91 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Cour d'Appel de Monaco, 19 octobre 1970, n° 25004 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 19 octobre 1970, n° 25004 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1970/10-19-25004)) **Matière :** baux commerciaux, renouvellement, fixation du loyer. **Juridiction :** Cour d'appel de Monaco. **Formation :** MM. Cannat (président), Barbat (premier substitut du procureur général) ; Mes Marquet et Lorenzi (avocats). ## Faits et procédure La Société civile immobilière S. Al. est propriétaire de locaux situés à Monte-Carlo, dont la société S. est locataire. Les locaux sont à usage commercial. Le bail, conclu pour une durée de trois, six ou neuf ans, a été renouvelé à compter du 1er octobre 1969. Saisie du litige relatif au montant du loyer renouvelé, la Commission arbitrale des loyers commerciaux a rendu un jugement le 15 janvier 1970. Elle a fixé le loyer annuel à quatre mille sept cents francs. La SCI S. Al. a interjeté appel principal. Elle demande que la valeur locative équitable soit fixée à six mille francs par an. À titre subsidiaire, elle soutient pouvoir invoquer les critères économiques retenus par le législateur pour les locaux à usage d'habitation, au motif que le local litigieux est un appartement abritant un commerce de chambres meublées. Elle sollicite la désignation d'un expert chargé d'établir la surface corrigée à la date du 1er octobre 1969 et la majoration pour usage commercial applicable. Le locataire S. conteste la détermination du loyer par la surface corrigée. Il conteste également la surface des locaux et leur classement en catégorie 2A. Par appel incident, il demande que le loyer soit fixé à quatre mille cinq cents francs, estimant son offre suffisante. ## Question de droit La question posée à la Cour peut se formuler en deux temps : 1. Un mode d'évaluation propre aux loyers d'habitation peut-il servir d'élément d'appréciation pour fixer le loyer d'un bail commercial renouvelé, lorsque les locaux sont à usage d'habitation tout en abritant une activité commerciale de chambres meublées ? 2. Dans l'état du dossier, la Cour peut-elle statuer sur le montant du loyer, ou doit-elle recourir à une mesure d'instruction préalable ? ## Solution et dispositif La Cour répond par l'affirmative à la première question, dans un attendu de principe énoncé en ces termes : > « L'agencement intérieur des meublés étant analogue à celui des appartements à usage d'habitation et le caractère de ces locaux s'apparentant, un mode d'évaluation propre aux loyers d'habitation peut constituer un élément d'appréciation utile pour la fixation équitable du prix du loyer renouvelé. » Elle précise que ce mode d'évaluation est un élément parmi d'autres, dont le résultat « rien n'interdit au juge d'avoir égard ». Le juge conserve ainsi une pleine liberté d'appréciation. S'agissant de la seconde question, la Cour relève que « la cause ne renferme pas d'éléments suffisants d'appréciation » sur la surface, la situation, le confort, les aménagements, les facilités d'exploitation, la surface des locaux d'habitation, l'incidence de la commercialité de l'emplacement et la valeur locative. Elle ordonne en conséquence une mesure avant dire droit. Le dispositif retient notamment : > « Reçoit la Société Civile Immobilière S. Al. et S. en leur appel principal et incident, régulier en la forme, » > « Nomme Monsieur Gabriel Roussel, demeurant à Roque-brune Cap Martin, expert, aux frais avancés par la Société S. Al., avec mission, dispensé de serment de l'accord des parties, de rechercher les éléments d'appréciation énumérés par l'article 6 de la loi n° 490, du vingt-quatre novembre mil neuf cent quarante-huit, ainsi que tous autres éléments utiles, notamment la surface des locaux, leur classement et leur valeur locative, telle qu'elle résulterait à la date du premier octobre mil neuf cent soixante-neuf, de l'article 14 de l'Ordonnance loi du 17 septembre 1959, éléments permettant de fixer équitablement le prix du nouveau bail ; » > « Dit que pour l'accomplissement de sa mission l'expert, parties entendues en leurs dires, fins, moyens et conclusions, s'entourera de tous renseignements, examinera tous documents et pièces utiles, conciliera les parties si faire se peut, et à défaut, dressera rapport qui sera déposé au Greffe Général ; dans les deux mois du présent arrêt, pour être par les parties conclu et la Cour statué ce que de droit ; » La Cour dit en outre qu'en cas d'empêchement
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 1988, n° 25431 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 mars 1988, n° 25431 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/03-25-25431)) ## Faits et procédure La décision concerne la distribution du prix d'adjudication d'un studio, à la suite d'une saisie immobilière. Le bien avait appartenu à O. F. et à son épouse, M.-L. F. Le prix, fixé à 365 000 F, a été déposé par l'adjudicataire, la société anonyme Fort Cavey Financial Inc., à la Caisse des dépôts et consignations le 15 juillet 1987. La demanderesse, dame I. P. épouse M., a saisi le tribunal d'une action tendant à l'ouverture d'un ordre judiciaire, en qualité de créancière hypothécaire. Elle invoquait deux séries de titres, constitués par des grosses reçues par Maître Crovetto, notaire, à savoir : - au premier rang, 17 grosses, pour un principal de 250 000 F, créées les 23 septembre 1981 et 11 février 1982, outre intérêts conventionnels au taux de 14 % l'an et indemnité de 5 % pour production à l'ordre ; - au second rang, 2 grosses, pour un principal de 60 000 F, créées le 21 février 1983, avec les mêmes accessoires. Une autre créancière hypothécaire, dame C. G. veuve F., a produit un bordereau de 84 361,12 F, garanti par une hypothèque judiciaire définitive inscrite en vertu d'un jugement du 9 février 1984. Par jugement du 14 janvier 1988, le tribunal a donné défaut contre les défendeurs originaires et ordonné leur réassignation. Sur réassignation, par exploit du 2 février 1988, les époux F. ont à nouveau fait défaut. Le tribunal a relevé que, conformément à l'article 219 du Code de procédure civile, le jugement à intervenir ne serait pas susceptible d'opposition. Par conclusions du 22 janvier 1988, l'adjudicataire a sollicité du tribunal qu'il constate le règlement du prix et sa consignation, valide celle-ci, dise que les droits des créanciers hypothécaires seront transférés sur le prix consigné, et ordonne la radiation des inscriptions hypothécaires, du procès-verbal de saisie immobilière et de l'inscription d'office. Lors de la tentative de règlement amiable devant le juge commissaire, ont comparu, outre la veuve F., la C.A.R.T.I., la C.A.M.T.I. et l'Office maritime monégasque. La demanderesse n'avait pas assigné ces trois derniers organismes. ## Question de droit La question posée au tribunal était de savoir si l'omission d'assigner certains créanciers ayant participé à la tentative de règlement amiable affecte la régularité de la procédure de distribution, lorsque le nombre des créanciers inscrits est inférieur à quatre et que le règlement est confié au tribunal par application de l'article 715 du
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 avril 1972, n° 25033 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 avril 1972, n° 25033 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1972/04-20-25033)) ## Faits et procédure Un appartement, propriété indivise de M. S. et de la veuve F., était occupé depuis une longue période par M. B., locataire. Par lettre recommandée du 29 juin 1970 adressée au mandataire des propriétaires, M. Sa., le locataire donnait congé pour le 30 septembre 1970 en faisant « toutes réserves de droit quant au remboursement des fournitures et installations forcées » effectuées « par suite de votre carence ». Étaient énumérés une chaudière à gaz, un chauffage central, un chauffe-bains à gaz, la salle de bains, un radiateur et des aménagements du couloir. Le mandataire accusa réception le 2 juillet 1970, annonça qu'il informerait le Service du Logement et demanda un rendez-vous pour l'état des lieux et la remise des clés. Le 30 septembre 1970, un employé du locataire subordonna la remise des clés au versement préalable d'environ 2 500 francs, correspondant à la reprise d'appareils laissés dans les lieux. Un constat d'huissier fut dressé le même jour à la requête des copropriétaires. Ceux-ci obtinrent en référé, par ordonnance du 20 novembre 1970, la remise forcée des clés, qui intervint le lendemain. Une seconde procédure de référé, engagée en février 1971 pour l'enlèvement d'un placard, de lustres et d'objets encombrant la cave, n'eut pas de suite, le nouveau locataire ayant pris ces objets à sa charge. Par exploit du 28 octobre 1971
# Cour d'Appel de Monaco, 17 novembre 1992, n° 26203 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 17 novembre 1992, n° 26203 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1992/11-17-26203)) ## Faits et procédure Les époux M. sont locataires d'un appartement situé à Monaco, soumis aux dispositions de la loi n° 669 du 17 septembre 1959 sur les baux d'habitation. L'épouse est locataire depuis 1938, selon la décision. La propriétaire, B. B. C., a acquis le logement le 2 septembre 1980. Elle occupait alors un autre appartement, pris en location à Monaco. Par acte du 24 avril 1990, la propriétaire a fait délivrer congé pour le 1er mai 1991. Elle indiquait vouloir exercer à son profit le droit de reprise prévu par l'article 26 de la loi n° 669. Par acte du 18 juillet 1990, elle a assigné les locataires en validation du congé. Le Tribunal de première instance de Monaco, par jugement du 23 janvier 1992, a constaté la nullité de la procédure et rejeté en l'état la demande. Il s'est fondé sur ce que la demanderesse n'établissait pas que l'occupation de l'appartement repris répondait à ses besoins normaux. La propriétaire a interjeté appel. Au soutien de son appel, elle invoquait la modicité de ses ressources, qui ne lui permettait plus de supporter le loyer de son logement actuel, fixé à 240 000 francs par an. Elle exposait aussi que ce logement était devenu trop grand après le départ de ses deux filles poursuivant des études à l'étranger. Elle produisait le bail de son logement actuel ainsi que l'acte d'achat de l'appartement repris, comportant description et plan. Les locataires soutenaient, en premier lieu, que le congé ne comportait aucun état descriptif du logement. Ils faisaient valoir, en second lieu, l'absence d'indications sur les conditions de logement et les moyens d'existence de la propriétaire. Ils relevaient enfin que le moyen retenu par les premiers juges figurait dans leurs conclusions et n'avait pas été soulevé d'office. ## Question de droit La question posée était la suivante : le propriétaire qui exerce le droit de reprise doit-il justifier, à peine de nullité de la procédure, que l'occupation du local répond à ses besoins normaux dans le congé lui-même, ou cette justification peut-elle intervenir en cours d'instance ? Cette interrogation engageait la portée de l'article 28, 3°, de la loi n° 669, aux termes duquel « le propriétaire qui veut exercer le droit de reprise doit, à peine de nullité de la procédure : ... 3° justifier que l'occupation du local répond pour lui ou pour le bénéficiaire de la reprise à des besoins normaux. » Elle supposait également de déterminer comment s'apprécie, en pratique, la justification de ces besoins. ## Solution et dispositif La Cour retient que « la loi n'impose pas que cette justification soit fournie dans le congé lui-même ». Il suffit qu'elle soit apportée « en cours de procédure pour satisfaire au double but poursuivi par le législateur, à savoir d'une part informer le locataire pour lui permettre de faire valoir utilement ses moyens et, d'autre part, permettre au juge d'exercer son pouvoir d'appréciation ». Appliquant ce principe, la Cour examine successivement les trois griefs des locataires. *Sur la description des lieux.* Le congé comportait déjà une description de l'appartement. L'acte d'achat, qui contenait une description précise et un plan, avait été régulièrement produit aux débats. La Cour relève en outre que les locataires, occupants depuis de nombreuses années, ne pouvaient sérieusement ignorer la consistance des lieux. Le grief n'est pas accueilli. *Sur le nombre d'occupants bénéficiaires.* La Cour juge qu'il ne pouvait être reproché à la propriétaire de ne pas préciser ce nombre, dès lors que le congé indiquait qu'elle entendait exercer la reprise à son profit. Elle relève que l'acte mentionnait qu'elle était mère de deux filles nées en 1966 et 1969, et qu'elle a précisé en cours d'instance que celles-ci poursuivaient des études à l'étranger. *Sur les conditions de logement.* La Cour retient que l'appelante a régulièrement versé aux débats un bail établissant les conditions matérielles et financières de son logement actuel. Elle conclut « qu'il est ainsi justifié par l'ensemble de ces éléments que l'appartement objet de la reprise correspond aux besoins normaux du propriétaire ». Elle constate ensuite que les autres conditions légales ne font plus l'objet de contestation. Elle juge que « c'est à tort que les
# Cour de Révision de Monaco, 26 mai 1999, n° 26683 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mai 1999, n° 26683 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1999/05-26-26683)) L'articulation entre l'instance au fond et l'instance en référé constitue l'un des points névralgiques du droit judiciaire privé. Si la juridiction des référés offre au justiciable une voie procédurale rapide pour solliciter des mesures provisoires ou d'instruction, cette faculté ne saurait toutefois être détournée pour faire échec aux décisions déjà acquises devant le juge du principal. L'arrêt rendu le 26 mai 1999 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco en offre une illustration topique, en confrontant la demande d'expertise sollicitée par voie de référé à la barrière infranchissable de l'autorité de la chose jugée attachée à un arrêt antérieur ayant statué au fond. En l'espèce, le litige s'inscrit dans le cadre classique d'un contentieux de la construction opposant le maître de l'ouvrage à un entrepreneur réclamant le règlement du solde de ses prestations. Face à l'échec de sa demande reconventionnelle d'expertise présentée devant les juges du fond, la débitrice a tenté d'obtenir la même mesure d'instruction par la voie parallèle du référé. En approuvant la Cour d'appel d'avoir opposé à cette seconde tentative l'autorité de la chose jugée résultant de la décision rendue au principal, la Haute juridiction monégasque réaffirme avec fermeté la rigueur des conditions de la triple identité et sanctionne par là même les stratégies dilatoires consistant à dédoubler artificiellement le contentieux. L'examen approfondi de cette décision commande de retracer dans un premier temps le contexte factuel et le parcours procédural ayant conduit à cette dualité d'instances (I), avant d'analyser la question de droit soumise à la Cour de révision et la solution retenue par celle-ci (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les enseignements pratiques qui découlent de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles ayant donné naissance au différend relèvent de l'exécution d'un contrat d'entreprise portant sur des travaux immobiliers. Il ressort des constatations des juges du fond, telles que rapportées par l'arrêt commenté, qu'une propriétaire, Madame A., veuve A. A., avait entrepris de faire réaliser d'importants travaux de plomberie et de climatisation au sein de sa villa (la localisation exacte de l'immeuble ainsi que la date du marché de travaux ne sont pas précisées dans la décision). L'exécution de ces prestations techniques avait été confiée à une entreprise, la Société B. (identifiée dans l'intitulé de la décision comme la société anonyme monégasque B.). À la suite de la réalisation de ces ouvrages, un différend financier et technique a surgi entre les cocontractants. Tandis que la Société B. réclamait le règlement d'un solde de travaux demeuré impayé (dont le montant exact n'est pas précisé dans la décision), la maîtresse de l'ouvrage refusait de s'acquitter de cette somme. Pour justifier sa résistance au paiement, Madame A. alléguait l'existence de malfaçons et de désordres affectant les travaux de plomberie et de climatisation réalisés dans sa propriété (la nature exacte de ces désordres techniques n'étant pas davantage détaillée dans le texte de l'arrêt). C'est dans ce climat d'inexécution contractuelle réciproquement invoquée — demande en paiement du solde du prix d'un côté, allégation d'inexécution ou de mauvaise exécution des prestations de l'autre — que le litige s'est noué sur le terrain judiciaire, donnant lieu à un enchevêtrement procédural particulièrement révélateur des manœuvres pouvant entourer la demande de mesures d'instruction. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La chronologie procédurale de cette affaire se caractérise par le développement parallèle de deux instances distinctes : une instance au fond, initiée par l'entreprise de travaux, et une instance en référé, engagée ultérieurement mais en cours d'instance principale par la propriétaire. En premier lieu, sur le terrain du fond, la Société B. a pris l'initiative du procès en assignant Madame A. devant le Tribunal de première instance aux fins d'obtenir sa condamnation au paiement du solde des travaux exécutés. En défense à cette action en paiement, Madame A. ne s'est pas contentée de conclure au rejet des prétentions adverses ; elle a formé une demande reconventionnelle tendant à l'organisation d'une mesure d'expertise judiciaire, en alléguant l'existence des malfaçons et des désordres précités. Le Tribunal de première instance (à une date non précisée dans la décision) a statué en faveur de l'entreprise, déboutant la défenderesse de sa demande reconventionnelle d'expertise et la condamnant au règlement des sommes réclamées. Insoumise à ce premier jugement, Madame A. a interjeté appel de cette décision par un acte d'appel en date du 12 juin 1996. Toutefois, la Cour d'appel, statuant au fond par un arrêt confirmatif rendu le 6 mai 1997, a intégralement maintenu la décision des premiers juges : Madame A. a été définitivement déboutée de sa demande reconventionnelle en expertise et condamnée à payer le solde des travaux à la Société B. En second lieu, et c'est là que réside toute la singularité procédurale de l'espèce, avant même l'issue de l'instance au fond (c'est-à-dire avant le prononcé de l'arrêt du 6 mai 1997), Madame A. a ouvert un second front judiciaire. Elle a fait délivrer une assignation en référé à l'encontre de la Société B., aux fins d'obtenir du juge des référés la désignation d'un expert judiciaire ayant pour mission de rechercher les malfaçons et les désordres affectant les travaux litigieux. La décision du premier juge des référés (dont la date et le sens exact ne sont pas explicitement mentionnés dans le texte, bien qu'il s'infère du contexte qu'elle n'a pas donné satisfaction à la demanderesse ou a été frappée de recours) a fait l'objet d'un appel devant la Cour d'appel, statuant cette fois en matière de référé. Par un arrêt rendu le 10 février 1998, la Cour d'appel, statuant sur cet appel de référé, a rejeté la demande d'expertise formulée par Madame A. Pour motiver ce rejet, la juridiction du second degré s'est fondée sur l'autorité de la chose jugée attachée à son propre arrêt rendu au fond le 6 mai 1997, lequel avait déjà tranché le sort de la demande d'expertise et condamné la maîtresse de l'ouvrage au paiement. Mécontente de cette issue, Madame A. a formé un pourvoi en révision contre cet arrêt du 10 février 1998. Au soutien de son recours devant la Cour de révision, elle a développé un moyen unique de cassation. Elle faisait grief à l'arrêt attaqué d'avoir rejeté sa demande d'expertise en opposant l'autorité de la chose jugée de l'arrêt du 6 mai 1997. Selon l'argumentation de la demanderesse au pourvoi, en statuant de la sorte, la Cour d'appel avait violé les dispositions combinées des articles 1197 et 1198 du Code civil ainsi que de l'article 414 du Code de procédure civile. La thèse du pourvoi reposait sur le postulat juridique selon lequel l'instance au fond ayant abouti à l'arrêt du 6 mai 1997 et l'instance en référé ayant conduit à l'arrêt du 10 février 1998 n'avaient ni la même cause, ni le même objet, ce qui excluait par conséquent le jeu de la fin de non-recevoir tirée de l'autorité de la chose jugée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à la sagacité de la Cour de révision résidait dans la détermination du périmètre exact de l'autorité de la chose jugée attachée à une décision statuant au fond à l'égard d'une instance ultérieure — ou parallèlement engagée mais jugée postérieurement — devant la juridiction des référés. Plus précisément, il s'agissait de savoir si un arrêt rendu au fond, ayant définitivement condamné un maître de l'ouvrage au paiement d'un solde de travaux tout en rejetant sa demande reconventionnelle d'expertise fondée sur l'allégation de malfaçons, revêt l'autorité de la chose jugée à l'égard d'une demande d'expertise formée en référé entre les mêmes parties et reposant sur l'invocation des mêmes désordres. En d'autres termes, le changement de la nature procédurale de la juridiction saisie (le passage du juge du principal au juge du provisoire) et le fondement spécifique du référé probatoire suffisent-ils à modifier l'objet et la cause de la demande au sens des articles 1197 et 1198 du Code civil, ou l'identité matérielle des faits allégués et de la mesure sollicitée impose-t-elle d'opposer l'autorité de la chose jugée en dépit de la dualité des voies procédurales empruntées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par l'affirmative à l'existence de l'autorité de la chose jugée et écarter le moyen unique du pourvoi, la Cour de révision adopte un raisonnement d'une grande rigueur analytique, qui s'appuie directement sur les constatations souveraines opérées par les juges du fond quant à la substance même de la matière litigieuse. Le moyen du pourvoi tentait d'accréditer une conception purement formelle et procédurale des éléments constitutifs de l'autorité de la chose jugée, en invoquant la violation des articles 1197 et 1198 du Code civil (relatifs à la présomption légale attachée à la chose jugée et aux conditions de la triple identité d'objet, de cause et de parties) ainsi que de l'article 414 du Code de procédure civile (relatif au référé). Dans la logique de la demanderesse, une demande reconventionnelle d'expertise greffée sur une défense au fond à une action en paiement ne pouvait avoir ni le même objet ni la même cause qu'une action autonome exercée devant le juge des référés aux fins de voir ordonner une mesure d'instruction. La Cour de révision balaie cette argumentation abstraite en ramenant le débat à la réalité concrète des écritures et des prétentions soumises aux juridictions successives. La Haute juridiction relève ainsi trois séries de constatations déterminantes effectuées par la Cour d'appel dans son arrêt du 10 février 1998 : 1. **L'identité stricte du substrat factuel** : La Cour de révision souligne d'abord que la juridiction d'appel a constaté que « les faits soumis à l'examen du juge des référés sont strictement identiques à ceux déférés au Tribunal de première instance puis à la Cour d'appel ». Aucun fait nouveau, aucun désordre apparu postérieurement à l'instance au fond n'était donc invoqué par la demanderesse. Le complexe factuel (les travaux de plomberie et de climatisation dans la villa et les prétendues malfaçons) était rigoureusement immuable d'une instance à l'autre. 2. **L'identité textuelle des écritures** : Poussant l'analyse comparative jusqu'à la matérialité des actes de procédure, la Cour de révision met en exergue le constat des juges d'appel selon lequel « l'assignation en référé reproduit mot à mot le rappel des faits contenus dans l'acte d'appel de dame A. du 12 juin 1996 ». Cette similitude littérale démontrait de manière irréfutable que la demanderesse n'avait fait que transposer devant le juge des référés l'argumentation factuelle déjà développée au soutien de son appel au fond. 3. **L'identité substantielle du litige** : De cette double identité factuelle et rédactionnelle, la Cour d'appel avait extrait une conclusion synthétique que la Cour de révision s'approprie pleinement : « le litige soumis au juge des référés est exactement le même que celui dont ont eu à connaître successivement le Tribunal puis la Cour d'appel ». Dès lors que la cause (les faits générateurs allégués, à savoir les malfaçons affectant les travaux) et l'objet (le but immédiat poursuivi, à savoir la désignation d'un expert judiciaire pour rechercher ces mêmes malfaçons afin de contester la créance de travaux) se confondaient intégralement dans les deux instances, la circonstance que la seconde demande ait été présentée devant la juridiction des référés sur le fondement de l'article 414 du Code de procédure civile devenait inopérante. La Cour de révision approuve donc pleinement le syllogisme des juges du second degré en jugeant « que les juges du fond en ont à bon droit déduit que l'arrêt du 6 mai 1997 revêtait l'autorité de la chose jugée ». Le contrôle exercé ici par la Cour régulatrice est un contrôle de la qualification juridique des faits : sur la base des constatations souveraines des juges du fond établissant la reproduction servile du litige, la Cour de révision vérifie que les conditions légales de l'autorité de la chose jugée ont été correctement appliquées (« à bon droit déduit »). Enfin, le raisonnement de la Cour ne s'arrête pas au seul rejet du pourvoi. Prenant acte du caractère manifestement dilatoire et abusif d'une telle démarche procédurale — consistant à persister dans une voie de référé et à former un pourvoi en révision alors même que le fond du droit et la demande d'instruction avaient été définitivement purgés par un arrêt confirmatif —, la Haute juridiction fait application des sanctions pécuniaires prévues par l'article 459-4e du Code de procédure civile. Elle condamne ainsi la demanderesse non seulement à l'amende et aux dépens, mais également au versement d'une indemnité substantielle de 40 000 francs à titre de dommages-intérêts au profit de la société défenderesse. ### C. Le dispositif Par suite de cette motivation succincte mais décisive, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS : > Rejette le pourvoi ; > Condamne Dame A. à l'amende et aux dépens, et en outre à 40 000 francs de dommages-intérêts envers la Société B. par application de l'article 459-4e du Code de procédure civile ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 mai 1999 par la Cour de révision s'inscrit au cœur de la théorie générale de l'autorité de la chose jugée et des rapports hiérarchiques qu'entretiennent les décisions rendues au principal avec les instances en référé. En droit monégasque, le siège de la matière réside dans les articles 1197 et 1198 du Code civil, visés au moyen, qui consacrent la présomption légale attachée à la chose jugée et subordonnent son jeu à la réunion de la classique triple identité : identité de parties (agissant en les mêmes qualités), identité d'objet (la chose demandée) et identité de cause (le fondement de la demande). L'originalité de la présente espèce tient à l'application de ces règles du droit civil substantiel à l'articulation de deux voies procédurales distinctes : le contentieux au fond et le référé régi par l'article 414 du Code de procédure civile. De manière générale, le principe gouvernant les relations entre le référé et le fond est à sens unique : si l'ordonnance de référé, par sa nature provisoire, est dépourvue de l'autorité de la chose jugée au principal (elle ne lie jamais le juge du fond saisi ultérieurement), la réciproque est rigoureusement inverse. Une décision rendue au fond bénéficie d'une autorité de la chose jugée pleine et entière qui s'impose de manière absolue au juge des référés. Ce dernier, juge du provisoire et de l'évidence, ne saurait ni contredire, ni remettre en cause, ni priver d'effet ce qui a été définitivement tranché par le juge du principal. Toutefois, la difficulté soulevée par le pourvoi résidait dans la nature spécifique de la demande : une mesure d'instruction (une expertise judiciaire). En théorie procédurale, on distingue traditionnellement le jugement qui tranche une partie du principal de celui qui statue uniquement sur une mesure d'instruction. Mais en l'espèce, l'arrêt du 6 mai 1997 n'était pas une simple décision avant dire droit ; il s'agissait d'un arrêt statuant au fond qui avait tout à la fois *débouté* Madame A. de sa demande reconventionnelle d'expertise et l'avait *condamnée* à payer le solde des travaux. Ce faisant, les juges du fond avaient définitivement tranché le litige au principal : en refusant l'expertise et en prononçant la condamnation au paiement, ils avaient nécessairement jugé que les allégations de malfaçons n'étaient pas de nature à justifier une mesure d'instruction ni à faire obstacle à l'exigibilité de la créance de l'entrepreneur. L'apport majeur de l'arrêt du 26 mai 1999 réside dans la méthode d'appréciation des notions d'« objet » et de « cause » adoptée par la Cour de révision pour déjouer le contournement de cette décision au fond. La demanderesse tentait de dissocier l'objet et la cause des deux instances en jouant sur l'autonomie fonctionnelle du référé probatoire. On sait en effet que, dans la conception classique du référé aux fins d'expertise, l'objet de la demande est l'obtention d'une mesure conservatoire de preuve en vue d'un éventuel procès futur, tandis que devant le juge du fond, la demande d'expertise n'est qu'un incident d'instruction accessoire à une prétention substantielle. La Cour de révision refuse catégoriquement d'entrer dans cette distinction formelle lorsque le fond du droit a déjà été vidé. Elle consacre une conception matérielle et substantielle de la cause et de l'objet : * **Quant à l'objet**, la Cour constate que la chose demandée dans les deux instances est matériellement la même : « la désignation d'un expert pour rechercher les malfaçons et désordres ». Le résultat concret recherché par le plaideur est identique. * **Quant à la cause**, la Cour l'identifie à travers le complexe de faits allégués au soutien de la prétention. Dès lors que « les faits soumis à l'examen du juge des référés sont strictement identiques » et que l'assignation en référé « reproduit mot à mot le rappel des faits contenus dans l'acte d'appel », la cause des deux demandes se confond totalement. Cette approche matérielle de la cause — assimilée à l'ensemble des faits invoqués au soutien de la demande, indépendamment de l'habillage procédural du référé — présente une parenté méthodologique évidente avec les évolutions contemporaines du droit processuel européen et français, qui tendent vers une exigence accrue de concentration de la matière litigieuse et une lutte contre le renouvellement artificiel des procès par simple changement de fondement procédural. Sans qu'il soit besoin d'invoquer un principe abstrait de concentration des moyens, la Cour de révision parvient au même résultat stabilisateur par une lecture réaliste des articles 1197 et 1198 du Code civil : l'identité littérale des faits et l'identité de la mesure sollicitée suffisent à caractériser l'identité du litige (« le litige soumis au juge des référés est exactement le même »). Par ailleurs, sous l'angle des principes fondamentaux du procès équitable, cette solution assure un équilibre indispensable entre le droit à la preuve et le principe de sécurité juridique. Si le justiciable dispose du droit de solliciter une mesure d'instruction pour établir la réalité des faits dont dépend la solution du litige, ce droit s'épuise dès lors qu'il a été exercé devant le juge naturel du contrat — le juge du fond — et que celui-ci a souverainement estimé la demande infondée en tranchant définitivement le litige principal. Permettre au plaideur débouté au fond de réintroduire à l'identique sa demande d'expertise devant le juge des référés reviendrait à instituer une voie de réformation déguisée contre un arrêt définitif, ruinant ainsi l'intangibilité de la chose jugée qui constitue une composante essentielle de la prééminence du droit. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 26 mai 1999
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 janvier 1992, n° 26117 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 janvier 1992, n° 26117 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/01-23-26117)) ## Faits et procédure Un locataire de nationalité néerlandaise, C. K., avait pris à bail un appartement auprès de la société anonyme monégasque Cifer, suivant contrat du 4 novembre 1987. Lors de l'entrée dans les lieux, il avait versé une somme de 36 000 F à titre de garantie. Le bail a pris fin le 1er octobre 1990. À cette date, un constat d'huissier a été dressé au contradictoire de la bailleresse. Deux sinistres d'infiltrations d'eau provenant de l'appartement situé au-dessus ont endommagé les murs et plafonds de la salle de séjour et de la loggia. Le premier est survenu en mars 1988, le second le 17 septembre 1990, selon les rapports de l'expert mandaté par l'assureur UAP. Le locataire soutenait que la bailleresse n'avait jamais fait exécuter les travaux de remise en état, malgré des demandes réitérées. Il réclamait, d'une part, la restitution du dépôt de garantie et, d'autre part, des dommages-intérêts évalués entre 108 000 F et 144 000 F pour un trouble de jouissance de trente mois. La bailleresse a opposé, in limine litis, une exception de caution judicatum solvi au titre de l'article 259 du Code de procédure civile, exception à laquelle elle a finalement renoncé à l'audience. Elle a également soulevé la nullité de l'exploit d'assignation, tirée de l'élection de domicile faite à Monaco par le demandeur en application des articles 136 et suivants du Code de procédure civile. Sur le fond, elle a conclu au rejet des demandes et formé une demande reconventionnelle de 100 000 F pour procédure abusive. Elle soutenait avoir restitué une partie du dépôt, déduction faite de charges, de consommations d'eau et de travaux de remise en état. Elle contestait enfin l'existence même d'un trouble de jouissance, les dégradations étant, selon l'expert, d'un montant modeste (1 257 F et 3 830 F). ## Question de droit Deux questions étaient soumises au tribunal. La première relève de la recevabilité formelle : l'élection de domicile à Monaco, effectuée par un demandeur ét
