier, l'autre – préalable et dirimante – relative à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral recevable au contentieux de l'excès de pouvoir. Il appartenait au Tribunal Suprême d'élucider la portée normative de correspondances administratives par lesquelles les services fiscaux, puis le membre du gouvernement en charge des finances, font part à un administré de leur interprétation de la loi fiscale quant au taux de TVA applicable à une opération immobilière projetée. Le problème de droit soumis à la haute juridiction se formulait ainsi : Les réponses formulées par le Directeur des Services Fiscaux et par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie à une demande de renseignement ou de rescrit informel émanant d'un assujetti ou d'un maître d'ouvrage constituent-elles des décisions administratives individuelles faisant grief, susceptibles d'être déférées au Tribunal Suprême par la voie du recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90-B de la Constitution ? Ou ne sont-elles que des avis consultatifs et interprétatifs insusceptibles de recours, dont l'éventuelle régularité matérielle relève exclusivement de la compétence du Tribunal de Première Instance statuant en qualité de juge de l'impôt ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, siégeant en formation plénière, a fondé sa décision sur une motivation rigoureuse et concise, opérant un strict contrôle des conditions de recevabilité du recours en annulation. Dans un premier temps, la juridiction s'est expressément référée aux compétences qui lui sont constitutionnellement dévolues par l'article 90-B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Ce texte dispose de façon limitative que le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ». Le prérequis procédural absolu réside donc dans l'existence d'une véritable « décision », acte unilatéral émanant d'une autorité administrative et modifiant l'ordonnancement juridique en créant des droits ou en imposant des obligations. Dans un second temps, examinant la nature juridique des pièces litigieuses, le Tribunal Suprême a procédé à la qualification des actes contestés. Il a relevé que la correspondance du Directeur des Services Fiscaux en date du 8 octobre 2012 constituait une simple réponse à la demande émanant de la requérante, par laquelle l'autorité s'était bornée à lui donner
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12806)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit au confluent du droit de l'urbanisme et du droit de la copropriété immobilière, articulation classique mais toujours délicate dans un espace urbain à la densité exceptionnelle tel que le territoire monégasque. Le litige concerne un immeuble dénommé « Villa Mariquita », soumis au régime de la copropriété. Madame e. AU. épouse DE GO. y est propriétaire de l'entier premier étage. Pour sa part, la société commerciale de droit monégasque dénommée SEA VIEW ESTATE CONSULTING, représentée par un dénommé M. FI., est propriétaire de l'entier deuxième étage du même ensemble immobilier. Le 4 mai 2003, une convention synallagmatique de droit privé est intervenue entre ces deux copropriétaires. Cet accord contractuel visait à aménager les droits respectifs des parties en vue de la valorisation de l'immeuble. Aux termes de cette convention, Madame DE GO. donnait son accord à la réalisation d'une surélévation d'un étage entier au bénéfice exclusif de M. FI., représentant de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING. En contrepartie, et de manière strictement encadrée, la convention stipulait une « autorisation irrévocable, valant décision en assemblée, à l'installation d'un ascenseur ». Toutefois, l'octroi de cet accord conventionnel anticipé demeurait assorti de conditions techniques et juridiques cumulatives et précises : l'appareil devait obligatoirement partir du rez-de-chaussée, être inséré dans l'espace libre situé au milieu de la cage d'escalier existante, préserver impérativement la fenêtre d'origine, et demeurait en outre expressément subordonné à l'obtention d'un « accord portant sur la question esthétique ». Une décennie plus tard, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a souhaité mettre en œuvre ce projet d'aménagement. Le 18 avril 2013, un projet d'installation d'ascenseur a été élaboré et soumis à Madame DE GO. pour approbation. Estimant que ce projet ne respectait pas les prescriptions arrêtées en 2003, la requérante a manifesté son refus formel d'y souscrire par une lettre en date du 14 juin 2013, réitérée par télécopie le 17 juin 2013. En dépit de cette opposition formelle et dépourvue d'ambiguïté, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a déposé, le 20 juin 2013, auprès de la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une demande d'autorisation de travaux visant à l'installation de l'ascenseur dans les parties communes de la « Villa Mariquita ». Par une décision administrative individuelle en date du 16 juillet 2013, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré à la société pétitionnaire l'autorisation sollicitée. Ayant découvert fortuitement cette autorisation dans le courant du mois de juillet 2013, Madame DE GO. a sollicité la consultation du dossier d'instruction. Autorisée à examiner les pièces administratives le 10 septembre 2013 au sein des locaux de la direction compétente, l'intéressée a constaté que les « autorisations des copropriétaires de la Villa », pourtant expressément annoncées comme annexées à la demande de permis, ne figuraient pas au dossier communiqué, l'empêchant d'en prendre concrètement connaissance. Elle a également relevé que les plans graphiques annexés à la demande présentaient d'importantes discordances et anomalies par rapport à la réalité architecturale des lieux et aux stipulations conventionnelles initiales. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Soucieuse d'épuiser les voies de recours préalables, Madame DE GO. a formé, le 16 septembre 2013, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté d'autorisation de travaux du 16 juillet 2013. En l'absence de toute réponse explicite de l'autorité administrative dans le délai légal de quatre mois, ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née le 16 janvier 2014. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2014 sous le numéro TS 2014-07, Madame DE GO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative au titre de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de la décision du 16 juillet 2013 autorisant les travaux et de la décision implicite de rejet du 16 janvier 2014. Au soutien de son recours, la requérante articulait plusieurs moyens : 1. *La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966* : ce texte prescrit de manière impérative que toute demande d'autorisation de travaux doit être signée par le propriétaire, son mandataire ou toute personne intéressée agissant avec l'autorisation expresse du propriétaire. Faute d'accord de sa part pour des travaux touchant aux parties communes de la copropriété, l'autorité administrative avait entaché sa décision d'un vice de procédure substantiel. 2. *L'erreur de fait* : la requérante dénonçait la fausse mention tenant à l'existence supposée d'une autorisation des copropriétaires au sein du dossier déposé par le pétitionnaire, ainsi que l'inexactitude matérielle substantielle des plans d'architecte produits. 3. *L'erreur de qualification juridique des faits* : subsidiairement, à supposer que l'administration ait entendu se fonder sur la convention privée du 4 mai 2003 pour justifier l'assentiment de la copropriété, la requérante faisait valoir que les conditions techniques (positionnement dans l'escalier, maintien de la fenêtre) et juridiques (accord esthétique) érigées en conditions suspensives de son consentement n'étaient nullement satisfaites par le projet déposé. 4. *Demande incidente d'instruction* : n'ayant pu obtenir copie intégrale du dossier d'instruction lors de sa consultation administrative, Madame DE GO. sollicitait subsidiairement du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État, avant dire droit, la production sous contrôle juridictionnel de l'entier dossier administratif d'autorisation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 mai 2014 et une duplique enregistrée le 15 juillet 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque soutenait : 1. *La théorie de l'apparence juridique* : si l'assentiment de l'assemblée des copropriétaires est requis en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 lorsque des travaux affectent les parties communes, l'autorité d'instruction n'est tenue à aucune obligation de se livrer à un contrôle approfondi des actes de droit privé produits. Elle peut légitimement s'en tenir à l'apparence que confèrent les actes réguliers en la forme, d'autant plus qu'au moment de l'instruction du permis, l'administration n'était saisie d'aucune contestation ou litige civil pendant porté à sa connaissance. La convention du 4 mai 2003, prévoyant une autorisation irrévocable d'installation, suffisait à établir une apparence suffisante de régularité. 