40 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-15-26221)) Le contentieux de la fonction publique et des agents des établissements publics hospitaliers constitue un terrain d’élection pour l’affirmation et le raffinement des garanties procédurales offertes aux administrés. La décision rendue le 15 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative dans l’affaire opposant le sieur J.-G. D. au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), en offre une illustration topique. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque articule avec une rigueur remarquable deux logiques fondamentales du droit administratif contemporain : d'une part, une intransigeance absolue quant au respect des délais procéduraux garantissant les droits de la défense sur le terrain du recours pour excès de pouvoir ; d'autre part, un réalisme pragmatique sur le terrain du contentieux indemnitaire, refusant toute réparation pécuniaire lorsque la sanction, bien qu'annulée en la forme, demeure justifiée au fond par la gravité des fautes commises par l'agent. L’intérêt majeur de cette décision réside dans cette dualité. En sanctionnant l'inobservation à quelques heures près d'un délai de prévenance avant la réunion d'un conseil de discipline, le Tribunal Suprême érige la computation des délais en véritable rempart contre l'arbitraire administratif. Toutefois, en paralysant simultanément les prétentions indemnitaires du requérant par la prise en compte de son comportement professionnel général et de la gravité des manquements reprochés, la juridiction trace une frontière nette entre l'illégalité formelle d'un acte et l'engagement de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique. Afin de saisir toute la richesse de cet arrêt, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la haute juridiction (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits ayant donné naissance au litige s’inscrivent dans le cadre de l’exercice des fonctions hospitalières au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Le sieur D. avait été engagé au sein de cet établissement en qualité de kinésithérapeute titulaire, exerçant ses fonctions à mi-temps à compter du 1er février 1983. Parallèlement à cette activité salariée au sein de l'établissement public, l'intéressé disposait d'un cabinet de ville et exerçait des activités au sein d'associations représentatives de professions libérales. La genèse du conflit trouve son ancrage dans une série d'événements survenus au cours de l'été 1993, sur fond de tensions préexistantes dans le service. En effet, le comportement professionnel antérieur du sieur D. avait déjà appelé l'attention de sa hiérarchie. À la suite de deux rapports établis les 21 et 27 juillet 1993 par M. B., responsable du service de kinésithérapie, faisant état de nombreux retards ainsi que de la non-exécution d'ordres reçus — carences jugées préjudiciables au bon fonctionnement du service —, le Directeur de l'établissement avait infligé un blâme à l'agent (notifié par lettre du 5 août 1993 selon les écritures en défense, ou du 5 avril 1993 selon les motifs de la décision). C'est au lendemain immédiat de cet épisode disciplinaire que survient l'incident central du litige. Le 6 août 1993, le sieur D. intervient auprès d'une patiente hospitalisée, Madame L., relevant du « secteur clinique » et placée sous la responsabilité médicale du Docteur C., chef du service d'urologie. Les versions des parties divergent radicalement quant aux circonstances exactes et à la finalité de cette intervention : * **Selon la version présentée par le requérant**, il a été appelé auprès de Madame L. dans le cadre de ses fonctions et lui a administré les soins nécessaires. S'agissant d'une patiente du « secteur clinique », et sur la base d'une ordonnance du Docteur C. en date du 5 août 1993, le kinésithérapeute s'est rendu au secrétariat de ce médecin pour prendre connaissance des références d'assurance de la patiente. Agissant dans une situation qu'il qualifie d'urgence, la patiente désirant sortir de l'établissement, il a établi à la hâte, sur sa propre carte de visite, une demande d'entente préalable qu'il a remise à Madame L. en lui expliquant qu'elle devait l'adresser avec l'ordonnance à sa caisse d'assurance maladie. Il affirme avoir inscrit son intervention du 6 août 1993 dans le dossier infirmier, avant de regagner les services du « secteur hôpital » pour poursuivre son travail. Toujours selon ses dires, il s'est rendu de nouveau au chevet de la patiente les 9, 10 et 11 août avant le départ de celle-ci. Constatant l'amélioration rapide de son état de santé, il lui aurait confirmé que les traitements et prescriptions de kinésithérapie étaient annulés, considérant la demande d'entente préalable comme caduque, et lui aurait rappelé qu'elle ne lui devait aucun honoraire à quelque titre que ce soit, l'unique séance pratiquée étant isolée et gratuite. * **Selon la version soutenue par le Centre Hospitalier**, appuyée sur les témoignages de la patiente, du Docteur C., de la faisant fonction de surveillante du service d'hospitalisation et de M. B., les faits revêtent une tout autre gravité. Le sieur D. n'a pas été « appelé » mais s'est rendu auprès de la patiente sur invitation du secrétariat du service de kinésithérapie, en sa stricte qualité de salarié de l'hôpital. C'est de sa propre initiative, et en dérogation complète avec la procédure habituelle, qu'il a remis à la patiente une demande d'entente préalable à l'en-tête de son cabinet de ville, dans le seul but d'encaisser des honoraires à titre privé pour un acte accompli en tant que salarié. L'établissement relève qu'il n'a pas enregistré son intervention sur le cahier de présence où chaque kinésithérapeute note le nom des patients traités, ce qui conforterait son intention de transformer une patiente de l'hôpital en cliente personnelle. En outre, l'administration conteste tout suivi postérieur, affirmant que l'agent ne s'est pas présenté le 9 août, et soutient qu'il a au contraire insisté pour se faire verser des honoraires. C'est précisément cette insistance qui a provoqué une plainte de la patiente le 10 août 1993. Dès le 10 août à 11 heures, M. B. fait part au sieur D. de son étonnement face à cette démarche. Le 12 août 1993, la direction de l'établissement convoque l'agent pour un entretien fixé au lendemain, le 13 août 1993 à 12 h 15. Le sieur D. se présente le 13 août à 12 h 05 pour annoncer qu'il ne pourra assister à la réunion prévue dix minutes plus tard, puis ne donne pas suite à un message laissé sur le répondeur de son cabinet de ville. Face à ce que la direction analyse comme un refus de s'expliquer clairement avec ses supérieurs hiérarchiques, le Directeur du CHPG informe l'agent, par lettre du 13 août 1993 et conformément à l'article 58 du Statut du personnel, qu'il prononce la suspension de ses fonctions et de son traitement à compter du 14 août 1993, dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Par un courrier posté le mercredi 1er septembre 1993, le Centre Hospitalier cite le sieur D. à comparaître devant le Conseil de discipline le vendredi 10 septembre 1993 à 15 heures. Le pli recommandé est retiré par l'intéressé le jeudi 2 septembre 1993. Le 10 septembre 1993, le Conseil de discipline se réunit et émet un avis favorable à la révocation de l'agent (à la majorité simple selon le requérant, à la majorité absolue de trois voix sur quatre selon l'établissement). Le même jour, le 10 septembre 1993, le Directeur du CHPG prononce la révocation du sieur D. de ses fonctions de salarié. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette sanction suprême, le sieur D. saisit le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 12 novembre 1993. Son recours revêt une double nature : il s'agit, d'une part, d'un recours en annulation dirigé contre la décision de révocation du 10 septembre 1993 et, d'autre part, d'un recours de plein contentieux tendant à l'octroi d'une indemnisation chiffrée à 500 000 francs en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe des moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la légalité externe**, il invoque la violation des droits de la défense et des règles de procédure édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. * En premier lieu, il soutient que le délai de prévenance prévu à l'article 59, alinéa 2, dudit statut (« *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception de la date de réunion* ») a été méconnu. La convocation postée le 1er septembre ayant été retirée le 2 septembre, et le jour de la notification ne comptant pas selon une jurisprudence constante, le délai de huit jours commençait à courir le 3 septembre pour expirer le 10 septembre à 24 heures. Dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait valablement se réunir le 10 septembre à 15 heures. L'avis étant illicite, la décision de révocation prise sur son fondement doit être annulée. * En deuxième lieu, il invoque la violation de l'article 59, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine, qui impose à l'administration de permettre à l'agent de prendre connaissance de son dossier individuel trois jours au moins avant la comparution. Il affirme n'avoir pu accéder à son dossier avant le 7 septembre 1993, sollicitant au besoin une mesure d'enquête du Tribunal. * En troisième lieu, il dénonce la brièveté du délai de la convocation initiale du 12 août pour le 13 août à 12 h 15, qui l'aurait empêché de s'y rendre et aurait porté atteinte aux droits de la défense. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant conteste la matérialité et la qualification des faits (soutenant n'avoir accompli qu'un acte isolé et gratuit en urgence) et invoque l'absence de proportionnalité entre la sanction et les fautes alléguées. La révocation étant la sanction la plus grave, elle ne saurait sanctionner que des fautes graves, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce, d'où une disproportion manifeste. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le sieur D. soutient que l'illégalité de la procédure et de l'acte attaqué lui cause un préjudice matériel et moral, accentué par ses activités au sein d'associations représentatives de professions libérales, justifiant l'allocation de 500 000 francs de dommages-intérêts. En défense, par une contre-requête déposée le 13 janvier 1994 par Maître Pastor, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble de la requête et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du requérant au versement d'un franc symbolique de dommages-intérêts pour atteinte à l'image de l'établissement. L'argumentation de l'établissement public s'articule ainsi : * **Sur la légalité externe et le délai de huit jours**, le CHPG livre une interprétation stricte de l'article 59, alinéa 2 : ce texte imposerait un délai d'information mais ne définirait pas expressément que le Conseil ne peut siéger qu'à l'expiration de cette période. Tout en concédant que le jour de notification ne compte pas et que le délai d'information expirait bien le 10 septembre à 24 heures, l'établissement argue que la réunion n'était pas un événement inattendu pour l'agent, qui en était informé dans son principe dès la lettre de suspension du 13 août. De plus, l'article 57 *in fine* du statut imposant que le Conseil se réunisse « *dans un délai d'un mois* » à compter de la suspension, le requérant ne pouvait ignorer que l'organe siégerait au plus tard le 10 septembre. * **Sur la communication du dossier**, l'hôpital affirme que le dossier complet a été tenu à disposition au bureau du personnel dès le mercredi 1er septembre. Ayant réceptionné sa citation le jeudi 2 septembre, l'agent disposait au moins du vendredi 3 et du lundi 6 septembre pour le consulter dans les délais. * **Sur la convocation du 12 août**, l'établissement écarte toute confusion avec la précédente procédure ayant abouti au blâme du 5 août (laquelle avait épuisé ses effets) et souligne le refus délibéré de l'agent de s'expliquer. * **Sur la légalité interne**, le CHPG maintient que l'agent a commis une faute grave en tentant de détourner une patiente du secteur public vers sa clientèle privée et en réclamant des honoraires indus, justifiant pleinement la proportionnalité de la révocation. Après une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 12 mai 1994, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été examinée à l'audience sur le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, après audition des plaidoiries de Maître François Wagner et Maître Georges Blot, ainsi que des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la structure mixte du recours dont il était saisi : 1. **Sur le terrain de la légalité de l'acte administratif (contentieux de l'annulation) :** Le délai de prévenance d'« *au moins 8 jours à l'avance* » prévu par l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 pour informer un agent hospitalier de la date de sa comparution devant le Conseil de discipline constitue-t-il un délai franc minimum prescrit à peine de nullité, dont l'inobservation — fût-ce de quelques heures le dernier jour du délai — entache d'un vice de procédure substantiel l'avis du Conseil et, par voie de conséquence, la décision de révocation prononcée le jour même ? 2. **Sur le terrain de la responsabilité administrative (contentieux de l'indemnisation) :** L'annulation d'une décision de révocation prononcée exclusivement en raison d'un vice de procédure (le non-respect du délai de convocation) ouvre-t-elle droit à la réparation des préjudices matériel et moral allégués par l'agent, lorsque ce vice ne l'a pas empêché en pratique de présenter ses observations devant l'organe disciplinaire et que les fautes qui lui sont reprochées au fond, associées à son comportement professionnel général antérieurement sanctionné, présentent un caractère de gravité avéré ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, opérant une distinction radicale entre le sort de l'acte attaqué et le sort des prétentions pécuniaires. #### 1. L'accueil du moyen d'annulation tiré du vice de procédure Faisant application du principe d'économie des moyens (« *Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la légalité de la décision attaquée* »), le Tribunal Suprême choisit de fonder l'annulation sur le seul terrain de la légalité externe, et plus précisément sur la violation de l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982. La motivation procède par un syllogisme implacable : * **Majeure :** Le Tribunal rappelle les termes exacts du texte applicable : « *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance, par lettre recommandée, avec demande d'accusé de réception, de la date de la réunion* ». Interprétant cette disposition à la lumière des principes généraux du droit disciplinaire, la haute juridiction affirme « *qu'aux termes mêmes de cet article, il s'agit d'un délai minimum ; que, en matière disciplinaire en particulier, ce délai constitue une garantie des droits légitimes de la défense, qu'il est donc prescrit à peine de nullité* ». * **Mineure (implicite mais acquise aux débats) :** Les parties s'accordaient sur la chronologie et la règle de computation des délais : la lettre recommandée ayant été retirée le 2 septembre 1993, et le jour de la notification (*dies a quo*) ne comptant pas, le délai de huit jours pleins commençait à courir le 3 septembre à 0 heure pour s'achever le 10 septembre à 24 heures. * **Conclusion :** Le Tribunal en déduit « *que, dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait se réunir valablement le 10 septembre 1993 pas plus qu'une décision ne pouvait être prise ce même jour, conformément à l'avis rendu ; que la décision du 10 septembre 1993 est entachée de vice de procédure* ». Ce faisant, le Tribunal Suprême balaye l'argumentation défensive du CHPG. D'une part, il refuse de dissocier le « délai d'information » de la capacité du Conseil à siéger valablement : dire que l'agent doit être informé *au moins* huit jours à l'avance interdit nécessairement que la réunion se tienne avant l'expiration intégrale de ces huit jours. D'autre part, il écarte implicitement les arguments d'opportunité tirés du fait que l'agent s'attendait à cette réunion depuis sa suspension du 13 août ou que l'administration était pressée par le délai d'un mois prévu à l'article 57. La garantie procédurale est objective et formelle : sa méconnaissance entraîne mécaniquement la nullité de la procédure consultative et, par ricochet, celle de la sanction. #### 2. Le rejet des conclusions indemnitaires et de la demande reconventionnelle Si le requérant triomphe sur le terrain de l'excès de pouvoir, il échoue intégralement sur celui du plein contentieux. Pour rejeter la demande de dommages-intérêts de 500 000 francs, le Tribunal Suprême développe une motivation en deux temps qui neutralise tant l'incidence causale du vice de procédure que la légitimité même du préjudice invoqué : * **D'une part, la relativisation concrète du vice de procédure :** Le Tribunal relève « *que la décision du 10 septembre 1993 n'est entachée que d'un vice de procédure qui, pour aussi grave qu'il soit, n'a toutefois pas empêché le requérant de présenter ses observations devant le Conseil de discipline* ». La nuance est capitale : si le vice est suffisamment « *grave* » en droit objectif pour entraîner la nullité de l'acte (puisqu'il touche à une garantie prescrite à peine de nullité), il n'a pas eu pour effet, dans les circonstances concrètes de l'espèce, de priver effectivement l'agent de la possibilité de se défendre lors de la séance du 10 septembre. * **D'autre part, la prise en compte de la gravité des fautes au fond :** Dépassant le cadre formel pour apprécier la situation substantielle de l'agent, le juge ajoute « *que tout au contraire la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général, déjà sanctionné pour d'autres faits par un blâme notifié par lettre du 5 avril 1993 [ndlr : 5 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 février 1968, n° 27485 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 février 1968, n° 27485 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1968/02-28-27485)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 28 février 1968 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des relations de travail liant l'administration monégasque à ses agents non titulaires. En l'espèce, la demoiselle S. exerçait au sein de l'administration des fonctions au Commissariat au Tourisme (également désigné dans le corps de la décision sous l'appellation de Commissariat Général au Tourisme). La nature de ses fonctions est doublement qualifiée par les pièces soumises à la haute juridiction : si la requête introductive d'instance fait état d'un engagement en qualité d'« attachée au Commissariat au Tourisme », les motifs de la décision relèvent qu'il résulte de l'instruction du dossier que l'intéressée exerçait en réalité les fonctions d'« Hôtesse au Commissariat Général au Tourisme ». Les modalités de son recrutement revêtaient un caractère informel mais juridiquement déterminant. La demoiselle S. avait en effet été recrutée en vertu d'un simple engagement verbal, sans qu'aucune durée déterminée n'ait été formellement assignée à cette relation professionnelle. Au cours de l'exécution de ses fonctions, l'intéressée a par ailleurs bénéficié de diverses augmentations de salaires, élément factuel sur lequel elle tentera ultérieurement de fonder la démonstration d'une pérennisation de sa situation administrative. Cette relation de travail a toutefois pris fin à l'initiative de l'autorité administrative au printemps de l'année 1967. Par une notification intervenue le 25 avril 1967, l'administration a informé la demoiselle S. que son engagement au sein du Commissariat au Tourisme prendrait définitivement fin quelques jours plus tard, à la date du 30 avril 1967. Cette cessation de fonctions a été prononcée de manière unilatérale, sans respect d'un délai de préavis particulier et sans qu'aucune indemnité de licenciement ne soit versée à l'agent évincé. Estimant cette mesure d'éviction irrégulière et préjudiciable, la demoiselle S. a immédiatement réagi sur le terrain gracieux. Dès le lendemain de la notification, soit le 26 avril 1967, elle a présenté une demande officielle auprès du Ministre d'État tendant à obtenir sa réintégration pure et simple au sein des services de l'administration monégasque. Par une décision expresse datée du 15 juin 1967, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à cette démarche en rejetant la demande de réintégration. C'est précisément cette décision ministérielle de rejet du 15 juin 1967 qui a cristallisé le litige et noué le contentieux devant le juge suprême monégasque. Parallèlement aux circonstances propres à la situation personnelle de la requérante, le contexte factuel était marqué par deux éléments comparatifs invoqués par cette dernière : d'une part, le fait que des postes jugés par elle équivalents au sien avaient été offerts à des personnes de nationalité étrangère, notamment des élèves issues de l'École d'Hôtesses de Monaco ; d'autre part, la circonstance qu'une autre employée, la dame Q., qui avait été engagée puis licenciée du Commissariat Général au Tourisme dans des conditions analogues, avait ultérieurement bénéficié d'une mesure de reclassement ou de réintégration au sein de l'administration monégasque, mesure intervenue toutefois à la suite de la réussite à un concours administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus opposé par le Ministre d'État le 15 juin 1967, la demoiselle S. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 10 août 1967. Afin d'assurer le succès de ses prétentions, la requérante a entendu mobiliser un spectre particulièrement large de fondements textuels, visant simultanément plusieurs chefs de compétence de la haute juridiction. Sa requête était ainsi expressément placée sous le visa combiné de l'article 90 A, 2° (compétence en matière constitutionnelle) et de l'article 90 B, 1° et 3° (compétences en matière administrative, tant au titre de l'excès de pouvoir qu'au titre de l'appréciation de validité) de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962. Les conclusions développées par la demoiselle S. dans sa requête initiale, et maintenues dans son mémoire en réplique déposé le 11 novembre 1967, s'articulaient autour de demandes principales et subsidiaires particulièrement exigeantes à l'endroit de l'administration. À titre principal, elle sollicitait du Tribunal Suprême l'annulation de la décision du Ministre d'État du 15 juin 1967 rejetant sa demande de réintégration. Mais au-delà de ce prononcé d'annulation, elle demandait à la juridiction de condamner le Ministre d'État à lui verser l'intégralité des salaires, avantages et prestations qu'elle estimait lui être dus depuis la date effective de son éviction, le 30 avril 1967. Elle priait également le Tribunal d'ordonner par voie d'injonction sa réintégration effective dans son poste antérieur ou, à défaut, son reclassement dans un poste similaire au sein de l'administration. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa réintégration ne serait pas ordonnée, elle concluait à la condamnation du Ministre d'État au paiement d'une indemnité compensatrice destinée à réparer les dommages subis du fait des agissements administratifs critiqués, le montant de cette indemnisation devant être évalué à dire d'expert, outre la condamnation de tout contestant aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ces prétentions, la requérante développait trois séries de moyens de droit mêlant droit du travail, droit administratif et droit constitutionnel : 1. Elle invoquait en premier lieu la rupture abusive de son contrat de travail en violation des dispositions de la loi n° 729 du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail, ainsi que la méconnaissance des droits acquis résultant pour elle de l'exercice continu de ses fonctions. Dans sa réplique, elle précisait que le Ministre d'État n'apportait nullement la preuve que le contrat eût été conclu pour une durée déterminée, ce dont elle déduisait que l'administration était légalement tenue de respecter le délai de préavis ainsi que l'obligation de versement d'une indemnité de licenciement prévus par ladite loi du 16 mars 1963. Pour justifier la compétence du Tribunal Suprême sur ce terrain, elle faisait valoir que le litige avait trait à la participation directe à l'exécution d'un service public. S'agissant du fondement procédural de l'article 90 B, 3° de la Constitution, elle soutenait que ce texte autorisait le contrôle de la légalité des décisions administratives quel que soit leur objet. 2. En deuxième lieu, elle excipait de la violation de l'article 25 de la Constitution et de la loi du 17 juillet 1957 instaurant une priorité d'emploi en faveur des citoyens monégasques pour l'accession aux emplois tant publics que privés. Elle soutenait que cette règle de préférence nationale avait été bafouée dès lors que des situations professionnelles équivalentes à celle qu'elle occupait avaient été offertes à des ressortissantes étrangères. 3. En troisième lieu, elle dénonçait la violation du principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, en tirant argument du sort plus favorable réservé à la dame Q., laquelle, bien qu'engagée et licenciée dans des conditions identiques aux siennes, avait bénéficié d'un reclassement dans l'administration après la cessation de ses fonctions au Commissariat Général au Tourisme. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 12 octobre 1967 suivie d'une duplique déposée le 14 décembre 1967, concluait au rejet intégral de la requête en opposant à titre principal des exceptions d'incompétence et des fins de non-recevoir, avant de discuter subsidiairement le bien-fondé des moyens. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, le Ministre d'État soulevait tout d'abord l'incompétence absolue du Tribunal Suprême pour connaître d'un litige relevant par nature de la matière contractuelle. Il opposait ensuite l'irrecevabilité manifeste du recours en tant qu'il se fondait sur l'article 90 B, 3° de la Constitution, rappelant, à la lumière de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, que cette voie de droit concerne exclusivement le règlement des questions préjudicielles soulevées à l'occasion d'un litige pendant devant une autre juridiction. Subsidiairement, sur le fond du droit, l'autorité ministérielle soutenait que la requête était dépourvue de tout fondement. Elle faisait valoir que la demoiselle S., ayant la simple qualité d'agent temporaire, ne pouvait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien dans ses fonctions ni à une quelconque titularisation, les augmentations salariales perçues étant sans incidence sur la précarité de son statut. L'administration, libre de toute obligation à son égard en vertu de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation, n'avait commis aucun abus de droit, lequel n'était d'ailleurs nullement prouvé par la requérante. Quant aux griefs d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État répliquait que l'article 25 de la Constitution n'avait pas été méconnu puisque les élèves de l'École d'Hôtesses de Monaco recrutées possédaient une qualification professionnelle supérieure à celle de la requérante, et que l'article 17 n'avait pas davantage été violé dès lors que la réintégration de la dame Q. procédait de sa réussite aux épreuves d'un concours, ce qui la plaçait dans une situation juridique distincte. L'instruction étant close, l'affaire a été appelée à l'audience où le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Monsieur Louis Pichat, membre du Tribunal, les observations orales de Maître Marquilly et de Maître Jean-Charles Marquet, avocats des parties, ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La multiplicité des fondements constitutionnels et législatifs invoqués par la requérante confrontait le Tribunal Suprême à une série de questions juridiques imbriquées, touchant tant à la délimitation stricte de ses propres chefs de compétence qu'au régime juridique de fond applicable aux agents non titulaires de l'administration monégasque. Le problème de droit global soumis à la haute juridiction pouvait se décomposer en quatre interrogations fondamentales : 1. **Sur les conditions de mise en œuvre du recours en appréciation de validité (article 90 B, 3° de la Constitution) :** Un justiciable est-il recevable à saisir directement le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B, 3° de la Constitution aux fins d'obtenir l'annulation d'une décision administrative individuelle, en l'absence de tout jugement préalable d'une juridiction de l'ordre judiciaire ordonnant un renvoi préjudiciel ? 2. **Sur l'articulation entre compétence administrative et compétence constitutionnelle (articles 90 A, 2° et 90 B, 1° de la Constitution) et la compétence du juge du contrat :** Le Tribunal Suprême est-il compétent pour connaître, d'une part, de conclusions indemnitaires et d'annulation fondées sur la rupture abusive d'un contrat de travail au regard du droit privé du travail (loi n° 729 du 16 mars 1963) et, d'autre part, d'un recours constitutionnel autonome fondé sur l'article 90 A, 2° de la Constitution (pour violation de l'article 25 de la Constitution) lorsque l'acte attaqué est une décision administrative relevant par nature du recours pour excès de pouvoir prévu au paragraphe B du même article 90 ? 3. **Sur le statut des agents contractuels temporaires de l'administration :** En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires subordonnant le licenciement des agents contractuels recrutés à titre temporaire à des conditions particulières, l'administration commet-elle un excès de pouvoir en mettant fin à tout moment et sans formalité à un engagement verbal à durée indéterminée dans l'intérêt du service ? 4. **Sur la portée du principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) :** Le refus de réintégrer un agent contractuel licencié méconnaît-il le principe d'égalité des Monégasques devant la loi lorsqu'un autre agent, initialement recruté et licencié dans des conditions similaires, n'a fait l'objet d'un nouveau recrutement au sein de l'administration qu'à la suite de la réussite à un concours ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cet ensemble de problématiques et rejeter intégralement les prétentions de la demoiselle S., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, scindé en cinq temps distincts qui opèrent un tri chirurgical entre les conclusions relevant de l'incompétence de la juridiction et celles qui, bien que relevant de sa compétence administrative, doivent être écartées au fond. #### 1. L'incompétence à l'égard des conclusions fondées sur l'article 90 B, 3° de la Constitution Le Tribunal examine en premier lieu la tentative de la requérante d'utiliser la voie de l'article 90 B, 3° de la Constitution. La haute juridiction procède par une lecture combinée de la norme constitutionnelle et de son texte d'application organique. Elle rappelle que si l'article 90 B, 3° attribue effectivement compétence au Tribunal Suprême pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des Lois », cette disposition ne saurait être lue isolément de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Or, ce dernier texte dispose expressément que ces recours « sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ». Tirant la conséquence logique de cette combinaison textuelle, le Tribunal Suprême pose en principe que ces voies de droit spécifiques — qui doivent au demeurant tendre uniquement à l'interprétation ou à l'appréciation de validité d'un acte et non à son annulation — présentent un caractère exclusivement incident : elles ne peuvent être formées que sur renvoi ordonné par une juridiction judiciaire afin que le Tribunal Suprême tranche une question préjudicielle relevant de sa compétence. Or, en l'espèce, le Tribunal relève une double anomalie rédhibitoire dans la démarche de la demoiselle S. : d'une part, elle invoque ce texte à l'appui de conclusions tendant à l'annulation pure et simple de la décision attaquée et non à l'appréciation de sa validité ; d'autre part, elle ne justifie d'aucun jugement émanant d'une juridiction judiciaire ayant ordonné le renvoi préjudiciel de la décision ministérielle devant le Tribunal Suprême. Dans les conditions où il est saisi, le Tribunal se déclare dès lors incompétent sur ce chef de conclusions. #### 2. L'incompétence à l'égard des conclusions fondées sur le contrat de travail et la loi du 16 mars 1963 Abordant ensuite le volet des conclusions tendant à l'annulation de la décision, au rappel des salaires et prestations échus depuis le 30 avril 1967, ainsi qu'à la réintégration ou au reclassement de l'intéressée en tant qu'elles sont fondées sur la rupture abusive du contrat de travail en violation de la loi n° 729 du 16 mars 1963, le Tribunal Suprême oppose un déclinatoire de compétence tout aussi radical. La motivation est ici lapidaire mais décisive : en invoquant la violation de la loi du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail au motif qu'il a été mis fin à son engagement sans délai de préavis ni indemnité de licenciement, la requérante soulève une question qui relève par nature de la compétence exclusive du « Juge du contrat ». Juge de l'excès de pouvoir et de la constitutionnalité, le Tribunal Suprême n'est pas le juge naturel du contentieux contractuel de droit du travail et se déclare, par suite, incompétent pour en connaître. #### 3. Le rejet au fond du recours pour excès de pouvoir et de la demande indemnitaire afférente Retrouvant sa plénitude de compétence sur le terrain de l'article 90 B, 1° de la Constitution (recours pour excès de pouvoir et indemnisation subséquente), le Tribunal Suprême procède tout d'abord à la qualification juridique exacte de la situation de la requérante. Examinant les pièces du dossier, il juge que l'engagement verbal en vertu duquel la demoiselle S. exerçait ses fonctions d'hôtesse au Commissariat Général au Tourisme la plaçait, à l'égard de cette administration, non pas sous l'empire du droit privé du travail ni dans un statut de fonctionnaire titulaire, mais « dans la situation d'un agent contractuel recruté à titre temporaire ». De cette qualification d'agent public contractuel temporaire, le Tribunal déduit le régime juridique applicable à la cessation des fonctions. Il constate l'absence totale de dispositions législatives ou réglementaires applicables aux agents de cette catégorie qui subordonneraient leur licenciement à des conditions de fond ou de forme particulières. Dès lors, et quand bien même aucune durée déterminée n'avait été fixée lors de l'engagement initial de l'intéressée, il appartenait à l'autorité administrative « de mettre fin à tout moment et sans autre formalité à son engagement dans le seul intérêt du service ». Le contrôle du juge de l'excès de pouvoir se resserre alors sur la finalité de l'acte administratif : le licenciement a-t-il été prononcé dans un but étranger à l'intérêt du service (ce qui caractériserait un détournement de pouvoir ou une erreur de droit) ? Le Tribunal relève qu'il n'est même pas soutenu par la requérante, et qu'il ne résulte nullement des pièces du dossier, qu'en mettant fin à ses fonctions, l'administration ait agi autrement que dans l'intérêt du service. En conséquence, la demoiselle S., qui ne peut invoquer aucune disposition légale lui conférant un quelconque droit acquis au maintien dans ses fonctions, n'est pas fondée à soutenir que le refus de réintégration serait entaché d'excès de pouvoir. Le rejet des conclusions d'annulation entraîne, par voie de conséquence mécanique, le rejet des conclusions tendant à l'allocation d'une indemnité pour le préjudice subi. #### 4. Le rejet au fond du moyen tiré de la violation du principe d'égalité (article 17 de la Constitution) Statuant ensuite sur les conclusions indemnitaires et d'annulation articulées autour de la violation de l'article 17 de la Constitution garantissant l'égalité des Monégasques devant la loi, le Tribunal Suprême livre une définition classique et opératoire du principe d'égalité en droit public. Pour que la rupture d'égalité soit constituée, encore faut-il que les personnes comparées se trouvent placées dans une situation juridiquement identique. Or, opérant une analyse factuelle précise du cas de la dame Q., le Tribunal observe que si cette dernière avait effectivement été engagée puis licenciée dans les mêmes conditions que la demoiselle S., son nouveau recrutement au sein de l'administration n'est intervenu « qu'à la suite d'un concours ». La réussite à cette épreuve sélective plaçait la dame Q. dans une situation juridique objective différente, dont la requérante — qui n'avait pas subi avec succès les épreuves d'un tel concours — ne pouvait se prévaloir. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 17 est donc écarté comme non fondé. #### 5. L'incompétence en matière constitutionnelle à l'égard du moyen tiré de l'article 25 de la Constitution Enfin, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires fondées sur la violation de l'article 25 de la Constitution (priorité d'emploi aux Monégasques). Il relève que la requérante a expressément adossé ce moyen à
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26868 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/01-23-26868)) Le droit de la fonction publique et des agents publics repose sur un équilibre constant entre la prérogative de l’administration d'adapter l'organisation de ses services et la protection de la situation individuelle des agents qui y concourent. Cet équilibre est particulièrement sollicité lors de l'intervention de réformes statutaires d'envergure qui modifient les conditions d'accès aux emplois publics et redéfinissent l'architecture des corps administratifs ou hospitaliers. Lorsque l'autorité réglementaire décide de substituer un système de carrière recruté par voie de concours à d'anciens modes de recrutement contractuel, le sort des agents déjà en fonctions soulève d'importantes difficultés juridiques, cristallisées autour de la notion de dispositions transitoires et de l'absence de droit acquis au maintien dans un emploi ou à la titularisation. C’est précisément au cœur de cette problématique que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 23 janvier 2002 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative. Saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision de licenciement prise par le Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG) à l'encontre d'un médecin recruté par voie contractuelle sous l'empire d'une réglementation antérieure, le juge suprême monégasque apporte des précisions essentielles sur la portée des mesures transitoires d'intégration, l'autonomie du droit public monégasque vis-à-vis des règles du droit du travail français, et l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux contestations d'actes administratifs individuels de licenciement. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance dans le cadre de la relation professionnelle nouée entre le docteur M. C., docteur en médecine, et le Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public monégasque. Recruté par le CHPG suivant un contrat en date du 21 décembre 1994, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors applicable au statut des praticiens, l'intéressé est entré en fonction le 1er février 1995. Les parties s'opposent toutefois dans leurs écritures sur la qualification exacte des fonctions exercées au fil du temps : tandis que le requérant expose avoir été recruté comme assistant généraliste, avoir franchi les divers échelons de cette fonction, puis avoir été promu en 1996 assistant spécialiste et avoir exercé des fonctions correspondant à celles de médecin-adjoint sous le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée, l'établissement hospitalier soutient pour sa part que le grade d'assistant n'était pas prévu dans le statut résultant de l'ordonnance du 6 mars 1984 et que l'intéressé a été recruté en tant que résident de spécialité à compter du 1er octobre 1996, n'ayant jamais eu que cette qualité et non celle de médecin-adjoint faute de recrutement sur un tel poste vacant. C'est alors que M. M. C. exerçait ses fonctions au sein de l'établissement qu'est intervenue une réforme substantielle du cadre réglementaire régissant le personnel médical hospitalier. Le 29 décembre 1998 ont été édictés deux textes fondamentaux (le texte de la décision mentionnant dans les motifs et l'argumentaire l'ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998, tout en visant par ailleurs l'ordonnance souveraine n° 13.831 du 29 décembre 1998) : d'une part, une ordonnance souveraine réformant et portant statut des praticiens hospitaliers du CHPG, laquelle supprime les postes de médecins résidents et généralise le recrutement des praticiens hospitaliers par la voie du concours ; d'autre part, l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 relatif aux dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999. Ce dernier texte renvoie également, en son article 12, aux qualifications définies par l'arrêté ministériel n° 98-629 du 29 décembre 1998 relatif aux conditions de recrutement du personnel médical du CHPG. En application de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628, les praticiens contractuels exerçant dans l'établissement à la date de l'arrêté et disposant des qualifications requises pouvaient être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers temps plein, par décision du conseil d'administration, mais uniquement sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur, et après avis de la commission médicale d'établissement. Le docteur M. C. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration émanant de son chef de service ou du directeur de l'établissement. Par ailleurs, il s'est présenté, mais sans succès, au concours de recrutement organisé sur la base de la nouvelle ordonnance du 29 décembre 1998. Tirant les conséquences de cette situation de non-intégration dans le nouveau corps statutaire, l'administration hospitalière a engagé une procédure d'éviction. Le 4 décembre 2000, le praticien a été convoqué à un entretien préalable à son licenciement. Le 8 janvier 2001, son licenciement lui a été notifié, assorti de l'attribution d'une indemnité de licenciement. Le 12 février 2001, M. M. C. a formé un recours gracieux à l'encontre de ces décisions. Dès le 14 février 2001, le CHPG a annulé cette première procédure de licenciement. Selon les explications fournies par l'établissement, ce retrait est intervenu pour un motif purement formel, tenant au fait que mention n'avait pas été faite de la possibilité pour l'intéressé de se faire assister par une personne de son choix. Reprenant la procédure, l'administration a de nouveau convoqué le praticien le 26 mars 2001 en vue de son licenciement, lequel a été formellement prononcé par une décision en date du 29 mars 2001, alors que l'intéressé se trouvait en congé de maladie. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 30 mai 2001, complétée par une réplique enregistrée le 20 août 2001, M. M. C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement prise par le CHPG le 29 mars 2001. Le jour même de l'audience, le 23 janvier 2002, une demande de renvoi a également été présentée en son nom. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la régularité de la procédure et le cadre formel du licenciement** : Le requérant faisait valoir qu'il se trouvait en congé de maladie au moment du prononcé de la mesure et soutenait qu'un licenciement ne pouvait légalement intervenir dans cette situation « en vertu des principes posés par l'article L. 122-32-1 du Code du travail ». Il arguait en outre que la première décision de licenciement ayant été retirée en raison de son irrégularité, la seconde décision ne pouvait légalement reproduire le même motif en l'absence de tout changement dans les circonstances de fait ou de droit. 2. **Sur l'erreur de droit et la qualification statutaire** : Sur le fond, M. M. C. soutenait que la décision attaquée était entachée d'erreur de droit au regard de l'article 19 de l'arrêté du 29 décembre 1998 (relatif à la non-intégration des résidents faute de poste disponible). Il affirmait ne pas avoir la qualité de résident — lesquels sont assimilés à des internes — mais celle d'assistant ou de médecin-adjoint au bénéfice d'un contrat à durée indéterminée. 3. **Sur le droit à l'intégration et l'illégalité du concours** : Le requérant estimait qu'au regard de ses titres, de la qualité de son activité et des engagements qui auraient été pris à son égard par deux directeurs, il devait être intégré dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers. Il en déduisait que l'organisation d'un concours pour accéder à ce corps était critiquable et que ses modalités d'organisation révélaient une série d'illégalités. 4. **Sur le détournement de procédure** : Enfin, le requérant alléguait que des postes disponibles existaient réellement et que l'organisation de ce qu'il qualifiait de « concours fictif », conjuguée au « harcèlement moral » dont il soutenait avoir été l'objet, caractérisait un détournement de procédure entachant la mesure de licenciement. En défense, par une contre-requête présentée le 30 juillet 2001 et une duplique enregistrée le 20 septembre 2001, le CHPG concluait au rejet de la requête en réfutant chacun des moyens adverses : 1. **Sur le statut du requérant et le défaut de proposition d'intégration** : L'établissement maintenait que M. M. C. avait été recruté sous l'empire de l'ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 en qualité de résident de spécialité (le grade d'assistant n'existant pas dans ce statut et aucun poste de médecin-adjoint n'ayant fait l'objet d'un recrutement à son profit). Avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998 supprimant les postes de résidents, l'intégration des praticiens contractuels prévue par l'article 12 de l'arrêté n° 98-628 nécessitait une proposition du chef de service ou du directeur. Faute d'avoir fait l'objet d'une telle proposition, et ayant échoué au concours de recrutement, l'intéressé devait être licencié, mesure également permise par l'article 19 dudit arrêté applicable aux résidents. 2. **Sur la régularité du licenciement pendant le congé de maladie et après retrait** : Le CHPG opposait l'inapplicabilité du Code du travail français, soulignant qu'en droit monégasque, les dispositions relatives au contrat de travail permettent le licenciement d'un salarié en congé de maladie dès lors que la mesure repose sur une cause étrangère à la maladie ou à l'accident ayant entraîné la suspension du contrat. Quant au retrait du premier licenciement, il n'était dû qu'à l'omission formelle de la mention relative à l'assistance lors de l'entretien, ce qui ne faisait nullement obstacle à la reprise régulière de la procédure sur le même motif de fond. 3. **Sur l'absence de détournement de procédure** : L'établissement contestait les éléments de fait allégués par le requérant et faisait valoir que l'organisation des concours ne constituait pas un détournement de procédure, mais l'exécution d'une obligation réglementaire imposée par l'ordonnance du 29 décembre 1998. Au demeurant, en se présentant audit concours, le requérant avait lui-même reconnu que ces dispositions lui étaient applicables. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une question principale de droit administratif de la fonction publique hospitalière, assortie de questions subsidiaires touchant au droit processuel et au droit matériel du licenciement des agents publics : À titre principal, **dans quelle mesure un praticien hospitalier recruté par contrat sous l'empire d'une réglementation antérieure peut-il revendiquer une intégration dans le nouveau corps statutaire créé par une réforme réglementaire généralisant le recrutement par concours, et l'administration commet-elle un excès de pouvoir en prononçant son licenciement lorsque les conditions procédurales prévues par les dispositions transitoires pour une telle intégration — notamment la proposition préalable des autorités médicales ou directoriales — ne sont pas réunies ?** À titre subsidiaire, le juge devait déterminer : - Si une demande de renvoi présentée le jour de l'audience doit être accueillie au regard de l'état de l'instruction ; - Si l'état de congé de maladie d'un agent contractuel fait légalement obstacle au prononcé de son licenciement en droit monégasque ; - Si le refus d'intégration et l'organisation du concours révèlent, en l'espèce, un détournement de procédure. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa rigueur déductive et son refus d'entrer dans les controverses factuelles ou qualificatives qui s'avèrent inopérantes au regard du texte réglementaire directement applicable. Le raisonnement se déploie en quatre temps. #### 1. Le rejet de la demande de renvoi sur le fondement de la bonne administration de la justice En premier lieu, le Tribunal Suprême statue sur l'incident procédural soulevé *in extremis* par le requérant le 23 janvier 2002, jour de l'audience fixée par l'ordonnance présidentielle du 7 novembre 2001. Se fondant expressément sur l'article 30 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction écarte la demande en jugeant « qu'en l'état de l'instruction, ce renvoi n'est pas nécessaire à une bonne administration de la justice ». Après un échange complet de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique enregistrées entre mai et septembre 2001), l'affaire était en état d'être jugée, justifiant la primauté accordée au bon déroulement du calendrier juridictionnel. #### 2. La neutralisation de la querelle de qualification au profit du statut générique de praticien contractuel En deuxième lieu, abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique épurée de la situation du requérant. Alors que les parties s'affrontaient longuement sur le point de savoir si M. M. C. était « assistant généraliste », « assistant spécialiste », « médecin-adjoint » ou « résident de spécialité », et si l'article 19 de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 lui était applicable, le juge contourne cette controverse en relevant sobrement que l'intéressé « a été recruté par le Centre hospitalier Princesse Grace par contrat du 21 décembre 1994, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors applicable » et « qu'il a exercé ses fonctions, dans leurs divers échelons et pour diverses attributions jusqu'à son licenciement en exécution de la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême ramène la situation de M. M. C. à sa nature juridique essentielle et incontestable : celle d'un « praticien contractuel » en activité au sein de l'établissement lors de l'entrée en vigueur de la réforme du 29 décembre 1998. #### 3. L'application stricte des conditions d'intégration de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628 En troisième lieu, le juge rappelle l'économie générale de la réforme issue de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, qui a institué un nouveau statut des praticiens hospitaliers en généralisant le recrutement par concours, puis cite intégralement l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 régissant la situation transitoire des praticiens contractuels. Aux termes de cette disposition, les praticiens contractuels exerçant à la date de l'arrêté et disposant des qualifications requises « peuvent, sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur et après avis de la commission médicale d'établissement, être intégrés, sur décision du conseil d'administration, dans le corps des praticiens hospitaliers temps plein ». L'analyse textuelle opérée par le Tribunal Suprême met en évidence deux éléments décisifs : - D'une part, l'emploi du verbe « peuvent » démontre que l'intégration n'est jamais un droit automatique ni un droit acquis pour l'agent contractuel, mais une simple faculté ouverte à l'administration. - D'autre part, l'exercice même de cette faculté par le conseil d'administration est subordonné à une condition préalable impérative : l'existence d'une proposition émanant soit du chef de service, soit, à défaut, du directeur de l'établissement. Or, constatant en fait « que le requérant n'a fait l'objet d'une proposition d'intégration dans le corps des praticiens hospitaliers ni de la part du chef de service ni de celle du directeur », le Tribunal en déduit mécaniquement « qu'en conséquence ce praticien contractuel ne pouvait bénéficier d'une intégration dans les conditions prévues par ce texte ». L'administration se trouvait dès lors en situation de compétence liée pour refuser l'intégration statutaire directe, et la mesure de licenciement tirant les conséquences de cette non-intégration dans le nouveau cadre réglementaire « n'est pas entachée d'excès de pouvoir ». #### 4. Le rejet laconique des moyens tirés du congé de maladie et du détournement de procédure En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême balaye en deux considérants lapidaires les moyens restants. Sur la question de la suspension du contrat pour cause de maladie, le juge affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier le requérant alors qu'il se trouvait en congé de maladie ». Par cette formule, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement l'invocation par le requérant de l'article L. 122-32-1 du Code du travail (français) et consacre l'absence, dans l'ordonnancement juridique monégasque applicable aux agents contractuels de droit public du CHPG, de toute prohibition générale de licencier durant un congé de maladie (pour un motif étranger à ladite maladie). Enfin, s'agissant des accusations de « concours fictif » et de « harcèlement moral », le juge constate souverainement que « le détournement de procédure allégué n'est pas établi », le requérant n'ayant manifestement pas apporté la preuve — toujours exigeante en contentieux administratif — que l'administration aurait utilisé ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés. ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - Le recours intenté par M. M. C. est rejeté ; > - Les dépens sont mis à la charge de M. M. C. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Docteur M. C. c/ CHPG* du 23 janvier 2002 constitue un jalon important du droit administratif monégasque de la fonction publique, particulièrement dans le domaine de la fonction publique hospitalière. Rendue au rapport du Président Roland Drago, elle s'inscrit dans la droite ligne des principes classiques du droit public gouvernant la mutabilité des statuts et la situation des agents contractuels face aux réformes administratives. #### 1. La compétence administrative et la nature du lien unissant les praticiens au CHPG En premier lieu, ainsi que le mettent en exergue les descripteurs analytiques de la décision (« Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel - Fonctionnaires et Agents publics - Établissement public - Personnel hospitalier - Agent contractuel »), l'arrêt confirme la pleine compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962, pour connaître des actes individuels de gestion et de licenciement concernant les agents contractuels d'un établissement public tel que le Centre hospitalier Princesse Grace. Le contrat passé le 21 décembre 1994 en application de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 est un contrat de droit public, et la décision mettant fin aux fonctions de l'agent constitue
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26800 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26800 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/11-23-26800)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le droit de la fonction publique monégasque repose sur une architecture statutaire précise, au sein de laquelle les modalités d'accès aux emplois publics et l'organisation interne des services administratifs obéissent à des régimes juridiques rigoureusement distincts. L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco à l'automne 2000 illustre avec acuité la ligne de partage séparant la nomination dans un emploi permanent de l'État de la simple attribution d'une fonction accessoire et temporaire à un agent public déjà en activité. À l'origine du différend se trouve une initiative de l'administration monégasque visant à organiser le suivi pédagogique et culturel au sein de ses services éducatifs. Par une circulaire portant le numéro 99-42 en date du 5 octobre 1999, le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines a porté à la connaissance des agents qu'il allait être procédé au recrutement d'un chargé du suivi des activités culturelles à caractère éducatif auprès de la Direction de l'Éducation Nationale, de la jeunesse et des sports. Ce document administratif précisait avec netteté les contours temporels et matériels de la mission : celle-ci n'était prévue que pour la durée de l'année scolaire en cours et devait s'exercer à mi-temps. En outre, la circulaire du 5 octobre 1999 encadrait les modalités de candidature en prescrivant que les personnes intéressées devaient soumettre leur dossier par la voie hiérarchique, réservant ainsi implicitement mais nécessairement cette opportunité aux seules personnes possédant d'ores et déjà la qualité de fonctionnaire en activité. Deux enseignantes, toutes deux professeurs agrégés de l'Université, ont notamment manifesté leur intérêt ou se sont trouvées en situation de postuler à cette mission : Madame I. A. et Madame S.-A. R., cette dernière étant professeur agrégé de lettres classiques. Il ressort des écritures de l'administration que Madame S.-A. R. disposait, outre son agrégation, d'une maîtrise d'histoire de lettres classiques ainsi que de deux diplômes d'études approfondies (DEA). Son parcours comprenait également une participation à une équipe de recherche du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), une solide formation musicale, le suivi durant trois années des cours d'histoire de l'art dispensés à l'École du Louvre, la responsabilité antérieure d'un club d'antiquité gréco-latine au collège de Moissy-Cramayel, ainsi que l'animation, pendant plusieurs années, du club de théâtre du Lycée Albert 1er à Monaco. À l'issue de l'examen des candidatures et de l'appréciation des mérites respectifs des postulantes, le Ministre d'État a pris la décision de confier à Madame S.-A. R. le suivi des activités culturelles à caractère éducatif auprès de la Direction de l'Éducation Nationale, de la jeunesse et des sports, tout en lui maintenant son emploi de professeur. Cette décision ministérielle a été portée à la connaissance du personnel du Lycée Albert 1er par le truchement d'une note de service émanant du proviseur de l'établissement, en date du 17 janvier 2000. Estimant que cette désignation méconnaissait tant les règles statutaires relatives aux concours de la fonction publique que les dispositions législatives garantissant une priorité d'accès aux emplois publics au profit des nationaux monégasques, Madame I. A. a résolu de contester la légalité de cet acte devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 16 mars 2000, Madame I. A., représentée par Maître Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Son recours comportait un double volet, articulant des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir et des conclusions à fin d'indemnité. En premier lieu, la requérante sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État chargeant Madame S.-A. R. du suivi des activités culturelles à caractère éducatif, telle que révélée par la note de service du proviseur du Lycée Albert 1er du 17 janvier 2000. Au soutien de ses prétentions annulatoires, Madame I. A. articulait deux moyens de légalité interne. D'une part, elle invoquait la violation du principe du recrutement des fonctionnaires par la voie du concours, tel qu'il est consacré par les articles 6 et 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. D'autre part, elle soutenait que la décision attaquée avait été prise en méconnaissance de la priorité accordée aux citoyens monégasques pour l'attribution des fonctions publiques, règle instituée par l'article 1er de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques. En second lieu, sur le terrain de la responsabilité administrative, la requérante demandait au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 francs à titre de dommages-intérêts, afin de sanctionner le comportement de l'administration et de réparer le préjudice moral qu'elle estimait avoir subi du fait de cette éviction jugée irrégulière. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur près la Cour d'appel, a déposé une contre-requête enregistrée le 18 mai 2000, concluant au rejet intégral de la requête. L'argumentation gouvernementale reposait sur une qualification juridique stricte de la mission litigieuse au regard du statut général des fonctionnaires. Se fondant sur le premier alinéa de l'article 2 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975, aux termes duquel seules les personnes nommées dans un emploi permanent ont la qualité de fonctionnaire, le Ministre d'État faisait valoir que le suivi des affaires culturelles ne constituait nullement un emploi permanent juridiquement et budgétairement isolé des autres. Par voie de conséquence, les dispositions réglementaires invoquées par la requérante imposant le recrutement par concours demeuraient radicalement inapplicables en l'espèce. Suivant une logique similaire, l'autorité administrative soutenait que la priorité nationale édictée par la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 ne pouvait trouver à s'appliquer, dès lors que la fonction attribuée ne revêtait pas le caractère d'un emploi permanent et que l'accès à cette mission n'était ouvert qu'à des agents déjà titulaires d'un emploi public. Enfin, le Ministre d'État concluait que le rejet nécessaire des conclusions en annulation devait emporter, par voie de conséquence directe, le rejet de la demande indemnitaire. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réplique pour Madame I. A., enregistré le 20 juin 2000. Maintenant ses conclusions et moyens initiaux, la requérante développait un argument supplémentaire fondé sur la qualité des destinataires de l'offre : selon elle, dès lors que le poste de chargé du suivi des activités culturelles n'était offert qu'à des fonctionnaires, les règles statutaires régissant le recrutement par concours devaient nécessairement gouverner la sélection du fonctionnaire appelé à occuper ce poste. En outre, sur le terrain probatoire, Madame I. A. affirmait que le silence gardé par l'administration quant aux conditions précises dans lesquelles la candidature de Madame S.-A. R. avait été retenue s'analysait comme un aveu de l'illégalité entachant ce recrutement. Afin de garantir le respect du principe du contradictoire à l'égard des tiers dont les droits étaient susceptibles d'être affectés par une éventuelle annulation, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 10 juillet 2000, ordonné la communication de la procédure à Madame S.-A. R. Cette dernière n'a toutefois pas présenté d'observations en réponse à cette mise en cause. Clôturant les échanges d'écritures des parties, le Ministre d'État a enregistré une duplique le 21 juillet 2000. Réitérant ses moyens de défense, le représentant de l'État a tenu à lever toute ambiguïté sur les motifs du choix opéré par l'administration, en détaillant de manière exhaustive les titres universitaires, travaux de recherche et expériences d'animation pédagogique et culturelle de Madame S.-A. R. Le Ministre d'État précisait ainsi que la sélection résultait d'une appréciation comparative des mérites respectifs de Mesdames A. et R., et rappelait, selon une jurisprudence administrative constante, qu'en l'absence d'un abus du pouvoir discrétionnaire, une telle appréciation des mérites ne saurait être utilement discutée devant le juge de l'excès de pouvoir. Par une ordonnance du 4 octobre 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 22 novembre 2000. Après avoir entendu Monsieur Michel Bernard, membre titulaire, en son rapport, les avocats-défenseurs des parties en leurs plaidoiries ainsi que Monsieur le Procureur Général en ses conclusions, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en formation plénière, a rendu sa décision le 23 novembre 2000. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de la requête soumise au Tribunal Suprême imposait à la haute juridiction de trancher une question fondamentale de qualification juridique en droit de la fonction publique monégasque, dont dépendait l'applicabilité de deux garanties statutaires et législatives majeures. Le problème de droit central pouvait être formulé de la manière suivante : l'attribution par l'autorité administrative, pour une durée déterminée correspondant à l'année scolaire et à temps partiel (mi-temps), d'une mission de suivi d'activités culturelles à un fonctionnaire déjà en activité qui conserve par ailleurs l'emploi permanent auquel il a été précédemment nommé, s'analyse-t-elle comme une nomination à un « emploi permanent » ou à un « emploi vacant » au sens du droit positif monégasque ? De la réponse apportée à cette question préalable de qualification découlaient deux interrogations subséquentes conditionnant la légalité de la décision attaquée : 1. En premier lieu, une telle désignation fonctionnelle est-elle soumise à l'obligation d'organiser préalablement un concours administratif, conformément aux prescriptions combinées des articles 18 et 20 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État et de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 ? 2. En second lieu, l'attribution de cette fonction entre-t-elle dans le champ d'application matériel de la priorité d'accès aux fonctions publiques instituée au profit des candidats de nationalité monégasque par les articles 1er et 2 de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques ? Enfin, à titre accessoire, se posait la question du sort réservé aux conclusions indemnitaires tendant à la réparation d'un préjudice moral lorsque les conclusions principales en annulation pour excès de pouvoir, sur lesquelles repose l'allégation de faute administrative, sont jugées mal fondées. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré autour d'une interprétation exégétique et systémique des textes régissant la fonction publique monégasque. La haute juridiction examine successivement les deux moyens d'annulation avant de statuer sur la demande indemnitaire, sans même avoir besoin de s'aventurer sur le terrain du contrôle de l'appréciation des mérites respectifs des candidates évoqué en duplique par l'administration. #### 1. Sur l'inapplicabilité de la règle du recrutement par voie de concours Abordant le premier moyen tiré de la violation du principe du recrutement par concours, le juge administratif suprême procède par un syllogisme juridique classique. Dans sa majeure, il rappelle l'état du droit positif en combinant les dispositions législatives et réglementaires pertinentes. Il cite tout d'abord l'article 18 de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, lequel pose le principe selon lequel nul ne peut être nommé dans un « emploi permanent de l'État » s'il n'a pas satisfait aux conditions prévues notamment à l'article 20 du même texte. Ce dernier article dispose qu'à l'exception des emplois supérieurs visés à l'article 4 — dont la nomination est laissée à la seule décision de l'autorité compétente —, les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours. Le Tribunal complète cette lecture par la citation de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978, prise pour l'application de la loi statutaire, qui précise que « les concours sont ouverts par des arrêtés ministériels qui mentionnent notamment : 1° le nombre, la nature et s'il y a lieu la catégorie des emplois mis au concours... ». De la lecture combinée de ces trois dispositions, le Tribunal Suprême dégage une règle d'interprétation stricte : l'organisation d'un concours n'est juridiquement exigée que lorsqu'il s'agit de procéder au recrutement de fonctionnaires en vue de leur nomination à des « emplois permanents ». Dans sa mineure, le Tribunal analyse avec minutie la nature exacte de l'opération administrative litigieuse, à la lumière de la circulaire n° 99-42 du 5 octobre 1999 émanant du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines. Il relève quatre éléments factuels et juridiques déterminants : - Premièrement, la mission de chargé du suivi des activités culturelles à caractère éducatif n'était créée que pour une durée limitée, à savoir la durée de l'année scolaire en cours. - Deuxièmement, elle ne devait s'exercer qu'à mi-temps. - Troisièmement, l'exigence d'une présentation des candidatures par la voie hiérarchique restreignait l'accès à cette mission aux seules personnes possédant déjà la qualité de fonctionnaire. - Quatrièmement, le fonctionnaire sélectionné devait continuer à occuper l'emploi auquel il avait été antérieurement nommé. Dès lors, le juge constate que la circulaire n'avait nullement pour objet de recruter un fonctionnaire appelé à occuper un emploi permanent, mais uniquement d'attribuer, pour une durée déterminée, une simple « fonction à temps partiel » à un fonctionnaire en activité. Appliquant ce constat au cas de Madame S.-A. R., le Tribunal relève qu'en étant nommée chargée de ce suivi culturel, l'intéressée a intégralement conservé son emploi de professeur agrégé de lettres classiques. La conclusion s'impose d'elle-même : ni la Loi du 12 juillet 1975 ni l'Ordonnance du 17 août 1978 n'imposaient que l'attribution d'une telle fonction fût précédée d'un concours. Le premier moyen est donc écarté comme non fondé. Ce faisant, le Tribunal réfute implicitement mais fermement la thèse développée par la requérante dans sa réplique, selon laquelle le seul fait de réserver une mission à des fonctionnaires suffirait à déclencher l'application des règles relatives aux concours. #### 2. Sur l'inapplicabilité de la priorité nationale d'accès aux fonctions publiques Le deuxième moyen, pris de la violation de la Loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative aux fonctions publiques, fait l'objet d'un traitement méthodologique identique, fondé sur la corrélation étroite entre les articles 1er et 2 de ce texte législatif. Le Tribunal Suprême reproduit in extenso les deux premiers articles de la loi de 1934. Si l'article 1er énonce le principe général selon lequel, sous réserve des accords conclus avec le Gouvernement français, les fonctions publiques de l'État, de la commune et des établissements reconnus d'utilité publique sont attribuées par priorité aux Monégasques remplissant les conditions d'aptitude exigées, l'article 2 en précise immédiatement le mécanisme de mise en œuvre en disposant qu'un avis inséré au *Journal de Monaco* indiquera les « emplois vacants » dans les services publics ainsi que les conditions d'admission. Procédant à une interprétation combinée de ces deux dispositions, la haute juridiction affirme que la priorité nationale instituée à l'article 1er n'est pas d'application générale et inconditionnelle à toute forme d'activité au sein de l'administration : elle n'est juridiquement applicable que pour la nomination aux « emplois vacants » mentionnés à l'article 2. Or, reprenant la qualification opérée lors de l'examen du premier moyen, le Tribunal juge que la fonction de chargé du suivi des activités culturelles attribuée à Madame S.-A. R. — laquelle a conservé l'emploi auquel elle avait été précédemment nommée — ne constitue pas un « emploi » au sens des dispositions de la Loi du 18 juillet 1934. En l'absence de vacance d'emploi au sens légal du terme, Madame I. A. ne pouvait utilement se prévaloir de la priorité réservée aux nationaux monégasques pour contester la légalité de la décision ministérielle. #### 3. Sur le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires Enfin, s'agissant de la demande de condamnation de l'État au paiement de 50 000 francs de dommages-intérêts en réparation du préjudice moral allégué, le Tribunal Suprême applique un principe classique du contentieux administratif. Dès lors que la demande d'indemnisation trouvait son unique fondement dans l'illégalité fautive prétendument commise par l'administration lors de la désignation de Madame S.-A. R., le rejet au fond des conclusions à fin d'annulation prive de toute base légale l'action en responsabilité. L'administration n'ayant commis aucune illégalité en procédant à cette attribution fonctionnelle sans concours ni application de la priorité nationale, aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne saurait être retenue. Les conclusions indemnitaires sont donc rejetées par voie de conséquence directe. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - La requête de Madame A. est rejetée. > - Les dépens sont mis à la charge de Madame A. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 23 novembre 2000 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en formation plénière, constitue un jalon majeur dans l'édification du droit de la fonction publique monégasque. Par la netteté de ses formules et la rigueur de ses distinctions conceptuelles, cet arrêt apporte un éclairage déterminant sur l'articulation entre le statut général des fonctionnaires et les prérogatives d'organisation interne des services dont dispose le pouvoir exécutif. #### 1. La consécration de la distinction fondamentale entre « emploi permanent » et « fonction accessoire » L'apport théorique essentiel de la décision réside dans la summa divisio qu'elle opère entre la notion d'« emploi » (plus spécifiquement d'emploi permanent ou d'emploi vacant) et celle de simple « fonction » (en l'occurrence une fonction à temps partiel et à durée déterminée). Dans l'architecture de la Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, la notion d'emploi permanent constitue la pierre angulaire de la condition juridique de l'agent public titulaire. Comme le rappelait à juste titre le Ministre d'État dans sa contre-requête en s'appuyant sur le premier alinéa de l'article 2 de ladite loi, c'est la nomination dans un emploi permanent qui confère la qualité même de fonctionnaire. Dans la conception classique du droit public d'inspiration française — dont le droit administratif monégasque partage largement les catégories conceptuelles —, un emploi permanent correspond à un poste de travail pérenne, répondant à un besoin constant du service public, prévu aux cadres de l'administration et doté d'une existence budgétaire propre au sein des effectifs ministériels.
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-06-26955)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réforme statutaire des personnels des services judiciaires et plus particulièrement des greffiers, intervenue au tournant des années 2000. Il met en lumière les tensions susceptibles de naître lors des opérations de reclassement indiciaire consécutives à l'adoption de nouvelles normes statutaires régissant la fonction publique. Madame E., épouse Z., fonctionnaire au sein des services judiciaires monégasques, a été nommée à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général par l'Ordonnance souveraine n° 13.988 du 6 mai 1999. Postérieurement à cette nomination, le législateur monégasque est intervenu pour refondre le cadre statutaire applicable à cette catégorie d'agents publics en adoptant la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers. Ce texte législatif traite à la fois des greffiers et de la fonction de Secrétaire général du Parquet général. Cette architecture législative a été complétée par une mesure réglementaire d'application, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux catégories d'emploi des greffiers. À la suite de l'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif normatif, la situation administrative et financière de Madame Z. a été déterminée par l'autorité gestionnaire. Elle s'est vue classer, en fonction du nouveau texte, dans l'échelle indiciaire correspondant au grade de Greffier en Chef adjoint. Estimant que la loi nouvelle du 10 juillet 2000 avait pour effet juridique de placer sur un strict pied d'égalité les fonctions de Greffier en Chef et celles de Secrétaire général du Parquet général, l'intéressée a contesté ce positionnement indiciaire qu'elle jugeait inférieur à celui auquel ses fonctions lui donnaient droit. C'est dans ces circonstances que, le 6 décembre 2000, Madame Z. a formellement saisi le Directeur des Services Judiciaires d'une demande tendant à obtenir son reclassement dans l'échelle indiciaire supérieure, à savoir celle des Greffiers en Chef. Il convient de relever une particularité procédurale et factuelle notable : cette requête administrative initiale a été présentée sous le couvert du supérieur hiérarchique direct de la fonctionnaire, le Procureur général, lequel avait pris soin d'assortir la demande de son avis le plus favorable. Malgré ce soutien hiérarchique éminent au sein du ministère public, l'autorité investie du pouvoir de direction administrative des services judiciaires n'a pas fait droit à la sollicitation de l'agent. Par une lettre en date du 27 novembre 2001, soit près d'une année après la demande initiale, Monsieur le Directeur des Services Judiciaires a opposé une décision explicite de refus. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative a indiqué que le nouveau texte législatif n'impliquait pas nécessairement le classement dans la même échelle indiciaire du Greffier en Chef et du Secrétaire général du Parquet général. Soucieuse de préserver ses droits et d'épuiser les voies de recours administratifs préalables avant d'envisager la voie contentieuse, Madame Z. a formé, dès le 6 décembre 2001, un recours gracieux auprès du Directeur des Services Judiciaires afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de la décision de refus du 27 novembre 2001. Ce recours administratif n'a pas davantage prospéré. L'autorité administrative a maintenu sa position initiale en rejetant explicitement le recours gracieux. Il est à noter que le texte de la décision commentée comporte une légère divergence matérielle quant à la date exacte de ce rejet gracieux : l'exposé des faits et prétentions de la requête mentionne un rejet intervenu le 28 mars 2002, tandis que le premier considérant de la motivation de l'arrêt fait état d'un rejet en date du 26 mars 2002. Quoi qu'il en soit de cette différence de deux jours sans incidence sur le fond du droit, il est établi que cette décision explicite de rejet du recours gracieux a été formellement remise à l'intéressée le 2 avril 2002, cristallisant ainsi définitivement le différend administratif et ouvrant le délai de recours contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus de reclassement indiciaire, Madame Z. a porté le litige devant le juge administratif suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe général le 17 mai 2002 sous le numéro TS 2002-5, elle a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur des Services Judiciaires du 27 novembre 2001 rejetant sa demande de reclassement dans l'échelle des greffiers en chef, ensemble le rejet de son recours gracieux. La saisine étant intervenue moins de deux mois après la notification du rejet du recours gracieux effectuée le 2 avril 2002, la recevabilité temporelle de la requête ne souffrait d'aucune contestation au regard des règles régissant la procédure devant la Haute Juridiction. L'instruction écrite s'est déroulée dans le strict respect du principe du contradictoire, donnant lieu à un échange nourri de quatre mémoires : la requête initiale du 17 mai 2002, une contre-requête déposée par le Directeur des Services Judiciaires le 15 juillet 2002, un mémoire en réplique présenté par la requérante le 1er août 2002, et enfin un mémoire en duplique enregistré pour l'administration le 16 août 2002. Par une ordonnance du 13 septembre 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 6 novembre 2002, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation et de condamnation de l'État aux dépens, Madame Z., représentée par Maître Licari, avocat-défenseur, a développé une argumentation juridique structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : la violation de la loi doublée d'une rupture du principe d'égalité, d'une part, et l'erreur manifeste d'appréciation, d'autre part. En premier lieu, sur le terrain de la violation directe de la norme supérieure et du principe d'égalité devant la loi, la requérante soutenait que la loi n° 1228 du 10 juillet 2000, et tout particulièrement son article 3 (invoqué dans la réplique), avait entendu mettre les fonctions de Greffier en Chef et de Secrétaire général du Parquet général sur un strict pied d'égalité. Selon elle, cette parité statutaire se manifestait par une double similitude : celle du mode de nomination des deux emplois et celle de l'étendue des pouvoirs conférés à leurs titulaires respectifs. Elle faisait valoir dans sa réplique que les textes ne permettaient nullement d'assimiler le Secrétaire général du Parquet général, qui a la qualité de chef de service, à un simple Greffier en Chef adjoint. Le législateur ayant expressément distingué le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet des autres emplois permanents du Greffe général ou du Secrétariat général, l'application de la grille indiciaire de Greffier en Chef adjoint se trouvait dépourvue de toute justification légale. À défaut d'une égalité de classement indiciaire reflétant cette parité statutaire, Madame Z. s'estimait victime d'une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi. En second lieu, sur le terrain du contrôle de l'appréciation administrative, la requérante arguait que la décision de refus était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle reprochait à la Direction des Services Judiciaires de s'être fondée sur un critère quantitatif tiré du nombre de subordonnés placés sous l'autorité respective des deux chefs de service. Pour la requérante, ce critère numérique était totalement absent de la réglementation en vigueur et devait demeurer indifférent au classement indiciaire, lequel ne doit dépendre que de la nature intrinsèque de la fonction et du grade attribué. Dans sa réplique, elle précisait que cette approche quantitative, selon laquelle le nombre de subordonnés ferait le grade, traduisait une confusion juridique entre les notions distinctes de grade et d'emploi, tout en méconnaissant la réalité judiciaire qui justifiait amplement le reclassement sollicité. Sur un plan plus factuel, elle ajoutait dans sa réplique avoir demandé à plusieurs reprises un rendez-vous au Directeur des Services Judiciaires sans qu'aucune suite ne fût donnée à ses démarches. En défense, le Directeur des Services Judiciaires, représenté par Maître Molinié, avocat aux Conseils, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement l'ensemble des moyens adverses. Sur la légalité textuelle et le principe d'égalité, l'autorité administrative soutenait qu'il ne ressortait nullement des dispositions en vigueur qu'elle fût tenue d'appliquer à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général le même classement indiciaire que celui attribué au Greffier en Chef. Ni la loi n° 1228, ni l'Ordonnance souveraine d'application ne posaient le principe d'une égalité hiérarchique entre ces deux emplois. L'administration opérait ici une distinction théorique fondamentale en droit de la fonction publique : une position statutaire et une échelle indiciaire ne dépendent pas du mode de nomination de l'agent, mais résultent exclusivement du statut applicable à l'emploi et au grade concernés. Ainsi, le fait que ces postes relèvent de la notion d'« emploi supérieur réservé » n'implique aucune égalité hiérarchique entre leurs différents titulaires. De même, la circonstance que les deux agents exercent un pouvoir de notation sur leurs subordonnés n'induit aucune parité hiérarchique entre eux. Dans sa duplique, le Directeur des Services Judiciaires précisait la portée exacte des textes : ceux-ci imposent seulement que la direction des services administratifs du Parquet général soit assurée par un fonctionnaire appartenant à la catégorie A, condition parfaitement remplie par le grade de Greffier en Chef adjoint détenu par la requérante. Sur le terrain du contrôle de l'appréciation et de la rémunération, le défendeur rappelait un principe cardinal du droit administratif : le Gouvernement (et par extension l'autorité administrative compétente pour les services judiciaires) dispose en matière de fixation du traitement des fonctionnaires de la compétence discrétionnaire la plus large, de sorte que le juge administratif n'exerce en la matière qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste. Or, selon l'administration, les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité et de l'erreur manifeste d'appréciation étaient dénués de tout fondement en raison de l'absence d'équivalence entre deux fonctions présentant une nature, une ampleur et un degré de subordination fort différents. Par conséquent, la décision attaquée n'avait manifestement pas consacré un traitement indiciaire injustifié au regard des fonctions réellement exercées par l'intéressée. Enfin, sur le point factuel soulevé en réplique, le Directeur des Services Judiciaires tenait à préciser dans sa duplique que l'assertion de la requérante concernant un prétendu refus d'audience était entièrement fausse. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit précise touchant à l'articulation entre le statut des fonctionnaires, la hiérarchie des emplois au sein des services judiciaires et l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative en matière de classement indiciaire. Plus exactement, il s'agissait de déterminer si les dispositions de la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers et de son Ordonnance souveraine d'application n° 14893 du 29 mai 2001 imposaient à l'autorité administrative une compétence liée l'obligeant à conférer au Secrétaire général du Parquet général un classement indiciaire identique à celui du Greffier en Chef, et, à défaut d'une telle obligation textuelle, si le refus du Directeur des Services Judiciaires d'accorder cette parité indiciaire méconnaissait le principe général d'égalité de traitement des fonctionnaires ou était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la nature et de l'importance respectives de ces deux fonctions. En filigrane, la Haute Juridiction était invitée à préciser la nature de son contrôle juridictionnel sur les décisions individuelles de classement indiciaire lorsque les textes statutaires laissent une marge de manœuvre à l'autorité de nomination quant à la correspondance entre un emploi fonctionnel de direction administrative et un grade de la grille indiciaire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique classique, répondant point par point, en quatre considérants, à l'architecture des moyens soulevés par la requérante tout en consacrant pleinement la thèse défendue par l'administration. Après un premier considérant purement descriptif rappelant l'objet de la demande initiale de Madame Z., le rejet du 27 novembre 2001 et le rejet subséquent du recours gracieux, le juge administratif aborde successivement les trois branches du contrôle de légalité interne : l'existence d'une obligation légale ou réglementaire (compétence liée ou pouvoir discrétionnaire), le respect du principe d'égalité, et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, le Tribunal Suprême procède à une analyse exégétique des normes applicables pour vérifier le moyen tiré de la violation directe de la loi. Il affirme de manière catégorique que : « ni la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers, ni l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux diverses catégories d'emploi de greffiers, ni aucune autre disposition, n'impose de classer le fonctionnaire occupant l'emploi de Secrétaire général du Parquet général dans l'échelle indiciaire des Greffiers en Chef ». Par cette formulation négative mais absolue (« ni..., ni..., ni aucune autre disposition »), la Haute Juridiction écarte d'emblée la thèse de la requérante selon laquelle le législateur aurait implicitement mais nécessairement aligné le régime indiciaire des deux emplois. Le juge valide ainsi la distinction opérée par la défense entre le traitement simultané de deux fonctions dans un même texte statutaire (ou la similitude de leur mode de nomination et de certaines prérogatives comme la notation) et l'existence d'une parité hiérarchique et indiciaire obligatoire. En l'absence de prescription impérative dans la loi ou le règlement, le Directeur des Services Judiciaires ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour accorder le reclassement, mais disposait d'un pouvoir d'appréciation pour déterminer l'échelle indiciaire adéquate au sein de la catégorie A, en l'occurrence celle de Greffier en Chef adjoint. En deuxième lieu, ayant établi l'existence de ce pouvoir d'appréciation de l'administration, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur l'usage qui en a été fait par le Directeur des Services Judiciaires dans sa décision du 27 novembre 2001. Le troisième considérant condense en une seule phrase le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et celui du principe d'égalité : « Considérant qu'en refusant le reclassement sollicité, le Directeur des Services Judiciaires n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation, ni porté atteinte au principe d'égalité, en raison de la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ». Ce considérant est le cœur battant de l'arrêt. Il révèle tout d'abord la nature du contrôle juridictionnel exercé sur le classement indiciaire : en utilisant expressément le standard de l'« erreur manifeste d'appréciation », le Tribunal Suprême confirme qu'il n'exerce qu'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur l'adéquation entre le classement indiciaire retenu par l'administration et l'emploi occupé par l'agent, dès lors que les exigences minimales des textes (ici, l'appartenance à la catégorie A) sont respectées. Le juge se refuse à substituer sa propre appréciation de l'opportunité administrative ou de la valeur respective des postes à celle du Directeur des Services Judiciaires, se bornant à censurer une éventuelle disproportion flagrante et grossière qui, en l'espèce, fait défaut. Surtout, le Tribunal Suprême articule de manière remarquable le rejet des deux moyens autour d'un pivot factuel et juridique unique : « la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ». Cette constatation souveraine de la différence objective de situation remplit une double fonction dans le raisonnement du juge : 1. Au regard du principe d'égalité : En droit public monégasque comme en droit comparé, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative règle de façon différente des situations différentes. L'égalité de traitement entre agents publics n'est exigible qu'entre fonctionnaires appartenant à un même corps ou placés dans une situation identique au regard de l'objet de la mesure. En constatant que le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général se trouvent dans une situation différente (ce qui renvoie implicitement aux éléments débattus lors de l'instruction concernant la nature, l'ampleur des tâches, le nombre de subordonnés et le degré de subordination propres à chaque service), le juge désamorce radicalement le grief de rupture d'égalité. 2. Au regard de l'erreur manifeste d'appréciation : Cette même différence objective de situation justifie rationnellement que l'autorité administrative ait pu, sans commettre d'erreur grossière, maintenir une différenciation indiciaire en classant le Secrétaire général du Parquet général dans la grille des Greffiers en Chef adjoints plutôt que dans celle, sommitale, du Greffier en Chef. Le critère quantitatif et structurel mis en avant par l'administration (l'ampleur différente des services) est ainsi indirectement légitimé par le juge comme élément constitutif d'une « différence de situation » pertinente. Enfin, dans un quatrième et dernier considérant conclusif, le Tribunal tire la conséquence logique de cette double démonstration en jugeant que « la décision attaquée n'est pas entachée d'illégalité », ce qui entraîne le rejet de la requête et la condamnation de la requérante aux dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame E. épouse Z. > Expédition de la présente décision sera transmise au Directeur des Services Judiciaires. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que l'arrêt du 6 novembre 2002 ne comporte pas de visas ou de citations expresses d'autres décisions juridictionnelles antérieures, sa structure argumentative, les concepts mobilisés et la méthodologie de contrôle retenue s'inscrivent dans une tradition jurisprudentielle de droit public parfaitement identifiable, propre au contentieux administratif monégasque tel que façonné par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. 1. L'autonomie du statut des services judiciaires et le pouvoir du Directeur des Services Judiciaires : Sur le plan organique, la décision illustre la spécificité de l'administration de la justice à Monaco. Le litige oppose un fonctionnaire des services judiciaires au Directeur des Services Judiciaires. Bien que le Procureur général, supérieur hiérarchique direct de la requérante au sein du Parquet général, ait émis « l'avis le plus favorable » à la demande de reclassement, cet avis ne liait aucunement le Directeur des Services Judiciaires. L'arrêt confirme implicitement la plénitude de compétence de ce dernier en matière de gestion statutaire et indiciaire du personnel affecté aux juridictions et au parquet. L'avis favorable du chef du ministère public reste un acte préparatoire purement consultatif qui ne saurait créer de droits au profit de l'agent ni restreindre le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative investie du pouvoir de décision. 2. La conception classique du principe d
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/04-25-25000)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique monégasque et porte plus particulièrement sur les modalités juridiques et procédurales de la cessation définitive de fonctions pour cause d'invalidité physique. Le sieur R. F. exerçait les fonctions de conducteur au sein du Service des Bâtiments Domaniaux de l'État de Monaco. Au cours de sa carrière (les dates d'entrée en service et d'apparition des troubles de santé ne sont pas précisées dans la décision), l'intéressé a présenté un état de santé ayant conduit l'administration à relever un « absentéisme » qualifié par elle d'« anormal ». Toutefois, ainsi qu'il ressort des écritures de l'État, la matérialité de ces absences reposait sur des faits dont le caractère médicalement justifié a été reconnu par l'autorité administrative elle-même, excluant dans l'esprit de cette dernière toute idée de faute disciplinaire. Afin d'examiner la situation administrative et médicale de ce fonctionnaire, son dossier a été soumis à l'appréciation des instances médicales statutaires, et plus précisément à la Commission supérieure médicale. Durant cette phase précontentieuse, divers actes préparatoires et correspondances ont été échangés, le texte de la décision mentionnant l'existence d'erreurs contenues dans une convocation adressée à l'agent ainsi que dans une lettre d'information adressée à un tiers (la nature exacte de ces erreurs matérielles et l'identité de ce tiers ne sont pas précisées dans la décision). Par ailleurs, un différend a émergé quant aux conditions dans lesquelles le fonctionnaire a pu avoir accès à son dossier administratif et médical, le requérant alléguant un refus de communication dans des conditions normales. À l'issue de cet examen médical, la Commission médicale a estimé que le sieur R. F. était incapable d'exercer d'une façon permanente ses fonctions. Son invalidité permanente a été considérée comme n'ayant pas été contractée ou aggravée en service. Sur le fondement de cet avis médical, l'autorité souveraine a pris l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 en date du 20 juin 1985. Cet acte administratif individuel a prononcé la mise à la retraite d'office pour invalidité du sieur R. F. à compter du 1er juillet 1985, entraînant sa radiation des cadres du Service des Bâtiments Domaniaux et la liquidation de sa pension de retraite en substitution de son traitement d'activité. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant tant la régularité formelle et procédurale que le bien-fondé matériel de son éviction des cadres actifs de l'administration, le sieur R. F., représenté par Maître Jacques Sbarrato, avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 2 août 1985. Le recours ainsi formé mêlait des conclusions d'annulation pour excès de pouvoir et des conclusions indemnitaires de plein contentieux. Au titre de ses conclusions principales à fin d'annulation, le requérant demandait à la Haute Juridiction d'annuler l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 du 20 juin 1985 prononçant sa mise à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 1985. À l'appui de cette demande, le sieur R. F. développait une argumentation articulée autour de plusieurs griefs d'illégalité externe et interne. En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'erreur de droit, il soutenait que l'Ordonnance Souveraine violait la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, et plus particulièrement les articles 50 et suivants figurant au titre VII de ce texte, ainsi que les articles 38 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de ladite loi. Selon la thèse du requérant, la mise à la retraite d'office pour invalidité ne pouvait légalement intervenir de plano ; elle était nécessairement subordonnée à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire et au placement préalable du fonctionnaire en position de congé pour invalidité temporaire. Dans son mémoire en réplique du 8 novembre 1985, le requérant affinait cette lecture des textes en soutenant que l'architecture législative pertinente opposait, d'une part, les mises à la retraite d'office et, d'autre part, les mises à la retraite sur demande de l'intéressé, et non pas les cas d'invalidité temporaire aux cas d'invalidité permanente. Il en déduisait que la procédure administrative engagée d'office à son encontre était contraire à la lettre comme à l'esprit des textes statutaires, et ce d'autant plus que les irrégularités entachant sa convocation et la lettre adressée à un tiers révélaient les errements procéduraux de l'administration. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le sieur R. F. contestait la compétence des commissions médicales ayant examiné son état de santé pour décider de sa mise à la retraite. En outre, il invoquait une violation caractérisée des droits de la défense, résultant selon lui d'un refus de communication de son dossier dans des conditions normales préalablement à la prise de décision. En troisième lieu, le requérant articulait un moyen tiré de l'abus de droit et du détournement de pouvoir (ainsi que du détournement de procédure). Il faisait valoir que l'absentéisme qui lui était reproché n'avait nullement un caractère « anormal » et que l'État de Monaco avait, sous le couvert artificiel d'une procédure d'ordre purement médical, pris une décision d'éviction qui s'analysait en réalité comme une sanction disciplinaire déguisée. En choisissant la voie médicale au lieu de recourir à la procédure disciplinaire, l'administration avait, selon lui, délibérément cherché à le priver des garanties statutaires et des droits de la défense que la procédure disciplinaire lui aurait impérativement offerts. Au titre de ses conclusions indemnitaires accessoires, le sieur R. F. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité pécuniaire destinée à réparer son préjudice matériel et financier. Cette somme devait équivaloir à la différence exacte résultant de la comparaison entre le traitement d'activité qu'il aurait dû continuer à percevoir et la pension de retraite qui lui était effectivement versée, et ce à compter du 1er juillet 1985 jusqu'à la date à laquelle il serait réintégré et replacé dans sa situation antérieure avec le maintien de l'intégralité de ses droits liés à son emploi et à son grade, ou, à défaut de réintégration, jusqu'à l'âge légal auquel il aurait pu prétendre à l'ouverture normale de ses droits à la retraite. De surcroît, il réclamait la condamnation de l'État à lui payer la somme de 100 000 francs en réparation du préjudice moral subi en l'espèce, outre la condamnation de la puissance publique aux entiers dépens, distraits au profit de son avocat-défenseur. En défense, le Ministre d'État, représenté par la S.C.P. E. Piwnica et J. Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête le 8 octobre 1985, suivie d'une duplique le 11 décembre 1985, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'État de Monaco réfutait point par point l'argumentation du fonctionnaire. Sur la légalité interne, l'administration exposait que la situation du sieur R. F. ne relevait nullement de l'hypothèse de l'invalidité temporaire régie par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, mais bien de celle de l'invalidité permanente régie par des dispositions spéciales autonomes, à savoir l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 sur les pensions de retraite des fonctionnaires, des magistrats et de certains agents publics. Ce texte, soutenait le Ministre d'État, autorise une mise directe à la retraite d'office dès lors que le fonctionnaire est reconnu incapable par la Commission médicale d'exercer d'une façon permanente ses fonctions, sans qu'il soit besoin de le placer préalablement en congé de maladie et sans que l'agent ait à solliciter lui-même cette admission à la retraite. Sur le plan procédural, le Ministre d'État faisait valoir que la Commission médicale, régulièrement consultée, était pleinement compétente pour émettre un avis technique, au vu duquel l'autorité investie du pouvoir de nomination a légalement pris la décision de mise à la retraite. Il ajoutait, dans sa duplique, que la légalité de l'Ordonnance Souveraine attaquée ne saurait être viciée par de simples erreurs matérielles contenues dans une convocation ou dans une lettre d'information adressée à un tiers. Sur le grief de détournement de pouvoir, l'État répliquait que l'appréciation portée par les services administratifs sur le caractère « anormal » de l'absentéisme de l'agent était strictement objective et exclusive de toute idée de faute disciplinaire. Cette appréciation ne portait que sur la matérialité de faits d'absence dont la justification médicale avait d'ailleurs été pleinement reconnue, ce qui démontrait l'inadéquation d'une procédure disciplinaire et la parfaite adéquation de la procédure médicale d'invalidité. Enfin, sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État soutenait que le rejet nécessaire des conclusions à fin d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence, le rejet des conclusions à fin d'indemnité compensatrice de traitement, et qu'aucune somme ne pouvait être allouée au titre d'un préjudice moral dont le requérant ne rapportait nullement la justification. Par une ordonnance en date du 29 octobre 1985, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. À l'audience, après le rapport de Monsieur René Jean Dupuy, Vice-Président du Tribunal Suprême, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions de Madame le Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le 25 avril 1986. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la juridiction administrative monégasque à trancher une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'articulation des textes statutaires et des textes relatifs aux pensions de retraite, ainsi qu'aux garanties procédurales entourant l'éviction non disciplinaire des agents publics. Le problème de droit central peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative peut-elle prononcer d'office la mise à la retraite d'un fonctionnaire pour invalidité permanente non imputable au service sur le fondement de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, sans que cet agent ait été préalablement placé en position de congé pour invalidité temporaire au titre de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, et quelles sont la nature exacte de l'intervention de la Commission supérieure médicale ainsi que l'étendue des garanties contradictoires applicables devant cette instance pour écarter tout grief d'incompétence, de vice de procédure ou de détournement de pouvoir ? De cette interrogation principale découlaient trois sous-questions précises correspondant aux trois moyens d'annulation soulevés par le requérant : 1. En premier lieu, existe-t-il un lien de subordination légale entre le régime du congé pour invalidité temporaire (prévu par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975) et le régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (prévu par l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982), imposant à l'administration d'épuiser les droits à congé de maladie de l'agent avant de pouvoir prononcer sa radiation des cadres ? 2. En deuxième lieu, la Commission supérieure médicale dispose-t-elle d'un pouvoir décisionnel propre susceptible d'entacher l'acte de mise à la retraite d'incompétence, et la procédure suivie devant cet organisme doit-elle revêtir un caractère contradictoire pour satisfaire aux exigences légales et aux droits de la défense ? 3. En troisième lieu, le recours par l'administration à la procédure de mise à la retraite pour invalidité en présence d'un absentéisme médicalement justifié constitue-t-il un détournement de pouvoir et de procédure destiné à éluder les garanties de l'action disciplinaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête du sieur R. F., le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, déploie un raisonnement juridique d'une grande concision, structuré autour de la réponse successive aux trois moyens d'annulation identifiés dans son considérant liminaire, avant d'en tirer les conséquences sur le volet indemnitaire. #### 1. L'autonomie du régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (Sur le premier moyen) Le requérant soutenait que l'Ordonnance Souveraine attaquée était entachée d'une erreur de droit pour avoir prononcé sa mise à la retraite sans qu'il ait été, au préalable, placé en congé pour invalidité temporaire en application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Le Tribunal Suprême écarte cet argument en opérant une lecture stricte et autonome des dispositions législatives applicables. Le juge relève que « l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 concerne la mise à la retraite pour invalidité permanente non contractée ou aggravée en service, sans subordonner cette mesure à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire entraînant une mise en congé ». Par ce motif lapidaire mais décisif, la Haute Juridiction consacre le principe d'indépendance des législations ou, plus exactement, l'autonomie fonctionnelle des différents régimes juridiques gouvernant l'inaptitude physique du fonctionnaire. D'un côté, la loi n° 975 du 12 juillet 1975 (et son ordonnance d'application n° 6.365 du 17 août 1978) régit le déroulement de la carrière active et organise les positions statutaires temporaires permettant au fonctionnaire momentanément inapte de conserver un lien avec le service par le biais de congés pour invalidité temporaire. D'un autre côté, la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 régit la sortie définitive du service et la liquidation des droits à pension lorsque l'inaptitude présente d'emblée ou de manière avérée un caractère irréversible et permanent. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger le congé d'invalidité temporaire en préalable procédural obligatoire à la mise à la retraite pour invalidité permanente. Dès lors que l'incapacité permanente est médicalement constatée, l'autorité administrative est légalement fondée à appliquer directement l'article 22 de la loi de 1982. L'Ordonnance Souveraine n'est donc entachée d'aucune erreur de droit. #### 2. La nature consultative de la Commission supérieure médicale et le respect du contradictoire (Sur le second moyen) Le deuxième moyen du requérant mêlait une critique de la compétence des commissions médicales — auxquelles il reprochait d'avoir « décidé » de sa mise à la retraite — et un grief de vice de procédure lié à la violation des droits de la défense (défaut de communication normale du dossier). Le Tribunal Suprême décompose sa réponse en deux temps. Tout d'abord, il rectifie l'analyse juridique du requérant quant à l'auteur réel de l'acte administratif. Le juge affirme « que la décision attaquée n'émane pas de la Commission supérieure médicale, organe consultatif, dont l'avis en l'espèce était nécessaire sur la base de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, pour que l'Autorité administrative prenne la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême rappelle la distinction classique du droit administratif entre l'acte préparatoire (l'avis d'un organisme consultatif collégial) et l'acte décisoire (l'Ordonnance Souveraine prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination). La consultation de la Commission supérieure médicale constitue une formalité substantielle obligatoire (« dont l'avis en l'espèce était nécessaire »), mais cet organe ne détient aucun pouvoir de décision propre. Le moyen tiré de l'incompétence de la commission médicale pour décider de la mise à la retraite tombe donc de lui-même, puisque la décision émane exclusivement de l'Autorité administrative. Ensuite, se prononçant sur la régularité formelle des opérations de cet organisme consultatif, le Tribunal Suprême énonce « que cette procédure s'est déroulée régulièrement et contradictoirement dans les conditions prévues par la loi ». Bien que la formulation soit ramassée, sa portée juridique est considérable, comme le souligne d'ailleurs le sommaire officiel de la décision (« Commission supérieure médicale - Nécessité d'une procédure contradictoire (oui) »). En vérifiant concrètement que la procédure devant la commission s'est déroulée « contradictoirement », le juge administratif suprême consacre l'exigence d'un débat contradictoire devant l'instance médicale consultative. Il juge qu'en l'espèce, contrairement aux allégations du sieur R. F. relatives au refus de communication de son dossier et aux erreurs de convocation, les prescriptions légales garantissant le caractère contradictoire de l'examen médical ont été pleinement respectées. #### 3. L'absence de preuve du détournement de pouvoir et le rejet consécutif des demandes indemnitaires (Sur le troisième moyen et sur l'indemnité) S'agissant du troisième moyen, par lequel le requérant soutenait que l'administration avait commis un détournement de pouvoir et de procédure en substituant une éviction médicale à une procédure disciplinaire afin de le priver des garanties afférentes, le Tribunal Suprême procède par une affirmation souveraine d'absence de preuve : « Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ». Fidèle à la tradition du contentieux administratif, le juge rappelle implicitement que le détournement de pouvoir ne se présume pas et qu'il incombe au requérant d'en rapporter la preuve tangible à partir des pièces du dossier. En l'occurrence, dès lors que l'incapacité physique permanente était médicalement avérée par la Commission supérieure médicale et que l'administration avait elle-même reconnu que les absences de l'agent étaient médicalement justifiées (excluant par là même toute qualification de faute disciplinaire), l'utilisation de la procédure prévue à l'article 22 de la loi n° 1049 correspondait exactement au but en vue duquel ce texte a été édicté. L'allégation de sanction déguisée était donc dépourvue de tout fondement probatoire. Enfin, ayant écarté l'ensemble des moyens d'annulation et confirmé l'entière légalité de l'Ordonnance Souveraine du 20 juin 1985, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette absence d'illégalité fautive sur le terrain du plein contentieux : « Considérant que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la demande en indemnité ». La responsabilité de la puissance publique ne pouvant être engagée en l'absence d'illégalité de la mesure d'éviction, les conclusions tendant au versement d'un rappel de traitement et de dommages-intérêts pour préjudice moral se trouvent nécessairement privées d'objet ou de fondement, entraînant le rejet global de la requête et la condamnation du sieur R. F. aux dépens. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant : > « Par ces motifs, > Décide : > La requête du sieur F. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rend
# Cour de Révision de Monaco, 15 octobre 2014, n° 12675 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 15 octobre 2014, n° 12675 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2014/10-15-12675)) L'arrêt rendu le 15 octobre 2014 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco (pourvois joints n° 2014-27 et n° 2014-28) s'inscrit au carrefour du droit processuel civil, du contentieux constitutionnel de la répartition des compétences juridictionnelles et du droit de la fonction publique hospitalière monégasque. Par cette décision d'une grande densité technique, la Haute juridiction monégasque apporte des éclaircissements déterminants sur trois terrains distincts : le régime procédural du pourvoi en révision dirigé contre les décisions avant dire droit au regard de l'article 440 du Code de procédure civile, l'office du juge judiciaire face à une demande de sursis à statuer pour question préjudicielle d'appréciation de la validité d'un acte administratif au regard de l'article 90 B 3° de la Constitution, et enfin la méthodologie d'application du principe de parité de traitement des agents du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) édicté par l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. L'intérêt majeur de cet arrêt réside tant dans l'affirmation du pouvoir discrétionnaire des juges du fond pour écarter une demande de sursis à statuer — nonobstant l'invocation d'une question préjudicielle relevant de la compétence du Tribunal Suprême — que dans la validation d'une méthode de calcul fondée sur le taux horaire pour assurer l'effectivité de la parité des rémunérations hospitalières avec la région économique voisine à la suite de la réduction du temps de travail en France. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige trouve son origine dans l'évolution législative et réglementaire du temps de travail au sein de la fonction publique hospitalière française et ses répercussions sur le statut rémunératoire des agents publics hospitaliers exerçant en Principauté de Monaco. Madame h. MO. exerce les fonctions de préparatrice en pharmacie au sein de l'établissement public monégasque dénommé Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Le statut du personnel de service de cet établissement est régi par l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. L'article 31 de ce texte pose un principe fondamental de parité ou de plancher rémunératoire avec la France, en disposant que les différents grades ou emplois hospitaliers sont classés hiérarchiquement dans des échelles indiciaires de traitement établies par arrêté pris après avis du conseil d'administration, sans que ces traitements et modalités d'avancement puissent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine. Or, à compter du 1er janvier 2002, les agents des établissements hospitaliers publics de la région économique voisine (en France) occupant des fonctions similaires à celles de Madame h. MO. ont bénéficié d'une réduction de leur temps de travail légal hebdomadaire, lequel a été abaissé de 39 heures à 35 heures, tout en conservant le maintien intégral de leur rémunération antérieure. À Monaco, la durée légale hebdomadaire du travail demeurait différente. Estimant que le maintien du même traitement mensuel en France pour une durée de travail réduite à 35 heures entraînait mécaniquement une augmentation de la valeur horaire du travail de ses homologues français, et partant, une rupture du principe de non-infériorité des traitements garanti par l'article 31 de l'ordonnance souveraine du 28 juillet 1982, Madame h. MO. a sollicité auprès de son employeur un réajustement de sa rémunération. C'est dans ce contexte que, par une lettre en date du 31 octobre 2003, la préparatrice en pharmacie a formulé une demande officielle de complément de salaire auprès de la direction de l'établissement. Par une décision en date du 21 novembre 2003, Monsieur le Directeur du CHPG a refusé de faire droit à cette réclamation. Il convient de relever, parmi les éléments factuels constatés par les juges du fond et repris dans l'arrêt commenté, que le CHPG a ultérieurement modifié sa pratique, puisqu'il a lui-même appliqué la méthode du taux horaire pour le calcul des rémunérations de ses agents à compter du 1er janvier 2007. Le différend portait donc sur la période antérieure à cette régularisation méthodologique, l'agente réclamant la condamnation de l'établissement public au paiement de rappels de rémunération. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus opposé le 21 novembre 2003 par le directeur de l'établissement, le contentieux s'est noué devant les juridictions monégasques selon un parcours procédural scindé en deux phases, l'une relative à un incident de procédure touchant à la compétence et au sursis à statuer, l'autre relative au fond du droit. Il ressort par ailleurs des énonciations de l'arrêt (au travers des griefs reproduits au premier moyen) qu'une décision précédente du Tribunal Suprême, par laquelle cette haute juridiction se serait déclarée incompétente pour statuer sur les demandes de Madame h. MO., avait déjà jalonné le litige (les détails et la date de cette décision du Tribunal Suprême ne sont pas précisés dans la décision commentée). Madame h. MO. a saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action dirigée contre le CHPG aux fins de « voir constater, avec toutes conséquences de droit, que c'est à tort que le M. le Directeur du CHPG a, le 21 novembre 2003, refusé de faire droit à sa demande de complément de salaire formulée le 31 octobre 2003 ». Dès ce stade initial, le CHPG a soulevé un incident en demandant au Tribunal de première instance de surseoir à statuer. L'établissement public soutenait que le litige supposait d'apprécier ou d'interpréter la validité de la décision administrative de refus prise par le directeur de l'hôpital le 21 novembre 2003, et qu'une telle appréciation de validité relevait de la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de la Constitution monégasque. Par un premier jugement rendu sur incident le 25 juillet 2006, le Tribunal de première instance a rejeté cette demande de sursis à statuer et a invité les parties à conclure au fond. Statuant ultérieurement sur le fond du litige (la date de ce second jugement de première instance n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal de première instance a fait droit aux demandes de la préparatrice en pharmacie et a condamné le CHPG à lui payer les sommes de 2 080,94 euros (avec intérêts au taux légal à compter du 26 avril 2005) et de 649,72 euros (avec intérêts au taux légal à compter du 14 mars 2008). Le CHPG a interjeté appel de ces décisions devant la Cour d'appel de Monaco. La juridiction du second degré a statué par deux arrêts successifs : 1. Par un premier arrêt avant dire droit (rendu sur incident) en date du 8 mai 2012, la Cour d'appel, statuant en matière civile, a confirmé le jugement du 25 juillet 2006 ayant rejeté la demande de sursis à statuer et a invité les parties à conclure au fond. 2. Par un second arrêt rendu au fond en date du 20 septembre 2013 (mentionné ponctuellement comme daté du 23 septembre 2013 dans l'exposé de la fin de non-recevoir de la défenderesse, mais visé officiellement au titre du pourvoi n° 2014-28 comme rendu le 20 septembre 2013), la Cour d'appel a confirmé le jugement de première instance ayant condamné le CHPG au paiement des sommes précitées de 2 080,94 euros et 649,72 euros. Le 20 décembre 2013, le CHPG a souscrit au greffe général deux déclarations de pourvoi en révision : le pourvoi n° 2014-27 dirigé contre l'arrêt avant dire droit du 8 mai 2012, et le pourvoi n° 2014-28 dirigé contre l'arrêt au fond du 20 septembre 2013. Aux termes de ses requêtes et répliques contenant deux moyens identiques dans chacun des pourvois, l'établissement public demandeur en révision articulait deux séries de prétentions : * **Dans un premier moyen (divisé en trois branches)**, le CHPG attaquait le rejet de sa demande de sursis à statuer. Il reprochait d'abord à la Cour d'appel d'avoir dénaturé la lettre du directeur du 21 novembre 2003 en violation de l'article 989 du Code civil en considérant que l'établissement n'avait pas contesté l'action de l'agente dans son principe (première branche). Il soutenait ensuite que les juges du fond étaient tenus de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême dès lors que le litige supposait d'apprécier la validité d'une décision administrative, invoquant à ce titre la violation de l'article 90 B 3° de la Constitution (deuxième branche). Enfin, il faisait valoir que l'incompétence du Tribunal Suprême pour trancher le litige au principal ne faisait pas obstacle à sa saisine sur question préjudicielle d'appréciation de validité, de sorte qu'en tirant argument d'une précédente décision d'incompétence du Tribunal Suprême, la Cour d'appel avait statué par des motifs inopérants en violation de l'article 199 du Code de procédure civile (troisième branche). * **Dans un second moyen (divisé en cinq branches)**, le CHPG contestait sa condamnation pécuniaire au fond au regard de l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 199 du Code de procédure civile. Il soutenait que le principe de parité des traitements n'impliquait pas l'application d'un taux horaire français au traitement monégasque (première branche) ; qu'il imposait une comparaison concrète des rémunérations effectivement perçues et des situations respectives et non l'application abstraite d'un taux horaire, reprochant à la Cour d'appel un défaut de motifs et un manque de base légale (deuxième et cinquième branches) ; que cette comparaison exigeait de tenir compte de la durée de travail effectif, du différentiel annuel horaire et de la différence de jours fériés, éléments jugés à tort inopérants par la Cour d'appel (troisième branche) ; et enfin que la Cour d'appel avait omis de répondre au moyen péremptoire tiré de ce que l'article 31 visait la notion de « traitement » et non de « salaire », ce qui excluait tout raisonnement en termes de salaire horaire (quatrième branche). En défense, Madame h. MO. opposait tout d'abord deux fins de non-recevoir : * Elle concluait à l'irrecevabilité du pourvoi n° 2014-27 (dirigé contre l'arrêt du 8 mai 2012) sur le fondement de l'article 440 du Code de procédure civile, au motif qu'il aurait été formé indépendamment de l'arrêt rendu au fond. * Elle soulevait l'irrecevabilité du second moyen en toutes ses branches, arguant que le grief de violation de l'article 31 de l'ordonnance du 28 juillet 1982 était nouveau et mélangé de fait et de droit. Sur le fond, elle concluait au rejet des pourvois et formait une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du CHPG au paiement d'une somme de 300 euros ainsi que de 3 000 euros à titre de dommages-intérêts pour procédure abusive en application de l'article 459-4 du Code de procédure civile. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision devait résoudre un quadruple questionnement juridique, mêlant procédure civile, droit constitutionnel processuel et droit matériel de la fonction publique hospitalière : 1. **Sur la recevabilité des recours et des moyens (Questions procédurales préalables) :** * D'une part, le pourvoi en révision formé contre un arrêt avant dire droit ayant rejeté une demande de sursis à statuer satisfait-il à l'exigence de l'article 440 du Code de procédure civile lorsqu'il fait l'objet d'une déclaration de pourvoi distincte mais enregistrée au greffe le même jour que la déclaration de pourvoi dirigée contre l'arrêt ayant statué au fond ? * D'autre part, le moyen tiré de la violation de l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 peut-il être écarté comme nouveau devant la Cour de révision lorsque les conditions d'application de ce texte ont fait l'objet de débats devant les juges du fond ? 