# Cour de Révision de Monaco, 24 avril 1985, n° 25090 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 24 avril 1985, n° 25090 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1985/04-24-25090)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le cadre spécifique de la législation réglementant les baux à loyer d'habitation dans la Principauté de Monaco, et plus particulièrement sous l'empire des dispositions de l'ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949 relative au calcul de la valeur locative des locaux à usage d'habitation par la méthode dite de la « surface corrigée ». Cette réglementation repose sur une tarification des loyers strictement encadrée, déterminée en fonction du classement de l'immeuble au sein de catégories et sous-catégories administratives reflétant la qualité architecturale, la solidité de la construction, ainsi que le degré de confort et d'équipement du bien loué. En l'espèce, un appartement dépendant d'un immeuble collectif appartenant aux hoirs G. avait été donné à bail à une locataire, Dame P. À l'origine de la relation contractuelle, ou tout du moins selon les stipulations et le postulat retenu initialement par les parties, le local était considéré et loué comme appartenant à la sous-catégorie A de la catégorie II au sens de la réglementation précitée. Ce classement relativement élevé induisait l'application d'un tarif de base conséquent pour le calcul du loyer légalement exigible. Toutefois, la consistance matérielle de l'immeuble ainsi que l'état interne de l'appartement ont connu des évolutions et présenté des particularités techniques qui ont cristallisé le contentieux entre les bailleurs et la preneuse. D'une part, au niveau de la structure globale du bâtiment, une surélévation de l'immeuble a été entreprise postérieurement à l'entrée dans les lieux de Dame P. Ces travaux d'extension verticale ont sensiblement modifié la physionomie et le fonctionnement de la fraction d'immeuble dont dépendait le logement litigieux. Il est ainsi apparu que cette surélévation n'avait pas tenu compte de l'harmonie et du style des façades d'origine. De plus, sur le plan des circulations verticales et des commodités collectives, l'escalier de service préexistant a purement et simplement été supprimé. Sur le plan constructif, les matériaux mis en œuvre lors de ces transformations ou composant la fraction d'immeuble se sont révélés d'une qualité insuffisante : ils n'offraient pas une très bonne isolation thermique et, surtout, phonique. Pire encore, ces matériaux présentaient une élasticité excessive, vice ou défaut de conception qui a eu pour conséquence directe d'entraîner le décollement des carrelages au sein du bâtiment. Par ailleurs, la finition générale de l'ouvrage apparaissait affectée par la présence de canalisations apparentes, conférant un caractère médiocre à l'ensemble, tandis que la distribution intérieure de l'appartement ne comportait qu'une seule salle de bains. D'autre part, à l'échelle privative de l'appartement lui-même, une difficulté parallèle est apparue concernant les éléments d'équipement intérieurs. Les propriétaires avaient initialement garni les lieux de divers équipements d'origine. Néanmoins, estimant que ces installations ne répondaient plus aux exigences d'un usage normal en raison de leur usure avancée et de leur vétusté, la locataire, Dame P., a pris l'initiative de procéder à leur remplacement à ses propres frais. Enfin, parallèlement au déroulement du litige, les propriétaires ont entrepris des travaux de restauration de l'immeuble, lesquels n'étaient toutefois pas encore achevés au moment où les juridictions du fond ont eu à statuer sur le sort du bail. C'est dans ce contexte de dégradation alléguée des caractéristiques de l'immeuble et de contestation des éléments composant la surface corrigée que le différend s'est noué quant à la fixation du prix du loyer. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Insatisfaite de la tarification appliquée à son bail au regard de l'état réel de la fraction d'immeuble et de son logement, la locataire, Dame P., a pris l'initiative de saisir la juridiction compétente par un exploit introductif d'instance afin de contester le classement du local et le calcul de sa surface corrigée. En première instance (dont la juridiction exacte et la date du jugement ne sont pas précisées dans la décision), les premiers juges ont d'abord rendu une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction confiée à un expert judiciaire, avec pour mission d'examiner l'immeuble et l'appartement litigieux au regard des critères de l'ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949. À la suite du dépôt de ce rapport d'expertise, le tribunal de première instance a statué au fond en homologuant les conclusions du technicien. Les premiers juges ont fait droit aux demandes de la locataire en décidant de déclasser l'appartement de la sous-catégorie A de la catégorie II vers la sous-catégorie inférieure, à savoir la sous-catégorie B de la catégorie II. Ils ont fixé le point de départ des effets de ce changement de catégorie au jour de l'introduction de l'instance par la locataire et ont par ailleurs déterminé la surface corrigée du logement en refusant d'y intégrer les coefficients correspondant aux équipements d'origine fournis par les bailleurs, au motif que leur remplacement par la preneuse était justifié par leur vétusté. Les propriétaires, les hoirs G., ont interjeté appel de cette décision. Par un arrêt confirmatif rendu le 27 mars 1984, la Cour d'appel de Monaco a intégralement maintenu le jugement entrepris par adoption des motifs des premiers juges et par motifs propres. La juridiction du second degré a ainsi confirmé le déclassement du bien en catégorie II B, maintenu la prise d'effet de cette modification à la date de l'exploit introductif d'instance en écartant la prise en compte des travaux de restauration postérieurs et inachevés, et validé l'exclusion des équipements d'origine vétustes du calcul de la surface corrigée. Le 29 mai 1984, les hoirs G. ont formé un pourvoi en révision contre cet arrêt d'appel. Au soutien de leur recours devant la Cour de révision, les demandeurs au pourvoi ont articulé une argumentation juridique dense, structurée autour de trois moyens de cassation distincts, visant respectivement les critères du classement catégoriel, la temporalité des effets de ce classement et les modalités de calcul de la surface corrigée des équipements. Par un premier moyen, subdivisé en quatre branches, les bailleurs reprochaient à la Cour d'appel d'avoir violé ou méconnu l'article 3 de l'ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949 en déclassant l'appartement de la catégorie II A à la catégorie II B : - Dans une première branche, ils soutenaient que les juges du fond s'étaient fondés sur des critères inopérants et étrangers aux prévisions légales, affirmant que l'état d'entretien de l'immeuble, son peu de séduction architecturale ainsi que l'existence de canalisations apparentes étaient sans rapport avec les éléments d'appréciation limitativement prévus par l'article 3 de l'ordonnance précitée. - Dans une deuxième branche, ils faisaient valoir que le critère tiré de l'absence d'escalier de service avait été faussement appliqué, dès lors qu'une telle absence s'oppose seulement au classement d'un immeuble dans la première catégorie (catégorie I), mais nullement à son maintien dans la sous-catégorie A de la catégorie II. - Dans une troisième branche, le pourvoi faisait grief à l'arrêt d'avoir ajouté à la loi une condition qu'elle ne comporte pas : en exigeant que l'isolation phonique et thermique soit « très bonne » pour permettre le classement en sous-catégorie II A, et en s'abstenant de rechercher si cette isolation n'était pas simplement « satisfaisante », la Cour d'appel aurait méconnu le texte réglementaire. - Enfin, dans une quatrième branche, les hoirs G. développaient un argument similaire à celui de la deuxième branche concernant les installations sanitaires, soutenant que le critère relatif au nombre de salles de bains n'est envisagé par le texte que pour différencier les immeubles de la catégorie I de ceux de la catégorie II A, et non pour opérer une distinction entre les sous-catégories A et B de la catégorie II. Par un deuxième moyen, les demandeurs au pourvoi critiquaient le chef de l'arrêt ayant fixé le point de départ du nouveau classement à la date de l'introduction de l'instance. Selon eux, la Cour d'appel aurait dû, pour déterminer le classement adéquat de l'immeuble, se placer non pas au jour de l'assignation, mais à la date d'achèvement des travaux d'amélioration et de restauration entrepris par leurs soins, travaux qui étaient susceptibles de faire passer ou de maintenir le bien dans une sous-catégorie supérieure. Par un troisième moyen, enfin, les propriétaires attaquaient la méthode de détermination de la surface corrigée de l'appartement. Ils reprochaient à la Cour d'appel d'avoir refusé de tenir compte, dans ce calcul, des éléments d'équipement qu'ils avaient initialement fournis, en omettant de rechercher si ces équipements n'étaient pas encore en état de fonctionnement normal au moment précis où la locataire avait pris l'initiative de les remplacer. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des trois moyens du pourvoi soumettait à la Cour de révision de Monaco une trilogie de questions juridiques fondamentales touchant au contentieux de la fixation judiciaire du loyer dans le secteur réglementé par l'ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949. En premier lieu, sur le terrain de la qualification et du contrôle normatif, se posait la question de l'étendue du pouvoir des juges du fond dans l'interprétation et l'application des critères de classement des immeubles prévus par l'article 3 de l'ordonnance du 22 septembre 1949 : l'appréciation de l'absence ou de l'insuffisance de certains éléments de confort et de qualité architecturale (isolation, escalier de service, finitions, nombre de salles de bains) pour justifier le déclassement d'un local dans une sous-catégorie inférieure relève-t-elle d'un contrôle strict de qualification juridique par la Cour de révision, ou ressortit-elle au pouvoir souverain d'appréciation des juges du fond leur permettant de procéder à une évaluation globale des caractéristiques du bâtiment ? En deuxième lieu, sur le plan de l'application de la règle de droit dans le temps et des effets du jugement, la Cour devait trancher la question de la détermination de la date de prise d'effet d'une décision judiciaire modifiant le classement catégoriel d'un bien loué, ainsi que la date à laquelle le juge doit se placer pour apprécier les caractéristiques de ce bien : le changement de catégorie décidé par le juge peut-il rétroagir avant la demande en justice ou être différé à l'achèvement de travaux de restauration entrepris postérieurement à l'assignation et non encore terminés, ou bien son effet est-il strictement fixé au jour de la contestation formée par le locataire par l'exploit introductif d'instance ? En troisième lieu, quant à l'assiette matérielle de la surface corrigée, se posait le problème du sort des équipements d'origine fournis par le bailleur mais remplacés en cours de bail par le preneur : les juges du fond sont-ils tenus de rechercher expressément si ces équipements étaient encore en état de fonctionnement normal lors de leur enlèvement pour décider de leur prise en compte dans le calcul du loyer, ou la seule constatation souveraine que ce remplacement était justifié par leur vétusté suffit-elle à justifier légalement leur exclusion de la surface corrigée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité du pourvoi formé par les hoirs G., la Cour de révision déploie un raisonnement synthétique mais d'une grande fermeté doctrinale, articulant la reconnaissance d'un large pouvoir souverain aux juridictions du fond quant à l'appréciation des faits techniques avec la consécration d'une règle procédurale stricte gouvernant l'effet temporel des décisions de classement. S'agissant tout d'abord du premier moyen relatif au déclassement de l'appartement de la catégorie II A à la catégorie II B, la Haute juridiction ne répond pas isolément à chacune des quatre branches techniques qui tentaient d'enfermer l'article 3 de l'ordonnance du 22 septembre 1949 dans une grille de lecture mathématique et cloisonnée. Elle choisit au contraire de les réunir pour leur opposer un principe directeur de technique de cassation : il appartient aux juges du fond d'apprécier souverainement si l'absence de certains éléments de confort prévus par l'ordonnance est de nature à entraîner le classement de l'immeuble dans la sous-catégorie inférieure. Toutefois, ce renvoi au pouvoir souverain n'équivaut pas à un chèque en blanc dispensant les juges d'appel de motiver leur décision ; la Cour de révision exerce un contrôle de la justification légale (contrôle de la suffisance et de la cohérence des motifs de fait). À cet égard, elle relève avec précision que la Cour d'appel, adoptant les motifs des premiers juges et homologuant le rapport d'expertise ordonné avant dire droit, a mis en évidence un faisceau convergent de six éléments matériels caractérisant la dégradation qualitative de la fraction d'immeuble issue de la surélévation : le non-respect de l'harmonie et du style des façades d'origine lors de cette surélévation postérieure à l'entrée dans les lieux ; la suppression de l'escalier de service ; l'absence d'une très bonne isolation thermique et surtout phonique des matériaux ; l'élasticité excessive de ces mêmes matériaux provoquant le décollement des carrelages ; la présence de canalisations apparentes conférant un caractère médiocre à la finition du bâtiment ; et enfin la présence d'une seule salle de bains. C'est de l'accumulation et de la combinaison de ces constatations factuelles que la Cour d'appel a pu déduire que la fraction d'immeuble ne présentait pas « la plupart des caractères exigés » par l'ordonnance pour figurer en catégorie II A. L'emploi de l'expression « la plupart des caractères » démontre que l'ordonnance de 1949 n'institue pas des critères cumulatifs rigides propres à une seule catégorie, mais dresse un portrait-type global ; dès lors que la majorité de ces standards de qualité fait défaut, la décision de déclassement se trouve légalement justifiée. Abordant ensuite le deuxième moyen, qui constitue le cœur de l'apport normatif de l'arrêt quant au droit processuel des baux réglementés, la Cour de révision approuve pleinement la chronologie juridique retenue par les juges d'appel. Elle énonce, sous la forme d'une règle de principe directement reprise dans le sommaire de la décision, que la Cour d'appel a exactement relevé que le changement de sous-catégorie de la fraction d'immeuble dont dépend l'appartement litigieux « ne peut porter effet avant la contestation du locataire par l'exploit introductif d'instance ». Ce faisant, la Cour fixe une borne temporelle intangible : l'assignation en justice cristallise le litige. Cette règle d'ancrage procédural emporte une double conséquence que la Cour de révision valide expressément. D'une part, la modification du classement n'a pas d'effet rétroactif antérieur à la demande en justice (le locataire ne peut remettre en cause les loyers échus avant sa contestation officielle). D'autre part, et c'est ce qui permet de balayer l'argumentation des bailleurs, le juge saisi d'une demande de déclassement doit apprécier l'état du bien au jour de l'introduction de l'instance. Dès lors, la Cour d'appel a refusé « à bon droit » de prendre en considération des travaux de restauration entrepris par les propriétaires postérieurement à cet exploit introductif d'instance, travaux qui, par surcroît et de manière surabondante, n'étaient « d'ailleurs non encore terminés » au moment où le juge statuait. Le bailleur ne peut donc pas paralyser l'effet d'une demande en déclassement fondée au jour de l'assignation en invoquant le bénéfice virtuel de chantiers ultérieurs et inachevés. Enfin, sur le troisième moyen traitant de l'assiette de la surface corrigée, les bailleurs tentaient de caractériser un défaut de base légale en reprochant aux juges d'appel de ne pas avoir recherché si les équipements d'origine étaient encore en état de fonctionnement normal lorsqu'ils ont été remplacés par la preneuse. La Cour de révision écarte ce grief par un raisonnement d'équivalence logique et d'économie de motifs : les juges du fond ayant souverainement relevé que le remplacement de ces équipements par la locataire était « justifié par leur vétusté », ils ont, par cette seule constatation, légalement justifié leur décision. En droit du louage, la notion de vétusté (qui désigne l'usure normale et irréversible de la chose par l'effet du temps) lorsqu'elle atteint un degré tel qu'elle « justifie le remplacement » de l'élément, est par nature exclusive d'un état de fonctionnement normal conforme à la destination d'un logement de cette catégorie. En constatant positivement la vétusté justificative du remplacement, la Cour d'appel a implicitement mais nécessairement exclu le fonctionnement normal allégué par les propriétaires, rendant inopérante toute recherche supplémentaire sur ce point. ### C. Le dispositif Au terme de cette triple démonstration concluant au rejet de l'ensemble des moyens soulevés par les demandeurs, la Cour de révision prononce la décision suivante : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi, > > Condamne les demandeurs à l'amende et aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 24 avril 1985 par la Cour de révision de Monaco s'inscrit au cœur d'un contentieux abondant et techniquement complexe, né de l'application dans le temps de la législation monégasque d'après-guerre sur les loyers d'habitation, dont l'ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949 constitue la pierre angulaire technique. Pour comprendre la portée de cette décision dans l'ordonnancement juridique de la Principauté, il convient de rappeler la philosophie générale de ce texte. À l'instar de la législation française contemporaine de l'époque (telle que la loi du 1er septembre 1948 ayant institué en France le système de la surface corrigée), le droit monégasque du secteur protégé vise à substituer à la libre fixation contractuelle du loyer une détermination objective, scientifique et réglementée de la valeur locative, fondée sur la valeur intrinsèque d'usage du local. Or, cette valeur d'usage dépend de deux paramètres évolutifs : le classement de l'immeuble (ou de la fraction d'immeuble) dans une hiérarchie de catégories (I, II A, II B, III, IV, etc.) et le calcul de la surface corrigée du logement par l'application de coefficients correcteurs tenant compte de l'éclairement, de l'ensoleillement, de la vue et des équipements fournis par le propriétaire. Sur le premier axe de l'arrêt — le contrôle des critères de classement prévus par l'article 3 de l'ordonnance du 22 septembre 1949 —, la décision du 24 avril 1985 consolide une jurisprudence constante de la Cour de révision quant à la répartition des offices entre le juge du fond et le juge de cassation. La tentation des plaideurs, parfaitement illustrée ici par les quatre branches du premier moyen des hoirs G., est de traiter les descriptions réglementaires de chaque catégorie d'immeubles comme des définitions légales strictes donnant lieu à un contrôle de qualification juridique. Les demandeurs soutenaient ainsi une lecture exégétique et compartimentée du texte : puisque l'escalier de service ou le nombre de salles de bains ne seraient expressément mentionnés que pour distinguer la catégorie I de la catégorie II A, le juge commettrait une erreur de droit en les utilisant pour arbitrer entre les sous-catégories II A et II B ; de même, puisque le texte n'évoquerait pas littéralement les « canalisations apparentes » ou le « décollement des carrelages », le juge violerait la loi en s'y référant. La Cour de révision récuse catégoriquement cette approche analytique rigide au profit d'une méthode synthétique et téléologique, placée sous l'égide du pouvoir souverain des juges du fond. En énonçant qu'il appartient souverainement à ces derniers d'apprécier si l'absence de certains éléments de confort entraîne le déclassement en sous-catégorie inférieure, la Haute juridiction rappelle que les catégories de l'ordonnance de 194
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 19 juin 1986, n° 25226 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 19 juin 1986, n° 25226 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1986/06-19-25226)) ## Faits et procédure Le litige oppose H. D., propriétaire d'un appartement de catégorie 2C, à A. G., locataire qui occupe les lieux avec sa famille depuis novembre 1979. Le logement est soumis aux dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Le bail a donc été conclu en 1979, et la locataire se prévaut du droit au maintien dans les lieux attaché à ce régime. Le 2 mai 1985, la bailleresse fait délivrer à sa locataire une sommation de payer les loyers et charges, qui concernent pour l'essentiel les mois de mars, avril et mai 1985. Le délai imparti est de huit jours. Le paiement n'intervient pas immédiatement. La locataire avait annoncé dès le 13 mars 1985 qu'elle verserait désormais le montant des loyers à la Caisse des Dépôts et Consignations, sur la base d'un décompte de surface corrigée qu'elle venait de faire établir. Elle verse ensuite, le 21 mai 1985, les sommes qu'elle estimait devoir. Elle saisit par la suite la Commission arbitrale d'une demande tendant à voir fixer le montant du loyer à un niveau inférieur à celui calculé par la bailleresse. Pendant l'instance, elle s'acquitte des sommes réclamées, sous réserve de la fixation définitive à intervenir. La bailleresse agit devant le Tribunal de première instance selon trois branches : - une action en paiement d'un solde de 1 328,67 francs, calculé à la date de ses conclusions du 14 novembre 1985, sur un montant initialement réclamé de 9 651,85 francs ; - une demande en résiliation du bail, avec expulsion sous astreinte, fondée sur la déchéance du droit au maintien dans les lieux ; - une demande de rejet de la mesure d'expertise sollicitée par la locataire, au motif que la Commission arbitrale est déjà saisie d'une demande identique. De son côté, la locataire formule des réserves expresses sur le montant des loyers, demande subsidiairement une expertise aux fins de calculer le montant dû, avec sursis à statuer dans l'attente de la décision de la Commission arbitrale, et conclut au rejet des prétentions adverses. Le jugement est rendu contradictoirement. Les magistrats mentionnés sont MM. Huertas, président, et Truchi, premier substitut du procureur général. Les avocats sont Mes Sanita et Boisson. ## Question de droit Le tribunal devait trancher deux questions principales. La première porte sur la **déchéance du droit au maintien dans les lieux** : des retards de paiement, combinés à un contentieux relatif au montant du loyer, peuvent-ils caractériser la mauvaise foi du locataire et justifier la résiliation du bail ? Le tribunal rappelle à cet effet que « le prononcé de la résiliation du bail liant les parties suppose l'inobservation délibérée et de mauvaise foi des obligations essentielles du contrat ». La question est donc celle de l'existence d'un manquement contractuel d'une gravité suffisante, qui soit à la fois délibéré et fautif. La seconde concerne **le quantum de la créance locative** et la portée de l'article 22 de l'ordonnance-loi n° 669. Il s'agit de déterminer si la bailleresse peut obtenir le paiement de loyers calculés sur la base du dernier prix payé, alors que la fixation du loyer relève de la Commission arbitrale, et si l'expertise sollicitée doit être ordonnée. ## Solution et dispositif Sur le premier point, le tribunal écarte la déchéance. Il examine séparément les deux griefs de la bailleresse. S'agissant des retards dans l'échéancier de paiement, le tribunal relève que les pièces produites « démontrent que jusqu'en 1985, la propriétaire n'en a pas fait reproche à sa locataire et s'est au contraire
# Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25102 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25102 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1985/05-28-25102)) ## Faits et procédure Par exploit d'huissier du 27 février 1981, la propriétaire d'une villa, Dame G. M. veuve N.-S., a donné congé à son locataire, A. R., pour le 1er mars 1982. Elle entendait exercer le droit de reprise prévu à l'article 26 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 afin d'habiter la villa avec sa fille, Demoiselle Y. N.-S. La bailleresse est décédée le 17 janvier 1982, laissant pour seule héritière sa fille. Celle-ci a assigné le locataire le 20 septembre 1982 devant le Tribunal de première instance, aux fins de voir reconnaître son droit de reprise et obtenir la libération des lieux sous astreinte. Par jugement du 25 mars 1983, le tribunal l'a déboutée, au motif qu'elle ne justifiait pas que la villa répondît à ses besoins normaux. La demanderesse a interjeté appel le 26 septembre 1983. Par conclusions du 10 décembre 1983, le locataire a formé appel incident, en soutenant que l'appelante était irrecevable à se prévaloir du congé, dès lors qu'elle n'était pas propriétaire à la date de sa notification, et que sa mère avait manifesté l'intention de vendre l'immeuble. L'appelante est décédée le 30 avril 1984 sans héritier réservataire. Le Tribunal de première instance a désigné un mandataire de justice, R. O., expert-comptable, chargé de gérer et d'administrer la succession jusqu'à la connaissance des héritiers. Ses pouvoirs ont été complétés par décision du 20 décembre 1984. Par conclusions du 21 janvier 1985, l'administrateur judiciaire est intervenu volontairement en appel. Il a fait valoir qu'aucun héritier ni ayant droit ne remplissait les conditions des articles 26 et suivants de l'ordonnance-loi, et a demandé la radiation de l'appel. L'intimé a répliqué, le 6 février 1985, que l'administrateur ne se désistait pas formellement de l'instance et de l'action, alors qu'il en avait le pouvoir, et a sollicité la constatation du désistement d'instance et d'action. ## Question de droit La décision pose deux questions distinctes. La première concerne la régularité du désistement d'instance. Il s'agissait de savoir si un désistement formé par l'avocat-défenseur, sans production de la procuration du client, pouvait produire effet, alors que l'article 410 du Code de procédure civile exige que cette procuration accompagne l'acte. Le sommaire relève expressément ce point : « Pour être valable, le désistement d'instance formulé par l'avocat défenseur doit être accompagné en vertu de l'article 410 du Code de procédure civile, d'une procuration émanant de son client. » La seconde question porte sur l'effet du décès des bénéficiaires du droit de reprise sur la validité du congé. Il fallait déterminer si le congé délivré pour reprise personnelle conservait son efficacité lorsque le bénéficiaire, qui était un descendant de la bailleresse, était lui-même décédé, sans qu'aucune autre personne visée par l'article 26 pût invoquer la reprise. Le sommaire énonce que le congé « est devenu sans effet après le décès de celui-ci dès lors qu'aucune autre personne ne pouvait invoquer la reprise en vertu de l'article 26 ». ## Solution et dispositif La Cour relève d'abord que l'administrateur judiciaire, « bien que s'étant désisté de l'instance et non de l'action », n'a produit aucune procuration de son avocat-défenseur, comme l'exige l'article 410 du Code de procédure civile. Elle
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1992, n° 26196 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1992, n° 26196 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/05-14-26196)) ## Faits et procédure Par acte sous seing privé du 5 juillet 1985, la société anonyme monégasque « Le Brasilia » a donné à bail à P. E. un appartement avec cave, situé au sixième étage du bloc B d'un immeuble de Monte-Carlo. Le bail était conclu pour trois ans à compter du 1er septembre 1985, avec tacite reconduction. Le loyer annuel était de 260 000 francs, révisable annuellement selon l'indice « coût de la construction ». Le preneur avait versé à la bailleresse un dépôt de garantie, destiné à « garantir l'exécution du bail, et notamment le bon entretien des locaux ». Ce dépôt devait être restitué après déménagement et remise des clés, sous réserve que les locaux soient rendus dans l'état requis par les conditions générales. Le paragraphe 16 du contrat stipulait que le preneur prenait les locaux « en parfait état » et s'engageait à les restituer « dans le même état » en fin de bail. Le paragraphe 22 interdisait tout travail sans l'accord écrit de la bailleresse. Par lettre du 23 septembre 1985, le preneur a sollicité l'autorisation de modifier « l'implantation des cloisons ». La bailleresse y a consenti par lettre du 24 septembre 1985, en rappelant qu'il appartiendrait au preneur, en fin de bail, de procéder à la remise en état « conformément au plan d'origine ». Les parties ont ensuite convenu de mettre fin au bail d'un commun accord, la résiliation prenant effet à la date de la nouvelle location. Le 23 novembre 1989, la bailleresse a informé le preneur que l'appartement serait reloué à compter du 15 janvier 1990. Le 28 novembre 1989, le preneur a indiqué qu'il laisserait l'appartement avec les améliorations qu'il y avait apportées, « sans qu'il soit remis dans sa condition d'origine », et a sollicité la restitution de la caution. Par engagement du 4 janvier 1990, le mandataire de la bailleresse, K. M., a déclaré que la caution serait restituée au plus tard le 5 février 1990, « l'appartement ayant été reçu en excellent état ». Lors du constat d'huissier du 5 janvier 1990, la nouvelle locataire, G. C., s'est engagée à remettre l'appartement « en parfait état ». Le 6 mars 1990, la bailleresse a notifié un décompte faisant apparaître une somme de 158 388,76 francs due par le preneur. Elle a assigné celui-ci en paiement, pour 14 778,50 francs de loyers et charges de la période du 1er au 15 janvier 1990, 1 350 francs de solde de charges pour 1989, et 208 160,26 francs de dommages-intérêts correspondant au coût de remise de l'appartement dans son état primitif. Le défendeur a conclu au rejet et formé une demande reconventionnelle en restitution du dépôt de garantie, en soutenant que la bailleresse avait renoncé à exiger la remise en état d'origine. *Remarque sur les chiffres.* Le texte présente une incohérence arithmétique. Il indique une caution de 65 000 francs, mais la demande reconventionnelle, le décompte de la créance et le calcul final retiennent 65 900 francs. Le total de 158 388,76 francs n'est cohérent qu'avec une déduction de 65 900 francs. Le tribunal a retenu la somme de 65 900 francs dans son calcul de compensation. Le montant exact du dépôt ne peut donc être établi avec certitude à partir du seul texte (la somme de 65 000 francs figurant peut-être une erreur de rédaction). ## Question de droit La décision pose deux questions liées. La première est d'interprétation contractuelle : une clause de restitution « dans le même état » impose-t-elle au preneur de rétablir, en fin de bail, la distribution primitive des lieux qu'il a transformés avec l'accord du bailleur, alors que les lieux sont restitués en parfait état