2. *L'absence d'erreur de droit et d'erreur de qualification* : le dossier comportait bien la convention du 4 mai 2003 valant accord de principe des copropriétaires. De surcroît, les autorisations administratives de construire sont délivrées sous réserve expresse des droits des tiers ; dès lors, le contrôle administratif n'a point pour mission d'assurer le respect d'obligations d'ordre purement civil et contractuel, dont la méconnaissance ne relève que du juge judiciaire de droit commun. Les prétendues anomalies techniques des plans étaient minimes et non établies. 3. *L'inutilité de réitérer l'accord* : le Ministre d'État soutenait enfin que la convention de 2003 dispensait le pétitionnaire de solliciter un accord réitéré, et que la question de l'esthétique n'entrait pas, en l'espèce, dans le champ des normes d'urbanisme opposables. En réplique, enregistrée le 13 juin 2014, Madame DE GO. maintenait l'intégralité de ses prétentions en objectant que la convention du 4 mai 2003 était rédigée de manière univoque et ne nécessitait aucun effort complexe d'interprétation pour que l'administration constate la caducité ou l'inexistence du consentement au vu des plans soumis. Elle produisait elle-même aux débats judiciaires la convention du 4 mai 2003, accompagnée de relevés graphiques manuscrits des plans litigieux. L'affaire a été examinée à l'audience publique du 11 décembre 2014, au cours de laquelle le rapport de M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, a été entendu, ainsi que les observations orales des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère Public. Le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 19 décembre 2014. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'interrogation centrale soumise au Tribunal Suprême portait sur l'étendue et les limites du contrôle que l'autorité administrative chargée de la délivrance des autorisations d'urbanisme doit exercer à l'égard des titres de droit privé justifiant de la qualité du pétitionnaire pour exécuter des travaux sur des parties communes d'un immeuble en copropriété. Plus précisément, la haute juridiction administrative monégasque devait répondre à deux questions étroitement articulées : 1. En présence d'une demande de travaux d'urbanisme affectant les parties communes d'un immeuble en copropriété, soumise aux exigences de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, l'administration peut-elle valablement se retrancher derrière la théorie de l'apparence et le principe de délivrance des autorisations « sous réserve des droits des tiers » pour s'abstenir de vérifier si l'accord des copropriétaires – formalisé par un acte contractuel sous conditions – est effectivement acquis ? 2. Lorsque les stipulations d'une convention de droit privé subordonnent l'accord d'un copropriétaire à la réalisation de conditions matérielles et techniques précises, l'autorité administrative commet-elle une illégalité en délivrant l'autorisation alors même que ces conditions contractuelles préalables font manifestement défaut au vu des pièces déposées par le demandeur ? À titre subsidiaire et sur le plan de la procédure contentieuse, le Tribunal Suprême devait apprécier la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction avant dire droit – tendant à la production forcée de l'entier dossier administratif détenu par l'État – lorsque la requérante est parvenue à verser elle-même aux débats l'acte contractuel déterminant le champ de l'habilitation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême monégasque se distingue par une remarquable économie de moyens, alliant rigueur procédurale et efficacité contentieuse. Dans un premier temps, la juridiction prend acte du cadre juridique incontesté par les parties. Le Tribunal relève expressément : > « Considérant qu'il n'est pas contesté par le Ministre d'État que, en application de l'article 2 de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1996, l'installation de cet ascenseur ne pouvait être légalement autorisée sans l'accord de Madame AU. épouse DE GO. » Par ce constat d'évidence, le Tribunal Suprême fixe le principe substantiel de la légalité externe et interne du permis : à Monaco, l'habilitation administrative à déposer une demande de travaux affectant une partie commune de copropriété requiert impérativement le consentement du copropriétaire concerné. L'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (visé par erreur matérielle sous l'année 1996 dans un considérant, mais expressément rattaché à 1966 dans le visa et la conclusion) impose que la demande soit introduite par le propriétaire ou une personne agissant avec son autorisation. À défaut, la demande est viciée à la racine, privant le pétitionnaire de toute qualité pour solliciter l'acte unilatéral d'autorisation. Dans un deuxième temps, le Tribunal examine la dialectique probatoire relative à l'existence de cet accord. Le Ministre d'État excipait de l'existence d'une convention en date du 4 mai 2003 conclue entre les parties, en affirmant que ce document se trouvait dans le dossier d'instruction administrative déposé le 20 juin 2013 et démontrait l'assentiment de Madame DE GO. Toutefois, l'administration s'était abstenue de verser ladite pièce devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour sa part, la requérante faisait valoir que, lors de la consultation sur place autorisée le 10 septembre 2013, ces pièces faisaient défaut, ce qui motivait sa demande subsidiaire d'injonction de production de pièces avant dire droit. C'est dans le traitement de cette difficulté probatoire que réside l'élégance pragmatique de la solution juridictionnelle. Constatant que Madame DE GO. a pris l'initiative de produire elle-même la convention du 4 mai 2003 dans le cadre du débat contradictoire, le Tribunal Suprême estime sa propre information pleinement constituée. Il s'affranchit de la nécessité d'ordonner un supplément d'instruction ou une injonction de verser le dossier administratif, jugeant que le litige peut être immédiatement tranché au fond sur le vu des pièces versées par
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 6 février 2014, n° 11860 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 février 2014, n° 11860 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/02-06-11860)) ## Faits et procédure Mme TI, copropriétaire d'un appartement dépendant de l'ensemble immobilier « Y » à Monaco, a contesté deux délibérations de l'assemblée générale du syndicat des copropriétaires. La première, tenue le 15 décembre 2011, a décidé le remplacement des canalisations de rafraîchissement/chauffage, d'eau chaude sanitaire et d'eau froide. La seconde, tenue le 24 juillet 2012, a décidé de faire exécuter ces travaux « dans les plus brefs délais ». Deux instances ont été introduites par assignations distinctes. La première, enrôlée sous le n° 2012/000433, a été délivrée le 6 mars 2012. La seconde, enrôlée sous le n° 2013/000068, a été délivrée le 20 septembre 2012 selon l'exposé de la décision (la date de l'assignation figurant en tête de la seconde instance est indiquée comme étant le 6 mars 2012, et le numéro d'enrôlement de l'exposé diffère : 2013/000168, ces divergences matérielles n'étant pas relevées par le tribunal). Mme TI demandait l'annulation des deux assemblées, assortie de l'exécution provisoire. Elle invoquait six moyens : une majorité insuffisante au regard de l'article 16 de la loi n° 1.329 du 8 janvier 2007 ; une incertitude sur le quorum ; une atteinte à la jouissance des parties privatives (article 18) ; des études techniques insuffisantes ; l'absence d'information sur le coût des travaux (article 53 du règlement de copropriété) ; et l'absence d'information sur les autorisations administratives (ordonnance n° 2.120 du 16 novembre 1959). Le syndicat concluait au rejet et réclamait 50 000 € de dommages et intérêts pour procédure abusive. Le tribunal a ordonné la jonction des deux instances, au motif qu'elles opposaient les mêmes parties et portaient sur les mêmes travaux. ## Question de droit Le litige soulevait plusieurs questions de droit distinctes : 1. Les travaux de remplacement de canalisations rendus nécessaires par leur usure relèvent-ils de la majorité simple de l'article 14 de la loi n° 1.329, ou de la majorité des deux tiers de l'article 16-3° applicable aux travaux de transformation, d'addition ou d'amélioration substantielle des parties communes ? 