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 février 1988, n° 25419 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 février 1988, n° 25419 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/02-25-25419)) ## Faits et procédure Le propriétaire d'un appartement, R. M., a donné congé à ses locataires, les époux S., le 29 mars 1982, dans le cadre d'une opération de démolition-reconstruction. Il les a relogés à titre provisoire dans des locaux qui, selon les constatations du tribunal, étaient d'une importance supérieure à ceux dont ils avaient été évincés. Cette situation est fondée sur l'article 25, modifié, de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Par lettre du 7 janvier 1983, la propriétaire s'est engagée à offrir aux époux S., au titre de l'article 35-2 de la même ordonnance-loi, « un droit de priorité... sur un appartement d'angle situé au 8e étage (de l'immeuble reconstruit) d'une superficie, balcons inclus, de 184 m2 ». Les locataires ont accepté le principe de cette offre par lettre du même jour. Par la suite, la propriétaire a notifié l'achèvement de l'immeuble et la délivrance du certificat d'habitabilité (lettre du 26 février 1987). Elle a proposé l'appartement à la vente au titre du droit de préemption de l'article 40, puis, face au refus des locataires, a précisé que « les besoins normaux de sa famille pouvaient être estimés à 100 m2 » (lettre du 26 mars 1987). Au-delà de cette superficie, le loyer devait être librement fixé et non plus calculé selon les règles de la surface corrigée. Les époux S. ont assigné la propriétaire devant le Tribunal de première instance. Ils demandaient de constater l'accord des parties résultant de l'échange de lettres du 7 janvier 1983, de juger que cet accord faisait la loi des parties, et de condamner la défenderesse à délivrer l'appartement sous huitaine, sous astreinte de 1 000 francs par jour de retard. Ils sollicitaient en outre l'exécution provisoire. La défenderesse a soulevé l'incompétence du tribunal au profit du juge de paix. Selon elle, les questions relatives aux « besoins normaux » et à l'importance des locaux relèvent exclusivement de ce juge, en vertu de l'ordonnance-loi, et le litige portait en réalité sur le prix du loyer. ## Question de droit La décision soulève deux questions. La première est une question de compétence : un litige portant sur l'exécution d'un accord de relogement, conclu entre un bailleur et des locataires évincés, relève-t-il du juge de paix désigné par le dernier alinéa de l'article 35-2, ou du Tribunal de première instance de droit commun ? La seconde est une question de fond : un bailleur peut-il, par convention, consentir à des locataires évincés la location définitive d'un logement d'une importance supérieure à celle des locaux occupés précédemment, en considérant ce logement comme correspondant à leurs besoins normaux ? ## Solution et dispositif Le tribunal rejette l'exception d'incompétence. Il relève que le litige « commande d'apprécier la portée de l'accord conclu par lettre du 7 janvier 1983 » et ne s'inscrit donc pas dans le cadre envisagé par le dernier alinéa de l'article 35-2. La procédure devant le juge de paix, à laquelle renvoie cette disposition, n'a pas lieu d'être mise en œuvre. Sur le fond, le tribunal s'appuie sur le premier alinéa de l'article 35-2, aux termes duquel le droit de priorité s'applique à « la location de locaux correspondant à leurs besoins normaux, sans que ces locaux
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14327)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement foncier et de promotion immobilière d'envergure sur le territoire monégasque. La société anonyme monégasque (SAM) m. PA. GROUP, société de promotion immobilière, s'était engagée, aux côtés de l'État de Monaco — lui-même propriétaire d'une partie de l'assiette foncière —, dans un projet de construction dénommé « TEOTISTA II ». La réalisation de cette opération immobilière portait sur une surface réunissant plusieurs lots appartenant à des propriétaires distincts, ce qui exigeait, par conséquent, de procéder préalablement à un remembrement de la propriété. Dans la perspective de ce remembrement indispensable à l'aboutissement du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a procédé à diverses acquisitions foncières. Elle a ensuite entrepris de céder ces biens à une société civile immobilière, la SCI BLEUE, dont les bénéficiaires économiques sont exclusivement les membres de la famille de feu Monsieur m. PA. Ces cessions successives portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, elles tombaient sous le coup des dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce texte impose aux propriétaires de notifier à l'État une déclaration d'intention d'aliéner, ouvrant ainsi au Ministre d'État la faculté d'exercer un droit de préemption au profit de la puissance publique. Une première séquence de notifications s'est déroulée sans que l'État ne manifeste la volonté d'acquérir les biens faisant l'objet de ce remembrement intrafamilial et sociétaire. Ainsi, informé le 1er août 2011 de l'intention de la SAM m. PA. GROUP de vendre à la SCI BLEUE un appartement et une cave situés dans l'immeuble dénommé « Villa Béatrice », sis 14 avenue Hector Otto à Monaco, le Ministre d'État a fait connaître, dès le 11 août 2011, la décision de l'État de ne pas exercer son droit de préemption. Un scénario identique s'est répété deux ans plus tard : à la suite d'une notification en date du 27 août 2013 portant sur l'intention de vendre à la SCI BLEUE, d'une part, un appartement et une cave dans ce même immeuble « Villa Béatrice » (14 avenue Hector Otto) et, d'autre part, un appartement et une cave dans l'immeuble « Villa Marie-Pierre » (18 avenue Hector Otto), l'État de Monaco a, par décision du 19 septembre 2013, de nouveau renoncé à exercer sa prérogative de préemption. Une cession ultérieure, notifiée le 22 décembre 2014, n'a pas davantage donné lieu à préemption. Toutefois, le contexte juridique et contentieux entourant le projet « TEOTISTA II » a connu une évolution notable à l'automne 2013. Le 13 septembre 2013, ont été édictées les Ordonnances Souveraines n° 4.481 et n° 4.482, publiées au Journal de Monaco le 11 octobre 2013. Ces textes réglementaires ont modifié certaines règles d'urbanisme applicables au secteur concerné : ils ont réduit de 20 m³ à 12 m³ l'indice de construction applicable au quartier ordonnancé du Jardin Exotique — au sein duquel figure la zone n° 3 « Les Révoires » — et ont modifié les dispositions relatives au calcul du terrain naturel. Estimant que ces nouvelles normes réglementaires portaient une atteinte excessive à son droit de propriété et remettaient en cause l'économie du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a, par une requête enregistrée le 10 juin 2014, saisi la juridiction compétente pour contester la légalité de ces deux Ordonnances Souveraines. C'est dans ce climat désormais contentieux qu'est intervenue la transaction litigieuse. Le 3 juin 2014 — soit quelques jours avant l'enregistrement de son recours contre les Ordonnances Souveraines —, la SAM m. PA. GROUP a informé l'État de Monaco de son intention de céder à la SCI BLEUE un autre lot composé d'un appartement d'une surface de 71 m² et d'une cave, toujours situé au sein de l'immeuble « Villa Béatrice » au 14 avenue Hector Otto, pour un prix convenu de 1 400 000 euros. Cette opération s'inscrivait toujours dans le cadre du remembrement lié au projet « TEOTISTA II ». Or, rompant avec sa pratique antérieure concernant cet ensemble immobilier, le Ministre d'État a fait connaître, par une décision en date du 9 juillet 2014, la volonté de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption et de se porter acquéreur dudit bien aux conditions fixées dans la déclaration. Pour motiver cet acte, le Ministre d'État a, après avoir décrit la consistance, l'adresse et le prix de vente du bien, énoncé que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontées à cette décision de préemption qui entravait le transfert de propriété projeté entre elles, la société venderesse (la SAM m. PA. GROUP) et la société acquéreuse évincée (la SCI BLEUE) ont conjointement formé, le 24 juillet 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 9 juillet 2014. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 24 novembre 2014, une décision implicite de rejet. Le 23 janvier 2015, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont chacune déposé une requête devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, enregistrées respectivement sous les numéros TS2015-05 et TS2015-06. Toutes deux tendaient à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de préemption du 9 juillet 2014 ainsi que de la décision implicite de rejet du 24 novembre 2014, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnances du 28 janvier 2015. Après un échange nourri de mémoires — contre-requêtes déposées le 27 mars 2015, répliques le 27 avril 2015 et dupliques le 29 mai 2015 —, la clôture des procédures a été prononcée le 8 juin 2015 et les affaires ont été appelées à l'audience de l'Assemblée Plénière du 20 novembre 2015. L'argumentation développée par les deux sociétés requérantes, strictement identique dans les deux instances, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, les requérantes soutenaient que la décision du 9 juillet 2014 était entachée d'une insuffisance de motivation au regard des exigences posées par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elles faisaient valoir que le Ministre d'État s'était borné à invoquer une formule stéréotypée tenant à la présence de l'État dans le quartier et à l'existence d'un « intérêt urbanistique », sans fournir d'explications claires, précises et circonstanciées. Dans leurs mémoires en réplique, elles soulignaient d'ailleurs que les explications détaillées finalement fournies par le Ministre d'État dans sa contre-requête démontraient, *a contrario*, la carence de motivation de l'acte initial, lequel ne permettait pas de comprendre l'intérêt effectivement poursuivi par la puissance publique. Sur le terrain de la légalité interne, la contestation se déployait en deux temps. D'une part, dans leurs requêtes initiales, les sociétés invoquaient une erreur manifeste d'appréciation au regard du but et de la finalité de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Elles relevaient que l'État, qui invoquait abstraitement un motif d'ordre social ou urbanistique, n'avait nullement exercé sa préemption en vue de maintenir le bien dans le secteur locatif protégé. Elles contestaient en outre toute réalité à l'intérêt urbanistique allégué, faisant observer qu'une surface aussi restreinte (un appartement de 71 m²) ne saurait permettre à elle seule la réalisation d'un projet urbanistique ni avoir une incidence sur le contrôle foncier du projet « TEOTISTA II ». Elles mettaient également en exergue l'incohérence de l'attitude de l'administration, laquelle était depuis toujours présente dans ce quartier sans que cela n'ait jamais justifié de préemption lors des cessions antérieures (en 2011 et 2013) ni même lors d'une cession postérieure (décembre 2014), pourtant conclues dans des fourchettes de prix similaires. D'autre part, au stade de leurs mémoires en réplique, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont soulevé un moyen nouveau, tiré du défaut de base légale des décisions attaquées en raison de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon elles, en ne posant aucune condition substantielle à l'exercice du droit de préemption, ce texte législatif n'assurait pas une protection adéquate du droit de propriété pourtant garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet des requêtes. Sur la forme, il maintenait que la décision attaquée énonçait des considérations de fait et de droit suffisantes. Sur le fond, la défense étatique adoptait une position de principe particulièrement tranchée quant à l'étendue de ses prérogatives. Le Ministre d'État soutenait que la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée avait entendu conférer à l'État « le pouvoir discrétionnaire le plus étendu dont la seule condition est de s'exercer sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Il s'opposait fermement à toute transposition de la « sévérité de la jurisprudence française » issue de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme français, arguant que le droit monégasque n'oblige nullement l'État à préciser « l'objet » de la préemption. Au plan constitutionnel, l'État défendait la validité de l'article 38 en affirmant que la préemption, dès lors qu'elle s'opère au prix convenu entre le vendeur et l'acquéreur initial, « ne porte aucune atteinte au droit de propriété », seul le libre choix de l'acquéreur se trouvant limité sur un segment restreint du parc immobilier (les immeubles d'avant 1947). Enfin, quant à la justification concrète de l'acte, le Ministre d'État expliquait dans ses écritures que chaque décision résultait d'une analyse au cas par cas, qu'en l'espèce le prix de 1 400 000 euros pour 71 m² avait été jugé « intéressant », et que l'acquisition poursuivait bien un motif d'ordre urbanistique consistant à augmenter le contrôle foncier dont l'État disposait déjà dans l'opération « TEOTISTA II », afin de s'assurer que l'achèvement de cette opération interviendrait dans les conditions prévues. Tout en reconnaissant que la décision devait reposer sur un motif d'intérêt public, il estimait que le contrôle du juge de l'excès de pouvoir devait se limiter à la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir, lesquels faisaient défaut en l'espèce. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, statuant en Assemblée Plénière tant au contentieux administratif qu'en matière constitutionnelle par voie d'exception (sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution), soulevait trois questions juridiques distinctes et complémentaires, d'une importance cardinale pour le droit administratif et le droit de l'urbanisme monégasques : 1. **Sur le terrain de la légalité externe (motivation des actes administratifs) :** La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption prévu à l'article 38 de la loi n° 1.235 entre-t-elle dans le champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant la motivation de certaines décisions individuelles ? Dans l'affirmative, la simple mention de la présence préexistante de l'État dans le quartier et l'invocation d'un « intérêt urbanistique », sans référence explicite à l'opération d'aménagement concernée, satisfait-elle à l'exigence d'énonciation des considérations de fait et de droit ? 2. **Sur le terrain de la constitutionnalité (protection du droit de propriété) :** L'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, en ce qu'il institue un droit de préemption au profit de l'État sur les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947 sans énoncer expressément dans son texte les conditions de fond ou les motifs précis auxquels son exercice est subordonné, méconnaît-il l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution ? 3. **Sur le terrain de la légalité interne (conditions d'exercice et contrôle juridictionnel du droit de préemption) :** Dans le silence de la loi modifiée qui ne mentionne plus l'exigence de motifs d'ordre urbanistique ou social, le Ministre d'État dispose-t-il d'un pouvoir discrétionnaire absolu pour préempter, ou l'exercice de cette prérogative demeure-t-il subordonné à la démonstration de motifs d'intérêt général répondant à des caractéristiques précises sous le contrôle normal du juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes dirigées contre les mêmes actes administratifs, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique qui le conduit à écarter le vice de forme et l'exception d'inconstitutionnalité, avant de prononcer l'annulation des décisions attaquées sur le fondement d'une erreur de droit quant aux conditions substantielles d'exercice du droit de préemption. #### 1. L'assujettissement de la décision de préemption à l'obligation légale de motivation et l'appréciation souple de son contenu Le Tribunal Suprême devait tout d'abord déterminer si une décision de préemption doit être motivée. En droit monégasque, l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dresse une liste limitative de huit catégories de décisions administratives individuelles devant être motivées à peine de nullité. La loi n° 1.235 ne comportant pas de disposition spéciale imposant la motivation de la préemption, il revenait au juge de vérifier si cet acte se rattachait à l'une des rubriques générales de la loi de 2006. La Haute Juridiction répond par l'affirmative en rattachant la décision de préemption au 4° de l'article 1er de la loi n° 1.312, qui vise les décisions qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Le Tribunal juge en effet que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption « impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées ». Ce faisant, il écarte implicitement mais nécessairement la thèse minimaliste développée en défense par l'État selon laquelle la préemption serait indolore pour le propriétaire. Tant le vendeur (qui se voit imposer un cocontractant public qu'il n'a pas choisi et voit son projet de cession initial bouleversé) que l'acquéreur évincé (qui perd le bénéfice du contrat projeté) subissent une sujétion juridique caractérisée. Dès lors, conformément à l'article 2 de la loi de 2006, la décision devait être écrite et comporter, dans son corps même, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, passant de l'existence de l'obligation à l'appréciation de son respect en l'espèce, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme peu formaliste. Il relève que la décision du 9 juillet 2014 mentionne la consistance du bien, son adresse, son prix de vente, et précise que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». Le juge concède expressément que le Ministre d'État « ne décrit pas le lien existant avec le projet TEOTISTA II et n'explique pas les raisons pour lesquelles ce bien fait l'objet d'une décision de préemption ». Néanmoins, il estime que ces brèves mentions suffisent à satisfaire aux exigences formelles des articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 2006. Le Tribunal opère ainsi une distinction stricte entre la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de connaître la nature du motif invoqué — ici la présence foncière de l'État et un intérêt urbanistique —) et la pertinence ou le bien-fondé matériel de ce motif, qui relève du contrôle de la légalité interne. #### 2. La validation constitutionnelle de l'article 38 de la loi n° 1.235 par la conciliation des principes constitutionnels Abordant la légalité interne, le Tribunal Suprême examine en premier lieu le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235 au regard de l'article 24 de la Constitution (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi »). Le raisonnement du juge constitutionnel monégasque repose sur une méthode classique de conciliation des normes de valeur constitutionnelle. Le Tribunal pose en prémisse que « le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ». Parmi ces normes concurrentes, la Haute Juridiction identifie le « principe accordant une priorité aux monégasques, consacré par la Constitution », tout en éclairant la portée de ce principe par une donnée factuelle inhérente à l'État : « compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté ». L'exiguïté du territoire et la rareté structurelle du foncier sont ainsi érigées en paramètres d'appréciation de la constitutionnalité des restrictions apportées au droit de propriété. Appliquant cette grille de lecture au mécanisme de l'article 38 de la loi n° 1.235 (obligation de déclaration d'intention d'aliéner à peine de nullité pour les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947, valant offre de vente irrévocable pendant un mois au profit du Ministre d'État), le Tribunal Suprême juge que ces dispositions « sont nécessaires pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco ». Exerçant un contrôle de proportionnalité, il en conclut qu'elles « ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ». Le mécanisme légal du droit de préemption dans le secteur protégé est donc déclaré conforme à la Constitution. #### 3. La subordination de l'exercice du droit de préemption à un motif
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2352)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, traditionnellement sensible et d'une haute technicité en droit monégasque, de la réglementation des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, couramment désignés comme relevant du « secteur protégé ». L'enjeu économique et patrimonial attaché à la qualification juridique de ces biens immobiliers explique l'âpreté des discussions factuelles et juridiques qui ont opposé les parties, bien que l'issue du litige ait finalement été scellée sur le terrain exclusif de la procédure administrative contentieuse. Au cœur du litige se trouve un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa », sis dans le quartier de la Condamine à Monaco, correspondant au lot numéro 4 de la copropriété. Il ressort des écritures concordantes des parties sur ce point que cet immeuble, édifié au dix-neuvième siècle par C. V. et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947 fixée par la législation spéciale sur le logement, est demeuré la propriété de la famille V. depuis sa construction. À la suite du décès d'Étienne V. (ou P. V. selon les termes de la contre-requête de l'État), survenu le 22 novembre 1923, le bien s'est trouvé placé sous le régime de l'indivision successorale. L'historique de l'occupation de ce logement sur plus de sept décennies constituait le nœud gordien du débat au fond. Il est constant que l'appartement avait fait l'objet d'une brève mise en location avant la Seconde Guerre mondiale, plus précisément à compter du 1er octobre 1937 et jusqu'en 1939, au profit de ressortissants britanniques, dont une certaine Mademoiselle V. Par la suite, à compter du mois d'août 1944, Monsieur L. V. (également désigné sous le prénom de Louis V. dans les écritures de l'Administration), petit-fils de feu Étienne V., s'est installé dans l'appartement alors vide de tout occupant, accompagné de son épouse et de leur fils. Monsieur L. V. a occupé ce logement de manière continue et ininterrompue d'août 1944 jusqu'à son décès, survenu le 7 avril 2008. Toutefois, le titre juridique en vertu duquel cette occupation s'est exercée a évolué au fil du temps, donnant lieu à des interprétations divergentes entre les hoirs V. et l'Administration monégasque. De 1944 jusqu'au 12 mai 1973, date du décès de son père, L. V. occupait les lieux en tant que fils de l'un des copropriétaires indivis, occupation qualifiée par les requérants de « mise à disposition dans le cadre d'une indivision » résultant d'accords familiaux. À compter du décès de son père le 12 mai 1973, L. V. est devenu lui-même copropriétaire indivis par dévolution successorale, poursuivant son occupation jusqu'en avril 2008. Un élément factuel supplémentaire venait complexifier ce tableau : l'existence d'un bail dont L. V. avait été titulaire, enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté en date du 25 mai 2001 avec effet rétroactif au 1er janvier 2001. À la suite du décès de L. V. en avril 2008, les co-indivisaires, composant l'hoirie V., ont pris la décision de mettre en vente cet appartement. C'est à l'occasion des démarches préalables à cette aliénation que la situation administrative du bien a cristallisé le contentieux. Par un courrier en date du 30 juin 2008, adressé à Maître Henry Rey, notaire à Monaco, la Direction de l'Habitat a notifié sa décision de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Contestant le bien-fondé de cet assujettissement qui grevait lourdement la liberté de disposition et la valeur vénale du bien, Monsieur B. V. (ou Bernard V.), agissant en qualité de « représentant des hoirs V. » (ou représentant de l'indivision V.), a adressé un courrier le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat. Par cette missive, il sollicitait de l'Administration qu'elle « reconsidère » ce classement, en développant divers arguments de fait et de droit qui s'opposeraient selon lui à l'application de la loi n° 1.235 modifiée. Par une lettre en date du 21 août 2008, la Direction de l'Habitat a opposé un refus exprès à cette demande, confirmant ainsi sa décision initiale du 30 juin 2008 et explicitant sa position quant à la soumission constante du bien à la législation sur les locaux construits avant le 1er septembre 1947. Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Monsieur B. V., agissant toujours ès qualités de représentant des héritiers indivisaires, a alors saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par lettre du 16 septembre 2008, d'un recours qualifié par les requérants de « recours gracieux » dirigé contre le classement opéré le 30 juin 2008. Le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, faisant naître, à l'expiration du délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet. Parallèlement au déroulement de cette séquence administrative et à l'introduction de l'instance contentieuse, le bien immobilier a finalement été vendu : Monsieur B. S. en a fait l'acquisition auprès des hoirs V. par un acte notarié reçu par Maître Henry Rey le 9 février 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Prenant acte du silence gardé par le Ministre d'État sur leur recours du 16 septembre 2008, les hoirs V. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009 (bien que la contre-requête de l'État mentionne incidemment la date du 19 janvier 2009, le Tribunal Suprême retient officiellement dans ses visas et motifs la date du 16 janvier 2009), tendait à l'annulation du rejet tacite opposé par le Ministre d'État au recours formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat du 30 juin 2008, confirmée le 21 août 2008, classant l'appartement dans le secteur protégé. Consécutivement à l'acquisition du bien immobilier le 9 février 2009, le nouvel acquéreur, Monsieur B. S., a déposé une requête en intervention volontaire, enregistrée au Greffe Général le 20 avril 2009. Déclarant intervenir aux droits de l'hoirie V. par l'effet du transfert de propriété, il s'est associé pleinement aux conclusions à fin d'annulation déposées par les vendeurs. L'argumentation développée par les requérants principaux et soutenue par l'intervenant volontaire s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, tout en tentant de parer, dans les écritures de l'intervenant, à la fin de non-recevoir soulevée par l'État. Sur le terrain de la recevabilité, face à l'exception de tardiveté opposée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 20 mars 2009, l'intervenant volontaire, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (citant les décisions *TS 8 mars 2005, Sieur de C.* et *TS 13 juin 2005, Sieur C.*), soutenait qu'il convenait d'opérer une distinction fondamentale entre le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision et le rejet d'une simple demande de révision ou d'abrogation de cette même décision. Selon cette thèse, la lettre adressée par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 à la Direction de l'Habitat ne constituait nullement un recours gracieux, mais une simple demande visant à « reconsidérer » le classement, c'est-à-dire une demande de révision. Dès lors, seule la décision de rejet de cette demande de révision, matérialisée par la lettre du 21 août 2008, s'avérait attaquable et avait valablement pu faire l'objet du recours administratif formé le 16 septembre 2008 auprès du Ministre d'État. Le silence gardé pendant quatre mois ayant fait naître un rejet implicite, la requête contentieuse déposée le 16 janvier 2009 aurait donc été introduite dans les délais légaux. Sur le terrain de la légalité externe, l'hoirie V. et Monsieur B. S. invoquaient la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ils soutenaient, d'une part, que la décision initiale du 30 juin 2008 ne comportait strictement aucune motivation et, d'autre part, que le courrier confirmatif du 21 août 2008 était entaché d'une motivation imprécise, insuffisante et affectée d'une contrariété de motifs manifeste — en ce qu'il invoquait simultanément une location ancienne de 1937 et un bail de 2001 postérieur à la loi n° 1.235 —, ce qui équivalait selon eux à une absence totale de motivation. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants et l'intervenant soutenaient que la décision de classement méconnaissait frontalement le champ d'application matériel de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Rappelant la genèse historique de la législation protectrice des locataires depuis la loi n° 497 du 25 mars 1949 et l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, ils faisaient valoir que l'article 1er de la loi n° 1.235 exclut expressément de ses dispositions les locaux « dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ». Ils affirmaient que l'appartement, occupé personnellement et sans interruption de 1944 à 2008 par L. V. (d'abord par mise à disposition familiale, puis comme propriétaire indivis par succession dès 1973), n'avait jamais été loué à des tiers depuis 1944. Selon eux, le bail de 1937-1939 ne pouvait être invoqué sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, et le bail enregistré en mai 2001 avec effet au 1er janvier 2001 ne modifiait en rien la qualité de propriétaire par dévolution successorale de L. V. au moment de l'entrée en vigueur de la loi. L'intervenant volontaire contestait en outre vigoureusement l'analyse de l'État selon laquelle L. V. aurait exercé un « droit de rétention » entre 1944 et 1973, rappelant la définition civiliste stricte de cette sûreté qui suppose un rapport d'obligation entre un créancier détenteur et un débiteur. Enfin, Monsieur B. S. élevait le débat sur le terrain de la conventionnalité, arguant qu'interpréter la notion d'« ancien occupant » comme exigeant que le propriétaire ait quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi créerait une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que ce classement infondé portait une atteinte flagrante au droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, textes rendus exécutoires à Monaco par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006. En défense, par sa contre-requête du 20 mars 2009 et son mémoire en défense à intervention volontaire du 28 mai 2009, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête principale et, par voie de conséquence, de l'intervention volontaire. S'appuyant sur l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (*TS 12 février 1962, V.* ; *TS 30 juin 1976, R.*), le Ministre d'État soutenait qu'un recours gracieux ou hiérarchique ne proroge qu'une seule fois le délai du recours contentieux. Or, selon l'Administration, la lettre de Monsieur B. V. du 25 juillet 2008 demandant le retrait de la décision du 30 juin 2008 qu'il jugeait illégale constituait indiscutablement un premier recours gracieux, et non une demande d'abrogation fondée sur un changement de circonstances. Ce recours ayant été expressément rejeté le 21 août 2008, le délai de recours contentieux de deux mois avait recommencé à courir pour expirer le 22 octobre 2008. Le second recours adressé au Ministre d'État le 16 septembre 2008 n'avait pu proroger une seconde fois ce délai, rendant la requête de janvier 2009 tardive. De plus, l'État opposait à l'intervenant volontaire une irrecevabilité spécifique tirée des articles 17 et 21 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 : les hoirs V. ayant laissé expirer le délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête et ne s'étant pas expliqués sur la fin de non-recevoir, l'intervenant ne pouvait se substituer à eux pour présenter des arguments nouveaux en réplique sans se voir reconnaître plus de droits que les requérants principaux. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Sur la légalité externe, il soutenait que la décision du 30 juin 2008, se bornant à constater une situation juridique, n'entrait dans aucune des huit catégories limitativement énumérées par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant une motivation à peine de nullité. Sur la légalité interne, l'État livrait une exégèse stricte de l'article 1er de la loi n° 1.235 tel que modifié par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, décomposant l'exception légale en trois conditions cumulatives : une occupation en qualité de propriétaire pendant au moins deux ans avant la loi, l'absence d'entrée dans les lieux par exercice d'un droit de reprise ou de rétention, et enfin le départ des lieux avant l'entrée en vigueur de la loi (découlant des termes « ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin »). Or, selon l'Administration, deux conditions faisaient défaut : d'une part, L. V. ayant occupé le bien sans être propriétaire de 1944 à 1973, son maintien postérieur relevait d'un droit de rétention ; d'autre part et surtout, étant demeuré dans les lieux jusqu'à son décès en avril 2008, il n'était pas un « ancien occupant » au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2002. Enfin, l'État écartait les griefs conventionnels (articles 14 CEDH et 1er du Protocole n° 1), justifiant la différence de traitement par l'objectif d'intérêt général visant à sauvegarder les droits des locataires en déjouant les pratiques frauduleuses de propriétaires qui occuperaient brièvement leurs locaux dans le seul dessein de les soustraire au secteur protégé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire présentait en toile de fond d'importantes questions relatives à l'obligation de motivation des décisions de classement prises par la Direction de l'Habitat au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi qu'à l'interprétation téléologique et littérale des cas d'exclusion du secteur locatif protégé prévus par l'article 1er de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, le Tribunal Suprême n'a pas eu à les trancher. Conformément à l'orthodoxie du contentieux administratif, l'examen préalable de la recevabilité de la requête commandait l'issue du litige. Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, se résumait dès lors à une question de procédure contentieuse d'une grande rigueur : **quelle est la nature juridique exacte d'un courrier par lequel les destinataires d'une décision administrative individuelle sollicitent de son auteur qu'il la « reconsidère » pour des motifs de fait et de droit, et l'exercice ultérieur d'un recours hiérarchique, formé après le rejet exprès de cette première demande, est-il susceptible de proroger ou de rouvrir le délai du recours contentieux au sens de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?** En filigrane, la Haute Juridiction devait également déterminer le sort procédural d'une requête en intervention volontaire formée par l'acquéreur subséquent du bien litigieux lorsque la requête principale des vendeurs est frappée d'une irrecevabilité pour tardiveté. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté et son implacable logique déductive, s'inscrivant dans la pure tradition de la rédaction des arrêts des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En six considérants ramassés sous l'unique intitulé « Sur la recevabilité », la juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et clôt le débat sans aborder le fond du droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme juridique en rappelant la règle textuelle et son corollaire jurisprudentiel. Visant l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il rappelle le principe fondamental selon lequel « un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ». Immédiatement après, dans son deuxième considérant, le Tribunal énonce la règle prohibitive du cumul des prorogations : « il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ». Ce faisant, le juge suprême consacre l'adage procédural selon lequel la conservation du délai de recours contentieux par la voie d'un recours administratif préalable ne peut jouer qu'une seule fois. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits de l'espèce, étape décisive qui anéantit la stratégie défensive de l'intervenant volontaire. Ce dernier tentait d'échapper à la forclusion en qualifiant le courrier du 25 juillet 2008 de simple « demande de révision ou d'abrogation » afin de réserver la qualification de premier recours administratif au courrier adressé au Ministre d'État le 16 septembre
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12774 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12774 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12774)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation particulière régissant les baux à usage d'habitation portant sur des locaux construits ou achevés antérieurement au 1er septembre 1947. Le litige oppose deux propriétaires indivis à l'administration monégasque au sujet de la détermination précise du régime juridique applicable à leur bien immobilier. Messieurs p. CO., né le 9 juin 1970 à Monaco, et j-m. CO., né le 20 mai 1968 à Vientiane, tous deux de nationalité française, sont propriétaires en indivision d'un bien immobilier situé sur le territoire monégasque. Ce bien est composé d'un appartement de quatre pièces ainsi que de deux chambres de bonne, localisés au quatrième étage de l'immeuble dénommé « SIM PALACE », sis 8, Boulevard du Jardin Exotique à Monaco. Les requérants ont recueilli ce patrimoine immobilier de leurs parents par voie de dévolution successorale. À l'origine, cet appartement avait été acquis le 27 mars 1952 par feu pi. CO. Il ressort des éléments versés aux débats que le logement avait été donné en location à usage d'habitation en 1946 et 1948, et ce au moins jusqu'en 1952, soit antérieurement à son acquisition par l'auteur des requérants. Par la suite, le bien est devenu vacant en raison du décès de son dernier occupant, la Dame Veuve pi. CO. Les difficultés juridiques prennent naissance à l'occasion d'échanges épistolaires entre les propriétaires et l'administration monégasque, plus précisément la Direction de l'Habitat, afin de clarifier le statut locatif du bien immobilier. Dans le cadre d'une demande d'informations, la Direction de l'Habitat indique, par un premier courrier en date du 4 décembre 2009, que l'appartement litigieux relève des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. L'administration maintient cette position dans deux courriers ultérieurs, datés respectivement du 15 juin 2011 (mentionné également dans les visas de la décision comme daté du 15 décembre 2011 ou du 15 février 2011) et du 13 février 2012 (également visé au texte sous la date du 15 février 2012). Pour justifier l'assujettissement de l'appartement à ce régime du secteur protégé, la Direction de l'Habitat se fonde alors sur le motif que le bien immobilier avait fait l'objet d'une location antérieurement à son acquisition en 1952. Contestant cette analyse administrative qui soumet leur propriété aux contraintes de la loi n° 1.235, les consorts CO. entreprennent de démontrer que leur bien réunit les conditions légales pour bénéficier d'un régime plus souple : le régime dérogatoire institué par la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour étayer leur position, les propriétaires sollicitent une expertise privée auprès du Cabinet BATICONSEIL. Selon les conclusions de ce rapport d'expertise établi en 2013, l'appartement litigieux, situé au quatrième étage et bénéficiant d'une vue sur la mer, présente des caractéristiques qui commandent son classement dans la catégorie « 2A » au sens des critères définis par l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation. Or, l'appartenance à la sous-catégorie 2A constitue précisément l'une des conditions permettant à un local d'échapper à la loi n° 1.235 pour relever de la loi n° 887. Par ailleurs, les indivisaires soulignent que la Direction de l'Habitat leur a refusé l'accès aux archives administratives, malgré une demande expresse formulée en ce sens pour établir la situation administrative et locative exacte du bien. Fort de ce rapport d'expertise privée, Monsieur p. CO. adresse un courrier à l'administration le 22 octobre 2013, par lequel il soutient que le bien de l'indivision doit être soumis au régime dérogatoire de la loi n° 887 du 25 juin 1970 en raison de son classement en catégorie 2A. Par une décision matérialisée dans un courrier du 22 novembre 2013, le Directeur de l'Habitat rejette cette argumentation. Dans cet acte, l'autorité administrative affirme au contraire que l'immeuble relève de la catégorie « 2C ». Pour fonder cette affirmation, le Directeur de l'Habitat s'appuie sur deux séries de documents joints à sa décision : d'une part, un extrait du *Journal de Monaco* du 3 octobre 1949 publiant une « liste d'immeubles types » dans laquelle figure l'immeuble « SIM PALACE » sous la catégorie 2C ; d'autre part, deux documents relatifs au décompte de prix du loyer d'autres appartements situés dans le même immeuble (un courrier du 9 juin 1950 faisant état d'un classement par la commission arbitrale en catégorie « 2C plus un tiers, entre les catégories 2B et 2C », et un nouveau décompte du prix du loyer établi le 20 janvier 1979 retenant la catégorie 2C). En conséquence de ce classement en catégorie 2C, le Directeur de l'Habitat confirme le placement du bien immobilier sous le régime de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée et invite les propriétaires à fournir la déclaration de vacance prévue par l'article 35 de ladite loi. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus de l'administration de reconnaître l'applicabilité de la loi n° 887, Messieurs p. et j-m. CO. saisissent le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Leur requête est enregistrée au Greffe Général le 22 janvier 2014 sous le numéro TS 2014-03. Ils concluent, à titre principal, à l'annulation de la décision du Directeur de l'Habitat du 22 novembre 2013 et, par voie de conséquence, à l'annulation de ses décisions antérieures des 4 décembre 2009, 15 décembre 2011 (ou 15 février / 15 juin 2011) et 13 février 2012 tendant aux mêmes fins. À titre subsidiaire, dans leur mémoire en réplique enregistré le 24 avril 2014, les requérants demandent au Tribunal Suprême, s'il devait concevoir le moindre doute sur la pertinence des conclusions du rapport BATICONSEIL, d'ordonner une mesure d'instruction contradictoire destinée à l'éclairer sur les caractéristiques permettant de définir le classement du bien en cause. L'instruction de l'affaire donne lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale du 22 janvier 2014, le Ministre d'État dépose une contre-requête le 21 mars 2014, suivie de la réplique des requérants le 24 avril 2014, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 28 mai 2014. La clôture de la procédure est prononcée par procès-verbal le 17 juillet 2014. Le débat contentieux s'articule rigoureusement autour de deux axes : la recevabilité du recours et la légalité interne et externe de la décision administrative. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soulève une fin de non-recevoir tirée du caractère purement confirmatif de la décision attaquée du 22 novembre 2013. Selon le défendeur, cet acte ne fait que confirmer les trois décisions antérieures des 4 décembre 2009, 15 juin 2011 et 13 (ou 15) février 2012, lesquelles avaient pour unique objet d'indiquer que le logement litigieux relevait des dispositions de la loi n° 1.235. Le Ministre d'État soutient qu'aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'est intervenue entre la première décision de 2009 et celle de 2013. Il fait valoir que le rapport d'expertise privé du cabinet BATICONSEIL, établi non contradictoirement et à la seule demande des requérants, ne saurait constituer une circonstance nouvelle ni un fait nouveau modifiant la situation juridique du bien. Dans sa duplique, l'État ajoute que si les motifs de l'acte du 22 novembre 2013 sont certes plus explicites que ceux des courriers précédents, ils demeurent fondamentalement identiques, rendant ainsi la requête tardive et irrecevable. En réponse à cette exception d'irrecevabilité, les hoirs CO. développent une double argumentation. Dans leur requête initiale, ils soutiennent que l'établissement du rapport BATICONSEIL postérieurement aux décisions de 2009, 2011 et 2012 constitue incontestablement une circonstance nouvelle de fait, révélant le classement en catégorie 2A et ouvrant dès lors un nouveau délai de recours contentieux. Dans leur mémoire en réplique, ils affinent leur défense procédurale en démontrant que la décision du 22 novembre 2013 n'est pas confirmative par son contenu même : elle s'attache pour la toute première fois à la question du classement catégoriel du bien immobilier et produit pour la première fois des pièces justificatives pour étayer un classement en catégorie 2C, éléments dont les courriers de 2009, 2011 et 2012 n'avaient jamais fait état. Sur le fond du droit, les prétentions des parties s'opposent quant à l'interprétation des textes régissant les baux d'habitation anciens et quant à la valeur juridique des éléments de preuve relatifs au classement de l'appartement. Les requérants rappellent que l'article 1er, premier tiret, de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée soumet à ses dispositions les locaux construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, à l'exception expresse de ceux qui relèvent de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Ils exposent qu'en vertu des articles 1er et 2 de ladite loi n° 887, échappent au secteur protégé (anciennement régi par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959) les locaux classés dans la première catégorie ou dans la deuxième catégorie, sous-catégories A et B, prévues aux articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949, dès lors que ces locaux deviennent vacants (notamment par le décès du locataire ou de l'occupant) et sont nouvellement affectés à la location à compter du 1er octobre 1970 ou 1971. Pour démontrer que leur appartement remplit ces critères, les consorts CO. avancent les moyens suivants : 1. Sur la vacance et l'affectation à la location : la vacance du bien résulte du décès de son dernier occupant (la Dame Veuve pi. CO.). De plus, invoquant une décision du Tribunal Suprême du 17 juin 2011, ils rappellent que la condition de « nouvelle affectation à la location » s'entend du choix du propriétaire de relouer le bien à compter du 1er octobre 1971, ce qui rend totalement inopérante la circonstance, invoquée initialement par l'administration, que le bien ait été loué en 1946, 1948 ou jusqu'en 1952. 2. Sur le classement en catégorie 2A : ils soutiennent que le bien ayant été loué jusqu'en 1952 sous l'empire de la loi n° 497 du 25 mars 1949, il a nécessairement fait l'objet d'un classement avant l'entrée en vigueur de la loi n° 887. Le rapport BATICONSEIL démontre, selon les critères de l'Ordonnance n° 77, que cet appartement de standing (4e étage avec vue mer) relève de la catégorie 2A, conformément à l'esprit de la loi n° 887 qui visait à sortir du secteur protégé les biens anciens présentant un certain standing. 3. Sur l'absence de valeur contraignante des pièces de l'administration : les requérants soulignent que l'avis accompagnant la « liste d'immeubles types » publiée au *Journal de Monaco* du 3 octobre 1949 énonce expressément que ce classement « n'engage ni les intéressés, ni la Commission Arbitrale », qu'il n'a qu'un but indicatif pour faciliter les accords amiables, que le Service du logement n'a retenu que le classement correspondant à la fraction la plus importante de l'immeuble, et que les immeubles types peuvent être divisés en fractions donnant lieu à des classements dans des catégories différentes. 4. Sur la contradiction des décomptes de loyer : ils font valoir que le décompte du 9 juin 1950 produit par l'administration concerne un autre appartement aux caractéristiques différentes. Surtout, les requérants produisent eux-mêmes le décompte du prix du loyer d'un autre appartement situé au premier étage du même immeuble « SIM PALACE », qui fait apparaître un classement en catégorie « 2A + 2B/2 », démontrant a fortiori que leur appartement au quatrième étage avec vue mer relève de la catégorie 2A. 5. Sur l'incompétence de l'administration : dans leur réplique, les requérants soulèvent un moyen décisif en affirmant que l'Administration n'a aucune vocation à arrêter elle-même le classement d'un bien immobilier, cette faculté n'appartenant qu'aux parties au contrat de location ou, à défaut d'accord entre elles, au juge compétent. Ils ajoutent que le Ministre d'État ne peut contester le rapport BATICONSEIL sans même avoir fait visiter les lieux par ses services. En défense au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État soutient que la décision du Directeur de l'Habitat est parfaitement légale. S'appuyant également sur la décision du Tribunal Suprême du 17 juin 2011 qui distingue trois régimes locatifs pour les immeubles d'avant 1947, il argue que pour bénéficier du régime dérogatoire de la loi n° 887, le local devait être classé en catégorie 2A ou 2B « à la date de publication de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ». Selon le Ministre d'État, cette date de référence fige la situation juridique. Or, à cette date, le classement existant était traduit par la « liste d'immeubles types » du 3 octobre 1949, qui classait l'immeuble « SIM PALACE » en catégorie 2C. Le défendeur soutient qu'un rapport d'expertise privé réalisé en 2013 ne peut remettre en cause ce classement historique, quand bien même l'immeuble aurait fait l'objet de travaux de ravalement depuis lors. Selon l'analyse gouvernementale, si l'avis de 1949 prévoit la possibilité de diviser les immeubles en fractions avec des classements différents, ces aménagements éventuels concernent exclusivement les rapports contractuels entre propriétaires et locataires pour la détermination du prix du loyer, mais ils n'affectent nullement le classement administratif de l'immeuble lui-même pour l'application de la loi n° 887. Le Ministre d'État estime ce classement en 2C confirmé par les deux décomptes de 1950 et 1979 joints à la décision. Dès lors que la condition relative à la catégorie du bien (2A ou 2B) fait défaut, l'État considère que les deux autres conditions posées par la loi n° 887 (vacance par décès et nouvelle affectation à la location), qu'il ne conteste d'ailleurs pas factuellement, deviennent totalement inopérantes. Il conclut donc au rejet de la requête. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par les hoirs CO. conduisait la haute juridiction monégasque à devoir trancher deux questions de droit distinctes, l'une relevant de la procédure contentieuse administrative, l'autre touchant au fond du droit administratif des biens et à la répartition des compétences en matière de police du logement. En premier lieu, sur le plan procédural, le Tribunal Suprême devait déterminer si une décision administrative qui maintient l'assujettissement d'un bien immobilier à un régime locatif restrictif (en l'espèce, la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000), déjà affirmé dans trois courriers antérieurs devenus définitifs, revêt le caractère d'un acte purement confirmatif insusceptible de recours, ou si le fait que cette nouvelle décision précise pour la première fois la catégorie de classement du logement (catégorie 2C) et enjoigne pour la première fois aux propriétaires de souscrire une déclaration légale de vacance suffit à lui conférer le caractère d'une décision nouvelle faisant grief et ouvrant un nouveau délai de recours contentieux. En second lieu, sur le fond de la légalité, la question de droit centrale était la suivante : le Directeur de l'Habitat dispose-t-il de la compétence légale pour procéder lui-même au classement catégoriel d'un appartement construit avant le 1er septembre 1947 afin de déterminer s'il relève de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ou de la loi n° 887 du 25 juin 1970, et peut-il légalement fonder un tel classement en catégorie 2C sur la seule foi de la « liste d'immeubles types » publiée au *Journal de Monaco* le 3 octobre 1949 ainsi que sur le classement attribué à d'autres appartements situés au sein du même immeuble ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière, le Tribunal Suprême répond par la négative aux prétentions de l'État, tant sur la recevabilité que sur le fond, en développant une motivation rigoureuse, concise et structurée en deux temps. #### 1. L'écartement de la fin de non-recevoir : l'absence de caractère confirmatif de l'acte attaqué Pour apprécier la recevabilité de la requête, le juge suprême pose tout d'abord le principe général selon lequel « est recevable la requête dirigée contre une décision qui n'est pas confirmative d'une décision antérieure ». Examinant ensuite la consistance juridique exacte de l'acte attaqué du 22 novembre 2013 au regard des courriers antérieurs des 4 décembre 2009, 15 juin (ou février/décembre) 2011 et 13 février 2012, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas au débat qui opposait les parties sur la question de savoir si le rapport d'expertise privée du cabinet BATICONSEIL constituait ou non une circonstance nouvelle de fait. Le juge opère une analyse objective et intrinsèque du contenu de l'acte administratif lui-même. Il relève que si la décision du 22 novembre 2013 indique, comme les précédentes, que l'appartement des requérants est soumis au régime locatif de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, elle comporte néanmoins deux éléments juridiques totalement inédits : - D'une part, elle « précise pour la première fois que celui-ci est classé à ce titre en catégorie 2C ». Alors que les courriers précédents se bornaient à invoquer l'existence d'une location antérieure à 1952, l'administration modifie et précise la base légale et factuelle de sa position en attribuant un classement catégoriel déterminé au bien. - D'autre part, la décision « invite les requérants à fournir la déclaration de vacance prévue par l'article 35 de ladite loi ». Cette injonction administrative crée une obligation procédurale nouvelle et
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18696)) L’exercice par la puissance publique de ses prérogatives exorbitantes du droit commun en matière foncière se situe au point de friction entre les nécessités de l’aménagement du territoire et la garantie fondamentale du droit de propriété ainsi que de la liberté contractuelle. En Principauté de Monaco, où l'exiguïté du territoire confère à la maîtrise foncière un caractère hautement stratégique, le législateur a doté l'État d'un instrument d'intervention spécifique au sein du secteur locatif ancien : le droit de préemption institué par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême de Monaco apporte une contribution majeure à l'encadrement juridictionnel de cette prérogative, tant en ce qui concerne la délimitation matérielle de son champ d'application que le contrôle de la substance même des motifs d'intérêt général invoqués par l'administration pour justifier l'éviction d'un acquéreur privé. Si le texte législatif n'assigne pas formellement de finalités prédéterminées à l'exercice de ce droit de préemption, la haute juridiction monégasque refuse d'y voir un pouvoir discrétionnaire absolu qui permettrait à l'État de constituer des réserves foncières par pure opportunité patrimoniale ou financière. En exigeant que la décision de préemption réponde à des motifs d'intérêt général propres à chaque espèce et correspondant à un objet suffisamment défini, et en vérifiant concrètement l'adéquation entre le bien préempté et le projet allégué, le juge de l'excès de pouvoir érige un garde-fou rigoureux contre les préemptions insuffisamment caractérisées. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend sa source dans une transaction immobilière privée s'inscrivant dans un projet plus vaste de promotion immobilière. Le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité d'administrateur judiciaire de son frère, Monsieur H. R., a conclu une promesse synallagmatique de vente et d'achat portant sur un appartement et une cave leur appartenant, situés dans l'immeuble dénommé « Villa René » à Monaco. Cet acte a été signé au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, moyennant un prix convenu de 3 200 000 euros. La convention était affectée de diverses conditions suspensives stipulées au bénéfice de la société acquéreuse, laquelle poursuivait une opération de promotion immobilière sur l'ensemble de la « Villa René ». Le bien en question était par ailleurs donné à bail par les consorts R. sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Plus d'un an et demi après la signature de cette promesse, Monsieur G. R. a entrepris les démarches relatives au droit de préemption étatique. Par une lettre datée du 29 octobre 2018 et expressément intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il a informé le Ministre d'État de l'opération envisagée, en lui demandant de faire connaître au notaire s'il entendait se porter acquéreur du bien immobilier. Toutefois, avant même que l'administration ne se prononce, Monsieur G. R. a adressé au Ministre d'État, le 25 novembre 2018, un courrier de rétractation de sa première lettre. Il y exposait que la déclaration initiale avait été envoyée prématurément et qu'un terme avait été mis à l'accord conclu avec la société acquéreuse. Nonobstant cette tentative de rétractation, le Ministre d'État a, le 28 novembre 2018, notifié au notaire une décision d'exercice du droit de préemption sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Pour justifier cette acquisition forcée, l'autorité administrative a avancé plusieurs considérations : la volonté d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire située dans le périmètre de l'opération d'urbanisme dénommée « Annonciade II » (le terrain étant localisé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier), le fait que les lieux se trouvaient dans un état correct, et la circonstance que le prix de vente s'avérait raisonnable. Les suites de cette décision ont donné lieu à d'importantes difficultés d'exécution quant à la passation de l'acte authentique de vente. D'une part, par une lettre du 21 décembre 2018, la Direction de l'habitat a indiqué au notaire que le bien ne relevait pas de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en vertu du premier tiret de son article premier. D'autre part, le 28 décembre 2018, le notaire a signalé par courrier à l'administrateur des domaines l'expiration, à cette même date, du délai d'un mois fixé par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 pour la réalisation de la vente. Ultérieurement, un rendez-vous de signature a néanmoins été fixé par le notaire au 21 février 2019. La veille, le 20 février 2019, le Trésorier Général des Finances a établi une attestation certifiant que les fonds nécessaires à l'acquisition, à hauteur de 3 363 500 euros (alors que la somme demandée incluant la provision sur frais s'élevait à 3 363 700 euros), étaient disponibles et devaient être immédiatement versés à l'étude notariale le jour de la signature. Le 21 février 2019, les vendeurs ne se sont pas présentés à l'étude pour signer l'acte de vente, ce qui a conduit le notaire à dresser, le jour même, un procès-verbal de carence. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de l'intervention étatique, Monsieur G. R., en sa qualité de vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, en sa qualité d'acquéreur évincé, ont saisi le Tribunal Suprême le 28 janvier 2019 (requête enregistrée sous le numéro TS 2019-04). Ils sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 28 novembre 2018, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire s'est révélée particulièrement dense, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 29 mars 2019, de la réplique des requérants le 30 avril 2019 et de la duplique de l'administration le 3 juin 2019, Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur agissant pour les demandeurs, a déposé le 11 juin 2019 une requête aux fins d'autorisation de triplique. Le 14 juin 2019, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, rendu une ordonnance portant mesure d'instruction et, d'autre part, autorisé par courrier, à titre exceptionnel, le dépôt d'une triplique. Suite au mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 12 juillet 2019, les requérants ont enregistré leur triplique le 7 août 2019. Par une ordonnance du 9 août 2019, le Président de la haute juridiction a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour répliquer, donnant lieu au dépôt d'observations en réponse à la triplique le 9 septembre 2019. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 septembre 2019, et l'affaire a été appelée à l'audience du 21 novembre 2019, au cours de laquelle ont été entendus Madame Magali INGALL-MONTAGNIER en son rapport, Maître Jean André ALBERTINI (avocat au barreau de Bastia) pour les requérants, Maître François MOLINIE (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour l'État, ainsi que Madame le Procureur général en ses conclusions. Au soutien de leur recours en annulation, les demandeurs ont articulé une série de moyens touchant tant au champ d'application de la loi qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué : 1. **Sur le champ d'application de la loi (erreur de droit et sécurité juridique) :** À titre principal, ils soutenaient que l'appartement litigieux, étant loué sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970, échappait au droit de préemption de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par l'effet exprès de l'article 1er (premier tiret) de cette dernière, qui exclut de son champ les biens relevant de la loi de 1970. Ils s'appuyaient sur le courrier confirmatif de la Direction de l'habitat du 21 décembre 2018 et faisaient valoir que le changement de doctrine de l'administration sur ce point violait le principe de sécurité juridique. 2. **Sur la légalité externe :** À titre subsidiaire, ils invoquaient un vice de forme tiré du défaut d'information du Conseil National (moyen dont ils ont toutefois pris acte de la régularisation dans leur réplique) et du défaut de notification de la décision à Monsieur G. R. lui-même dans le délai légal d'un mois. Selon eux, la notification faite au notaire — lequel n'avait pas reçu mandat pour purger le droit de préemption — ne dispensait pas l'État de notifier l'acte au propriétaire, à qui la décision imposait des sujétions, pour la lui rendre opposable. Ils arguaient également d'une violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, reprochant à la décision une motivation erronée, concernant la copropriété et non l'appartement lui-même, et entachée de contradiction interne, les motifs retenus s'excluant réciproquement (ce qui équivaudrait à une absence de motivation). 3. **Sur la légalité interne :** Ils soulevaient trois griefs distincts. Premièrement, l'illégalité de la décision découlerait de la non-réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi de 2000. Ils imputaient ce dépassement à la carence des services de l'État et ajoutaient, dans leur triplique, que la vente n'aurait de toute façon pas pu être signée le 21 février 2019 dès lors que les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire (contrairement aux stipulations de la clause « prix » de l'acte) et que la somme disponible attestée par le Trésorier Général des Finances (3 363 500 euros) était inférieure au montant requis (3 363 700 euros). Deuxièmement, ils dénonçaient une erreur de droit résultant de l'absence d'objet suffisamment précis de la préemption : l'opération « Annonciade II » ne serait qu'un simple projet et l'État avait renoncé à préempter six autres appartements précédemment vendus dans le même immeuble (dont l'un à un prix au mètre carré quasi identique). Troisièmement, ils invoquaient une erreur manifeste d'appréciation quant aux caractéristiques du bien et une disproportion manifeste au regard de l'objectif poursuivi : la préemption d'un seul appartement au sein de la villa ne présenterait aucun intérêt ni pour l'opération urbanistique « Annonciade II », ni pour le motif social tardivement avancé par l'État (le bien étant déjà soumis au secteur protégé), l'opération étant en réalité guidée par la seule opportunité patrimoniale d'acquérir un bien en état correct à un prix jugé raisonnable. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une argumentation structurée en réponse à chaque grief : 1. **Sur l'applicabilité de l'article 38 de la loi de 2000 :** Après avoir relevé que les requérants avaient eux-mêmes souscrit une déclaration d'intention d'aliéner sur le fondement d'un texte qu'ils prétendaient ensuite inapplicable, le Ministre d'État soutenait que l'exception prévue à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 pour les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État. Selon lui, ce droit s'applique indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Il écartait toute atteinte à la sécurité juridique en affirmant que d'éventuelles formules ambiguës utilisées par l'administration dans des courriers adressés à des tiers ne sauraient modifier la loi, seule applicable. 2. **Sur la légalité externe :** L'administration faisait valoir que le Conseil National avait bien été avisé et que la notification adressée au notaire dans le délai légal était parfaitement régulière et opposable à Monsieur G. R., puisque ce dernier avait expressément demandé, dans sa déclaration d'intention d'aliéner, que la réponse fût communiquée audit notaire. Elle maintenait que l'acte comportait l'énoncé des considérations de fait et de droit le justifiant, sans aucune contradiction. 3. **Sur la légalité interne :** Concernant le délai d'un mois pour conclure la vente, le Ministre d'État objectait que ce délai est dépourvu de sanction légale, que son dépassement ne vaut pas renonciation implicite de l'État à un droit déjà exercé et que, par principe, les conditions d'exécution postérieures d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité initiale. À titre surabondant, il imputait le défaut de réalisation de la vente à l'absence fautive des vendeurs le 21 février 2019 (constatée par procès-verbal de carence), précisant que l'État s'était engagé à un versement immédiat des fonds le jour de la signature, que la différence de 200 euros ne portait pas sur le prix mais sur une provision sur frais déduite sans objection du notaire, et que les vendeurs n'avaient eu connaissance de cette question financière qu'en avril 2019. Enfin, sur le fond des motifs de la préemption, le Ministre d'État défendait la légalité de sa décision en soutenant qu'elle reposait sur des finalités complémentaires et non contradictoires : le prix raisonnable du bien, son état correct et sa localisation stratégique (accès potentiel au futur quartier « Annonciade II »). Dans ses écritures, il rattachait principalement les critères de coût et d'état du bien à un objectif social d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, ajoutant que la soumission actuelle du bien à la loi n° 887 était inopérante puisque rien n'obligeait le futur acquéreur privé à maintenir l'appartement en location. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions juridiques successives, dont la première commandait l'examen de la seconde. En premier lieu, sur le plan du champ d'application matériel de la loi, le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée s'applique-t-il aux aliénations de locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 lorsque ces locaux relèvent du régime locatif particulier de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ou bien ces derniers en sont-ils exclus par l'effet des dispositions liminaires de la loi de 2000 ? En second lieu, à supposer ce droit de préemption applicable, quelles sont les conditions de fond régissant la légalité interne de la décision par laquelle le Ministre d'État exerce cette prérogative ? Plus précisément, l'État peut-il légalement fonder la préemption d'un unique appartement en copropriété sur un motif d'intérêt général d'ordre urbanistique — tenant à la situation de l'immeuble dans une zone de préemption prioritaire au droit d'un accès potentiel à un futur quartier (opération « Annonciade II ») — lorsque l'acquisition de cette seule fraction d'immeuble ne permet pas, par elle-même, de réaliser l'aménagement urbanistique invoqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande économie de moyens mais une remarquable fermeté théorique, en trois étapes logiques correspondant aux considérants 2°, 3° et 4° de la décision. Dans un premier temps (considérant 2°), la haute juridiction tranche implicitement mais nécessairement le débat relatif au champ d'application matériel de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Avant même de citer le texte de cet article, le Tribunal Suprême insère une incise interprétative déterminante en affirmant que cette disposition « a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Ce faisant, le juge valide la thèse soutenue par le Ministre d'État et écarte le moyen d'erreur de droit soulevé à titre principal par les requérants. Quand bien même un appartement relèverait, pour ses règles de location, de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (et serait à ce titre exclu des règles locatives de la loi n° 1.235 par son article premier), il n'en demeure pas moins soumis au droit de préemption de l'article 38 dès lors qu'il répond au critère objectif et chronologique d'être un local à usage d'habitation construit ou achevé avant le 1er septembre 1947. L'applicabilité du mécanisme de préemption étant ainsi acquise, le juge pouvait passer à l'examen de la régularité de son exercice. Dans un deuxième temps (considérant 3°), le Tribunal Suprême pose le principe directeur encadrant la légalité interne des décisions de préemption. L'article 38 de la loi du 28 décembre 2000, dont les alinéas pertinents sont reproduits au considérant 2°, fixe une procédure (déclaration d'intention d'aliéner valant offre irrévocable d'un mois, information du Conseil National, décision du Ministre d'État d'acquérir aux conditions fixées, délai d'un mois pour réaliser la vente), mais demeure totalement silencieux quant aux buts que doit poursuivre l'administration lorsqu'elle décide de préempter. Comblant ce silence législatif par une règle jurisprudentielle de fond, le Tribunal Suprême énonce que « l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Trois exigences cumulatives sont ainsi dégagées : l'existence d'un motif d'intérêt général, la spécificité de ce motif au regard des circonstances propres à l'espèce, et la définition suffisamment précise de l'objet de l'opération projetée. Dans un troisième temps (considérant 4°), le juge applique cette grille de contrôle aux faits de l'espèce en se concentrant exclusivement sur la teneur de l'acte attaqué. Il relève d'abord, par une lecture littérale de la décision du 28 novembre 2018, que l'État a exercé sa prérogative pour un « motif urbanistique », lequel était tiré du fait que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier ». On observera que le Tribunal Suprême