2. Une variation du nombre de tantièmes mentionnés au procès-verbal affecte-t-elle la régularité du quorum ? 3. Une délibération qui emporte la pose de raccordements dans les faux-plafonds, parties privatives, méconnaît-elle l'article 18 de la loi, qui interdit d'imposer une modification de la destination des parties privatives ou des modalités de leur jouissance ? 4. L'omission de la communication des devis, prescrite par l'article 53 du règlement de copropriété, entraîne-t-elle la nullité de la délibération ? 5. Quelles conditions doivent être réunies pour qu'une action en contestation de délibérations dégénère en abus de droit ? ## Solution et dispositif Le tribunal rejette l'ensemble des moyens de nullité et déboute Mme TI de ses demandes. Il écarte également la demande reconventionnelle en dommages et intérêts et refuse l'exécution provisoire. Sur la majorité, le tribunal retient que les travaux ont été votés « en raison de l'état très dégradé des réseaux d'eau » et qu'il s'agit donc de travaux « rendus nécessaires par l'usure des canalisations qui relèvent de l'entretien et la conservation de l'immeuble ». Ils restent par conséquent soumis à la majorité simple de l'article 14. Sur le quorum, la variation des tantièmes (40 758 puis 42 091 sur 100 000) s'explique par les quorums différents prévus par le règlement de copropriété selon le tableau de répartition applicable, ce que le syndicat établissait sans être contredit. Sur l'article 18, le tribunal relève que Mme
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 janvier 1992, n° 26114 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 janvier 1992, n° 26114 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/01-15-26114)) ## Faits et procédure Par acte sous seing privé du 18 juin 1985, enregistré à Monaco le 24 juin 1985, la société anonyme monégasque « Le Brasilia » a donné à bail à S. K. une « villa-duplex » pour une durée de trois ans à compter du 1er juillet 1985, moyennant un loyer annuel de 600 000 F payable trimestriellement et par anticipation. Le bail comportait deux clauses déterminantes. La première, le seizième paragraphe, stipulait que le preneur prenait les locaux « en parfait état » et s'engageait à les restituer « dans le même état » en fin de bail, avec une indemnité journalière de retard en cas de remise en état tardive. La seconde, le vingt-deuxième paragraphe, interdisait au preneur tout travaux sans l'accord écrit de la bailleresse, qui devait également agréer les entreprises et l'architecte. Le preneur a réalisé des travaux de transformation. Par ordonnance de référé du 29 février 1988, le président du tribunal a constaté l'acquisition de la clause résolutoire, ordonné l'expulsion de l'occupant, qui a libéré les lieux le 30 septembre 1988, et prescrit une expertise. L'expert Veisseire, dans son rapport du 19 mai 1989, a comparé la distribution d'origine et la distribution issue des travaux. Il a relevé que les travaux étaient restés inachevés (sol, cuisine et salles de bains, installations électriques, de chauffage et de climatisation, menuiseries, peintures). Il a chiffré à 1 545 386,46 F TTC le coût des travaux nécessaires à la remise des lieux dans leur état initial. Le préjudice de la bailleresse tenait à l'indisponibilité des locaux jusqu'à l'achèvement des travaux de réfection, en décembre 1989. Se fondant sur ce rapport, la SAM Le Brasilia a assigné S. K. le 6 juillet 1990 en paiement de quatre chefs de demande : 840 310,82 F au titre des travaux de remise en état, 304 600 F d'indemnité d'occupation et d'acomptes sur charges, 761 500 F d'indemnité de privation de jouissance, et 30 000 F de dommages-intérêts pour résistance abusive. Le défendeur a conclu au rejet et formé une demande reconventionnelle de 30 000 F pour procédure abusive. À titre principal, il soutenait que la bailleresse, en autorisant les travaux, avait renoncé à exiger la remise en état initiale. À titre subsidiaire, il faisait valoir que les travaux avaient amélioré le standing des locaux et que la remise en état était inutile. ## Question de droit La question posée au tribunal était double. En premier lieu, il s'agissait de déterminer la portée d'une clause de restitution « dans le même état » lorsque le preneur a, avec l'accord écrit du bailleur, modifié la distribution des lieux. Plus précisément, la clause impose-t-elle de rétablir la configuration d'origine, ou seulement de restituer les lieux en bon état ? En second lieu, il fallait apprécier l'incidence du comportement du bailleur, qui a autorisé les travaux puis a procédé lui-même à la redistribution des pièces sans mettre en demeure le preneur de poursuivre les travaux inachevés. Ce comportement emporte-t-il renonciation à l'exécution en nature de l'obligation de faire ? ## Solution et dispositif Le tribunal écarte d'abord la prétention à la remise en état initiale. Il retient que la clause de restitution en « parfait état » ne peut être interprétée comme imposant au preneur de rétablir la distribution d'origine dès lors que les lieux sont restitués en parfait état. Il relève que la bailleresse ne prouve aucun entretien défectueux et que les travaux ont été autorisés par elle. Il ne retient donc que les inachèvements constatés par l'expert, pour lesquels la bailleresse « serait seulement fondée à réclamer le coût des finitions ». Le tribunal rejette ensuite cette demande de finitions. Il retient que la bailleresse, « en s'abstenant de toute mise en demeure en vue de la poursuite des travaux, délivrée à son locataire, a implicitement mais nécessairement renoncé, de manière définitive, au bénéfice de cette exécution en nature d'une obligation de faire », et qu'elle a également renoncé à la créance d'indemnisation du trouble de jouissance lié à cet inachèvement. S'agissant de l'indemnité d'occupation, le tribunal retient que le preneur, dont le bail était résilié, a occupé les lieux sans droit, ce qui ouvre droit à réparation. Il fixe l'indemnité à un montant égal au loyer précédemment exigible, soit 152 300
# Cour d'Appel de Monaco, 01 février 1971, n° 25006 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 01 février 1971, n° 25006 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1971/02-01-25006)) ## Faits et procédure Par acte sous seing privé du 16 août 1957, B. a donné à bail à dame C., pour trois ans renouvelables à compter du 1er septembre 1957, moyennant un loyer annuel de deux mille francs, un local composé de cinq pièces situé au premier étage de l'immeuble n° 19. Le contrat stipulait un usage « de bureau et de domiciliation de société ». Le bail a été renouvelé pour trois ans par conventions des 6 août 1960 et 1er août 1963, à des loyers annuels successivement portés à deux mille six cent quarante francs puis trois mille six cents francs. Le bailleur a donné congé le 13 décembre 1965, pour le 31 août 1966, motivé par « des nécessités familiales ». La locataire a alors formé une demande de renouvellement fondée sur la loi n° 490 du 24 novembre 1948. Le bailleur a opposé que la location n'était pas une location à caractère commercial soumise à cette législation. Un procès-verbal de non-conciliation a été dressé le 5 août 1966. Un différend est ensuite né sur le paiement des loyers. La locataire a notifié un décompte de surface corrigée, puis le bailleur, invoquant une clause résolutoire, a fait délivrer un commandement de payer le 11 octobre 1967, avant d'assigner la locataire le 20 février 1968 en résiliation du bail, expulsion et paiement de loyers. La locataire a alors soutenu avoir invoqué la loi de 1948 par erreur, la location étant selon elle un local d'habitation. Elle a formé une demande reconventionnelle tendant à voir soumettre la location à l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, à voir constater le prix mensuel de son loyer et à obtenir le maintien dans les lieux. Le Tribunal de première instance, par jugement du 11 juillet 1968, a jugé que la clause résolutoire ne pouvait plus être invoquée, que l'occupation relevait de l'Ordonnance-Loi de 1959 et que la locataire bénéficiait d'un maintien dans les lieux. Il s'est en revanche déclaré incompétent pour fixer le prix de location. Le bailleur a interjeté appel. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. La première portait sur la reconduction tacite du bail expiré : l'acceptation des loyers après le terme et le congé donné avaient-ils pour effet de reconduire le bail, rendant ainsi applicable la clause résolutoire ? La seconde, plus substantielle, portait sur la qualification du contrat : la location, stipulée pour un usage de bureau et de domiciliation de société, constituait-elle un bail commercial soumis à la loi de 1948, ou une location de locaux d'habitation relevant de l'Ordonnance-Loi de 1959 ouvrant droit au maintien dans les lieux ? ## Solution et dispositif Sur la demande principale, la Cour retient que le congé du 13 décembre 1965 a fait obstacle à la tacite reconduction. Elle relève que le bailleur, par lettre du 14 juin 1966, a réitéré ce congé, et que sa lettre du 10 juillet 1967 rappelait « qu'il avait mis comme condition de sa location le paiement d'un loyer de trois cent cinquante francs par mois ». Cette exigence de modification d'une condition essentielle du bail « exclut chez lui [...] l'intention de renouveler ce dernier ». L'acceptation des loyers jusqu'au 30 juin 1967 « n'implique pas sa renonciation aux effets du congé ». Sur la demande reconventionnelle, la Cour procède à la requalification du contrat. El
# Cour d'Appel de Monaco, 29 septembre 2020, n° 19331 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 29 septembre 2020, n° 19331 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2020/09-29-19331)) ## Faits et procédure Par un contrat « Habitation – Capitalisation » conclu le 12 janvier 2010, l'État de Monaco, par son Administration des Domaines, a consenti à deux époux monégasques un appartement avec cave situé dans un immeuble domanial, pour une durée de soixante-quinze ans, moyennant un prix de 246 367,30 euros. Estimant que le logement avait été loué en méconnaissance du contrat, l'État a assigné les titulaires, par acte du 24 novembre 2017, devant le Tribunal de première instance. Il sollicitait la résiliation du contrat, la constatation de leur qualité d'occupants sans droit ni titre, leur expulsion, ainsi que 20 000 euros de dommages-intérêts pour résistance abusive. Par jugement du 24 octobre 2019, le tribunal a déclaré l'action recevable, prononcé la résiliation, constaté l'occupation sans droit ni titre, ordonné l'expulsion, prévu la restitution de la somme versée à la signature, rejeté la demande de dommages-intérêts pour résistance abusive et mis les dépens à la charge des défendeurs. Il a retenu que la location, intervenue à deux reprises en 2016 et 2017 par le petit-fils des titulaires, était imputable à ces derniers. Les époux ont interjeté appel. Ils soutenaient, en substance, que l'action en résiliation était irrecevable faute de mise en demeure préalable, qu'aucune faute grave ne leur était imputable, et que la faute d'un tiers ne pouvait engager les parties au contrat. À titre subsidiaire, ils demandaient qu'il soit enjoint à l'Administration de réexaminer leur dossier d'attribution d'un logement domanial en qualité de locataires. L'État a formé appel incident, sollicitant des dommages-intérêts pour résistance abusive et pour appel abusif. ## Question de droit La Cour devait résoudre deux difficultés principales. La première portait sur la **recevabilité** de l'action en résiliation : l'article 39 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 permet-il à l'une des parties de demander en justice la résiliation pour inexécution, sans être astreinte au formalisme des articles 32 à 38 de la même loi, et notamment à la mise en demeure préalable ? La seconde concernait le **fond** : le titulaire d'un contrat habitation-capitalisation peut-il voir son contrat résilié à raison d'une sous-location réalisée par un tiers, en l'occurrence un membre de sa famille, sans qu'il ait lui-même procédé à la mise en location ? Il s'agissait, plus précisément, de déterminer si la faute reprochée était imputable aux titulaires et présentait un caractère suffisamment grave au sens de l'article 1039 du Code civil. ## Solution et dispositif **Sur la recevabilité.** La Cour approuve les premiers juges en ce qu'ils ont retenu que l'article 39 n'instaure pas une voie subsidiaire et que l'État n'était pas tenu de suivre le formalisme des articles 33 à 38. Elle en déduit qu'il « apparaissait dès lors indifférent que cette action n'ait pas été précédée d'une mise en demeure telle que prévue dans le cadre de la résiliation de plein droit ». L'action en résiliation judiciaire fondée sur le droit commun demeure donc ouverte, indépendamment de la procédure de résiliation de plein droit. **Sur le fond.** La Cour retient que la loi n° 1.357, d'ordre public, interdit au titulaire de consentir un bail sans l'autorisation préalable de l'État
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronologie particulièrement longue et conflictuelle d'une transaction immobilière portant sur un bien relevant du secteur de l'habitat ancien, dit « secteur protégé ». L'enchaînement des faits, qui s'étale sur près d'une décennie, illustre la manière dont les vicissitudes d'un contentieux civil privé peuvent interférer avec les prérogatives de puissance publique en matière d'urbanisme et de logement. Par un acte sous seing privé signé les 19 et 24 octobre 2006, Madame a. GR. a promis de vendre à Madame e. PE., ressortissante italienne résidant à Monaco, un bien immobilier consistant en un appartement et une cave dépendant d'un immeuble dénommé « Villa Ed. » (également désigné dans les motifs de la décision sous son nom complet « Villa Edelweiss »), situé aux 50-52 boulevard du Jardin exotique à Monaco. Conformément aux stipulations contractuelles, la réitération de la vente par acte authentique devait intervenir au plus tard le 15 janvier 2007. La perfection de cette cession était toutefois subordonnée à la réalisation de plusieurs conditions suspensives, au premier rang desquelles figuraient, d'une part, la renonciation par l'État de Monaco à l'exercice de son droit de préemption légal et, d'autre part, l'obtention de la mainlevée d'une inscription provisoire d'hypothèque judiciaire grevant le bien, prise antérieurement par des tiers, les époux DR. Le bien immobilier ayant été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, le notaire alors chargé de la vente, Maître Paul-Louis AUREGLIA, s'est conformé aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004. Par une lettre en date du 7 novembre 2006, l'officier ministériel a notifié au Ministre d'État l'acte sous seing privé valant déclaration d'intention d'aliéner. L'administration monégasque a rapidement pris position : par un courrier du 28 novembre 2006, le Ministre d'État a informé le notaire de la décision du Gouvernement Princier de ne pas user du droit de préemption que lui conférait la législation en vigueur. La première condition suspensive étant ainsi levée, la réalisation de la vente s'est néanmoins heurtée à la défaillance de la seconde. La promettante, Madame GR., n'étant pas parvenue à obtenir la mainlevée de l'inscription hypothécaire dans le délai initialement arrêté au 15 janvier 2007, les parties ont convenu de proroger la validité de la promesse de vente jusqu'au 15 juillet 2007. À l'échéance de ce nouveau terme, la venderesse a opposé un refus à toute nouvelle prorogation du délai de réalisation de la condition suspensive relative à l'hypothèque et a notifié à Madame e. PE. sa volonté de ne plus procéder à la vente de son bien immobilier. Ce revirement a ouvert une longue séquence contentieuse devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque, initiée par l'acquéreuse évincée afin d'obtenir l'exécution forcée de la cession. Par un arrêt définitif rendu le 1er décembre 2009, la Cour d'appel de Monaco a constaté la validité du compromis de vente des 19 et 24 octobre 2006 et a enjoint à Madame GR. de passer l'acte authentique de vente devant notaire. Parallèlement, l'obstacle hypothécaire a été levé par un jugement définitif du Tribunal de première instance en date du 9 décembre 2010, ordonnant la radiation de l'inscription d'hypothèque judiciaire. Persistante dans son refus de vendre, la propriétaire a engagé une action tendant à la résolution de la vente. Déboutée en première instance par un jugement du 29 novembre 2010, elle a vu cette décision confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 8 juillet 2014. Le pourvoi formé par la venderesse contre cet arrêt a finalement été rejeté par la Cour de révision le 26 mars 2015, scellant définitivement le sort civil de la transaction au profit de Madame e. PE. L'issue définitive du litige judiciaire après neuf années de procédure a conduit le nouveau notaire instrumentaire chargé de la passation de l'acte authentique, Maître Henry REY, à accomplir les diligences préalables à la réitération de la vente. Soucieux de