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21014 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21014 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21014)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Section administrative, met en lumière la tension dialectique classique, particulièrement aiguë sur un territoire exigu et fortement urbanisé, entre la préservation du patrimoine architectural ancien et la volonté de valorisation foncière par la densification du bâti existant. Au cœur du litige se trouve la « Villa L. », une propriété immobilière appartenant à Monsieur M. M. Selon les éléments factuels exposés par le Ministre d'État dans ses écritures, cet édifice a été construit en 1875 et se situe au croisement de trois voies bordées d'immeubles anciens, à savoir les rues P. A., P. F. et G., dans un secteur situé au pied du Rocher et jouxtant côté mer l'ensemble immobilier dit « des Jacarandas ». Les parties s'opposent d'emblée sur la qualification architecturale précise de l'immeuble : tandis que le propriétaire requérant la décrit comme une villa de style « Belle Époque », l'Administration monégasque la qualifie d'habitation de style « néo-classique » ou « néoclassique », caractérisée notamment par une composition surmontée d'un fronton cintré, un couronnement constitué d'une corniche à modillons, une toiture préservée et une bichromie fortement prononcée. Historiquement, le sort urbanistique de la Villa L. a connu plusieurs séquences. Le requérant indique que lors d'études précédant l'opération d'aménagement urbain de l'ensemble des Jacarandas, l'une des hypothèses envisagées positionnait l'accès à ces nouveaux immeubles à l'emplacement même de la Villa L., ce qui impliquait sa destruction programmée. Par un courrier du 1er juillet 2002 adressé au Conseiller de Gouvernement compétent, M. M. s'était alarmé de cette perspective d'expropriation et de démolition, tout en proposant de participer au remodelage du quartier. Par la suite, la villa a été définie comme remarquable par l'Ordonnance Souveraine n° 15.627 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de la Gare (quartier de la G., zone 5, lot 1). Ultérieurement, le statut d'« élément de bâti remarquable » lui a été conféré par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés (le requérant mentionnant également un classement parmi les bâtiments remarquables en 2016 en annexe de cette ordonnance modifiée). Estimant qu'un tel classement limitait, voire interdisait toute possibilité de développement immobilier dans une perspective patrimoniale familiale, M. M. a entrepris des démarches en amont de toute demande formelle de permis de construire. Il a ainsi présenté à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) un avant-projet d'extension et de surélévation de la villa, conçu en retrait de la façade existante. Selon l'exposé du requérant, si la DPUM a donné un agrément de principe à ce projet, le Conseil du patrimoine a, quant à lui, émis un avis défavorable sans que le propriétaire ait pu présenter les atouts de son projet. Il ressort plus précisément du dossier que cet avant-projet a donné lieu à deux saisines du Conseil du patrimoine : l'une qualifiée d'informelle en date du 29 mars 2019, et l'autre officielle en date du 24 janvier 2020. Lors de ces consultations, le Conseil du patrimoine s'est opposé aux modifications envisagées en estimant qu'il convenait de maintenir le périmètre de protection de l'édifice. Face à ce blocage, M. M. a changé de stratégie juridique. Par un courrier en date du 12 janvier 2021, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à la remise en cause du classement de sa propriété. Il sollicitait, à titre principal, la suppression pure et simple du classement de la Villa L. au nombre des éléments de bâti remarquables (son déclassement total) et, à titre subsidiaire, la limitation de ce classement à la seule façade principale sur rue (un déclassement partiel). Par une décision du 25 février 2021 (parfois mentionnée par erreur matérielle comme datée du 12 janvier 2021 dans un passage de la contre-requête, mais formellement identifiée au dispositif et dans les visas au 25 février 2021), le Ministre d'État a rejeté cette demande en faisant expressément référence aux deux saisines du Conseil du patrimoine des 29 mars 2019 et 24 janvier 2020 et à l'opposition de cet organe aux modifications projetées. Par une lettre du 22 avril 2021, reçue le 26 avril 2021, le propriétaire a formé un recours gracieux contre cette décision de refus, tout en sollicitant la communication des deux avis du Conseil du patrimoine. Le Ministre d'État ayant gardé le silence pendant plus de quatre mois, une décision implicite de rejet est née, cristallisant le litige administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2021 sous le numéro TS 2022-03, M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. L'instruction a donné lieu à un échange particulièrement nourri de mémoires : après la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 22 décembre 2021 et la réplique du requérant du 24 janvier 2022, le Ministre d'État a déposé une duplique le 25 février 2022. Fait procédural notable témoignant de l'âpreté des débats, le requérant a sollicité le 4 mars 2022 l'autorisation de produire une triplique, ce que le Président du Tribunal Suprême lui a accordé par une ordonnance du 8 mars 2022 fixant un ultime délai. La triplique a été enregistrée le 8 avril 2022, suivie d'observations finales du Ministre d'État le 12 mai 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du 23 mai 2022 et l'audience publique tenue le 23 février 2023. Aux termes de ses écritures, M. M. demandait au Tribunal Suprême : 1. D'annuler pour excès de pouvoir la décision explicite du 25 février 2021 rejetant sa demande de déclassement total ou partiel de la Villa L., ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 26 avril 2021 ; 2. D'enjoindre au Ministre d'État de verser aux débats, d'une part, les deux avis du Conseil du patrimoine des 29 mars 2019 et 24 janvier 2020 mentionnés dans la décision attaquée et, d'autre part (demande formulée en réplique), l'étude de la DPUM réalisée par un architecte du patrimoine sur les éléments de bâti remarquables, dont l'Administration se prévalait dans sa contre-requête mais dont elle avait refusé la communication au requérant par lettre du 14 janvier 2022 ; 3. De condamner l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de ses conclusions d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, tant par voie d'action que par voie d'exception : En premier lieu, il soulevait par voie d'exception l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée en tant qu'elle classe la Villa L. (disposition qu'il estimait divisible du reste de l'acte réglementaire). Il soutenait que ce classement méconnaissait les critères fixés par la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 relative à la préservation du patrimoine national (parfois citée sous le numéro erroné 1.146 dans les mémoires des parties, mais exactement visée sous le numéro 1.446 par le Tribunal), laquelle a inséré les articles 5 *bis* et 5 *ter* dans l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Selon M. M., la Villa L. est dépourvue de « valeur exceptionnelle universelle ou nationale du point de vue de l'histoire, de l'art ou de la science » (article 5 *bis*) et ne répond à aucun « impératif de sauvegarde du patrimoine culturel immobilier, notamment le patrimoine architectural et paysager, représentatif de l'histoire de Monaco » (article 5 *ter*). Il faisait valoir qu'aucun personnage célèbre, événement ou institution ne s'y rattache, qu'elle n'est mentionnée dans aucun ouvrage spécialisé, que son style est courant et illustré par des édifices bien plus remarquables (Hôtel de Paris, Hôtel Hermitage, Villa Sauber, etc.), que l'étude patrimoniale produite en cours d'instance par l'État relève elle-même des dénaturations (ferronneries récentes, balcons ajoutés ayant supprimé des décors, vitrages au rez-de-chaussée) et que son environnement immédiat (notamment la rue G.) est désormais hétéroclite et dénaturé par des immeubles modernes de grande hauteur (jusqu'à quatorze étages) ou des pastiches. Il reprochait également à la décision du 25 février 2021 une motivation succincte et stéréotypée. En deuxième lieu, à titre subsidiaire, le requérant contestait le refus de déclassement partiel. Il soutenait que seule la façade principale sur rue présentait un intérêt éventuel, tandis que les façades latérales, totalement lisses et de très simple facture, ainsi que la façade arrière, étaient dépourvues de tout élément remarquable. Il arguait que l'article 5 *ter* de l'Ordonnance-Loi n° 674 n'exclut pas les modifications de façade ou de toiture ni les surélévations sur autorisation, que le plan de masse n'est pas un critère légal de classement, et que des précédents monégasques démontraient la faisabilité de surélévations modernes sur des bâtiments classés (Villa Belgica, Hôtel de Paris) ou de conservation de la seule façade sur rue (opération de la Villa M.). En troisième lieu, M. M. invoquait une atteinte excessive et disproportionnée à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution. Il déplorait l'absence totale de garantie procédurale préalable au classement (absence d'enquête publique ou de procédure contradictoire, contrairement au droit français) et le fait de n'avoir pu défendre son projet devant le Conseil du patrimoine. Dans sa triplique, il précisait ce grief en soutenant que l'exception d'illégalité ne portait pas sur un simple vice de procédure de l'ordonnance de 2013, mais sur l'inconstitutionnalité de la loi du 12 juin 2017 elle-même, en ce qu'elle impose des servitudes sans procédure contradictoire ni enquête publique. Il invitait en conséquence le Tribunal Suprême à exercer un contrôle approfondi sur le bien-fondé du classement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur le fond du classement, il faisait valoir que le caractère remarquable de la villa, reconnue dès 2003 et premier bâtiment à bénéficier de ce statut, était pleinement justifié par sa valeur architecturale propre (dernier ou l'un des derniers témoignages d'habitation néoclassique, ornementation, fronton, corniche, bichromie) et par son insertion dans un îlot ancien homogène du XIXe siècle présentant des enjeux de covisibilité directe depuis le Rocher. Il précisait qu'au regard de l'article 5 *ter* de l'Ordonnance-Loi n° 674, il n'est pas nécessaire que le bâtiment soit en lui-même lié à un événement historique, dès lors que sa conservation répond à l'impératif de sauvegarde du patrimoine représentatif de l'histoire de Monaco. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*TS, 18 février 2008, SCI L. B. c/ État de Monaco*), il soutenait que l'évolution de l'environnement urbain justifiait « de plus fort » la préservation de la villa. Sur le refus de déclassement partiel, le Ministre d'État répliquait que le maintien du classement des façades latérales était l'unique moyen de garantir la conservation des dégagements latéraux (le plan de masse n'occupant pas toute la parcelle), lesquels assurent la mise en valeur de la façade principale par rapport aux immeubles mitoyens. Sur le terrain constitutionnel et procédural, l'Administration opposait l'irrecevabilité des vices de forme et de procédure invoqués par voie d'exception contre un acte réglementaire devenu définitif faute de recours direct dans le délai contentieux, en revendiquant la transposition à Monaco de la jurisprudence du Conseil d'État français (*CE, Ass., 18 mai 2018, Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT, n° 414583*). Elle estimait par ailleurs que le requérant tentait artificieusement, en triplique, de déplacer le débat vers la constitutionnalité de la loi de 2017. Elle rappelait enfin que le droit de propriété (article 24 de la Constitution) n'est pas absolu et que des servitudes d'urbanisme d'intérêt général réduisant les possibilités de construire sans entraîner de dépossession ne le méconnaissent pas. Quant aux demandes de production de pièces, si le Ministre d'État a finalement accepté, au stade de la duplique, de verser aux débats l'étude patrimoniale de la DPUM et les fiches relatives à la Villa L. et à son quartier, il a fermement maintenu son refus de produire les deux avis du Conseil du patrimoine de 2019 et 2020, au motif que ces avis portaient sur un projet de construction particulier et étaient dès lors étrangers au litige relatif au déclassement de l'immeuble. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Bien que les écritures des parties aient soulevé des questions fondamentales de droit substantiel et processuel — telles que la recevabilité par voie d'exception des moyens de légalité externe ou d'inconstitutionnalité contre une ordonnance souveraine d'urbanisme, l'intensité du contrôle juridictionnel sur la qualification d'« élément de bâti remarquable » au sens de l'Ordonnance-Loi n° 674 modifiée, ou encore la conciliation entre la protection du patrimoine et l'article 24 de la Constitution —, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, à titre liminaire et préjudiciel, à une difficulté d'ordre probatoire et méthodologique conditionnant l'exercice même de son office de juge de l'excès de pouvoir. La question juridique immédiate que devait trancher la Haute Juridiction était donc la suivante : **le juge de l'excès de pouvoir, saisi de la légalité d'un refus de déclassement total ou partiel d'un élément de bâti remarquable que l'Administration a expressément motivé par référence à des avis du Conseil du patrimoine rendus sur un avant-projet de travaux, peut-il statuer au fond en l'état d'un dossier où l'Administration refuse de produire lesdits avis et où tant le périmètre exact de la protection que la méthodologie administrative de déclassement partiel demeurent indéterminés ?** Autrement dit, comment le Tribunal Suprême doit-il mettre en œuvre ses pouvoirs inquisitoires d'instruction, prévus par l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lorsque l'Administration oppose une fin de non-recevoir documentaire concernant des pièces pourtant visées dans la motivation de l'acte attaqué, et que les contours juridiques et techniques de la servitude d'urbanisme contestée manquent de la clarté nécessaire au contrôle de légalité et de proportionnalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 10 mars 2023 se caractérise par une motivation d'une grande sobriété formelle, resserrée en trois considérants, mais d'une portée opératoire décisive. Le Tribunal Suprême choisit de ne trancher, à ce stade, aucun des moyens d'annulation soulevés par M. M., ni aucune des fins de non-recevoir ou moyens de défense opposés par le Ministre d'État. Il prononce un sursis à statuer implicite en ordonnant un supplément d'instruction particulièrement ciblé. Le raisonnement de la Section administrative se déploie en trois temps logiques : Dans un premier considérant, le Tribunal circonscrit exactement l'objet du litige en rappelant la nature hybride de la demande initiale de M. M. : une demande principale tendant à la « suppression de ce classement » (déclassement total) et une demande subsidiaire tendant à « la limitation du classement de ce bâtiment à sa seule façade sur rue » (déclassement partiel), toutes deux rejetées par la décision explicite du 25 février 2021 et la décision implicite subséquente sur recours gracieux. Dans un deuxième considérant, le juge administratif opère un constat factuel et textuel décisif, directement tiré de la lecture de l'acte attaqué. Il relève en effet « qu'il ressort des pièces du dossier que, par sa décision du 25 février 2021, le Ministre d'État a rejeté la demande de M. M. en indiquant en particulier que, concernant un avant-projet d'extension et de surélévation de la Villa L., le Conseil du patrimoine, saisi les 29 mars 2019 et 24 janvier 2020, s'est opposé à ces modifications en estimant qu'il fallait maintenir le périmètre de protection ». Ce faisant, le Tribunal met en évidence la contradiction interne de la défense de l'Administration : alors que le Ministre d'État soutenait dans ses mémoires (contre-requête et duplique) que les avis de 2019 et 2020 concernaient un projet de construction distinct et n'avaient donc pas à être versés aux débats de l'instance en déclassement, le Tribunal constate que c'est le Ministre d'État lui-même qui a choisi d'adosser la motivation de son refus de déclassement du 25 février 2021 sur ces deux avis précis et sur l'appréciation du Conseil du patrimoine quant à la nécessité de « maintenir le périmètre de protection ». Dès lors que l'auteur de l'acte s'est approprié le sens de ces avis pour fonder sa décision, ces documents deviennent indissociables du contrôle des motifs de fait et de droit de l'acte attaqué. Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême mobilise la base légale de son pouvoir d'instruction : l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, combiné au principe directeur de « l'intérêt d'une bonne administration de la justice ». Sur ce double fondement, il adresse au Ministre d'État une triple invitation impérative, assortie d'un délai d'exécution d'un mois : 1. **En premier lieu**, apporter « toutes précisions utiles sur le périmètre exact de protection de la Villa L. en tant qu'élément de bâti remarquable, sa consistance et sa portée ». Cette exigence répond directement au flou entourant l'étendue réelle de la servitude : s'agit-il uniquement du bâti, de ses quatre façades, de sa toiture, ou également des dégagements latéraux et du plan de masse non bâti, comme le soutenait l'Administration en défense alors que le requérant contestait que le plan de masse puisse légalement fonder un classement ? 2. **En deuxième lieu**, indiquer « les mesures déjà envisagées par l'Administration pour des déclassements partiels d'éléments de bâti remarquables et la méthode pour les mettre en œuvre ». Par cette demande remarquable, le juge saisit à bras-le-corps la demande subsidiaire
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8697 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8697 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/06-17-8697)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation spéciale régissant les conditions de location des locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement à 1947. La compréhension du litige suppose de retracer avec exactitude la chronologie des acquisitions immobilières du requérant ainsi que la nature juridique des lots concernés au regard des règles d'urbanisme et d'habitat monégasques. Au cours de l'année 1986, Monsieur G. M. a procédé à deux acquisitions immobilières successives au sein d'un même immeuble situé à Monaco. En premier lieu, par un acte notarié en date du 9 juillet 1986, il s'est porté acquéreur d'un premier ensemble immobilier constituant le lot n° 43. Ce lot se composait d'un appartement situé au premier étage du bloc A, d'une cave sise au sous-sol du bloc C, ainsi que d'une chambre de bonne localisée au sous-sol du bloc A. Selon les mentions mêmes de cet acte authentique, ce premier lot était soumis aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. En second lieu, et c'est cet ensemble qui cristallise le contentieux, Monsieur G. M. a acquis dans le même immeuble, par un acte notarié du 20 octobre 1986, la propriété du lot n° 34. Ce second lot comprenait un appartement situé au deuxième étage du bloc A, une cave au sous-sol du bloc C et une chambre de bonne en sous-sol du bloc A. À la différence de la première acquisition, l'acte notarié du 20 octobre 1986 mentionnait expressément que les biens composant le lot n° 34 étaient soumis aux dispositions de la loi n° 888 du 25 juin 1970, ce qui impliquait, selon l'analyse du propriétaire, leur assujettissement au seul droit commun des baux d'habitation, à l'exclusion des régimes locatifs réglementés ou dérogatoires. Depuis cette acquisition intervenue en octobre 1986 et pendant près d'un quart de siècle, Monsieur G. M. a usé de son droit de propriété sur l'appartement et la chambre de bonne formant le lot n° 34 en toute liberté. Ces biens ont été librement donnés à bail à des locataires successifs, sans les contraintes propres au secteur protégé ou semi-protégé, et ce, selon les affirmations du requérant, à la parfaite connaissance des services de l'État monégasque. Cette situation de fait et de droit a toutefois été remise en cause par l'administration au cours de l'été 2010, à l'occasion de l'installation de nouveaux locataires dans les lieux (intervenue respectivement le 1er avril 2010 et le 1er mai 2010). Par deux lettres datées du 23 juillet 2010, la Direction de l'Habitat a enjoint à Monsieur G. M. de lui transmettre, tant pour l'appartement que pour la chambre de bonne du lot n° 34, la déclaration de location prévue par l'ordonnance souveraine n° 4.621 du 29 décembre 1970, texte pris pour l'application de la loi n° 887 du 25 juin 1970. L'administration réclamait également la production des pièces justificatives attestant de la résidence et/ou du temps de travail en Principauté de ces nouveaux locataires, conditions propres au régime restrictif de la loi n° 887. Contestant cette sujétion soudaine à un régime de contrôle, la fille du propriétaire, Mademoiselle E. M., agissant au nom de son père, a adressé un courrier le 18 août 2010 à la Direction de l'Habitat. Elle y faisait valoir que les dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 étaient inapplicables à l'appartement et à la chambre de bonne composant le lot n° 34, ces biens relevant exclusivement du droit commun par l'effet de la loi n° 888. Par une lettre en date du 26 août 2010, la Direction de l'Habitat a rejeté cette argumentation et confirmé les termes de sa correspondance initiale du 23 juillet 2010. Pour justifier sa décision de soumettre les biens litigieux à la loi n° 887 du 25 juin 1970, l'autorité administrative s'est fondée sur un critère purement objectif tenant à la classification de l'immeuble : les biens étant situés dans un immeuble classé en catégorie 2B, ils relevaient nécessairement, selon la Direction de l'Habitat, du périmètre de la loi n° 887. Une ultime démarche amiable a été tentée par Mademoiselle M. au nom du requérant, par une lettre du 6 septembre 2010 contestant derechef cette interprétation administrative et sollicitant de la Direction de l'Habitat l'envoi, avant le 26 septembre 2010, d'un courrier confirmant l'appartenance du lot n° 34 au seul secteur de droit commun. Ce courrier étant demeuré sans réponse, le différend s'est noué sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de revenir sur sa position, Monsieur G. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 octobre 2010 sous le numéro TS 2011-01. Dans sa requête introductive d'instance, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 17 janvier 2011, le requérant formulait trois séries de conclusions : 1. À titre principal, l'annulation des décisions administratives individuelles de la Direction de l'Habitat résultant de ses lettres des 23 juillet et 26 août 2010 ayant assujetti le lot n° 34 à la loi n° 887 du 25 juin 1970. 2. À titre de mesure d'instruction, une injonction faite à l'État de produire deux rapports établis en juin et juillet 1999 (lesquels avaient été mentionnés lors de la séance publique du Conseil national du 30 juin 2000), ainsi que toute autre mesure d'instruction permettant d'établir la manière dont l'État avait fait application des lois n° 887 et n° 888 depuis 1970. 3. À titre accessoire, la condamnation de l'État au versement d'une indemnité de 15 000 euros au titre des dépenses d'honoraires d'avocat-défenseur exposés (frais irrépétibles), outre la charge des entiers dépens. Au soutien de ses conclusions à fins d'annulation, Monsieur G. M. développait un moyen unique mais particulièrement charpenté, tiré de l'erreur de droit commise par la Direction de l'Habitat dans l'interprétation combinée de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 et des lois n° 887 et n° 888 du 25 juin 1970. Son argumentation s'articulait autour de la distinction fondamentale entre le retour au droit commun et l'assouplissement du secteur réglementé : * D'une part, il soutenait que la loi n° 888 du 25 juin 1970, en abrogeant purement et simplement le chiffre 1° de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 (qui visait « les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation »), avait définitivement soustrait du secteur réglementé tous les appartements qui, toutes catégories confondues, avaient toujours été occupés par leurs propriétaires avant le 25 juin 1970 et n'avaient donc jamais été loués avant cette date. Ces biens, mis en location pour la première fois après la réforme, ont été restitués une fois pour toutes au droit commun. * D'autre part, il faisait valoir que la loi n° 887 du 25 juin 1970 n'avait nullement pour objet de restreindre le droit commun issu de la loi n° 888, mais uniquement d'aménager et de libéraliser le régime d'exception de l'ordonnance-loi n° 669 pour les biens de catégories supérieures (catégories 1, 2A et 2B) qui y demeuraient soumis parce qu'ils étaient déjà loués avant le 25 juin 1970. Pour ces seuls biens relevant du secteur réglementé, la loi n° 887 exigeait deux conditions cumulatives pour bénéficier de son régime plus souple : devenir vacants (par décès, départ volontaire ou expulsion du locataire) et être de nouveau affectés à la location. * Sur le plan sémantique et exégétique, le requérant opérait une distinction subtile concernant l'adverbe « nouvellement » employé dans les textes : dans le cadre de la loi n° 888 (abrogeant le 1° de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669), « nouvellement » signifie « pour la première fois » ; en revanche, à l'article 1er de la loi n° 887, l'expression « s'ils sont nouvellement affectés à la location » signifie « de nouveau », permettant ainsi au propriétaire d'un bien anciennement protégé devenu vacant de le conserver vide ou de le relouer sous le régime assoupli de la loi n° 887. * Le requérant confortait cette lecture textuelle par trois éléments : la rédaction de l'ordonnance souveraine d'application n° 4.621 du 29 décembre 1970 (qui ne reprend pas la formule « nouvellement affectés à la location » et précise que la loi n° 887 ne s'applique qu'aux locaux assujettis à l'ordonnance-loi n° 669 telle que modifiée par la loi n° 888) ; le différé d'entrée en vigueur de la loi n° 887 (au 1er octobre 1970 pour la catégorie 1, et au 1er octobre 1971 pour les catégories 2A et 2B), qui démontre que les biens visés par la loi n° 888 (d'application immédiate) ne pouvaient basculer dans la loi n° 887 ; et enfin l'intention du législateur telle qu'elle ressortait des débats parlementaires de 1970 et de la pratique constante de l'administration depuis quarante ans, reflétée dans l'acte notarié du 20 octobre 1986. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 23 décembre 2010 et une duplique enregistrée le 18 février 2011, concluait au rejet intégral de la requête. L'argumentation de l'État reposait sur une lecture radicalement opposée de l'architecture des textes du 25 juin 1970 : * Selon le Ministre d'État, les paragraphes 1° (« S'ils sont nouvellement affectés à la location ») et 2° (« Si la vacance résulte soit du décès ou du départ volontaire... ») de l'article 1er de la loi n° 887 n'énonçaient pas deux conditions cumulatives, mais deux hypothèses alternatives et distinctes d'assujettissement à cette loi. Si le législateur avait voulu créer des conditions cumulatives, il l'aurait expressément indiqué. * Dans la conception gouvernementale, la loi n° 888 avait certes sorti du secteur réglementé strict (ordonnance-loi n° 669, devenue loi n° 1.235) les locaux mis en location pour la première fois après le 25 juin 1970, mais la loi n° 887 était venue immédiatement tempérer cette libéralisation en fonction du standing des biens. Ainsi, pour les locaux nouvellement affectés à la location après le 25 juin 1970, seuls ceux relevant des catégories inférieures (2C, 2D, 3 et 4) bénéficiaient du retour au droit commun pur et simple, tandis que ceux relevant des catégories supérieures (1, 2A et 2B) tombaient automatiquement dans le champ de la loi n° 887 (aux côtés des biens des mêmes catégories déjà loués et devenus vacants sans intervention du propriétaire). * Quant à la mention figurant dans l'acte notarié du 20 octobre 1986 soumettant le bien à la loi n° 888, le Ministre d'État lui déniait toute valeur probante ou décisoire, soulignant qu'elle procédait de la seule déclaration de la venderesse au titre de la situation hypothécaire, laquelle ne pouvait produire aucun effet sur la situation juridique objective du bien immobilier. * Enfin, l'État s'opposait aux mesures d'instruction jugées inutiles face à la clarté alléguée de la loi n° 887, et concluait au rejet de la demande de remboursement des frais d'avocat par voie de conséquence du rejet au fond. L'instruction de l'affaire ayant été confiée à Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire désignée en qualité de rapporteur par ordonnance du 29 octobre 2010, la cause a été appelée à l'audience du 9 juin 2011, au cours de laquelle le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu les plaidoiries des conseils des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 17 juin 2011. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'articulation et les champs d'application matériels et temporels respectifs des lois n° 887 et n° 888, toutes deux promulguées le 25 juin 1970 dans le but de réformer le régime d'exception des locations à usage d'habitation institué par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 pour les immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Plus précisément, le juge administratif suprême devait déterminer le statut juridique d'un local d'habitation construit avant 1947, classé en catégorie supérieure (catégorie 2, sous-catégorie B), qui n'avait jamais été donné à bail avant le 25 juin 1970 et qui a été affecté pour la première fois à la location par son propriétaire postérieurement à cette date : * Ce local relève-t-il définitivement et exclusivement du régime de droit commun des baux en vertu de l'article 4 de la loi n° 888 du 25 juin 1970 (qui a abrogé le 1° de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 soumettant au secteur protégé les locaux nouvellement affectés à la location), quelle que soit sa catégorie de classement ? * Ou bien ce local se trouve-t-il rattrapé, en raison de son classement en catégorie 2B, par le régime intermédiaire restrictif de la loi n° 887 du 25 juin 1970, dont l'article 1er vise les locaux de catégories 1, 2A et 2B lorsqu'ils sont vacants « 1° S'ils sont nouvellement affectés à la location ; 2° Si la vacance résulte soit du décès ou du départ volontaire du locataire... » ? En filigrane de cette question d'ordonnancement législatif se posait un problème d'interprétation textuelle décisif : les alinéas 1° et 2° de l'article 1er de la loi n° 887 du 25 juin 1970 instituent-ils deux cas d'ouverture alternatifs (incluant les premières mises en location de biens de catégories 1, 2A et 2B), ou fixent-ils les conditions cumulatives d'un régime dérogatoire réservé aux seuls biens qui demeuraient dans le champ de l'ordonnance-loi n° 669 après le vote de la loi n° 888 et que leur propriétaire choisit de relouer après une vacance ? À titre accessoire, le Tribunal Suprême devait se prononcer sur l'utilité d'ordonner la production de rapports administratifs lorsque la loi est claire, ainsi que sur la recevabilité d'une demande de condamnation de l'État aux frais irrépétibles en l'absence de fondement textuel en droit processuel monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce conflit d'interprétation et annuler les décisions de la Direction de l'Habitat, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, procédant par une lecture combinée et systémique de l'ensemble du corpus normatif relatif aux locaux d'habitation d'avant 1947. #### 1. La reconstitution de l'architecture législative issue de la réforme du 25 juin 1970 Le Tribunal Suprême commence par rappeler l'état du droit antérieur au 25 juin 1970. Sous l'empire de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, les locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement à 1947 étaient soumis à un régime d'exception très contraignant dès lors qu'ils étaient considérés comme « vacants ». L'article 1er énumérait sept cas de vacance, au premier rang desquels figurait, sous le chiffre 1°, « les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation ». Le juge relève d'emblée l'intention générale du législateur en juin 1970 : il a entendu « réduire le champ d'application et tempérer » ce régime d'exception par le vote simultané des deux lois n° 888 et n° 887 du 25 juin 1970. Analysant ensuite l'effet de la loi n° 888 du 25 juin 1970, le Tribunal constate que son article 4 a procédé à « l'abrogation pure et simple des dispositions insérées sous le chiffre 1 de l'article premier de l'ordonnance-loi n° 669 ». La conséquence juridique qu'en tire la Haute Juridiction est radicale et sans appel : par cette abrogation, la loi n° 888 a soustrait au champ d'application et au régime d'exception de l'ordonnance-loi n° 669 tous les locaux nouvellement affectés à la location. Le Tribunal pose alors le principe selon lequel « les locaux affectés pour la première fois à la location par leur propriétaire à compter du 25 juin 1970 relèvent ainsi du droit commun, quelle que soit leur catégorie ». L'absence de toute distinction catégorielle dans la loi n° 888 emporte donc une libéralisation totale et immédiate pour tout bien mis sur le marché locatif pour la première fois à compter de cette date. #### 2. La qualification de la loi n° 887 : un régime dérogatoire au régime d'exception Ayant ainsi fixé le domaine du droit commun restitué par la loi n° 888, le Tribunal Suprême s'attache à définir la nature et la portée exactes de la loi n° 887 votée le même jour. C'est ici que le juge tranche la controverse sémantique et logique opposant le requérant au Ministre d'État. S'appuyant non seulement sur les articles 1er à 4 de la loi n° 887, mais également sur l'article 1er de son ordonnance souveraine d'application n° 4.621 du 29 décembre 1970 (laquelle vise expressément les locaux « Lorsqu'ils sont assujettis aux dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, telles que modifiées par la loi n° 888 du 25 juin 1970 »), le Tribunal Suprême juge que la loi n° 887 a institué « un régime dérogatoire au régime d'exception ». Cette qualification est fondamentale : la loi n° 887
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 mars 2014, n° 11947 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 mars 2014, n° 11947 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/03-06-11947)) ## Faits et procédure Par acte authentique du 6 novembre 1984, n BE a acquis un appartement, avec cave et deux parkings, dans un immeuble situé à Monaco. Le tribunal d'Alger a prononcé son divorce d'avec f AM-LA le 16 septembre 1990. Aux termes d'un protocole transactionnel du 13 juin 1994, n BE a concédé à son ex-épouse, sa vie durant, un « droit d'habitation personnel, exclusif et incessible » sur l'appartement. Le litige naît de plusieurs actes postérieurs. Un jugement du 13 juillet 2010 a débouté n BE de sa demande de résolution de la convention, lui a enjoint de régulariser l'acte notarié constatant le droit d'habitation et l'a condamné à 10 000 euros de dommages et intérêts. L'intéressé a interjeté appel le 8 octobre 2010. Dans l'intervalle, il a consenti à son fils a BE, par actes des 8 octobre et 23 novembre 2010, une donation des trois quarts en pleine propriété et d'un quart en usufruit de l'appartement, et à sa petite-fille i BE, par acte du 17 novembre 2010, une donation du quart en nue-propriété. La cour d'appel a prononcé la radiation de l'instance le 7 février 2012. Par assignation du 22 février 2012, f AM-LA a agi sur le fondement de l'article 1022 du Code civil en demandant la révocation et l'inopposabilité des donations, 15 000 euros de dommages et intérêts et l'exécution provisoire. Les défendeurs ont conclu au rejet de l'action, subsidiairement à une inopposabilité limitée, et à l'allocation de dommages et intérêts réciproques. ## Question de droit Le tribunal devait déterminer si les trois conditions de l'action paulienne étaient réunies : l'existence d'une créance antérieure à l'acte attaqué, un préjudice du créancier et la fraude du débiteur. Il lui fallait en particulier préciser si une créance non liquide ni exigible, fondée sur une convention, suffisait à caractériser le principe certain de créance exigé, et apprécier la portée d'une stipulation de déchéance invoquée par les défendeurs. ## Solution et dispositif Le tribunal déclare la demanderesse bien fondée en son action paulienne, mais « uniquement en ce qu'elle porte sur l'appartement ». Le dispositif énonce : > « Déclare inopposables à f AM-LA les dispositions de : l'acte de donation en date du 8 octobre 2010, transcrit le 13 octobre 2010 à la Conservation des Hypothèques, volume Y n° 7, par lesquelles n BE a transféré à a BE les ¾ en pleine propriété et ¼ en usufruit de l'appartement sis «X», X, ainsi que l'acte complétif en date du 23 novembre 2010 ; l'acte de donation en date du 17 novembre 2010 transcrit le 24 novembre 2010 à la Conservation des Hypothèques, volume 1343 n° 14, par lesquelles n BE a transféré à i BE le ¼ en nue propriété de l'appartement sis «X», X ; » Il condamne n BE à verser 5 000 euros de dommages et intérêts, écarte l'exécution provisoire au motif que les conditions de l'article 202 du Code de procédure civile ne sont pas réunies, et condamne n BE aux dépens, distraits au profit de Maître Patricia REY.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 février 2015, n° 12947 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 février 2015, n° 12947 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2015/02-05-12947)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la gestion et de la transmission des droits réels au sein d'un immeuble en copropriété sis à Monaco, comprenant deux entrées et dénommé à l'Est « Villa Pasteur » et à l'Ouest « Villa Socrate ». L'origine de la controverse remonte aux actes fondateurs et modificatifs de l'organisation de cet immeuble, établis au milieu du vingtième siècle, à une époque où le statut de la copropriété des immeubles bâtis ne faisait pas encore l'objet d'une réglementation législative spécifique et autonome en Principauté. Lors de la division initiale de l'immeuble en copropriété, un cahier des charges et règlement de copropriété a été dressé le 8 janvier 1949. Aux termes de cet acte fondateur, il était prévu que le propriétaire de l'appartement situé au rez-de-chaussée bénéficierait de la « jouissance exclusive, personnelle et perpétuelle » d'un local dénommé « cave A », lequel était géographiquement situé sous l'escalier au plan du rez-de-jardin. À cette même époque, le cahier des charges stipulait en sa page 4 que l'appartement situé au rez-de-jardin était composé d'un hall d'entrée, d'un dégagement, de quatre pièces, d'une cuisine, d'une salle de bains, d'une cave et d'une lingerie. Très rapidement après l'établissement de ce premier acte, les deux seuls copropriétaires de l'immeuble à cette date, à savoir la société civile immobilière (SCI) B, propriétaire de l'appartement du rez-de-chaussée, et Madame VI., propriétaire de l'appartement du rez-de-jardin, ont convenu de réorganiser leurs droits respectifs sur les locaux accessoires. Par un cahier des charges modificatif passé par acte notarié (dont la date est alternativement mentionnée dans la décision comme étant le 3 mars 1950 ou le 30 mars 1950), les parties ont procédé à ce qui a été présenté factuellement comme un « échange de caves ». Dans le cadre de cette modification conventionnelle, Madame JO., agissant ès qualités de représentante de la SCI B, a déclaré « renoncer expressément à la jouissance exclusive, personnelle et perpétuelle de la cave » située sous l'escalier au plan du rez-de-jardin, afin que cet espace puisse servir de passage. Elle a en outre autorisé Madame VI. à y ouvrir deux fenêtres destinées à éclairer une cuisine. En contrepartie de cet abandon et de ces autorisations, le cahier des charges modificatif a stipulé que « Madame VI. donne à la société B la jouissance personnelle, exclusive et perpétuelle d'une cave située dans l'appartement du rez-de-jardin, à l'angle nord-ouest ». L'examen comparé des plans annexés aux actes de 1949 et de 1950 révèle que cette seconde cave, située à l'angle nord-ouest dans l'appartement du rez-de-jardin, correspondait à l'ancienne lingerie faisant partie intégrante dudit appartement en 1949, laquelle est devenue la « cave A » après la modification de 1950. Parallèlement, la cave initialement située sous l'escalier a été transformée et aménagée en buanderie dès 1950 par le propriétaire du rez-de-jardin. L'évolution ultérieure de la chaîne de propriété des deux lots principaux a cristallisé les difficultés juridiques liées à la nature des droits ainsi constitués en 1950. D'une part, s'agissant de l'appartement du rez-de-chaussée, son propriétaire initial, la SCI B, s'est trouvée dissoute de plein droit en 1962 après que Madame m. PE. a réuni entre ses mains la totalité des parts sociales. Madame m. PE. est ainsi devenue propriétaire du bien. À son décès, Mesdames l. RO. et m. CH. ont recueilli les droits sur cet appartement en leur qualité d'héritières. Enfin, par un acte notarié en date du 2 août 2005, la société anonyme de droit des Îles Vierges Britanniques dénommée « A », ayant son siège social à Tortola et agissant par son administrateur unique M. m. VA. DER VO., a fait l'acquisition auprès de Mesdames l. RO. et m. CH. de cet appartement de trois pièces sis au rez-de-chaussée. Cet acte de vente du 2 août 2005 stipulait expressément, en sa page 3, que la désignation du bien acquis comprenait « la jouissance personnelle, exclusive et perpétuelle d'une cave située dans l'appartement du rez-de-jardin à l'angle nord-ouest ». D'autre part, s'agissant de l'appartement de cinq pièces sis au rez-de-jardin, Madame f. DI. veuve BO. et son époux (aujourd'hui décédé) en ont fait l'acquisition auprès des consorts VI. par un acte notarié en date du 14 février 1964. Cet acte d'acquisition mentionnait expressément la buanderie issue de la transformation, dès 1950, de la cave située sous l'escalier. Selon les affirmations de Madame f. BO., les époux BO. auraient, dès l'année 1965, officiellement réclamé et obtenu de Madame m. PE. la restitution des clefs de la cave située à l'angle nord-ouest de leur appartement, de sorte que ni Madame m. PE., ni ses héritières Mesdames l. RO. et m. CH., n'y auraient plus eu accès par la suite. Se prévalant des mentions de son titre d'acquisition du 2 août 2005 et se heurtant au refus persistant de Madame f. BO. de lui laisser l'accès à l'une quelconque des caves, la société A a engagé une action judiciaire visant à obtenir la restitution des locaux litigieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par un exploit d'assignation délivré le 28 novembre 2013 par le ministère de Maître Marie-Thérèse Escaut-Marquet, huissier, la société anonyme de droit des Îles Vierges Britanniques A a attrait Madame f. BO. devant le Tribunal de première instance de Monaco. L'instruction de l'affaire a donné lieu à des échanges de conclusions au fond : Madame f. BO. a conclu les 12 février 2014 et 8 octobre 2014, tandis que la société demanderesse a déposé ses écritures les 14 mai 2014 et 12 novembre 2014. Les débats se sont tenus à l'audience publique du 18 décembre 2014 et le jugement a été rendu le 5 février 2015. Dans le dernier état de ses écritures, la société A articulait ses prétentions autour d'une demande principale et d'une demande subsidiaire, toutes deux assorties d'une astreinte de 500 euros par jour de retard. À titre principal, elle sollicitait la condamnation de Madame f. BO. à lui restituer la cave située dans l'appartement du rez-de-jardin à l'angle nord-ouest. À titre subsidiaire, elle réclamait la restitution de la cave située sous l'escalier au plan du rez-de-jardin, accompagnée de la condamnation subséquente de la défenderesse à libérer le passage et à boucher les deux fenêtres ouvertes en 1950. En outre, la société demanderesse sollicitait la condamnation de son adversaire au paiement d'une somme de 100 000 euros à titre de dommages-intérêts, le tout sous le bénéfice de l'exécution provisoire. Au soutien de ses prétentions, la société A faisait valoir l'historique contractuel des cahiers des charges de 1949 et 1950, analysant l'opération de 1950 comme un échange synallagmatique de caves entre les auteurs des parties. Elle s'appuyait fermement sur son acte notarié d'acquisition du 2 août 2005 incluant expressément la jouissance de la cave de l'angle nord-ouest. Elle soulignait que la position de la défenderesse aboutissait à priver totalement son appartement de toute cave au profit exclusif de Madame f. BO., qui se retrouverait détentrice des deux caves en contradiction avec l'ensemble des actes versés aux débats. En réplique aux moyens de défense adverses, la société A contestait toute prescription acquisitive faute de preuve de la remise des clefs en 1965 et faute de modification ultérieure du cahier des charges par les époux BO.. Elle produisait par ailleurs une attestation de Madame ROS. (pièce n° 10) affirmant que sa tante, Madame m. PE., utilisait la cave, ainsi qu'un courrier du 24 avril 2012 adressé à son conseil par Monsieur p. BO., fils de la défenderesse, dans lequel ce dernier aurait expressément reconnu que la cave litigieuse appartenait à la société A. En défense, Madame f. BO. concluait au débouté intégral des demandes de la société A. Son argumentation s'organisait également en deux temps : à titre principal, elle contestait l'existence même d'un quelconque droit de jouissance de la demanderesse sur l'une ou l'autre des caves ; à titre subsidiaire, elle revendiquait la propriété des deux locaux par l'effet de la prescription acquisitive. Sur le terrain principal de l'absence de droit, Madame f. BO. opérait une distinction fondamentale entre les deux caves. Concernant la cave de l'angle nord-ouest (réclamée à titre principal), elle soutenait que le droit de jouissance consenti en 1950 par Madame VI. à la SCI B constituait un droit temporel, personnel et incessible. Par conséquent, ce droit s'était définitivement éteint en 1962 par l'effet de la dissolution de la SCI B et n'avait pu être transmis ni à Madame m. PE., ni à ses héritières, ni a fortiori à la société A. Concernant la cave située sous l'escalier (réclamée à titre subsidiaire), la défenderesse faisait valoir que les auteurs de la société A n'en avaient jamais eu la propriété, mais seulement un droit de jouissance auquel la SCI B avait expressément et définitivement renoncé dans l'acte modificatif du 3 mars 1950, permettant ainsi son aménagement immédiat en buanderie rattachée à l'appartement du rez-de-jardin et mentionnée dans l'acte d'acquisition des époux BO. du 14 février 1964. Sur le terrain subsidiaire de l'usucapion, Madame f. BO. invoquait les dispositions de l'article 2094 du Code civil. Pour la cave de l'angle nord-ouest, elle se prévalait de la prescription trentenaire de l'alinéa 1er dudit article, arguant d'une possession continue, paisible, publique et non équivoque exercée de bonne foi depuis la remise des clefs par Madame m. PE. dès 1965. Pour la cave sous l'escalier devenue buanderie, elle invoquait la prescription abrégée de dix ans prévue par l'alinéa 2 de l'article 2094 du Code civil, estimant détenir un juste titre (son acte notarié du 14 février 1964 incluant la buanderie) et être de bonne foi suite à la renonciation de la SCI B en 1950. Elle soulevait enfin la nullité formelle de l'attestation de Madame ROS. (pièce adverse n° 10), au motif qu'elle n'avait pas été intégralement rédigée de la main de son auteur. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La résolution de ce litige imposait au Tribunal de première instance de Monaco de démêler un écheveau juridique complexe, né de l'utilisation par les rédacteurs des actes de 1949 et 1950 d'une terminologie identique — la « jouissance personnelle, exclusive et perpétuelle » — pour désigner des prérogatives portant sur des biens dont la nature juridique au regard du droit des biens et de la copropriété n'avait pas été préalablement qualifiée par les parties. Le problème de droit central soumis à la juridiction monégasque peut dès lors se formuler ainsi : quelle est la nature juridique exacte et quel est le régime de transmissibilité et d'extinction des droits dits de « jouissance personnelle, exclusive et perpétuelle » stipulés à l'occasion d'un échange de caves entre copropriétaires, lorsque l'une de ces caves s'avère relever des parties communes de l'immeuble tandis que l'autre fait partie intégrante d'un lot privatif ? De cette question principale découlaient deux sous-questions déterminantes pour le sort des demandes principale et subsidiaire : 1. D'une part, le droit de jouissance consenti par un copropriétaire à une personne morale sur une portion de son propre lot privatif peut-il revêtir un caractère perpétuel et transmissible aux acquéreurs successifs du lot bénéficiaire, ou doit-il être requalifié en un droit d'usage personnel soumis aux causes d'extinction de l'usufruit, notamment la dissolution de la personne morale titulaire ? 2. D'autre part, lorsque le titulaire d'un droit de jouissance exclusif sur une partie commune y a formellement renoncé par un acte modifiant le règlement de copropriété en contrepartie de l'octroi d'un droit d'usage sur un lot privatif, l'extinction ultérieure de ce droit d'usage permet-elle à l'ayant cause du renonçant de revendiquer la restitution de son droit initial sur la partie commune sans nouvelle décision de l'assemblée générale des copropriétaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et rejeter l'intégralité des prétentions de la société demanderesse sans même avoir à examiner les moyens subsidiaires tirés de la prescription acquisitive, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, structuré autour d'un préalable indispensable : la détermination de la propriété respective des deux caves litigieuses afin d'en déduire la qualification exacte des droits réels qui les grèvent. #### 1. L'opération préalable de qualification de la nature commune ou privative des locaux litigieux Le Tribunal relève d'emblée que, bien que le litige trouve son origine dans l'échange de 1950, aucune des parties ne s'est explicitement prononcée sur la propriété même des deux caves. Or, la détermination du régime juridique applicable à chacune d'elles commande impérativement de savoir si elles constituent des parties communes ou des parties privatives. S'agissant en premier lieu de la cave située sous l'escalier, les juges se replacent dans le contexte juridique de l'année 1949, date d'établissement du cahier des charges initial. Ils constatent qu'à cette époque, aucune législation particulière ne réglementait la copropriété des immeubles bâtis à Monaco, à l'exception de l'ancien article 551 du Code civil de 1880, que le Tribunal déclare « sans utilité dans le présent litige ». En l'absence de toute présomption légale de mitoyenneté ou de communauté des parties de l'immeuble, et face au silence des textes et du cahier des charges, la juridiction procède à une interprétation souveraine de l'acte de 1949 à l'aide d'un faisceau d'indices matériels et textuels : - le vocabulaire employé dans le cahier des charges du 8 janvier 1949, qui vise une « jouissance exclusive » (impliquant en creux l'absence de propriété privative du sol ou du volume) ; - l'examen du plan du rez-de-jardin annexé audit acte ; - la configuration matérielle des lieux, la cave étant placée sous un escalier privé reliant l'immeuble à l'escalier public Sainte Dévote ou escalier de la Costa ; - enfin et surtout, un critère fonctionnel déterminant : le fait que dans cette cave passe le tout-à-l'égout de l'immeuble, qualifié par le Tribunal de « partie commune par nature ». De la convergence de ces quatre indices, le Tribunal déduit que la cave sous l'escalier était, dès 1949, une partie commune de l'immeuble. Dès lors, le droit conféré au propriétaire du rez-de-chaussée s'analyse en un « droit de jouissance privatif d'un copropriétaire sur des parties communes ». Le Tribunal en énonce immédiatement les caractères fondamentaux : il s'agit d'un « droit réel et perpétuel, rattaché non pas à la personne de son titulaire mais à la propriété du lot dont il est l'accessoire », susceptible par ailleurs de s'acquérir par usucapion. S'agissant en second lieu de la cave située dans l'appartement du rez-de-jardin à l'angle nord-ouest, le Tribunal applique la même méthode d'analyse exégétique et topographique pour aboutir à la qualification exactement inverse. Il s'appuie sur : - la formulation de l'acte modificatif du 30 mars 1950, par lequel « Madame VI. donne à la société B la jouissance... », ce qui traduit un acte de disposition émanant d'un propriétaire individuel et non de la collectivité des copropriétaires ; - la situation matérielle de la cave qui, au vu des plans, fait partie intégrante du périmètre de l'appartement du rez-de-jardin ; - la description du lot du rez-de-jardin en page 4 du cahier des charges de 1949, incluant une « lingerie » ; - la comparaison des plans de 1949 et 1950 démontrant que cette lingerie privative a été transformée en « cave A » en 1950. La conclusion s'impose : cette seconde cave ne constituait pas une partie commune, mais une partie privative composant le lot de l'appartement du rez-de-jardin appartenant à Madame VI.. Par voie de conséquence, le droit consenti par cette dernière à la SCI B le 30 mars 1950 ne pouvait juridiquement être un droit de jouissance privatif sur partie commune ; le Tribunal le requalifie en un « droit d'usage accordé par un propriétaire », lequel est un droit réel mais, par nature, « personnel et temporaire ». Le Tribunal pose ainsi le constat décisif qui gouverne toute la suite du jugement : « Les deux caves "échangées" par acte du 30 mars 1950 n'ont donc pas la même nature et ne sont pas soumises au même régime juridique. » #### 2. Le rejet de la demande principale par l'application du régime d'extinction du droit d'usage du Code civil Fort de la requalification du droit portant sur la cave de l'angle nord-ouest en droit d'usage sur le bien privatif d'autrui, le Tribunal mobilise les règles impératives du Code civil monégasque régissant cette institution : - l'article 510 du Code civil, selon lequel « les droits d'usage et d'habitation s'établissent et se perdent de la même manière que l'usufruit » ; - l'article 502 du même code, qui dispose que « l'usufruit s'éteint par la mort de l'usufruitier » ; - l'article 516, qui interdit formellement à l'usager de céder ou de louer son droit à un autre. Le Tribunal rappelle la *ratio legis* de ces textes : le caractère temporaire et viager du droit d'usage et d'habitation se justifie par le fait qu'il n'est accordé qu'en considération des besoins personnels de son titulaire. En l'espèce, malgré l'emploi erroné de l'adjectif « perpétuelle » dans l'acte de 1950 et sa reprise dans l'acte de vente de 2005, le droit consenti par Madame VI. sur sa propriété privée désignait nommément la SCI B comme bénéficiaire, confirmant son caractère strictement personnel, viager et incessible. Appliquant l'article 502 par renvoi de l'article 510 à une personne morale, le Tribunal juge que la dissolution de plein droit de la SCI B intervenue en 1962 — équivalent juridique de la mort d'une personne physique — a nécessairement emporté l'extinction immédiate et automatique du droit d'usage. En vertu de l'adage *nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet*, Mesdames l. RO. et m. CH. ne détenaient aucun droit sur cette cave et n'ont pu valablement le céder à la
# Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1983, n° 25963 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1983, n° 25963 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1983/12-20-25963)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour d'appel de Monaco trouve son origine dans une relation locative d'une exceptionnelle longévité, nouée avant la Seconde Guerre mondiale et dénouée plus de quatre décennies plus tard à la suite du décès de la preneuse. À compter de l'année 1938 (plus précisément à partir du 1er avril 1938 selon les constatations opérées au fond), la dame D. C. occupait des locaux à usage d'habitation situés à Monaco, en vertu d'un bail purement verbal conclu à l'année. L'historique de la propriété de l'immeuble abritant ces locaux révèle une succession singulière de titulaires : initialement, l'immeuble appartenait à la dame C. elle-même, première épouse de M. P.-P. J. En 1943, la dame C. avait vendu ce bien immobilier à une tierce personne, la dame F., épouse S. Par la suite, après le prédécès de sa première épouse (la dame C.), M. P.-P. J. avait racheté la totalité de l'immeuble par voie d'adjudication le 8 mars 1948. Au décès de M. P.-P. J., la propriété des lieux est revenue à sa veuve en secondes noces, la dame M. J. Les locaux loués à la dame D. C. consistaient originellement en deux appartements superposés. Au cours de la location, et plus précisément à une période que les investigations techniques ultérieures permettront de situer entre 1937 et 1949 d'après les plans dressés par les architectes N., d'importants travaux de transformation ont été réalisés au sein des lieux loués. Ces modifications substantielles ont consisté principalement en la réunion des deux appartements superposés en une seule unité d'habitation (formant un duplex) au moyen de la construction d'un escalier hélicoïdal intérieur. Outre cet ouvrage majeur ayant nécessité une trémie d'accès dans le plancher du premier étage, l'agencement interne et la destination initiale de certaines pièces ont été profondément remaniés : suppression des fonctions de la cuisine du premier étage, modification de la salle à manger avec cheminée au même étage, suppression ou nouvelle installation d'appareils sanitaires (bidets, salles de bains, W.C.), et aménagement de divers dégagements et penderies. Par ailleurs, le 19 mars 1951, M. P.-P. J., alors propriétaire, avait établi et déposé en l'étude de Maître Rey, notaire à Monaco, un cahier des charges de copropriété en vue de la vente par lots de l'immeuble, document dans lequel les deux appartements loués à la dame D. C. ainsi qu'une cave étaient englobés sous un seul et même lot, le lot n° 6. La dame D. C. s'est maintenue en jouissance de ces locaux pendant des décennies, bénéficiant à la fin de sa vie du droit légal au maintien dans les lieux institué par les dispositions de l'article 9 de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Le 3 janvier 1980, par voie testamentaire, elle a institué sa gouvernante, la demoiselle A. B., en qualité de légataire universelle. Quelques jours plus tard, le 9 janvier 1980, la dame D. C. décédait à Monaco, événement qui mettait un terme définitif au droit personnel au maintien dans les lieux dont elle bénéficiait. Prenant acte de ce décès, la propriétaire bailleuse, la dame M. J., a fait délivrer le 28 mars 1980 un acte extrajudiciaire à la demoiselle A. B. Par cette sommation, elle lui rappelait que le bénéfice de l'article 9 de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 avait cessé avec le décès de l'occupante et que la gouvernante ne remplissait pas elle-même les conditions légales pour se maintenir dans les lieux. En conséquence, la dame M. J. sommait la demoiselle A. B. : 1. De quitter les lieux loués au plus tard le 30 avril 1980 ; 2. De lui régler, en sa qualité de légataire universelle tenue des dettes et charges de la succession, la somme de 21 833,68 francs correspondant aux loyers et charges locatives demeurés impayés ; 3. De remettre les lieux dans l'état où ils se trouvaient lors de la conclusion de la location, en soulignant que la défunte avait fait réaliser d'importants travaux de modification, notamment au premier étage, « *et ce même sans l'autorisation de la requérante* », tout en exigeant que les locaux soient restitués en bon état d'entretien locatif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Parallèlement à la sommation extrajudiciaire du 28 mars 1980, la dame M. J. a, par exploit du même jour, assigné la demoiselle A. B. devant le Juge des référés afin d'obtenir la désignation d'un expert judiciaire. Par ordonnance du 3 avril 1980, le magistrat des référés a commis le sieur Lori en qualité d'expert, avec pour mission de décrire les lieux litigieux, de relever l'ensemble des modifications intervenues, de déterminer les travaux nécessaires tant à la remise des lieux en leur état primitif qu'à leur mise en bon état de réparations locatives, et d'en chiffrer le coût. L'expert Lori a déposé son rapport définitif le 1er juin 1981. Forte des conclusions expertales, la dame M. J. a, par exploit du 30 septembre 1981, assigné au fond la demoiselle A. B. devant le Tribunal de première instance de Monaco. Elle sollicitait, après homologation préalable du rapport d'expertise, la condamnation de la défenderesse à faire exécuter à ses frais exclusifs l'intégralité des travaux de remise en état et de réparations locatives préconisés par l'expert, et ce dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous peine d'une astreinte de 5 000 francs par jour de retard, pour être achevés dans un délai normal. Elle réclamait en outre l'exécution provisoire de la décision sur minute au vu de l'urgence, ainsi que l'allocation d'une somme de 10 000 francs à titre de dommages-intérêts et la condamnation de son adversaire aux entiers dépens. Pour s'opposer à ces demandes devant les premiers juges, la demoiselle A. B. a développé une défense articulée autour de trois moyens principaux, allant de l'exception de procédure à la défense au fond : * En premier lieu, elle sollicitait un sursis à statuer, faisant valoir que sa qualité même de légataire universelle faisait l'objet d'une contestation judiciaire pendante devant le Tribunal de première instance de Monaco, introduite le 27 avril 1981 par des légataires particuliers poursuivant l'annulation du testament du 3 janvier 1980 ; * En deuxième lieu, elle soulevait une fin de non-recevoir tirée de la prescription extinctive trentenaire édictée par l'article 2082 du Code civil, soutenant que les travaux litigieux remontaient à plus de trente ans et que l'action de la propriétaire était par conséquent éteinte et irrecevable ; * En troisième lieu, sur le fond, elle affirmait que les travaux de réunion des deux appartements au moyen d'un escalier intérieur avaient été réalisés à titre définitif avec l'accord du propriétaire de l'époque, lequel devait dès lors être réputé avoir renoncé à exiger la remise des lieux en leur état primitif. À titre reconventionnel, elle concluait au déboutement de la demanderesse et sollicitait sa condamnation au paiement de 50 000 francs de dommages-intérêts pour procédure dolosive et en réparation du préjudice né du déboursement de frais irrépétibles. Par jugement rendu le 28 janvier 1983, le Tribunal de première instance a écarté l'ensemble des moyens de défense de la demoiselle A. B. Les premiers juges ont refusé de surseoir à statuer au motif que l'action en nullité testamentaire était sans incidence sur les rapports entre les parties, la défenderesse s'étant comportée à l'égard de la propriétaire en véritable légataire universelle tenue aux dettes successorales. Ils ont également rejeté l'exception de prescription en jugeant que l'obligation de remise en état ne naissait qu'à la cessation de la location, date à partir de laquelle l'action pouvait seulement être engagée. Sur le fond, estimant que les conclusions de l'expert Lori n'étaient pas sérieusement contestées et que la rédaction du cahier des charges de 1951 englobant les deux appartements dans le lot n° 6 ne valait pas renonciation expresse du propriétaire à exiger le rétablissement des lieux, le Tribunal a condamné la demoiselle A. B., sous le contrôle de bonne fin de l'expert Lori, à faire effectuer les travaux suivants : * Élimination de l'escalier intérieur avec rebouchage de la trémie d'accès au plancher du premier étage ; * Rétablissement des fonctions de la cuisine du premier étage ; * Rétablissement de la salle à manger avec cheminée au premier étage ; * Réinstallation des bidets et réaménagement des salles de bains et W.C. comme à l'origine ; * Remise en état des peintures, sols et plafonds. Cette condamnation était assortie d'une astreinte non définitive de 500 francs par jour de retard à compter du mois suivant la signification du jugement. Le Tribunal a en revanche débouté les deux parties de leurs demandes respectives de dommages-intérêts, dit n'y avoir lieu à exécution provisoire et condamné la demoiselle A. B. aux dépens. Par exploit du 13 avril 1983, la demoiselle A. B. a interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco. Lors des débats d'appel, elle a déclaré abandonner son grief initial tiré d'une prétendue contrariété de motifs relative au refus de sursis à statuer, ce moyen étant devenu sans objet à la suite d'un jugement rendu le 7 juillet 1983 ayant définitivement consacré sa qualité de légataire universelle de feue dame D. C. Maintenant le reste de son argumentation, l'appelante demandait à la Cour de réformer le jugement entrepris et de condamner la dame M. J. aux entiers dépens de première instance et d'appel, en s'engageant uniquement à procéder à un simple rafraîchissement des peintures au titre des réparations locatives. À l'appui de son recours, elle articulait plusieurs griefs : 1. **La violation de l'article 2082 du Code civil** : selon elle, en l'absence de bail écrit imposant une obligation de remise en état, le point de départ de la prescription trentenaire devait être fixé au jour de la réalisation matérielle des modifications (entre 1937 et 1949) et non au jour de la cessation du bail ; 2. **La violation des articles 1570 et 1571 du Code civil** : l'appelante soutenait que de la combinaison de ces textes résultait le principe selon lequel, en l'absence d'état des lieux dressé à l'entrée en jouissance, le preneur n'est tenu que de restituer la chose en bon état de réparations locatives, ce qui excluait toute obligation de démolir les transformations internes pour revenir à l'état primitif ; 3. **L'imputabilité et l'autorisation des travaux** : soulignant que l'expertise n'avait déterminé ni la date exacte des travaux ni leur auteur, elle avançait que l'intégration sans réserve des deux appartements en un seul lot dans le cahier des charges de copropriété déposé le 19 mars 1951 par M. P.