vérifier la situation juridique actualisée de l'immeuble, le notaire a interrogé la Direction de l'Habitat afin de s'assurer si le bien en cause entrait toujours dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 instaurant un droit de préemption au profit de l'État et du locataire. Par un courrier daté du 26 août 2015, le Directeur de l'Habitat a fait savoir qu'il estimait que le bien ne relevait pas des dispositions de ladite loi et que, par voie de conséquence, les droits de préemption tant de l'État que du locataire n'avaient pas vocation à s'appliquer lors de la vente de cet appartement (observation étant faite que l'État fera valoir en défense que cette même direction avait pourtant émis un avis diamétralement opposé dans une réponse à une demande de renseignement datée du 8 mai 2006). Nonobstant cette prise de position écrite du Directeur de l'Habitat écartant l'application de la loi n° 1.235, Maître REY a, par précaution ou par formalisme, adressé le 28 décembre 2015 au Ministre d'État une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner portant sur l'appartement et la cave de la « Villa Edelweiss » (étant relevé que dans l'exposé de ses moyens, la requérante mentionne également la date du 8 janvier 2016 concernant cette déclaration). C'est à la suite de cette notification notariale que, par une décision en date du 26 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération, agissant en charge des fonctions de Ministre d'État, a décidé d'exercer le droit de préemption de l'État et de se porter acquéreur du bien litigieux, en motivant cet acte par la seule mention d'un « intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Privée du bénéfice d'une acquisition pour laquelle elle avait bataillé devant les juridictions judiciaires pendant près de dix ans, Madame e. PE. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 18 mars 2016 sous le numéro TS 2016-08, complétée par un mémoire en réplique déposé le 24 juin 2016, la requérante a sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du 26 janvier 2016, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de son recours, la requérante a développé une argumentation articulée autour de quatre moyens distincts, dont le dernier a été soulevé au stade de la réplique. En premier lieu, elle excipait de l'inapplicabilité *ratione materiae* du droit de préemption au bien litigieux. Selon elle, bien que l'immeuble ait été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, il n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. S'appuyant sur la finalité de la loi et sur une décision du Tribunal Suprême du 16 avril 2012 — selon laquelle l'atteinte portée au droit de propriété par ce droit de préemption n'est nécessaire et proportionnée que pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté (« personnes protégées ») de se loger à Monaco —, elle soutenait que la préemption ne pouvait viser que les locaux mentionnés à l'article 1er de ladite loi. Or, en vertu du troisième alinéa de cet article 1er, et comme l'avait formellement reconnu le Directeur de l'Habitat dans sa lettre du 26 août 2015 (qualifiée par la requérante de décision administrative faisant grief), l'appartement en cause échappait au dispositif légal. En deuxième lieu, la requérante invoquait une erreur de droit tenant à la méconnaissance de l'épuisement du droit de préemption. Elle faisait valoir que la vente projetée en 2015 n'était que l'exécution forcée du compromis signé les 19 et 24 octobre 2006, à l'occasion duquel le Ministre d'État avait déjà expressément renoncé à préempter par sa décision du 28 novembre 2006. Selon son analyse de l'article 38 in fine de la loi n° 1.235, la simple réitération de cette vente initiale, retardée par le seul contentieux judiciaire, ne constituait pas une « nouvelle aliénation » ouvrant un nouveau droit de préemption. Elle ajoutait en réplique que le délai de péremption de six mois prévu par le dernier alinéa de l'article 38 ne régissait que le droit de préemption subsidiaire du locataire et non celui de l'État, sauf à créer une rupture d'égalité devant la loi entre les propriétaires de biens loués et les propriétaires de biens libres d'occupation. Dès lors, la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner, adressée de la seule initiative du notaire sans refléter une volonté nouvelle des parties au contrat de 2006, était inopérante à ressaisir le Ministre d'État d'une compétence dont il s'était définitivement dessaisi en 2006. En troisième lieu, et dans le prolongement du moyen précédent, Madame e. PE. soutenait que la décision attaquée du 26 janvier 2016 s'analysait en un retrait illégal de deux actes administratifs antérieurs créateurs de droits : d'une part, la décision expresse de renonciation à préempter du 28 novembre 2006 prise par le Ministre d'État et, d'autre part, la décision contenue dans le courrier du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015 excluant le bien du champ de la loi n° 1.235. En quatrième et dernier lieu, dans son mémoire en réplique du 24 juin 2016, la requérante a soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la décision de préemption était illégale faute de justification suffisante, l'autorité administrative s'étant bornée à invoquer, sans autre forme de précision, un « intérêt urbanistique pour l'État ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2016 et une duplique déposée le 27 juillet 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur le champ d'application de la loi, l'État soutenait que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne restreint nullement l'exercice du droit de préemption étatique aux seuls locaux effectivement réservés aux personnes protégées ; ce droit est détachable du strict logement de ces personnes et peut être mis en œuvre pour tout motif d'intérêt général. Quant à la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, elle était présentée comme un simple avis dépourvu de caractère décisoire, émis en réponse à une demande de renseignement par une autorité qui n'avait au demeurant aucune compétence pour renoncer au droit de préemption de l'État, et qui contredisait d'ailleurs une première note de renseignement délivrée par le même service le 8 mai 2006. Sur la temporalité de la préemption et la notion de « nouvelle aliénation », le Ministre d'État défendait une lecture globale du dernier alinéa de l'article 38 : tout propriétaire qui, pour quelque motif que ce soit, ne réalise pas la vente dans les six mois suivant la décision de renonciation à préempter (que ce délai coure à compter de la décision de l'État ou de celle du locataire) est réputé, s'il poursuit la cession au-delà de ce terme, procéder à une « nouvelle aliénation » nécessitant une nouvelle purge du droit de préemption. Aucune atteinte au principe d'égalité ne saurait en résulter, les acquéreurs de biens loués et ceux de biens libres se trouvant dans des situations objectivement différentes. En l'espèce, plus de neuf années s'étant écoulées depuis la renonciation de 2006, la transaction devait impérativement faire l'objet d'une nouvelle procédure de purge, excluant par là même toute qualification de retrait illégal de la décision de 2006. Enfin, s'agissant du moyen soulevé en réplique et relatif à la mention de l'« intérêt urbanistique pour l'État », l'État défendeur l'a qualifié de moyen d'insuffisance de motivation (relevant de la légalité externe) et lui a opposé une fin de non-recevoir tirée de ce qu'il reposait sur une cause juridique distincte de celle des moyens soulevés dans la requête introductive d'instance (lesquels ne critiquaient que la légalité interne de l'acte). Subsidiairement au fond, l'administration maintenait que la décision énonçait de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituaient le fondement. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 24 novembre 2016, et l'affaire a été appelée à l'audience de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 2 février 2017, pour une lecture de la décision le 14 février 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions complexes touchant à l'assiette matérielle du droit de préemption de la loi n° 1.235 et à la péremption des déclarations d'intention d'aliéner en cas de contentieux judiciaire prolongé, le litige posait au Tribunal Suprême une question centrale tenant aux conditions de fond et au contrôle juridictionnel de l'exercice même de cette prérogative exorbitante du droit commun. Plus précisément, la Haute Juridiction était invitée à déterminer si, sous l'empire de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée — dont la rédaction ne mentionne plus expressément de finalités spécifiques assignées à l'action de l'administration —, le Ministre d'État peut légalement exercer le droit de préemption de l'État sur un bien immobilier en se bornant à invoquer abstraitement un « intérêt urbanistique pour l'État », sans rattacher cette acquisition à un motif d'intérêt général concret et à un objet d'opération suffisamment défini, et quelle est la qualification contentieuse exacte (vice de forme ou erreur de droit) du grief tiré d'une telle carence lorsqu'il est soulevé en cours d'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la demande d'annulation, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant l'ensemble des débats relatifs au champ d'application de l'article 1er de la loi n° 1.235, à la portée de la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, ainsi qu'à l'interprétation du délai de six mois et de la notion de « nouvelle aliénation », le juge administratif suprême concentre l'intégralité de sa motivation sur le dernier moyen soulevé par la requérante dans son mémoire en réplique. Le raisonnement de la juridiction se déploie en trois temps dans un unique considérant de principe d'une grande densité normative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême cite les dispositions applicables du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée : toute aliénation volontaire à titre onéreux ou apport en société portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doit, à peine de nullité, faire l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner au Ministre d'État, laquelle vaut offre irrévocable de vente pendant un mois, délai durant lequel l'autorité ministérielle peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées. La lecture de ce texte fait immédiatement apparaître une lacune apparente : le législateur a institué une procédure et une compétence, mais n'a énoncé dans cet article aucune condition de fond quant aux motifs susceptibles de justifier la préemption. Dans un deuxième temps, le juge procède à une interprétation téléologique et historique de la norme législative afin d'encadrer le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Le Tribunal relève expressément « que, si la loi ne précise plus que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État est subordonné à des motifs d'ordre urbanistique ou social, il ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle que la suppression par le législateur de la référence textuelle aux motifs urbanistiques ou sociaux n'a nullement conféré à l'État un pouvoir discrétionnaire absolu ou arbitraire de se porter acquéreur de biens privés. Toute décision de préemption demeure intrinsèquement subordonnée au respect d'une condition substantielle de légalité interne : la poursuite d'un but d'intérêt général. Surtout, le Tribunal Suprême affine considérablement le standard de son contrôle en posant une double exigence cumulative quant à la consistance de cet intérêt général : les motifs invoqués doivent être « propres à chaque espèce » (ce qui proscrit les justifications stéréotypées, générales ou purement abstraites) et ils doivent « correspondre à un objet suffisamment défini » (ce qui exige que l'administration soit en mesure de justifier d'un projet, d'une affectation ou d'une opération précise en vue de laquelle le bien est préempté). Dans un troisième temps, appliquant cette grille de contrôle aux faits de l'espèce, le Tribunal constate sobrement « qu'ainsi que le soutient Mme e. PE., tel n'est pas le cas en l'espèce » et en déduit « que la décision attaquée est donc entachée d'une erreur de droit ». En qualifiant le vice censuré d'« erreur de droit » — et non d'insuffisance de motivation au sens formel —, le Tribunal Suprême répond implicitement mais nécessairement à la fin de non-recevoir opposée par l'État dans sa duplique. Le grief soulevé par la requérante dans sa réplique à l'encontre de la formule laconique « intérêt urbanistique pour l'État » ne critiquait pas un vice de forme de l'acte (légalité externe), mais bien le défaut de base légale et l'absence de motif d'intérêt général défini (légalité interne). Se rattachant dès lors à la même cause juridique (la légalité interne) que les moyens d'erreur de droit développés dans la requête initiale, ce moyen nouveau présenté en réplique était pleinement recevable et entraîne, à lui seul, l'annulation de la décision administrative. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312, du 29 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative soumise à l'obligation de motivation - Énonciation des considérations de droit et de fait - Décision motivée Logement Locaux à usage d'habitation. Loi n° 1.235, du 28 décembre 2000, modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 - Date d'entrée en vigueur des dispositions législatives pertinentes - Logement litigieux assujetti à la loi - Décision administrative entachée d'une erreur de droit (non) - Décision légale (oui) Procédure Ordonnance n° 2.984, du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême - Article 13 : délai de recours - Tardiveté du recours - Recevabilité du recours contre une décision administrative faisant grief - Décision administrative confirmative - Irrecevabilité du recours - Décisions administratives non confirmatives - Recevabilité du recours Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Dame G. V. épouse C. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312, du 29 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative soumise à l'obligation de motivation - Énonciation des considérations de droit et de fait - Décision motivée Logement Locaux à usage d'habitation. Loi n° 1.235, du 28 décembre 2000, modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 -??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? . épouse C., enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 13 septembre 2013 sous le numéro TS 2013-19, tendant à l'annulation des décisions du directeur de la Direction de l'Habitat en date du 10 février 2012 et du 22 mars 2012 déclarant soumis au régime locatif de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée le bien immobilier lui appartenant portant le lot 9 et situé au RDC de l'immeuble sis 5, avenue du Berceau à Monaco, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux dépens ; Ce faire : Attendu qu'elle a reçu, par dévolution successorale de ses parents, feux H.??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? er LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Président, M. José SAVOYE Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Rapporteur, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Membres titulaires, M. Frédéric ROUVILLOIS et Mme Magali INGALL MONTAGNIER Membres suppléants. et prononcé le sept avril deux mille quatorze en présence du Ministère Public par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, Greffier en Chef, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles,. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Dame G. V. épouse C. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour d'Appel de Monaco, 19 janvier 1981, n° 25905 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 19 janvier 1981, n° 25905 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1981/01-19-25905)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de Monaco s'inscrit dans la matière hautement réglementée des baux d'habitation soumis aux dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, telle que modifiée par la loi n° 888 du 25 juin 1970. À l'origine de cette affaire se trouve une situation immobilière et familiale complexe impliquant plusieurs biens et baux distincts en Principauté ainsi qu'en territoire français voisin. M. R., de nationalité monégasque, a acquis suivant acte reçu par Maître Rey, notaire, en date du 6 mars 1967, la propriété d'un appartement situé au troisième étage d'un immeuble sis en Principauté de Monaco. Ce bien immobilier, composé de cinq pièces principales, d'une cuisine et de dépendances, était donné à bail à usage d'habitation aux époux B.-L. Parallèlement à cette propriété donnée en location, M. R. était lui-même locataire de plusieurs espaces au sein d'un autre immeuble situé à Monte-Carlo, dénommé « Villa L. S. », appartenant à une dame I., veuve D. Plus précisément, la situation locative de M. R. au sein de cette Villa L. S. se décomposait en trois éléments distincts : 1. Un appartement situé au premier étage de l'immeuble, dans lequel M. R. résidait effectivement avec son épouse (née L. M.), son fils majeur (J.-P. R.) et l'épouse de ce dernier, étant précisé que l'ensemble de ces personnes possèdent la nationalité monégasque. 2. Un appartement situé au rez-de-chaussée du même immeuble, loué à usage professionnel, et utilisé conformément aux stipulations du contrat de bail par son fils, J.-P. R., pour l'exercice de sa profession de médecin acupuncteur. 3. Deux pièces contiguës audit local professionnel, également situées au rez-de-chaussée, lesquelles avaient été distraites d'une autre location à usage commercial qui avait été supplémentairement consentie à M. R. Selon les affirmations de ce dernier, ces deux pièces étaient respectivement en nature d'office et de cuisine, présentaient une surface moyenne de 7,80 mètres carrés et étaient dépourvues de fenêtres normales ouvrant directement sur l'extérieur. L'équilibre résidentiel de la famille R. a été rompu par l'action de la propriétaire de la Villa L. S., dame I. veuve D. Celle-ci a en effet exercé son propre droit de reprise sur l'appartement d'habitation du premier étage. Cette procédure a abouti à un jugement en date du 28 avril 1978, devenu définitif, en exécution duquel M. R. et les membres de sa famille ont fait l'objet d'une expulsion de leur logement principal à Monaco. Faute de disposer d'un autre appartement libre en Principauté, M. R., son épouse, son fils et sa belle-fille se sont trouvés dans l'obligation de transférer provisoirement leur habitation dans une résidence secondaire dont M. R. était propriétaire sur le territoire français, à Roquebrune-Cap-Martin. C'est dans ce contexte de perte de son logement monégasque que M. R. a entrepris de récupérer l'usage de l'appartement dont il était propriétaire depuis 1967 et qu'occupaient les époux B.-L. Par exploit d'huissier (dont la date comporte une divergence matérielle au sein même de l'arrêt, qui mentionne successivement dans l'exposé des faits un exploit du « 9 avril 1978 », puis un congé du « 2 août 1978 » dans le rappel des motifs du tribunal, et enfin un congé signifié le « 9 août 1978 » dans le dispositif), M. R. a fait signifier à ses locataires, les époux B.-L., un congé pour la date du 31 août 1979. Ce congé était délivré sur le fondement des dispositions de l'article 26 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiée par l'article 3 de la loi n° 888 du 25 juin 1970, aux fins de reprise personnelle tant pour lui-même que pour son épouse, son fils majeur et l'épouse de celui-ci. L'acte de congé ne faisait toutefois aucune mention des locations que M. R. conservait au rez-de-chaussée de la Villa L. S. (le local professionnel et les deux pièces contiguës), pas plus qu'il n'exposait les circonstances susceptibles de s'opposer à ce que les locataires congédiés puissent occuper lesdits locaux par voie d'échange. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Les locataires n'ayant pas libéré les lieux à l'échéance fixée au 31 août 1979, M. R. a, après avoir satisfait aux prescriptions préalables édictées par l'alinéa 4 de l'article 28 de l'ordonnance-loi n° 669, assigné les époux B.-L. devant le Tribunal de première instance par exploit introductif d'instance en date du 6 septembre 1979. Il sollicitait de la juridiction qu'elle valide le congé délivré et qu'elle ordonne en conséquence l'expulsion des époux B.-L. dès le prononcé du jugement à intervenir, le tout sous une astreinte comminatoire de 200 francs par jour de retard. Au soutien de sa demande initiale, le bailleur faisait valoir que l'occupation de l'appartement litigieux répondait non seulement à des besoins normaux pour lui et les autres bénéficiaires désignés, mais également à une impérieuse nécessité découlant directement de leur propre expulsion de la Villa L. S. et de leur relogement contraint en France. Par un jugement rendu le 7 mars 1980, le Tribunal de première instance a intégralement rejeté les demandes du propriétaire, le déclarant aussi irrecevable que mal fondé en son action et l'en déboutant. Pour statuer ainsi, les premiers juges se sont appuyés sur une double motivation, touchant tant à la régularité formelle du congé qu'aux conditions de fond de la reprise : * Sur la forme, le tribunal s'est référé au jugement d'expulsion du 28 avril 1978 versé aux débats ainsi qu'à une autre procédure ayant donné lieu à une décision rendue par ses propres soins la veille, soit le 6 mars 1980. Il en a déduit qu'à la date du congé, M. R. demeurait locataire au rez-de-chaussée de la Villa L. S. de l'appartement à usage professionnel et des deux pièces contiguës distraites de la location commerciale. Constatant que le congé ne mentionnait ni l'existence de ces locations, ni les circonstances s'opposant à leur occupation par les défendeurs en violation des alinéas 2 et 4 de l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669, le tribunal a estimé que le caractère d'ordre public de cette législation lui imposait de relever d'office ce moyen. Il a en conséquence déclaré le congé nul et de nul effet. * Sur le fond, les premiers juges ont ajouté, d'une part, que l'article 26 de l'ordonnance-loi ne prévoyait pas que le droit de reprise puisse être exercé en vue d'une occupation personnelle conjointe du propriétaire et d'un ou plusieurs bénéficiaires par lui désignés et, d'autre part, qu'il n'était pas démontré que l'appartement loué aux époux B.-L. constituât une habitation correspondant aux besoins normaux des deux ménages composant la famille R. Par acte du 18 avril 1980, M. R. a régulièrement interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco. Aux termes de son acte d'appel et de ses conclusions en réplique, l'appelant sollicitait la réformation intégrale du jugement entrepris et l'allocation du bénéfice de son exploit introductif d'instance du 6 septembre 1979. Son argumentation s'articulait autour des moyens suivants : * Concernant la validité formelle du congé au regard de l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669, il reprochait aux premiers juges une interprétation erronée de ce texte. Il soutenait que l'échange de locaux imposé par l'article 32 (dans les conditions de l'article 25) n'est concevable et juridiquement possible qu'à la condition que les locaux du reprenant aient été loués à usage d'habitation. À l'appui de cette thèse, il invoquait en réplique l'article 27 du même texte, qui interdit l'exercice du droit de reprise sur un local dans lequel le locataire exerce sa profession. Dès lors, n'ayant plus de logement d'habitation à Monaco suite à son expulsion du premier étage de la Villa L. S. et résidant provisoirement en France, il estimait n'avoir rien à proposer en échange à ses locataires. Il n'avait donc pas à mentionner le local professionnel du rez-de-chaussée utilisé par son fils médecin acupuncteur, ni les deux pièces contiguës (office et cuisine de 7,80 m² sans fenêtres normales sur l'extérieur) qui ne pouvaient être utilisées à usage d'habitation. * Concernant les allégations adverses relatives à son patrimoine immobilier, il contestait formellement être propriétaire à Monaco d'un quelconque appartement compris dans le circuit locatif. Il démentait occuper avec sa famille un logement situé dans l'immeuble « C. P. » à Monte-Carlo, produisant à cet effet une attestation du syndic de cet immeuble datée du 1er décembre 1979 et soulignant que les premiers juges n'avaient d'ailleurs pas retenu cet élément. * Concernant les conditions de fond de l'article 26 et les besoins normaux, il rappelait les termes de son acte d'acquisition du 6 mars 1967 démontrant que l'appartement repris (cinq pièces principales) présentait une superficie sensiblement égale à celle de l'appartement dont sa famille avait été expulsée et dans lequel les deux ménages n'avaient jamais cessé de vivre ensemble. Il soutenait que l'article 26 n'interdit nullement à un propriétaire monégasque d'occuper son bien conjointement avec d'autres membres de sa famille, fussent-ils mariés, une telle cohabitation constituant un mode d'occupation normale et durable. Enfin, il faisait valoir qu'en sa qualité de citoyen monégasque, il était fondé à conserver son domicile en Principauté et ne pouvait être contraint de le transférer définitivement dans sa résidence secondaire à Roquebrune-Cap-Martin. En défense, les époux B.