-P. J. conférait à ce dernier la paternité des travaux ou, à tout le moins, démontrait qu'il les avait autorisés et avait renoncé à exiger le retour à l'état antérieur. En réponse, la dame M. J., intimée, concluait au déboutement de l'appelante, à la confirmation pure et simple du jugement déféré et à la condamnation de la demoiselle A. B. aux dépens. Elle faisait valoir que l'appelante se bornait à réitérer des moyens déjà justement écartés, que M. P.-P. J. n'avait jamais pris l'initiative de travaux contraires à ses intérêts patrimoniaux (la conservation de deux appartements distincts offrant une meilleure rentabilité et une relocation plus aisée), que l'interprétation adverse de l'article 1570 du Code civil était tendancieuse, et que la remise des lieux en leur état initial constituait une obligation légale inhérente au contrat de louage, dispensant le bailleur de la stipuler par écrit ou de la rappeler en cours de bail. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une série de questions juridiques étroitement imbriquées, touchant au régime de l'obligation de restitution du preneur à bail d'habitation lorsque d'importantes transformations matérielles ont été apportées à la chose louée au cours d'une location verbale de très longue durée : 1. **Sur la recevabilité et la prescription :** Quel est le point de départ du délai de prescription trentenaire (article 2082 du Code civil) de l'action du bailleur tendant à la remise des lieux loués en leur état primitif : court-il à compter de l'exécution matérielle des travaux modificatifs en cours de bail ou seulement à compter de la date de cessation effective de la location (en l'espèce, au décès de l'occupante bénéficiaire d'un droit légal au maintien dans les lieux) ? 2. **Sur le fondement et l'étendue de l'obligation de remise en état :** En l'absence de bail écrit, d'état des lieux d'entrée (articles 1570 et 1571 du Code civil) et de stipulation conventionnelle réglant le sort des aménagements, le bailleur est-il fondé à exiger la suppression des transformations réalisées par le preneur et le rétablissement des lieux dans leur configuration d'origine, alors même que ces travaux auraient été exécutés avec l'autorisation expresse ou tacite du propriétaire et que ce dernier aurait ultérieurement réuni les locaux en un lot unique dans un règlement de copropriété ? 3. **Sur l'incidence financière de la vétusté :** Lorsque l'obligation de remise en l'état primitif est consacrée à l'issue d'une occupation exceptionnellement longue (plus de quarante ans), le coût des travaux de rétablissement et de réfection doit-il être supporté intégralement par le preneur (ou son ayant cause universel), ou le principe prohibant l'enrichissement sans cause impose-t-il un abattement tenant compte de la vétusté ayant affecté les lieux et leurs équipements ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour d'appel structure sa motivation en deux temps distincts, examinant successivement la recevabilité de l'action au regard de la prescription extinctive, puis le bien-fondé de la demande de remise en état, avant d'introduire un tempérament d'équité fondé sur la théorie de l'enrichissement sans cause. #### 1. Sur la recevabilité de l'action et le point de départ de la prescription Pour écarter la fin de non-recevoir tirée de l'article 2082 du Code civil, la Cour pose d'emblée un principe général gouvernant la matière locative : en cas de modifications intervenues dans les lieux loués depuis la conclusion du bail et à défaut de stipulations conventionnelles contraires, le propriétaire est recevable à poursuivre à l'encontre du locataire, « *à l'expiration de la location* », la remise des lieux en leur état primitif. De cette règle substantielle découle mécaniquement une conséquence procédurale quant à la computation du délai de prescription : l'action en remise en état n'étant ouverte au bailleur qu'au terme du rapport locatif, le délai pour agir ne peut commencer à courir avant que ce droit ne soit né et exigible. La Cour affirme ainsi avec force que le délai de l'action réservée au propriétaire « *ne saurait donc avoir d'autre point de départ que la date à laquelle les lieux sont devenus vacants soit à la suite du départ du preneur en cas de non renouvellement du bail soit en raison du décès de l'occupant titulaire d'un droit au maintien dans les lieux* ». Constatant qu'en l'espèce la location, prolongée par l'effet du droit au maintien dans les lieux de l'article 9 de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, n'avait pris fin que par le décès de la dame D. C. survenu le 9 janvier 1980, la Cour approuve pleinement les premiers juges d'avoir déclaré l'action engagée en 1981 non prescrite et parfaitement recevable. #### 2. Sur le fond : l'imputabilité des travaux et l'obligation de restitution en l'état primitif L'examen au fond conduit la juridiction du second degré à procéder d'abord à une analyse minutieuse des faits et des preuves pour déterminer l'auteur des transformations litigieuses, avant d'appliquer les règles de droit régissant le sort des aménagements réalisés par le preneur. **En fait**, la Cour relève que la comparaison par l'expert Lori des plans dressés par les architectes N. en 1937 puis en 1949 établit sans équivoque que l'escalier intérieur reliant les deux appartements superposés a été construit entre ces deux dates, et que d'autres modifications d'agencement sont intervenues postérieurement aux plans de 1949. Se penchant sur la thèse de l'appelante selon laquelle l'initiative de ces travaux pourrait être attribuée au bailleur M. P.-P. J., la Cour met en lumière les contradictions flagrantes entachant les écritures successives de la demoiselle A. B. En première instance, par conclusions du 12 janvier 1982, celle-ci soutenait simultanément que les transformations avaient eu lieu « *avec l'accord du propriétaire de l'époque* » et que la demanderesse ne prouvait pas qu'elles étaient l'œuvre de la locataire ; puis, par conclusions du 5 mai 1982, elle affirmait à la fois que M. J. avait « *autorisé la réunion des deux appartements* » et que les travaux avaient été « *entrepris par M. J. lui-même* ». Qualifiant cette attitude processuelle d'« *incohérente* », la Cour juge qu'elle ne saurait valoir dénégation formelle des affirmations de la bailleresse. Surtout, les magistrats retiennent une pièce déterminante produite aux débats et initialement communiquée par la demoiselle A. B. elle-même : la photocopie d'une lettre du 1er décembre 1981 rédigée par la dame M. A., ancienne employée de maison de la dame D. C. Ce témoignage épistolaire, dont la véracité n'était nullement contestée, précisait que la locataire avait pris les deux appartements en 1938 « *avec la permission de Mme et M. J. de faire un escalier à l'intérieur entre les deux étages* » et que « *depuis 1938 existe l'escalier* ». La Cour en déduit que la preuve est administrée que la construction de l'escalier a bien été entreprise à l'initiative de la locataire, avec l'autorisation des propriétaires. Quant aux transformations subséquentes (modifications d'agencement, changement de destination des pièces, installations sanitaires, dégagements, penderies), la Cour estime, par le jeu d'une présomption de fait tirée de leur nature même, que visant exclusivement à répondre aux convenances personnelles de l'occupante, elles doivent être présumées avoir été également réalisées à l'initiative de la dame D. C. avec l'autorisation au moins tacite des époux J. **En droit**, la Cour d'appel énonce le régime juridique applicable aux modifications matérielles de la chose louée. Si le principe demeure l'interdiction faite au preneur de modifier l'état matériel des lieux, une tolérance lui permet, sauf clause prohibitive expresse ou avec l'accord du bailleur, d'effectuer des transformations non nuisibles à la chose et conformes à sa destination, à la condition expresse « *que les lieux puissent être remis en état en fin de bail* ». Faisant explicitement référence à la jurisprudence constante de la Cour de cassation française — dont elle cite deux arrêts dans le corps même de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2001, n° 26862 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2001, n° 26862 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2001/11-06-26862)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la réforme législative et réglementaire du secteur locatif protégé en Principauté de Monaco, intéressant plus particulièrement les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Ce secteur était antérieurement régi par d'autres textes, au rang desquels la décision mentionne l'ancienne Ordonnance-loi n° 699 du 17 septembre 1959 (également citée sous le numéro 669 dans les écritures en duplique) ainsi que la loi n° 1212 du 29 décembre 1998. L'adoption de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation a été précédée d'un processus d'élaboration impliquant plusieurs projets de loi successifs (les projets n° 700, n° 705 et n° 710). Dès le 3 août 2000, soit antérieurement au vote et à la promulgation de la loi, le Conseil de Gouvernement a délibéré sur les projets de textes réglementaires destinés à en assurer l'exécution. Une fois la loi n° 1235 adoptée le 28 décembre 2000, les autorités exécutives ont immédiatement édicté deux actes réglementaires d'application : - D'une part, l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 fixant les modalités d'application de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ; - D'autre part, l'arrêté ministériel n° 2000-609 du 29 décembre 2000 portant application de la même loi. Ces deux textes réglementaires ont été publiés au *Journal de Monaco* du 29 décembre 2000. Ils mettent en œuvre divers mécanismes prévus par la loi nouvelle, notamment les modalités relatives à l'allocation différentielle de loyer (prévue à l'article 34 de la loi) et à la fixation de loyers de référence par type de logement (F2, F3, F4, F5 et F6), les pouvoirs de contrôle et d'investigation de la Direction de l'habitat et des services compétents (article 8 de l'Ordonnance Souveraine), l'articulation avec l'aide nationale au logement (article 2 de l'Ordonnance Souveraine), ainsi que les conditions d'établissement du registre des personnes protégées (prévu à l'article 6 de la loi). Contestant la légalité tant du texte législatif que de son dispositif réglementaire d'exécution, l'Association des locataires de Monaco a introduit deux recours distincts devant le Tribunal Suprême : un recours en annulation dirigé contre la loi n° 1235 elle-même (enregistré sous le numéro TS 2001-4) et le présent recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 et de l'arrêté ministériel n° 2000-609. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 27 février 2001, l'Association des locataires de Monaco a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et siégeant en assemblée plénière, d'une demande d'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 et de l'arrêté ministériel n° 2000-609 du 29 décembre 2000. L'instruction a donné lieu à un échange approfondi d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 2 mai 2001, une réplique de l'association enregistrée le 31 mai 2001, une duplique enregistrée le 6 juillet 2001, puis, sur autorisation du Président du Tribunal Suprême, une triplique enregistrée le 10 août 2001 et d'ultimes observations du Ministre d'État enregistrées le 14 septembre 2001. Par ordonnance du 8 octobre 2001, le Président a renvoyé l'affaire à l'audience du 6 novembre 2001. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne visant tantôt les deux actes conjointement, tantôt chacun d'eux spécifiquement. **S'agissant des moyens communs aux deux actes réglementaires :** 1. **Le défaut de base légale :** L'association soutenait que l'annulation de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, demandée par la requête parallèle n° TS 2001-4, devait entraîner par voie de conséquence l'annulation de l'Ordonnance Souveraine et de l'arrêté ministériel pris pour son application. 2. **L'irrégularité de la procédure de délibération en Conseil de Gouvernement :** Selon la requérante, les actes attaqués méconnaissaient les articles 45 et 47 de la Constitution. Leurs visas mentionnaient qu'ils avaient été pris « au vu » de délibérations du Conseil de Gouvernement du 3 août 2000. Or, d'une part, ils devaient être « délibérés » en Conseil de Gouvernement ; d'autre part, une délibération du 3 août 2000 était antérieure non seulement à la promulgation de la loi du 28 décembre 2000, mais également au dépôt même du projet de loi définitif (n° 710), la loi votée n'étant au demeurant pas identique au projet initial. 3. **Le défaut de consultation préalable :** Les deux textes n'avaient pas été soumis pour avis à la Commission mixte d'étude sur le problème du logement, instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959, alors qu'ils s'inséraient dans un mécanisme juridique relatif au prix des loyers et à leur champ d'application. **S'agissant des moyens de légalité interne propres à l'Ordonnance Souveraine n° 14712 :** 1. **La détermination de l'allocation différentielle de loyer :** L'association soutenait qu'en retenant, pour le calcul de l'allocation prévue à l'article 34 de la loi, des loyers de référence fondés sur une valeur locative moyenne ne correspondant pas à l'augmentation effective des loyers (estimée par la requérante à 26 % sur deux ans, ou 13 % par an sur cinq ans) et en omettant de prévoir une indexation sur les taux effectifs, l'ordonnance était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et violait l'article 11-1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) du 16 décembre 1966 ainsi que les articles 21 et 22 de la Constitution, faute d'assurer une juste conciliation entre le droit au logement et le droit de propriété. 2. **Les pouvoirs d'investigation et de refus de l'administration :** L'article 8 de l'ordonnance était critiqué en ce qu'il permettait à la Direction de l'habitat de procéder à des investigations (visites domiciliaires, intrusions dans la vie privée, croisement de fichiers auprès d'organismes) attentatoires à la dignité humaine, à l'inviolabilité du domicile et à la vie privée, mesures relevant du seul domaine de la loi. En outre, la faculté pour l'administration de refuser ou suspendre l'allocation sur le fondement d'un simple « doute » (ou « doute persistant ») ouvrait la voie à l'arbitraire administratif. 3. **Le régime de l'aide nationale au logement :** En prévoyant que l'allocation différentielle est versée aux personnes ne pouvant bénéficier de l'aide nationale au logement, l'ordonnance conférait indûment un fondement réglementaire à cette dernière, en méconnaissance des limites du pouvoir réglementaire. **S'agissant du moyen propre à l'arrêté ministériel n° 2000-609 :** L'association faisait valoir que cet arrêté, relatif au registre des personnes protégées prévu par l'article 6 alinéa 1 de la loi, était entaché d'une lacune illégale faute de préciser les critères d'inscription, les conditions d'opposition ou de refus du Ministre d'État, ainsi que les modalités de notification et de contestation des décisions de refus. **En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête :** - Sur la base légale, il soutenait que la loi n° 1235 était parfaitement conforme au titre III de la Constitution. - Sur la procédure de délibération, il exposait que les articles 45 et 47 de la Constitution n'imposent aucun moment précis dans la procédure législative pour la délibération du Conseil de Gouvernement. Les dispositions des articles 6 et 34 de la loi avaient été votées dans des termes identiques à ceux du projet de loi n° 710, eux-mêmes repris des projets n° 700 et n° 705 connus et débattus en Conseil de Gouvernement dès le 3 août 2000. L'ordonnance ayant été signée le jour même de la loi et l'arrêté le lendemain, la procédure préalable était régulière. - Sur la consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement, celle-ci n'était obligatoire que pour les textes relatifs « aux prix des loyers », ce qui n'était pas l'objet des actes attaqués. - Sur l'allocation différentielle de loyer, ni la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 ni la loi n° 1235 n'imposaient une stricte indexation. Les loyers de référence, fixés annuellement selon la valeur locative moyenne (en corrigeant la surévaluation antérieure des logements F2 à F4 et la sous-évaluation des F5 et F6), étaient très largement supérieurs aux loyers constatés sous l'empire de l'Ordonnance-loi de 1959 et couvraient largement la charge effective des locataires. - Sur l'article 8 de l'ordonnance, il ne prévoyait que de simples contrôles sur pièces d'informations non couvertes par le secret, à l'exclusion de toute perquisition ou visite domiciliaire, et la faculté de refus (et non de suspension ou de retrait) en cas de « doute persistant » répondait à l'exigence de sincérité des déclarations. - Sur l'aide nationale au logement, l'ordonnance ne faisait pas œuvre de réglementation à son égard. - Enfin, sur l'arrêté ministériel, les critères d'inscription des personnes protégées étant intégralement définis par la loi (qui institue une compétence liée), le Ministre d'État n'avait pas à les préciser davantage. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était conduit à résoudre une série de questions touchant à l'articulation entre la loi et le règlement ainsi qu'au respect des droits fondamentaux dans le contentieux de l'excès de pouvoir : 1. **Sur la légalité externe et le fondement des actes :** - Quelle est l'incidence de l'annulation partielle d'une loi pour inconstitutionnalité sur la validité des actes réglementaires pris pour son application ? - Le Conseil de Gouvernement peut-il régulièrement délibérer, au titre des articles 45 et 47 de la Constitution, sur des projets d'Ordonnance Souveraine et d'arrêté ministériel plusieurs mois avant le vote et la promulgation de la loi qu'ils appliquent, sur la base d'un simple projet de loi ? - Des textes réglementaires fixant les conditions de location, le registre des personnes protégées et l'allocation différentielle de loyer constituent-ils des dispositions « relatives aux prix des loyers » soumises à la consultation obligatoire de la Commission mixte instituée par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1959 ? 2. **Sur la légalité interne et la protection des droits fondamentaux :** - Comment s'opère le contrôle juridictionnel de la conciliation entre le droit au logement (article 11-1 du PIDESC) et le droit de propriété (article 24 de la Constitution) s'agissant de la fixation réglementaire des loyers de référence et de l'absence d'indexation de l'allocation différentielle de loyer ? - Les pouvoirs d'investigation et de contrôle conférés à l'administration par voie réglementaire méconnaissent-ils l'inviolabilité du domicile (article 21 de la Constitution), le respect de la vie privée (article 22) et les secrets protégés par la loi ? - La simple mention d'une aide préexistante dans une ordonnance souveraine équivaut-elle à l'édiction illégale de son statut juridique, et l'absence de rappel, dans un arrêté d'application, des critères légaux et des voies de recours de droit commun entache-t-elle cet acte d'illégalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique en distinguant les moyens communs aux deux actes, ceux propres à l'Ordonnance Souveraine, et ceux dirigés contre le seul arrêté ministériel. #### 1. L'examen des moyens communs à l'Ordonnance Souveraine et à l'arrêté ministériel **En premier lieu, sur le défaut de base légale :** Le Tribunal Suprême opère une stricte corrélation avec sa décision rendue le même jour (6 novembre 2001) sur le recours dirigé contre la loi n° 1235 du 28 décembre 2000. Par cette décision concomitante, la Haute Juridiction a rejeté la requête en annulation de la loi, à la seule exception de l'alinéa 2 de son article 6, qu'elle a annulé. Tirant les conséquences mécaniques de cette annulation partielle, le juge administratif énonce que les actes réglementaires attaqués conservent leur base légale, sauf en ce qui concerne leurs dispositions trouvant leur fondement précis dans l'alinéa 2 de l'article 6 annulé. Constatant que l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 a été pris pour l'application directe de cet alinéa 2 de l'article 6, le Tribunal en prononce l'annulation par voie de conséquence. **En deuxième lieu, sur l'irrégularité de la délibération du Conseil de Gouvernement :** Le Tribunal valide la pratique de la délibération anticipée. Il relève que les dispositions de la loi du 28 décembre 2000 mises en œuvre par les actes des 28 et 29 décembre 2000 « figuraient déjà dans un projet de loi au regard duquel ces actes ont pu faire l'objet d'une délibération du Conseil de Gouvernement le 3 août 2000 ». Dès lors qu'il y avait identité matérielle entre les dispositions du projet de loi examinées en août et celles de la loi finalement promulguée en décembre pour ce qui intéresse les mesures d'application, le Conseil de Gouvernement n'était pas tenu de procéder à une nouvelle délibération postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi. **En troisième lieu, sur le défaut de consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement :** Le juge procède à une interprétation stricte du texte instituant l'organisme consultatif. Citant l'article 1er b) de l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959, qui impose la consultation sur les dispositions « relatives aux prix des loyers », le Tribunal opère une distinction nette entre les « conditions de location de locaux à usage d'habitation » (objet des actes attaqués) et les « prix des loyers ». Les textes litigieux ne comportant pas de dispositions fixant le prix des loyers eux-mêmes, la consultation n'était pas obligatoire. #### 2. L'examen des moyens dirigés contre la seule Ordonnance Souveraine **En premier lieu, sur l'allocation différentielle de loyer et le droit au logement (article 6 et annexe de l'ordonnance) :** Le Tribunal Suprême pose tout d'abord un principe directeur de conciliation des normes fondamentales : le droit au logement, reconnu par l'article 11-1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, « doit être concilié avec le droit de propriété proclamé par l'article 24 de la Constitution ». Exerçant ensuite un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation sur les paramètres techniques retenus par le pouvoir réglementaire, le juge estime que la fixation des loyers de référence servant au calcul de l'allocation n'est pas entachée d'une telle erreur et ne méconnaît pas le droit au logement. Quant au grief tiré de l'absence d'indexation, le Tribunal juge que s'il incombe au pouvoir réglementaire de fixer annuellement les bases de calcul en tenant compte de l'évolution des loyers, aucune norme supérieure ne l'oblige à adopter un mécanisme d'indexation automatique. **En deuxième lieu, sur les pouvoirs de contrôle et d'investigation (article 8 de l'ordonnance) :** Pour écarter le grief de violation des articles 21 (inviolabilité du domicile) et 22 (respect de la vie privée et familiale) de la Constitution, le Tribunal Suprême utilise la technique de l'interprétation neutralisante (ou réserve d'interprétation constructive). Il juge que les alinéas 2 et 3 de l'article 8, bien qu'autorisant la Direction de l'habitat à diligenter « toutes investigations complémentaires auprès des organismes compétents » et les services à effectuer « des contrôles à tout moment », n'ont « ni pour objet ni pour effet » d'habiliter l'administration à procéder à des perquisitions ou visites domiciliaires. Le pouvoir conféré se limite exclusivement à des « contrôles sur pièces ». De même, ce texte n'autorise pas l'obtention d'informations en violation des secrets protégés par la loi. Ainsi strictement circonscrite dans sa portée, la disposition réglementaire est jugée légale. (On notera que le Tribunal ne consacre pas de considérant autonome au grief tiré du refus ou de la suspension pour « doute persistant », rejetant implicitement cet argumentaire dans le cadre global de la légalité du dispositif). **En troisième lieu, sur l'aide nationale au logement (article 2 de l'ordonnance) :** Là encore, le juge s'attache à l'objet et à l'effet réel de la norme. En mentionnant l'existence de l'aide nationale au logement (pour articuler son non-cumul avec l'allocation différentielle), l'article 2 s'est borné à prendre en compte un dispositif existant sans avoir « ni pour objet ni pour effet d'en déterminer le statut juridique ». Le pouvoir réglementaire n'a donc pas excédé sa compétence. #### 3. L'examen des moyens dirigés contre le seul arrêté ministériel Pour rejeter le grief tiré du caractère lacunaire de l'arrêté ministériel n° 2000-609, le Tribunal Suprême rappelle la répartition des compétences normatives et l'applicabilité d'office des règles générales du droit administratif : - D'une part, les critères d'identification des personnes protégées ayant été directement et intégralement fixés par les articles 3 à 7 de la loi du 28 décembre 2000, l'arrêté ministériel d'exécution n'avait pas à les préciser ; - D'autre part, les règles gouvernant la notification et la contestation des décisions administratives de refus d'inscription relevant du « droit commun », l'auteur de l'arrêté n'était nullement tenu de les rappeler dans son texte. ### C. Le dispositif Au terme de son analyse, le Tribunal Suprême prononce une annulation très circonscrite et rejette l'essentiel du recours, tout en partageant les dépens : > « DÉCIDE : > - L'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 est annulé. > - Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > - Les dépens sont partagés par moitié entre les parties. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 novembre