-L., intimés, concluaient à la confirmation pure et simple du jugement déféré. Leurs prétentions reposaient sur plusieurs axes : * Ils invoquaient en premier lieu le caractère d'ordre public de l'ordonnance-loi n° 669 et soutenaient que son article 32 revêt une portée générale, englobant indistinctement les locaux à usage d'habitation et les locaux à usage professionnel. Selon eux, l'omission dans le congé de la location professionnelle et des deux pièces contiguës au rez-de-chaussée de la Villa L. S., ainsi que l'absence d'indication des raisons empêchant l'exercice du droit d'échange, justifiaient pleinement la sanction de la nullité prononcée par le tribunal. * À titre subsidiaire, pour le cas où la Cour jugerait que l'article 32 se limite aux seuls locaux d'habitation, les intimés maintenaient que le congé demeurait nul faute d'avoir mentionné l'occupation par l'appelant d'un appartement situé dans l'immeuble « C. P. » à Monte-Carlo, bien non compris dans le circuit locatif et propriété de la société civile immobilière (S.C.I.) Migeor. * Sur le fond, ils réfutaient la réalité des besoins locatifs allégués par M. R. et sa famille. Ils affirmaient qu'il était de notoriété publique que l'appelant possédait plusieurs appartements à Monaco sous le couvert de diverses sociétés civiles immobilières. Ils soutenaient enfin que la délivrance de ce congé aux fins de reprise était dictée par une intention frauduleuse, visant uniquement à obtenir leur éviction et à les empêcher de faire évaluer le préjudice résultant de troubles de jouissance qu'ils affirmaient subir depuis vingt-cinq ans. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était saisie d'une question principale d'interprétation des textes régissant le formalisme du congé pour reprise et l'étendue de l'obligation corrélative d'échange de locaux, préalable nécessaire à l'examen des conditions de fond de la reprise. Le problème de droit se décomposait ainsi : les dispositions des alinéas 1, 2 et 4 de l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiée, qui imposent au propriétaire exerçant son droit de reprise de mettre à la disposition du locataire évincé le local qu'il occupe et d'indiquer dans le congé, à peine de nullité, toutes précisions utiles à l'exercice de ce droit d'échange, obligent-elles le bailleur à offrir en échange et, par suite, à mentionner dans l'acte de congé des locaux dont il est locataire à usage exclusivement professionnel ou commercial, ou des pièces contiguës distraites d'une location commerciale ? De la réponse à cette question dépendait la validité formelle du congé litigieux : si l'obligation d'échange et de mention s'étendait aux locaux professionnels ou commerciaux, la nullité prononcée d'office par les premiers juges devait être confirmée ; si, à l'inverse, cette obligation était restreinte aux seuls véritables locaux d'habitation dont le reprenant a la disposition, il convenait alors de déterminer la nature exacte de l'ensemble des locaux conservés par le bailleur pour apprécier la régularité de l'acte. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour infirmer l'approche extensive qu'avaient adoptée les premiers juges quant à la portée de l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669, la Cour d'appel développe un raisonnement exégétique et téléologique particulièrement structuré, procédant par étapes successives. En premier lieu, la juridiction d'appel précise l'objet et les limites du formalisme imposé par l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669. Elle observe que si le législateur a prescrit, à peine de nullité, que le congé donné aux fins de reprise (dans les conditions des alinéas 1 et 4 dudit article) contienne toutes les indications utiles permettant au locataire congédié d'exercer son droit et d'opérer un contrôle préalable à toute contestation au fond, il n'a toutefois ni énuméré ni précisé la liste des mentions obligatoires. Interprétant la volonté législative, la Cour juge qu'il est nécessairement requis d'indiquer le logement devant être mis par voie d'échange à la disposition du locataire évincé, mais elle assortit immédiatement ce principe d'une condition substantielle : il faut « que le bénéficiaire de cette reprise dispose des locaux qu'il occupe ». La Cour rattache expressément cette réserve à une jurisprudence constante selon laquelle aucun local de remplacement n'a à être indiqué lorsque le reprenant n'est ni locataire ni occupant légal d'aucun bien, la simple mention de l'absence de local disponible (par exemple du fait d'une réquisition) étant alors jugée suffisante. En deuxième lieu, la Cour écarte tout caractère formel et automatique à l'obligation de mise à disposition du local rendu vacant par l'exercice de la reprise. Elle pose le principe selon lequel cette obligation d'échange disparaît purement et simplement « lorsqu'il n'y a pas de véritable local d'habitation à offrir en échange ». La juridiction illustre immédiatement cette règle par deux hypothèses d'exclusion : d'une part, le cas où les locaux occupés par le reprenant font l'objet d'une location commerciale ; d'autre part, le cas où le reprenant dispose de pièces d'habitation mais que celles-ci forment avec de tels locaux commerciaux ou professionnels « un tout indivisible ». En troisième lieu, appliquant ces principes directeurs aux différents biens immobiliers évoqués dans le litige, la Cour procède à un tri rigoureux : 1. S'agissant de l'appartement du premier étage de la Villa L. S. : la Cour constate qu'il est constant qu'à la suite de sa propre expulsion, qui l'a contraint à résider dans sa résidence secondaire à Roquebrune-Cap-Martin, l'appelant ne disposait plus de cet appartement. N'en ayant plus la disposition, il n'avait aucune obligation de le mentionner dans le congé. 2. S'agissant du local du rez-de-chaussée de la Villa L. S. utilisé par le fils de l'appelant pour sa profession de médecin acupuncteur : la Cour juge que l'alinéa 2 de l'article 32 n'imposait nullement au bailleur de déclarer cette location professionnelle. Pour justifier cette exclusion, la Cour procède à une lecture combinée des alinéas 1 et 4 de l'article 32, affirmant que « l'occupation par le bénéficiaire de la reprise telle que visée par l'alinéa 4 de l'article susvisé s'entend d'une véritable habitation du local susceptible d'être offert à l'échange aux locataires évincés ainsi qu'il résulte des termes mêmes de l'alinéa 1er dudit article et, en aucun cas, d'une réhabitation commerciale ou professionnelle d'un tel local ». La Cour conforte cette analyse littérale par deux arguments majeurs. D'abord, un argument d'ordre pratique et d'équité : imposer l'échange d'un local professionnel reviendrait à priver les bénéficiaires de la reprise de la possibilité de poursuivre leur activité professionnelle dans un local loué à cet effet, à l'occasion même de l'exercice d'un droit que la loi leur reconnaît. Ensuite, un argument systémique tiré de l'esprit du législateur : le Titre VII de l'ordonnance-loi n° 669, intitulé « Du droit de reprise », a un champ d'application strictement limité aux seuls locaux à usage d'habitation. La Cour en veut pour preuve les dispositions de l'article 27 du même texte, qui interdisent au propriétaire d'exercer son droit de reprise sur un local dans lequel le locataire exerce sa profession au vu et au su du bailleur et avec son accord au moins tacite. Par symétrie, le droit d'échange corrélatif au droit de reprise ne saurait englober les locaux professionnels. 3. S'agissant du prétendu appartement situé dans l'immeuble « C. P. » : la Cour écarte définitivement le moyen des intimés en relevant que leurs affirmations relatives à une occupation de ce bien par l'appelant et sa famille sont formellement démenties par les pièces produites aux débats (notamment l'attestation du syndic mentionnée dans l'exposé des moyens) et n'avaient d'ailleurs pas été retenues par le tribunal. Aucune mention de ce chef n'était donc requise à peine de nullité. 4. S'agissant enfin de la location supplémentaire des deux pièces contiguës au local professionnel au rez-de-chaussée de la Villa L. S. : la Cour relève que l'omission de cette location dans le congé ne pourrait justifier la sanction de la nullité prononcée par le tribunal qu'à la condition que ces deux pièces constituent « un véritable local d'habitation susceptible d'être mis, par voie d'échange, à la disposition des intimés ». Estimant ne pas disposer d'éléments d'appréciation factuels et techniques suffisants sur la configuration exacte de ces deux pièces, la Cour décide, avant dire droit sur la régularité du congé et sur la justification des besoins normaux des bénéficiaires de la reprise, d'ordonner une mesure d'expertise confiée à un architecte afin de déterminer si ces pièces constituent un véritable local d'habitation autonome ou si elles forment un tout indivisible avec le local professionnel contigu. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, la Cour d'appel rend une décision mixte, tranchant au principal la question de droit relative à l'interprétation de l'article 32 de l'ordonnance-loi n° 669, et ordonnant avant dire droit une mesure d'