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige trouve son origine dans la mise en œuvre du dispositif législatif monégasque régissant le secteur locatif dit « protégé ». Ce secteur concerne particulièrement les conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Le cadre normatif de ce régime est fixé par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 (également visée dans la décision avec la date du 20 décembre 2000), telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. Aux termes de cette législation, et plus particulièrement des articles 20 et 30 de la loi n° 1235 modifiée (issus des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), le législateur a encadré l'évolution financière des baux concernés. Le second alinéa de l'article 20 dispose ainsi que l'augmentation annuelle du montant du loyer est plafonnée : elle ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français » (INSEE). L'article 30 de la même loi renvoie expressément à des bases de calcul identiques pour les majorations de loyers qu'il prévoit. En vue de l'application de ces dispositions pour l'année 2006, l'État de Monaco a procédé à la publication d'un acte sur le site Internet officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc), sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT ». Cet acte administratif avait pour objet de porter à la connaissance du public et des acteurs du marché locatif le taux de variation applicable au 1er janvier 2006. En se référant aux articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat a fixé la variation au 1er janvier 2006 de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité au taux de 1,91 %. Pour aboutir à ce chiffre de 1,91 %, l'administration monégasque a retenu une méthode de calcul spécifique, dont le détail a été révélé au cours de l'instruction contentieuse par les observations du Ministre d'État. La Direction de l'habitat a procédé en deux étapes : dans un premier temps, elle a comparé l'indice du premier trimestre de l'année 2005 à celui du quatrième trimestre de l'année 2004, puis elle a comparé l'indice de chacun des trois trimestres suivants de l'année 2005 à l'indice du trimestre immédiatement précédent ; dans un second temps, elle a effectué la moyenne arithmétique des quatre variations trimestrielles ainsi obtenues pour l'année 2005. Contestant tant la régularité de cet acte que l'exactitude mathématique et juridique du taux de 1,91 % ainsi déterminé, l'Association des locataires de Monaco a décidé de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 3 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco, agissant par l'intermédiaire de la présidente de son conseil d'administration en exercice, a saisi le Tribunal Suprême. La requête articulait deux chefs de conclusions distincts, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En premier lieu, l'association requérante formulait des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre l'acte édité par l'État de Monaco sur le site Internet officiel du gouvernement sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT », fixant à 1,91 % le taux maximum d'augmentation des loyers au 1er janvier 2006. Elle soutenait que le mode de détermination de cette augmentation annuelle procédait d'une application inexacte des dispositions législatives en vigueur. En second lieu, l'Association des locataires de Monaco présentait des conclusions à fin d'indemnité, sollicitant la réparation du préjudice qu'elle estimait découler de l'édiction de cette décision administrative illégale. L'examen de cette affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable. En effet, le visa de la décision commentée mentionne l'existence d'une décision avant dire droit du Tribunal Suprême en date du 4 décembre 2006, par laquelle la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction (dont la teneur exacte antérieure n'est pas précisée dans la décision, bien que la suite des motifs révèle qu'elle a conduit le Ministre d'État à expliciter la méthode de calcul employée par ses services). En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, défendeur à l'instance, a déposé des observations qui ont été enregistrées le 8 janvier 2007. Dans le cadre de ces écritures, le Ministre d'État a exposé le détail du mécanisme mathématique utilisé par la Direction de l'habitat pour parvenir au taux contesté de 1,91 %, concluant au rejet de la requête (le détail de l'argumentation en défense sur la recevabilité ou le volet indemnitaire n'est pas autrement précisé dans la décision). Par une ordonnance du 22 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 20 mars 2007. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Jean Michaud, membre titulaire, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour l'Association des locataires de Monaco, et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision, jugée et délibérée le 20 mars 2007, a été prononcée publiquement le 21 mars 2007. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité interne d'un acte administratif réglementaire d'application de la loi, et d'autre part aux conditions d'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutivement à une illégalité. Sur le terrain de la légalité, la question de droit centrale consistait à déterminer le sens et la portée exacts de la formule législative figurant au second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, selon laquelle l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ». Plus précisément, le juge devait trancher entre deux interprétations méthodologiques : - L'expression « variation de la moyenne sur quatre trimestres » autorisait-elle l'administration à calculer la moyenne des variations trimestrielles successives enregistrées au cours des quatre trimestres de l'année écoulée (méthode dite de la « moyenne des variations » retenue par la Direction de l'habitat) ? - Ou imposait-elle au contraire de calculer d'abord la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année écoulée, puis d'établir la variation de cette moyenne annuelle par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année précédente (méthode dite de la « variation des moyennes ») ? Implicitement mais nécessairement, la résolution de cette question supposait également que le Tribunal Suprême reconnaisse le caractère d'acte administratif décisoire, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, à une information publiée par la Direction de l'habitat sur le site Internet officiel du gouvernement monégasque. Sur le terrain indemnitaire, la question posée au juge était de savoir si une association de défense des locataires justifiait d'un préjudice propre, direct et certain, susceptible d'ouvrir droit à réparation du seul fait de l'illégalité de la décision administrative fixant un plafond d'augmentation des loyers erroné, ou si le préjudice éventuel ne résidait que dans le patrimoine individuel des locataires ayant acquitté un trop-perçu auprès de leurs bailleurs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, scindant strictement l'examen des conclusions à fin d'annulation et celui des conclusions à fin d'indemnité. #### 1. Sur l'annulation de l'acte administratif pour violation de la loi Avant même d'aborder le fond du calcul, il convient de relever que le Tribunal Suprême admet sans réserve la recevabilité du recours en annulation dirigé contre « l'acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement [...] intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Bien que la décision ne comporte pas de considérant spécifique dédié à la qualification de cet acte, l'intitulé du sommaire officiel (« Acte administratif réglementaire ») ainsi que les motifs qui le qualifient expressément de « décision attaquée » ayant pour effet de « fixer à 1,91 % [...] le pourcentage maximum d'augmentation annuelle des loyers » démontrent que la haute juridiction y voit un véritable acte administratif faisant grief, nonobstant son support exclusivement numérique et son apparence informative. Sur le fond de la légalité, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique classique. Dans sa majeure, il rappelle littéralement les termes du second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi que le renvoi opéré par l'article 30 de la même loi. Le texte législatif vise expressément « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Le juge dégage ensuite la méthode d'interprétation authentique de cette disposition législative. Il énonce de manière impérative la marche à suivre pour déterminer le pourcentage maximum d'augmentation applicable au 1er janvier 2006 : « il convenait de faire la moyenne des indices des quatre trimestres précédant cette date, soit ceux de 2005, puis de calculer la variation de cette moyenne par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de 2004 ». Le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et syntaxique stricte de la loi : le substantif principal est « la variation », complété par le groupe nominal « de la moyenne sur quatre trimestres ». C'est donc bien la moyenne qui varie d'une période de quatre trimestres à une autre période de quatre trimestres. Dans sa mineure, le Tribunal Suprême confronte cette exigence légale à la pratique administrative telle qu'elle a été révélée par l'instruction. S'appuyant sur les observations du Ministre d'État, la juridiction relève que la Direction de l'habitat a opéré tout autrement : elle a comparé l'indice du premier trimestre 2005 à celui du quatrième trimestre 2004, puis chacun des trois trimestres suivants de 2005 au trimestre précédent, avant de faire « la moyenne des variations obtenues pour chacun des quatre trimestres de 2005 ». En somme, l'administration a inversé les termes de l'équation légale en substituant la « moyenne des variations » à la « variation de la moyenne ». La conclusion du syllogisme tombe alors avec l'évidence d'une erreur de droit manifeste : « en procédant ainsi, la Direction de l'habitat a fait une inexacte application des dispositions législatives précitées ». L'acte administratif méconnaissant le texte de loi qu'il avait pour mission de mettre en œuvre, l'association requérante est déclarée fondée à en demander l'annulation. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires L'illégalité d'un acte administratif, bien que constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, ne suffit pas à elle seule à entraîner une condamnation pécuniaire de l'État. Encore faut-il que le requérant établisse l'existence d'un préjudice certain et d'un lien de causalité. Sur ce second volet du litige, le Tribunal Suprême oppose un refus catégorique aux prétentions de l'Association des locataires de Monaco, par un motif double : - D'une part, la haute juridiction constate souverainement que l'association « ne justifie pas avoir subi un préjudice du fait de la décision annulée ». En tant que personne morale distincte de ses adhérents, l'association n'est pas elle-même locataire d'un bien soumis à l'augmentation illégale et n'apporte la preuve d'aucune atteinte à ses intérêts propres (matériels ou moraux). - D'autre part, et de manière très pédagogique, le Tribunal Suprême indique la voie de droit appropriée pour remédier aux conséquences financières de l'acte annulé : « il appartient, le cas échéant, à ses membres de demander à leur bailleur le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées en application de la décision annulée ». Le préjudice financier éventuel réside dans le patrimoine des locataires personnes physiques, et sa réparation ne passe pas par une action en responsabilité contre l'État, mais par une action civile en répétition de l'indu dirigée contre les propriétaires bailleurs, dès lors que l'annulation rétroactive de la décision administrative prive de base légale la fraction d'augmentation des loyers excédant le taux légalement admissible. En conséquence, les conclusions à fin d'indemnité sont rejetées, tandis que les dépens de l'instance sont intégralement mis à la charge de l'État, partie perdante sur le principal. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La décision susvisée de la Direction de l'Habitat est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière sous la présidence du professeur Roland Drago, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à plusieurs titres, bien que sa rédaction d'une grande sobriété suive le modèle classique des arrêts du Conseil d'État français. Elle s'inscrit au carrefour du droit du contentieux administratif général et du droit spécial de l'immobilier monégasque. #### 1. L'appréhension contentieuse des actes publiés sur Internet et la notion d'acte réglementaire Le premier apport fondamental de cette décision réside dans l'identification de l'acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. En l'espèce, l'acte attaqué ne revêtait pas la forme solennelle d'une Ordonnance Souveraine ou d'un Arrêté Ministériel publié au *Journal de Monaco*. Il s'agissait d'un simple « acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc) intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Au-delà du formalisme, le Tribunal Suprême s'attache exclusivement à la substance et à la portée juridique de cet écrit numérique. En fixant le taux de variation de l'indice à 1,91 % en application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat ne s'est pas bornée à délivrer un simple renseignement ou une information dépourvue de valeur juridique. Elle a édicté une norme générale et impersonnelle destinée à régir l'ensemble des contrats de bail relevant du secteur protégé à compter du 1er janvier 2006. Comme l'indique explicitement l'indexation officielle de la décision, le Tribunal Suprême qualifie cette publication d'« acte administratif réglementaire » constituant un « texte d'application » de dispositions législatives. Cette approche réaliste et pragmatique du juge constitutionnel et administratif monégasque fait écho à l'évolution générale du droit administratif moderne face à la dématérialisation de l'action publique. Dès lors qu'une autorité administrative utilise son site Internet officiel pour publier une règle qui modifie l'ordonnancement juridique ou fixe impérativement un paramètre économique prévu par la loi (ici le plafond d'augmentation des loyers), cette publication acquiert le caractère d'une décision faisant grief. Le contrôle de légalité ne saurait être contourné par l'absence de forme instrumentaire traditionnelle : la publication électronique par une direction administrative engage l'État et ouvre la voie au recours en annulation. #### 2. La rigueur du contrôle de l'application de la loi et la méthodologie statistique Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans l'intensité du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les opérations techniques et mathématiques mises en œuvre par l'administration pour appliquer la loi. Le législateur monégasque, à travers la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, a choisi d'indexer l'évolution des loyers du secteur ancien sur un indicateur économique exogène mais de référence : l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'INSEE. Toutefois, pour lisser les fluctuations conjoncturelles brusques qui pourraient résulter de la prise en compte d'un indice trimestriel isolé, le législateur a prescrit que l'augmentation annuelle ne pourrait excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres » de cet indice. La divergence d'interprétation entre l'Association des locataires et la Direction de l'habitat mettait en lumière une confusion mathématique classique mais lourde de conséquences économiques : la confusion entre le taux de variation d'une moyenne mobile sur quatre trimestres (glissement annuel de la moyenne annuelle) et la moyenne des taux de variation trimestriels (moyenne des glissements trimestriels). Sur le plan mathématique et statistique, ces deux méthodes aboutissent à des résultats radicalement différents : - La méthode de la Direction de l'habitat (comparer le T1 2005 au T4 2004, le T2 2005 au T1 2005, le T3 2005 au T2 2005, le T4 2005 au T3 2005, puis faire la moyenne des quatre pourcentages obtenus) ne mesure en réalité que l'évolution des prix entre la fin de l'année 2004 et la fin de l'année 2005, divisée par quatre (si l'on raisonne en taux moyen trimestriel, ou additionnée si l'administration a commis une erreur supplémentaire d'agrégation aboutissant à 1,91 %). Surtout, cette méthode ne calcule à aucun moment une « moyenne sur quatre trimestres de l'indice » comme l'exige le texte, mais une moyenne de variations d'indices isolés. - La méthode validée et imposée par le Tribunal Suprême respecte scrupuleusement la lettre et l'esprit de l'article 20 de la loi n° 1235 modifiée. Pour connaître « la variation de la moyenne sur quatre trimestres », il faut d'abord établir l'objet qui varie, à savoir « la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Pour une échéance au 1er janvier 2006, cette moyenne est la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année 2005. Ensuite, pour calculer la « variation » annuelle de cette grandeur, il faut nécessairement la rapporter à la grandeur homologue de l'année précédente, c'est-à-dire la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Dispositions législatives - Recours en annulation Droits et libertés constitutionnels Loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 - Stipulation conventionnelle - Moyen non invocable - Détermination législative des critères - Droit au logement garanti par la Constitution (non) - Principe d'égalité - Inapplicabilité du principe à des personnes qui ne sont pas dans la même situation au regard de l'objet direct des dispositions législatives - Exigence d'une condition de ressources justifiée ni par une différence de situation ayant un rapport direct avec l'objet de la loi ni par les caractères géographiques particuliers du pays - Méconnaissance du principe d'égalité - Qualité de personne protégée. Particularité du lien entre les personnes privilégiées et la Principauté - Exigence résultant des caractères géographiques particuliers du territoire Procédure Contestation par voie d'action - Recevabilité Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 6 novembre 2001, Association des locataires de Monaco c/ Ministre d'Etat**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Dispositions législatives - Recours en annulation Droits et libertés constitutionnels Loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 - Stipulation conventionnelle - Moyen non invocable - Détermination législative des critères - Droit au logement garanti par la Constitution (non) - Principe d'égalité - Inapplicabilité du principe à des personnes qui ne sont pas dans la même situation au regard de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? s droits consacrés par le titre III au regard duquel le Tribunal Suprême doit assurer le contrôle de la constitutionnalité des lois, notamment en ce qu'il est lié à l'inviolabilité du domicile, au droit au respect de la vie privée et familiale, et que la loi attaquée porte atteinte au droit au logement, tant dans ses dispositions transitoires que dans ses dispositions permanentes, notamment eu égard à l'importance de l'augmentation des loyers, l'absence de droit au maintien dans les lieux et au renouvellement du bail, à l'insuffisance des aides au logement, et, en particuli??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? e de loyer sans faire de différence entre les catégories de personnes protégées ; qu'ainsi en établissant une condition de ressources pour les seules personnes de la catégorie 3, l'alinéa 2 de l'article 6 a violé le principe d'égalité et doit être annulé ; DÉCIDE : L'alinéa 2 de l'article 6 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 est annulé. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont partagés par moitié entre les parties. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 6 novembre 2001, Association des locataires de Monaco c/ Ministre d'Etat**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11353)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 mai 2013 s'inscrit dans la séquence juridique relative à l'encadrement législatif du secteur locatif protégé monégasque. L'origine matérielle du différend réside dans l'adoption et la promulgation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011, texte venu modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 (laquelle avait déjà fait l'objet d'une réforme antérieure par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004). Cette nouvelle intervention du législateur monégasque visait à réaménager en profondeur les règles gouvernant les rapports locatifs au sein de ce secteur d'habitation spécifique, en touchant à de multiples prérogatives des propriétaires bailleurs ainsi qu'aux conditions d'accès et de maintien dans les lieux des locataires dits « personnes protégées ». Dès sa promulgation, la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 a suscité une vive contestation de la part de différents acteurs immobiliers, propriétaires personnes physiques, sociétés civiles ou commerciales détentrices de patrimoines affectés par ces dispositions, ainsi que d'un groupement représentatif. Cette opposition s'est matérialisée par l'introduction devant le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, de deux recours distincts tendant à l'annulation de ce texte législatif pour atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution. D'une part, une première requête, enregistrée sous le numéro 2011-13, a été formée par un collectif de six personnes morales propriétaires : la société anonyme monégasque (SAM) E., la société civile particulière (SCI) DE L'OUEST, la société civile particulière SCI SAKURA, la société anonyme monégasque LES TROIS MIMOSAS, la société anonyme monégasque PARFI et la société civile particulière SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO. D'autre part, une seconde requête, enregistrée postérieurement sous le numéro 2011-14, a été déposée aux mêmes fins d'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 (l'identité exacte des requérants initiaux de l'instance n° 2011-14 n'est pas formellement explicitée dans cette partie liminaire de la décision, bien que la suite de la procédure révèle l'implication de l'Association des propriétaires et de Monsieur Fabre). Le nœud factuel et chronologique ayant déclenché le litige spécifique tranché le 29 mai 2013 tient au calendrier et aux modalités d'instruction et de jugement retenus par le Tribunal Suprême pour traiter ces deux recours parallèles. Bien que dirigées contre le même acte législatif, les requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14 n'ont pas fait l'objet d'une mesure de jonction par la haute juridiction. Plus singulièrement encore aux yeux des requérantes de la première instance, l'ordre de jugement des affaires s'est trouvé inversé par rapport à leur ordre d'enregistrement au Greffe Général : la requête n° 2011-14, pourtant introduite postérieurement à la requête n° 2011-13, a été tranchée en premier lieu par une décision du Tribunal Suprême rendue le 16 avril 2012 (étant précisé que le texte de la décision commentée mentionne parfois, par suite d'une erreur purement matérielle de plume dans l'exposé des prétentions des requérantes, les dates du « 16 avril 2011 » et du « 4 juillet 2011 », tout en rétablissant avec exactitude dans les visas et l'argumentaire de l'État les dates réelles du 16 avril 2012 pour la décision n° 2011-14 et du 4 juillet 2012 pour la décision n° 2011-13). Ce n'est que dans un second temps, par une décision rendue le 4 juillet 2012, que le Tribunal Suprême a statué sur la requête n° 2011-13 émanant des six sociétés immobilières. Estimant que le jugement séparé et anticipé de la requête n° 2011-14 avait préjugé du sort de leur propre recours et leur avait rendu opposable une décision à laquelle elles n'avaient pu défendre leurs propres arguments, les six sociétés requérantes de l'instance n° 2011-13 ont décidé d'engager une voie de recours extraordinaire contre la décision n° TS 2011-14 du 16 avril 2012. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire s'articule autour de la mise en œuvre de la procédure de tierce opposition régie par l'article 38 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 juin 2012 — soit entre le prononcé de la décision n° 2011-14 du 16 avril 2012 et celui de la décision n° 2011-13 du 4 juillet 2012 —, la SAM E., la SCI DE L'OUEST, la SCI SAKURA, la SAM LES TROIS MIMOSAS, la SAM PARFI et la SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO ont formé tierce opposition. Leurs conclusions tendaient à une double fin : à titre procédural et préalable, l'annulation de la décision n° TS 2011-14 rendue par le Tribunal Suprême le 16 avril 2012 ; au fond, l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. À l'appui de la recevabilité et du bien-fondé de leur tierce opposition, les six sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de la violation des garanties fondamentales du procès équitable. Elles soutenaient que l'absence de jonction des requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14, qui tendaient pourtant à l'annulation de la même loi, avait porté atteinte à un véritable « droit des requérantes à la jonction des instances ». Selon elles, ce droit subjectif procédural découlait directement du principe de loyauté des débats. Elles faisaient valoir que, par l'effet de ce jugement séparé et décalé dans le temps, elles s'étaient vu opposer la décision du 16 avril 2012 ainsi que les motifs par lesquels le Tribunal avait statué sur les articles législatifs qu'elles contestaient elles-mêmes, sans avoir été mises en mesure de présenter leurs observations dans le cadre de cette instance n° 2011-14. Ce défaut de jonction caractérisait, selon leur thèse, une méconnaissance directe de leur droit de faire valoir leurs prétentions en justice, tel qu'il est consacré et garanti par l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Une fois la décision n° 2011-14 mise à néant, les sociétés tiers opposantes demandaient au Tribunal Suprême de statuer à nouveau au fond sur la constitutionnalité de la loi n° 1.377. En se référant aux motifs développés dans leur requête initiale n° 2011-13 produite à l'appui de leur tierce opposition, elles concluaient à l'inconstitutionnalité spécifique des articles 11 (alinéa 6), 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 22 et 23 de la loi, et plus radicalement encore, à l'inconstitutionnalité de la loi n° 1.377 dans son intégralité, au motif déterminant que le texte ne prévoyait aucune compensation financière pour les sujétions imposées aux propriétaires des locaux relevant du secteur protégé. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 9 août 2012, concluant au rejet de la tierce opposition pour irrecevabilité. L'argumentation de l'État monégasque s'attaquait directement à la prémisse majeure du raisonnement des sociétés requérantes en affirmant avec force que « la jonction des instances n'est jamais un droit pour les requérants ». Selon le Ministre d'État, lorsqu'il est saisi de deux requêtes distinctes dirigées contre un même acte, le juge demeure entièrement libre de statuer séparément sur chacune d'elles sans léser les droits des parties, à la seule condition que chaque requérant ait pu développer ses arguments et observations lors de l'instruction et de l'audience afférentes à son propre recours. De surcroît, le Ministre d'État précisait la portée exacte de l'autorité de la chose jugée attachée à la première décision du 16 avril 2012 : celle-ci ne couvrait que les dispositions législatives annulées, les réserves d'interprétation énoncées et, sous réserve de la survenance de faits nouveaux, les moyens expressément écartés par ladite décision. Or, soulignait l'exécutif, l'intégralité des moyens différents — ou même partiellement différents — soulevés par les six sociétés dans leur propre recours avait fait l'objet d'un examen effectif et spécifique par le Tribunal Suprême lors du prononcé de la seconde décision, n° 2011-13, rendue le 4 juillet 2012. Faute de toute méconnaissance de leurs droits, la tierce opposition devait être déclarée irrecevable. Le débat procédural s'est enrichi le 20 août 2012 par l'enregistrement au Greffe Général d'un acte intitulé « mémoire sur tierce opposition », présenté par l'Association des propriétaires et par Monsieur F. (désigné sous le nom de Monsieur Fabre dans les visas d'audience et le dispositif). Ces derniers concluaient également à l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011. Sur le plan procédural, ils appuyaient la thèse des sociétés tiers opposantes en affirmant que l'absence de jonction des affaires n° 2011-13 et n° 2011-14 avait méconnu leurs droits et rompait avec une « jurisprudence constante du Tribunal Suprême ». Ils développaient en outre une analyse subtile sur l'autorité des décisions en matière constitutionnelle : tout en reconnaissant que les décisions de rejet n'ont en principe qu'un effet relatif ne faisant pas obstacle au recours parallèle d'un tiers, ils soutenaient que les libertés et droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution bénéficient à tous, ce qui engendrerait une « indivisibilité des intérêts du requérant originaire et du tiers opposant ». En raison de cette indivisibilité alléguée, le Tribunal Suprême devait, selon eux, étendre les effets de la tierce opposition aux parties à l'instance initiale et réformer sa décision n° 2011-14. Sur le fond du droit constitutionnel, ce mémoire du 20 août 2012 livrait une critique exhaustive et systématique de la loi n° 1.377 au regard de multiples articles de la Constitution (articles 17, 19, 20, 21, 22, 24 et 32) : 1. **Sur la violation globale du droit de propriété (article 24 de la Constitution) :** L'Association des propriétaires et Monsieur Fabre soutenaient que la loi n° 1.377 aggravait les contraintes issues des lois n° 1.235 et n° 1.291. Ils rappelaient que toute atteinte au droit de propriété doit être justifiée par un motif d'intérêt général, demeurer proportionnée (ne pas excéder ce qui est nécessaire) et être compensée par une indemnité inscrite dans la loi. Selon eux, si le caractère provisoire des législations antérieures avait pu permettre d'en admettre la constitutionnalité, le grief d'inconstitutionnalité devait revivre face à une prorogation indéfinie ; le cumul de l'aggravation des atteintes au fond du droit et du caractère désormais permanent de la législation entachait la loi d'inconstitutionnalité. 2. **Sur les griefs propres aux différents articles au regard du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre :** - Les articles 2 et 7 étaient critiqués pour priver le bénéficiaire du droit de reprise de la faculté de reprendre les locaux aux seules fins d'y exercer une activité professionnelle non commerciale sans y habiter, portant ainsi atteinte à la liberté d'entreprendre, présentée comme le corollaire du droit de propriété. - L'article 3 était dénoncé pour permettre le reclassement d'une personne protégée dans une catégorie supérieure sur le seul fondement d'un « motif légitime », notion dont l'imprécision caractériserait une incompétence négative du législateur et une atteinte au droit de propriété. - L'article 4 était contesté en ce qu'il neutralisait, pour le calcul de la durée ou de la continuité de résidence à Monaco donnant accès au statut de personne protégée, les périodes passées à l'étranger « pendant la minorité » ainsi que celles « dont la durée cumulée n'excède pas dix-huit mois », élargissant excessivement le vivier des candidats imposés aux bailleurs sans justification liée au caractère involontaire de l'éloignement. - L'article 5, en assouplissant les critères d'exclusion de la liste des personnes protégées par simple commodité de contrôle administratif, était accusé de favoriser les montages juridiques frauduleux destinés à contourner la loi. - L'article 9 se voyait reprocher d'étendre les restrictions du droit de propriété à des locaux et à des personnes normalement placés hors du champ de la loi n° 1.235. - L'article 11 était attaqué pour étendre arbitrairement le régime restrictif à des locaux ou parties de locaux non soumis à la loi n° 1.235, en imposant la réintégration du locataire après travaux sans réajustement du loyer nonobstant l'augmentation de la surface habitable, tout en interdisant au propriétaire de scinder ou réunir un lot plus d'une fois tous les dix ans (sauf dérogation jugée arbitraire). - L'article 12 était critiqué pour opérer une double extension du domaine légal, en multipliant les cas de poursuite automatique du bail au profit de tiers et en créant de nouvelles catégories de bénéficiaires en cas de décès, d'abandon de domicile ou de départ définitif du locataire pour raisons de santé. - L'article 13, en son alinéa 1er, était contesté pour avoir doublé (de 3 à 6 mois) le délai de préavis du propriétaire exerçant son droit de reprise (alors même que le Tribunal Suprême avait déjà censuré un passage de 3 à 12 mois dans la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et que le délai du locataire restait fixé à 3 mois) ; son alinéa 2 était mis en cause pour interdire l'exercice du droit de reprise durant les 6 premiers mois du bail face à un locataire handicapé ou âgé de plus de 65 ans, transférant ainsi sur le bailleur privé une charge de relogement relevant de la vocation sociale de l'État. - L'article 14 était dénoncé pour faire bénéficier à titre « personnel » le locataire évincé par une reprise des protections de la loi n° 1.235 sur des locaux hors secteur protégé, pour fixer des critères excessivement restrictifs à la prise en charge par l'État du relogement des locataires évincés dépendants ou âgés de plus de 70 ans, et pour faire peser sur le propriétaire la charge de la preuve de l'impossibilité de relogement. - L'article 19 concentrait quatre critiques : la fixation jugée arbitraire à 18 mois de la durée maximale des travaux de remise en état ; l'octroi d'un droit de visite à l'administration jugé superflu au regard de l'obligation de joindre à l'offre de location une attestation de moins d'un an établie par un organisme vérificateur agréé ; la limitation à six ans de la durée du bail conclu avec une personne non protégée en cas d'offre infructueuse ; et la création de multiples obligations assorties d'amendes administratives. - L'article 23, relatif au droit de préemption, était accusé de violer la liberté d'aliéner en étendant le champ des immeubles concernés et en provoquant une dépossession de parties d'immeubles hors secteur protégé lorsque le propriétaire souhaite uniquement vendre ou apporter en société la fraction soumise à la loi. 3. **Sur la violation du principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) et l'incompétence négative :** Les articles 3, 11, 15, 19 et 20 étaient critiqués pour leur renvoi à la notion indéterminée de « motif légitime » laissée à la discrétion de l'administration. 4. **Sur la violation de l'inviolabilité du domicile (article 21 de la Constitution) :** Les visites domiciliaires de l'article 19 étaient dénoncées faute pour le législateur d'avoir défini les critères de leurs motifs et leur procédure (incompétence négative). 5. **Sur la violation du respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) :** L'article 16 était mis en cause pour autoriser le locataire, sans limites ni garanties, à accéder à toutes informations utiles à la fixation du loyer relevant de la vie privée, avec pouvoir donné à la commission arbitrale d'en ordonner la communication. 6. **Sur la violation des principes de légalité des poursuites, des droits de la défense, de la présomption d'innocence, et de légalité, personnalité, nécessité et non-cumul des peines (articles 19 et 20 de la Constitution) :** Ces griefs visaient les amendes administratives prévues aux articles 15, 17 et 22, en soulignant de surcroît que le 7e alinéa de l'article 15 réintroduisait une disposition relative aux sanctions pourtant déjà annulée par le Tribunal Suprême dans une décision du 16 janvier 2006. En raison de la gravité de ces atteintes et de l'inséparabilité des dispositions, l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre demandaient la déclaration d'inconstitutionnalité totale de la loi n° 1.377. En réplique à ce mémoire, le Ministre d'État a déposé de nouvelles observations le 24 septembre 2012. Il demandait au Tribunal Suprême, d'une part, de requalifier juridiquement ce « mémoire sur tierce opposition » en une « intervention volontaire » et, d'autre part, de la rejeter par voie de conséquence directe de l'irrecevabilité de la tierce opposition principale. Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 8 avril 2013, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 15 mai 2013 devant l'Assemblée plénière, où ont été entendus le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Denis Garreau pour les sociétés tiers opposantes, de Maître Christine Pasquier-Ciulla pour l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre, de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la voie extraordinaire de la tierce opposition, doublée d'un mémoire émanant de tiers à cette procédure, soulevait deux questions de droit processuel étroitement imbriquées, dont la résolution commandait l'accès même au contrôle au fond de la constitutionnalité de la loi