2. **Sur l'obligation de surseoir à statuer et la question préjudicielle (Premier moyen) :** Les juridictions de l'ordre judiciaire, saisies d'un litige relevant de leur compétence mais mettant en cause une décision administrative individuelle (le refus du directeur du CHPG d'accorder un complément de salaire), sont-elles légalement ou constitutionnellement tenues, en vertu de l'article 90 B 3° de la Constitution, de surseoir à statuer pour renvoyer au Tribunal Suprême l'appréciation de la validité de cet acte, ou disposent-elles en la matière d'un pouvoir discrétionnaire ? 3. **Sur la méthode d'application du principe de parité de rémunération (Second moyen) :** L'application du principe de non-infériorité des traitements des agents du CHPG par rapport à ceux des agents exerçant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine, édicté par l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, autorise-t-elle les juges du fond, à la suite du passage en France de la durée légale hebdomadaire du travail de 39 à 35 heures avec maintien de la rémunération, à déterminer un taux horaire de rémunération afin de désolidariser la rémunération de la durée légale du travail propre à chaque État ? 4. **Sur l'abus du droit d'agir en révision :** L'exercice par l'établissement public de ces recours en révision caractérise-t-il un abus de procédure ouvrant droit à indemnisation sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir ordonné la jonction des pourvois n° 2014-27 et n° 2014-28 en raison de leur connexité évidente, la Cour de révision procède à un examen méthodique de chacune des contestations, écartant tour à tour les exceptions d'irrecevabilité de la défenderesse, les moyens de cassation du demandeur, ainsi que la demande indemnitaire pour procédure abusive. #### 1. L'accueil de la recevabilité du pourvoi contre l'arrêt sur incident et du second moyen S'agissant de la fin de non-recevoir tirée de l'article 440 du Code de procédure civile opposée au pourvoi n° 2014-27, la Cour de révision procède à une vérification factuelle et matérielle des actes de procédure. Elle constate qu'« il résulte des énonciations figurant sur les déclarations de pourvoi enregistrées au greffe le 20 décembre 2013 au nom du CHPG que le recours en révision formé à l'encontre de l'arrêt rendu sur incident a été déclaré conjointement au recours formé à l'encontre de l'arrêt définitif ». La concomitance de l'enregistrement des deux déclarations le 20 décembre 2013 suffit à caractériser le caractère conjoint des recours. La condition posée par l'article 440 étant réunie, la fin de non-recevoir est écartée. S'agissant de la fin de non-recevoir opposée au second moyen et tirée de sa nouveauté (moyen nouveau, mélangé de fait et de droit), la Cour de révision la rejette avec la même fermeté. Elle relève « qu'il ressort de l'arrêt que les conditions d'application de l'article 31 de l'ordonnance susvisée, ont été expressément débattues devant les juges du fond ». Dès lors que la règle de droit et ses conditions de mise en œuvre étaient dans le débat devant la Cour d'appel, le grief tiré de sa violation ne saurait être qualifié de nouveau. #### 2. La consécration radicale du pouvoir discrétionnaire des juges du fond en matière de sursis à statuer Pour rejeter l'ensemble des trois branches du premier moyen (qui invoquaient la dénaturation de la lettre du 21 novembre 2003, la violation de l'article 90 B 3° de la Constitution relatif au renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême, et l'inopérance du motif tiré d'une précédente décision d'incompétence de ce même Tribunal), la Cour de révision cisèle un attendu de principe d'une remarquable concision : > « Mais attendu qu'en l'absence de dispositions légales contraignantes relatives à l'obligation de surseoir à statuer, c'est dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire que la Cour d'appel a statué comme elle l'a fait ; » Le raisonnement de la Haute juridiction opère ici par neutralisation directe de la prémisse juridique du pourvoi. Le CHPG postulait l'existence d'une obligation constitutionnelle ou légale de surseoir à statuer pesant sur le juge judiciaire dès qu'une question de validité d'un acte administratif est soulevée devant lui. La Cour de révision dément formellement l'existence d'une telle obligation en relevant « l'absence de dispositions légales contraignantes relatives à l'obligation de surseoir à statuer ». Le sommaire de la décision explicite la portée de cette motivation au regard des griefs soulevés : les juges du fond ne sont pas tenus de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême lorsque le litige relevant de leur compétence dont ils sont saisis suppose que soit appréciée la validité d'une décision administrative ; partant, la Cour d'appel n'a pas violé l'article 90 B 3° de la Constitution en rejetant la demande de sursis à statuer, l'incompétence antérieure du Tribunal Suprême ne faisant pas obstacle au rejet de cette demande. Parce que la décision de surseoir ou non relève du « pouvoir discrétionnaire » de la Cour d'appel (hors les cas de sursis obligatoire expressément prévus par la loi, absents en l'espèce), les motifs par lesquels la Cour d'appel a justifié son refus échappent au contrôle de la Cour de révision, ce qui rend inopérants les griefs de dénaturation ou de défaut de motifs articulés par le demandeur. #### 3. La validation de la méthode du taux horaire pour assurer la parité des traitements hospitaliers Sur le fond du droit matériel (second moyen), la Cour de révision devait contrôler si la Cour d'appel avait légalement justifié sa décision au regard de l'article 31 de l'ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et répondu aux conclusions du CHPG. La Cour de révision commence par rappeler la teneur exacte du texte applicable : les différents grades ou emplois hospitaliers sont classés hiérarchiquement dans des échelles indiciaires de traitement établies par arrêté pris après avis du conseil d'administration, sans que ces traitements et modalités d'avancement puissent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine. Elle approuve ensuite pleinement le raisonnement tenu par les juges du fond (par motifs propres et adoptés) en le décomposant en trois temps logiques : 1. **Le constat factuel non contesté :** À compter du 1er janvier 2002, les agents occupant des fonctions similaires à celles de Madame h. MO. dans la région économique voisine ont vu leur temps de travail légal hebdomadaire passer de 39 à 35 heures, avec maintien de leur rémunération. 2. **La
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27518 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27518 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/12-04-27518)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige porté devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réside dans une opération de recrutement au sein de la fonction publique monégasque, plus précisément dans le secteur de l'enseignement public. Par un avis de vacance d'emploi relatif à l'engagement du personnel enseignant dans les établissements scolaires, publié au *Journal de Monaco* le 26 janvier 1979, l'administration a ouvert une procédure visant à pourvoir trois postes de Professeur d'Enseignement Technique Commercial, dans la spécialité « comptabilité », au titre de l'année scolaire 1979-1980. Pour départager les postulants dont le nombre excédait celui des emplois offerts, l'autorité administrative a prévu l'organisation d'un examen d'aptitude. Parmi les diplômes expressément visés par l'avis de vacance d'emploi figurait le Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement technique (C.A.P.E.T.), lequel était présenté par l'administration comme étant le seul titre susceptible de conférer d'emblée une priorité de recrutement. Le sieur B., de nationalité monégasque, a fait acte de candidature. Bien qu'il ne fût pas titulaire des diplômes spécifiquement prévus par l'avis de vacance du 26 janvier 1979 – et notamment du C.A.P.E.T. –, sa candidature a néanmoins été déclarée recevable par l'administration. Il a en effet été admis à concourir au motif qu'il justifiait d'un diplôme universitaire, en l'occurrence une licence en droit, ce titre figurant sur la liste des diplômes requis en France pour se présenter au concours externe de recrutement des professeurs des collèges d'enseignement technique, telle que fixée par un arrêté français du 30 janvier 1976. Un autre candidat, de nationalité française et occupant déjà l'un des postes déclarés vacants, a également été autorisé à concourir bien qu'étant titulaire d'un diplôme différent. Estimant que la détention de son diplôme universitaire lui conférait de plein droit, en sa qualité de citoyen monégasque, une priorité absolue d'embauche sur le candidat de nationalité française dont il jugeait le titre hiérarchiquement inférieur au sien, le sieur B. a contesté le principe même de sa soumission à une épreuve de sélection. Il a refusé de participer à l'examen d'aptitude et a saisi l'administration d'une demande formelle tendant à la suppression pure et simple dudit examen. Par une décision en date du 12 mars 1979, le Directeur de la Fonction Publique a rejeté la demande du sieur B. tendant à la suppression de l'examen d'aptitude organisé pour l'année scolaire 1979-1980. C'est ce refus administratif qui constitue l'acte attaqué et le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite à la décision de rejet du Directeur de la Fonction Publique, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête initiale déposée le 14 mai 1979. Cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative du 12 mars 1979. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de la violation de normes constitutionnelles et législatives garantissant la préférence nationale dans l'accès aux emplois publics. Il invoquait expressément la violation de l'article 25, alinéa 2, de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962, de l'article 1er de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative à la priorité d'emploi des Monégasques dans la fonction publique, ainsi que de l'article 21, alinéa 2, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires. Le syllogisme juridique du requérant reposait sur cinq propositions : 1. Le candidat français en fonction sur le poste déclaré vacant détenait un diplôme d'une valeur inférieure à celle des diplômes des candidats monégasques, et singulièrement inférieure au diplôme d'université du requérant ; dès lors, ce candidat étranger n'aurait pas dû être autorisé à concourir. 2. L'organisation d'un examen d'aptitude ne saurait trouver de justification légale que dans l'hypothèse où les candidats en présence détiendraient des diplômes strictement équivalents, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, les niveaux des postulants résultant de diplômes susceptibles d'être classés hiérarchiquement. 3. Le recours à un examen destiné à départager des candidats dépourvus de diplômes équivalents constituait une « faute de procédure » entachant la légalité de l'opération de recrutement. 4. Le refus opposé par l'administration était fondé sur un motif inacceptable, en ce qu'il se référait aux règles d'admission prévalant en France, État dans lequel la réserve de priorité d'emploi nationale ne peut être invoquée de la même manière puisque seuls les nationaux français peuvent, par principe, y être nommés fonctionnaires. 5. En définitive, le respect des textes imposait à l'administration d'examiner et de classer abstraitement les diplômes produits, et non de soumettre les candidats eux-mêmes à un examen. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 17 juillet 1979, concluant au rejet intégral de la requête tant pour des motifs de recevabilité des moyens que de fond : 1. Sur le plan factuel et réglementaire, le Ministre d'État rappelait que le requérant ne possédait pas les diplômes exigés par l'avis de vacance du 26 janvier 1979 (notamment le C.A.P.E.T., seul titre conférant priorité), et que ce n'était que par faveur, au titre de sa licence en droit visée par la réglementation française pour les concours de professeurs de collèges d'enseignement technique, qu'il avait été admis à concourir avant de refuser de se présenter aux épreuves. 2. Sur le fond du droit, l'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle l'article 25 de la Constitution et les articles 1er et 2 de la loi du 18 juillet 1934 ne confèrent aux nationaux monégasques une priorité de recrutement que sous la condition expresse qu'ils justifient d'une aptitude au moins égale à celle des candidats non monégasques. L'examen d'aptitude contesté était donc légalement justifié pour évaluer cette aptitude et départager des candidats plus nombreux que les postes à pourvoir. 3. S'agissant de la hiérarchie des titres, l'administration soutenait que la licence en droit ne conférait aucune priorité, ce diplôme figurant sur la liste de l'arrêté français du 30 janvier 1976 sans aucun classement hiérarchique par rapport aux autres titres admis. 4. De surcroît, sur le plan de l'aptitude matérielle, le Ministre d'État relevait qu'une licence en droit ne comportait nullement les connaissances spéciales requises pour l'enseignement de la comptabilité, lesquelles résultent de diplômes proprement techniques. 5. Enfin, l'administration soulevait l'irrecevabilité du moyen tiré de la violation de la loi du 18 juillet 1934, faute pour le requérant d'avoir apporté la moindre justification au soutien de cette illégalité alléguée. L'instruction écrite s'est poursuivie par un déplacement du débat sur le terrain strictement procédural. Dans son mémoire en réplique déposé le 3 août 1979, le sieur B. s'est abstenu de répondre aux arguments de fond du Ministre d'État pour soulever exclusivement une fin de non-recevoir dirigée contre la contre-requête. Selon le requérant, en application de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le mémoire en défense aurait dû être déposé au plus tard le 16 juillet 1979 ; ayant été enregistré le 17 juillet 1979, il devait être déclaré tardif et, partant, irrecevable. Par une duplique enregistrée le 28 août 1979, le Ministre d'État a maintenu l'intégralité de ses conclusions au fond, prenant acte du silence du requérant sur ces points. Sur l'incident de procédure, le Ministre d'État a réfuté toute tardiveté en exposant les règles de computation des délais : le point de départ du délai de deux mois imparti au défendeur n'était pas la date du dépôt de la requête au greffe (14 mai 1979), mais la date de la remise effective de ladite requête au défendeur, intervenue le 16 mai 1979. En outre, s'agissant d'un délai franc calculé conformément aux prescriptions des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, celui-ci n'expirait que le 18 juillet 1979, rendant la contre-requête du 17 juillet parfaitement recevable. L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 3 septembre 1979, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Cependant, à l'approche de l'audience, un revirement procédural majeur s'est produit. Par une requête déposée au Greffe Général le 23 novembre 1979, le sieur B. a déclaré se désister purement et simplement de sa requête initiale et a demandé au Tribunal de lui en donner acte. En réponse, par un mémoire déposé le 29 novembre 1979, le Ministre d'État a déclaré ne pas s'opposer à ce désistement, tout en attirant l'attention de la juridiction sur le fait que ce désistement avait été formé moins de trente jours avant la date fixée pour les débats et qu'en conséquence, le Tribunal avait la faculté, en vertu de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, de condamner le requérant au paiement d'une amende. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige soulevait initialement d'importantes questions de fond (relatives à l'articulation entre le principe constitutionnel de priorité nationale d'accès aux emplois publics et le pouvoir de l'administration de vérifier l'aptitude technique des candidats par voie d'examen lorsque leurs diplômes ne sont pas spécialisés) ainsi qu'une question procédurale intermédiaire (relative à la computation des délais francs de production des mémoires en défense au regard des articles 970 et 971 du Code de procédure civile), l'acte de désistement déposé par le requérant le 23 novembre 1979 a intégralement modifié l'office du juge. Dès lors que le désistement était formulé sans réserve par le demandeur et accepté sans opposition par l'autorité défenderesse, le Tribunal Suprême se trouvait dessaisi du fond du litige ainsi que des exceptions d'irrecevabilité touchant aux écritures antérieures. La seule question de droit demeurant soumise à l'appréciation de la haute juridiction, siégeant en section administrative, était d'ordre purement processuel et répressif : **quelles sont les conséquences juridiques et pécuniaires d'un désistement d'instance formulé par le requérant postérieurement à l'ordonnance de renvoi et moins de trente jours avant la date fixée pour les débats devant le Tribunal Suprême, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?** Il appartenait ainsi au juge administratif suprême de déterminer, d'une part, s'il y avait lieu de donner acte de ce désistement et, d'autre part, s'il convenait, au vu des circonstances particulières de l'espèce, de faire usage du pouvoir discrétionnaire de sanction conféré par les textes régissant sa procédure pour réprimer les désistements tardifs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 4 décembre 1979 se caractérise par une extrême concision, propre aux décisions donnant acte d'un désistement, mais qui n'en révèle pas moins une mécanique juridique rigoureuse en deux temps. Dans un premier considérant, la juridiction constate la réalité et la régularité de la manifestation de volonté du requérant : « *Considérant que par sa requête sus visée du 23 novembre 1979, le sieur B. a déclaré se désister de sa requête initiale ; qu'il y a lieu de lui en donner acte* ». L'accord des parties sur l'extinction de l'instance étant parfait – le Ministre d'État ayant expressément indiqué dans son mémoire du 29 novembre 1979 ne pas s'y opposer –, le juge n'avait d'autre choix que de constater le dessaisissement né de cette volonté convergente, sans pouvoir examiner ni la recevabilité de la contre-requête contestée en réplique, ni le bien-fondé de la décision du Directeur de la Fonction Publique du 12 mars 1979. Dans un second considérant, le Tribunal aborde la question de la sanction procédurale liée à la chronologie du désistement : « *Considérant que dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu d'appliquer l'article 27 alinéa 4 de l'Ordonnance sus visée du 16 avril 1963* ». Pour comprendre la portée de ce motif, il convient de rapprocher les dates de la procédure mentionnées dans les visas de la décision. L'ordonnance du Président du Tribunal Suprême renvoyant l'affaire devant la section administrative datait du 3 septembre 1979. L'audience de plaidoiries (au cours de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Louis Pichat, les observations de Maître Boisson et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général) et le délibéré se sont tenus le 4 décembre 1979. Or, le désistement du sieur B. n'a été déposé au Greffe Général que le 23 novembre 1979, soit seulement onze jours avant la date des débats. La condition objective posée par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 – à savoir un désistement intervenant moins de trente jours avant la date fixée pour les débats – était donc matériellement constituée. Toutefois, ainsi que le rappelait le Ministre d'État dans son dernier mémoire, le prononcé de l'amende prévue par ce texte demeure une simple faculté pour la juridiction (« *le Tribunal peut [...] condamner le requérant à une amende* »). En énonçant que « *dans les circonstances de l'affaire* », il y a lieu de faire application de l'alinéa 4 dudit article 27, le Tribunal Suprême exerce son pouvoir souverain d'appréciation. Bien que la décision ne détaille pas explicitement lesdites circonstances, celles-ci transparaissent à la lecture des visas relatant le comportement procédural du requérant : ce dernier a d'abord refusé de se présenter à l'examen d'aptitude auquel il avait été admis par dérogation aux titres requis dans l'avis de vacance ; il a ensuite engagé un recours contentieux avant d'abandonner toute argumentation au fond lors de sa réplique pour se retrancher derrière une exception de tardiveté manifestement infondée au regard des règles de computation des délais francs ; enfin, après que le Ministre d'État a démontré l'inanité de cet incident procédural dès le 28 août 1979 et que l'affaire a été renvoyée à l'audience le 3 septembre 1979, le requérant a laissé s'écouler près de trois mois supplémentaires avant de se désister *in extremis*, mobilisant inutilement le service public de la justice et la défense de l'État jusqu'au seuil de l'audience. C'est cet ensemble d'éléments que recouvre la formule synthétique « *dans les circonstances de l'affaire* », justifiant le prononcé d'une amende civile de mille francs, outre la condamnation de droit aux entiers dépens de l'instance. ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs, la haute juridiction prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > Il est donné acte au sieur B. du désistement de sa requête ; > Le sieur B. est condamné à une amende de mille francs ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 décembre 1979 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au carrefour de deux thématiques classiques du droit public monégasque : d'une part, de manière explicite et décisoire, la police de l'instance et la répression des comportements dilatoires ou tardifs devant le juge administratif et constitutionnel ; d'autre part, en filigrane à travers les visas exposant la jurisprudence antérieure, le régime juridique de la priorité d'emploi réservée aux nationaux monégasques. #### 1. Le régime du désistement tardif et la police du procès devant le Tribunal Suprême L'apport premier et direct de l'arrêt réside dans la mise en œuvre de l'article 27, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En droit processuel administratif général, le désistement est traditionnellement perçu avec faveur par le juge, en ce qu'il permet d'éteindre prématurément un litige, d'alléger le rôle des juridictions et de pacifier les rapports entre l'administration et les administrés. Toutefois, cette faveur disparaît lorsque le désistement intervient à un stade si avancé de l'instruction qu'il ne permet plus d'économiser le temps et les ressources de la juridiction. Tel est particulièrement le cas devant une juridiction non permanente comme le Tribunal Suprême de Monaco, dont les membres sont appelés à siéger spécialement lors de sessions organisées à l'avance, nécessitant la rédaction préalable d'un rapport, la préparation des conclusions du Procureur Général et la mobilisation des avocats-défenseurs. C'est pour prévenir la désorganisation des sessions juridictionnelles que le législateur princier de 1963 a institué une barrière temporelle fixée à trente jours avant l'ouverture des débats. Le franchissement de ce seuil temporel modifie la nature du regard porté par le juge sur l'acte de désistement : s'il demeure valable et entraîne toujours l'extinction de l'instance (le Tribunal lui en donnant acte), il devient passible d'une sanction pécuniaire. L'arrêt du 4 décembre 1979 illustre parfaitement le caractère non automatique mais néanmoins réel et dissuasif de cette sanction. En prenant soin de viser « *les circonstances de l'affaire* », le Tribunal Suprême indique que le prononcé de l'amende de mille francs ne résulte pas de la seule constatation mécanique du dépassement du délai de trente jours, mais procède d'une appréciation *in concreto* de l'attitude du requérant tout au long de l'instance. On observera en effet que l'échange des mémoires sur le fond et sur la recevabilité était intégralement achevé le 28 août 1979, date de l'enregistrement de la duplique du Ministre d'État. Dès cette date, le sieur B. disposait de tous les éléments – tant sur la jurisprudence relative à la priorité d'emploi que sur le calcul du délai franc des articles 970 et 971 du Code de procédure civile – pour mesurer ses chances de succès et renoncer, le cas échéant, à son action. En attendant le 23 novembre 1979 pour déposer sa requête aux fins de désistement, alors que l'ordonnance de renvoi devant la section administrative avait été rendue dès le 3 septembre 1979, le requérant a fait preuve d'une négligence caractérisée que la haute juridiction sanctionne fermement. #### 2
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 mars 1980, n° 27520 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 mars 1980, n° 27520 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/03-19-27520)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'enracine dans la situation administrative et familiale de la dame S., fonctionnaire appartenant au corps des greffiers au sein de l'ordre judiciaire de la Principauté de Monaco. Divorcée et ayant à sa charge deux enfants issus de cette précédente union, dénommés J.-C. et M.-C., l'intéressée bénéficiait à ce titre, en sa qualité d'agent public de l'État monégasque, du versement régulier des prestations et allocations familiales. La dame S. s'est ultérieurement remariée avec un architecte, ce dernier exerçant par suite une profession libérale. À l'occasion de ce remariage, l'administration monégasque a procédé à l'interruption unilatérale du paiement des prestations familiales jusqu'alors servies à la requérante pour ses deux enfants du premier lit. De surcroît, alors que naissait le 11 juin 1979 un troisième enfant, E.-J. J., issu de sa nouvelle union, la dame S. s'est vu opposer un refus quant au bénéfice de l'allocation prénatale relative à cette naissance. Pour justifier la cessation des versements et le refus d'octroi de l'allocation prénatale, l'administration a fait application d'une directive générale : la circulaire ministérielle n° 4120 émise par le Secrétariat Général le 25 février 1953. Aux termes de cette circulaire, « en cas de remariage d'un veuf, d'une veuve, d'un divorcé ou d'une divorcée, les allocations pour enfant à charge sont dues au chef du nouveau mari pour l'ensemble des enfants du nouveau foyer ». Dès lors que le nouvel époux exerçait une profession libérale et n'avait pas, à ce titre, la qualité d'allocataire lui ouvrant droit au régime des prestations familiales des salariés ou fonctionnaires, l'administration en a déduit que la mère fonctionnaire perdait corrélativement son droit propre au service des allocations pour l'ensemble des enfants composant le nouveau ménage. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 1er mars 1979, la dame S. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au rétablissement du service des prestations familiales dont le paiement avait été interrompu. L'autorité ministérielle a gardé le silence pendant une durée de quatre mois, ce qui a fait naître une décision implicite de rejet. Saisi le 9 août 1979 par la requérante, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative, a été rendu destinataire d'une requête articulant un double objet : d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence du Ministre d'État et de la circulaire ministérielle n° 4120 du 25 février 1953 ; d'autre part, la reconnaissance contentieuse de son droit aux prestations familiales pour ses deux premiers enfants à charge ainsi qu'à l'allocation prénatale pour son troisième enfant. Au soutien de ses prétentions d'annulation, la requérante invoquait quatre moyens principaux : 1. Les textes législatifs régissant les avantages sociaux des fonctionnaires – et spécifiquement la loi n° 486 du 17 juillet 1948 octroyant aux fonctionnaires des allocations pour charges de famille – ne subordonnent ni n'altèrent les droits attachés au statut de fonctionnaire en raison d'une modification de la situation matrimoniale de l'agent. 2. La circulaire ministérielle attaquée ne saurait, sous couvert d'application, édicter des règles nouvelles méconnaissant ou excédant les dispositions de la loi. 3. Subsidiairement, la circulaire du 25 février 1953, cantonnée aux enfants du nouveau foyer, ne pouvait régir ni supprimer les droits nés au titre des enfants du premier mariage. 4. Revêtant un caractère impératif et modifiant la substance des dispositions législatives en supprimant un droit légalement institué, la circulaire présente une nature réglementaire et se trouve dès lors entachée d'incompétence et d'illégalité. Dans sa contre-requête enregistrée le 8 octobre 1979, le Ministre d'État concluait au rejet intégral des conclusions de la dame S. Il soutenait en substance : - Que la loi n° 486 du 17 juillet 1948 ne confère aucun droit pérenne au profit du conjoint divorcé fonctionnaire en cas de remariage. - Qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine d'application prévue par l'article 2 de ladite loi, le Ministre d'État, investi du pouvoir réglementaire en vertu des articles 43 et 44 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, possédait la compétence la plus étendue pour déterminer le régime des prestations sociales des agents publics afin de combler un vide juridique (*vacuum juris*). - Que l'assimilation au régime du secteur privé procédait de l'Ordonnance Souveraine n° 1447 du 28 décembre 1956 (déterminant la notion de « chef de foyer » en cas de remariage en application de la loi du 15 juillet 1954). - Que les prétentions de la requérante tirées du droit français devaient être écartées, de même que les assouplissements prévus par une circulaire subséquente n° 78-10 du 5 juillet 1978 (ou 5 mars 1978 selon les passages de la contre-requête) n'étaient pas applicables à la dame S. dont le foyer dépassait le plafond de ressources prévu. La requérante, par réplique du 6 novembre 1979, a réfuté cette argumentation en opposant la spécificité irréductible de la fonction publique d'État au secteur privé, affirmant que le renvoi légal à une Ordonnance Souveraine prohibait toute usurpation ministérielle sous le prétexte commode d'une « réglementation de secours », laquelle ne saurait être tolérée qu'en présence de circonstances exceptionnelles et d'une urgence avérée que l'écoulement d'un délai de plusieurs lustres démentait formellement. Le Ministre d'État a produit une duplique le 6 décembre 1979 réitérant que l'exercice du pouvoir réglementaire supplétif n'était subordonné par la jurisprudence ni à l'urgence ni à des circonstances exceptionnelles, mais à la simple nécessité fonctionnelle de rendre applicable un texte législatif instituant un principe général. Par ordonnance du 15 décembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire devant la section administrative. Après audition de M. Alfred Potier en son rapport, des observations des conseils des parties et des conclusions du Procureur Général, le Tribunal a statué le 19 mars 1980. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumettait au Tribunal Suprême de Monaco une question cardinale tenant à l'agencement constitutionnel des compétences normatives et à la théorie des actes administratifs unilatéraux. Il s'agissait de déterminer si, en présence d'une disposition législative subordonnant expressément l'octroi d'avantages sociaux à des agents publics à l'intervention future d'Ordonnances Souveraines prises selon des formes consultatives solennelles, l'inertie du pouvoir exécutif régalien autorise le Ministre d'État à édicter, par la voie d'une circulaire ministérielle, une réglementation supplétive dite « de secours » pour combler le vide juridique. En d'autres termes, l'absence prolongée de l'acte d'application réglementaire de rang souverain prévu par le législateur constitutionnel permet-elle à l'autorité ministérielle d'exercer des pouvoirs réglementaires extraordinaires sans qu'il soit démontré l'existence de circonstances exceptionnelles ou d'un état de nécessité privant le Souverain de la possibilité d'agir dans un délai raisonnable ? Par voie de conséquence, le Tribunal devait juger si la décision individuelle de retrait ou de refus de prestations familiales, prise sur le fondement exclusif d'une telle circulaire, encourt l'annulation pour défaut de base légale et excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême structure sa décision selon une démarche syllogistique rigoureuse qui le conduit à censurer l'acte ministériel attaqué pour vice d'incompétence, entraînant l'effondrement de la décision individuelle d'application. En premier lieu, la juridiction s'attache à la qualification matérielle de la circulaire n° 4120 du 25 février 1953. Écartant l'appellation formelle d'acte de service intérieur, le Tribunal retient que ses dispositions « déterminent les conditions d'attribution aux fonctionnaires, agents et employés de l'État et de la Commune des allocations et prestations d'ordre sanitaire et social instituées par l'article 1er de la loi n° 486 du 17 juillet 1948 ». Le juge constitutionnel et administratif en déduit que de telles normes revêtent une nature intrinsèquement réglementaire. Partant, il constate fermement que « leur portée excède la limite du pouvoir hiérarchique tel qu'il peut s'exercer, par voie de circulaire, en matière d'organisation et de fonctionnement des services ». L'autorité ministérielle ne pouvait donc revendiquer l'exercice normal de son autorité de chef de l'administration pour poser des règles substantielles affectant l'état des droits des agents. En deuxième lieu, le Tribunal examine les conditions d'exercice de la compétence normative au regard de l'habilitation légale. Constatant qu'« aucune Ordonnance Souveraine n'est intervenue en la matière régie par la loi susvisée du 17 juillet 1948 », bien que l'article 2 de ladite loi prévoyait expressément que ces prestations seraient dues selon des modalités arrêtées par Ordonnances Souveraines « prises après avis de la Commission de la Fonction Publique, le Conseil d'État entendu », le juge relève que le Ministre d'État s'est substitué à l'autorité souveraine pour remplir l'objet même de cette délégation. En troisième lieu, le Tribunal Suprême confronte cette substitution de compétence aux exigences de la légalité d'exception. Il pose en principe que le recours à des « pouvoirs extraordinaires en matière réglementaire » par le Ministre d'État ne peut être légitimé que par l'existence de « circonstances exceptionnelles qui aient enlevé à l'autorité compétente la possibilité matérielle ou juridique de prendre les Ordonnances Souveraines prescrites par la loi ». Or, en l'espèce, il n'est « ni prouvé, ni même allégué » que de telles circonstances aient existé depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1948. Dès lors, le Tribunal énonce une règle prétorienne d'une grande portée : l'écoulement du temps, « au-delà du délai raisonnable convenant à l'édiction d'une Ordonnance Souveraine », interdit de se prévaloir d'un « état de nécessité ou d'urgence sociale » pour justifier un dessaisissement de la compétence princière au profit de l'autorité ministérielle. L'acte attaqué étant dépourvu de titre juridique valable, le Tribunal Suprême en conclut qu'il est « entaché d'incompétence » et prononce son annulation. En quatrième et dernier lieu, statuant sur le recours dirigé contre la décision implicite de rejet opposée à la requérante, le Tribunal Suprême applique la sanction logique du contentieux de la légalité : constatant que le refus d'attribuer les prestations litigieuses « se fonde sur une disposition de la circulaire n° 4120 du 25 février 1953 » et que cette dernière est anéantie par l'arrêt, il juge que « la décision attaquée manque de base légale et est entachée d'excès de pouvoir », justifiant son annulation conjointe. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé de la manière suivante : > « DÉCIDE : > > La circulaire n° 4120 du 25 février 1953 est annulée ; > > La décision implicite, rejetant la demande de la dame S. qui tendait au rétablissement à son profit des prestations familiales est annulée ; > > Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 19 mars 1980 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale et jurisprudentielle majeure dans l'édifice du droit public monégasque. Il opère une clarification décisive touchant à la hiérarchie des normes et aux rapports institutionnels entre l'Ordonnance Souveraine et le pouvoir ministériel d'édiction des actes administratifs unilatéraux. Au sein de l'ordonnancement constitutionnel monégasque issu de la Constitution du 17 décembre 1962, le Prince détient le pouvoir normatif réglementaire supérieur, s'exprimant traditionnellement par le canal des Ordonnances Souveraines (notamment en vertu de l'article 43 de la Constitution). Le Ministre d'État, pour sa part, dirige les services exécutifs et dispose d'une compétence d'exécution et de police administrative par voie d'arrêtés ministériels ou d'actes d'administration interne. Dans cette décision, le Tribunal Suprême neutralise fermement la tentative du gouvernement princier de bâtir une théorie autonome de la « réglementation de secours » ou du « comblement nécessaire du vide juridique » (*vacuum juris*). Alors que l'administration prétendait pouvoir pallier indéfiniment la carence du pouvoir régalien sous prétexte de rendre une loi applicable aux administrés, le juge monégasque rappelle la nature strictement dérogatoire des compétences extraordinaires. L'exercice par le Ministre d'État d'un pouvoir normatif empiétant sur le domaine réservé de l'Ordonnance Souveraine n'est toléré que si l'autorité normalement compétente est empêchée dans les faits ou en droit par des circonstances exceptionnelles. Cette position résonne de manière frappante avec les constructions prétoriennes du droit public continental, et particulièrement avec la jurisprudence administrative française. Elle fait écho à la théorie des circonstances exceptionnelles forgée par le Conseil d'État français (notamment dans les arrêts *Heyriès*, 28 juin 1918, et *Dame Dol et Laurent
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26006)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public de soins de la Principauté de Monaco. Le sieur E. S., agent hospitalier titulaire exerçant les fonctions d'infirmier, a fait l'objet d'une procédure d'éviction du service en raison de défaillances constatées dans l'exercice de son art. Les éléments factuels retenus à son encontre couvrent une période s'étendant du début de l'année 1988 jusqu'à l'intervention de la mesure administrative d'éviction. Un premier rapport établi le 12 novembre 1988 par un surveillant de nuit mettait en cause une prétendue mauvaise volonté de l'intéressé ainsi qu'une incompétence tant pratique que théorique. Parallèlement, des appréciations divergentes existaient dans le dossier individuel de l'agent, un rapport ultérieur du 8 septembre 1989 rédigé par une autre surveillante de nuit soulignant, à l'inverse, ses qualités professionnelles. Toutefois, la situation de l'infirmier s'est trouvée compromise par plusieurs incidents en service. Au cours de la nuit du 6 au 7 septembre 1989, l'agent s'est endormi sur son lieu d'exercice au lieu d'assurer ses obligations de surveillance, fait ayant immédiatement donné lieu au prononcé d'un blâme par l'autorité administrative. Un autre incident survenu la nuit suivante a fait l'objet d'un rapport de surveillance daté du 8 septembre 1989. Constatant la réitération de manquements affectant la sécurité des malades pris en charge, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 4 octobre 1989, une décision portant admission d'office à la retraite du sieur S. pour insuffisance professionnelle, sur le fondement de l'article 85 du statut du personnel de l'établissement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès le 6 octobre 1989, date à laquelle il a eu connaissance de son éviction, le sieur S. a sollicité du Directeur du Centre Hospitalier la communication de son dossier au Conseil de Discipline afin que cette instance consultative soit appelée à émettre un avis. Face au refus opposé par l'autorité hospitalière, l'agent a formé, le 16 octobre 1989, un recours hiérarchique devant le Ministre d'État, autorité de tutelle, tout en réitérant sa demande gracieuse auprès du Directeur du CHPG. Ce dernier ayant opposé un second refus, le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale, agissant au nom du Ministre d'État, a donné acte du recours hiérarchique au requérant le 31 octobre 1989. Revenant sur sa position initiale, le Directeur du Centre Hospitalier a finalement décidé de soumettre la situation de l'agent au Conseil de Discipline. Par lettre du 2 février 1990, le sieur S. a été cité à comparaître devant cette instance le 15 février 1990, au vu d'un rapport circonstancié rédigé le 29 janvier 1990 par le nouveau Directeur de l'établissement, récapitulant six griefs. À l'issue de cette réunion consultative, aucune notification formelle de l'avis émis ne fut communiquée à l'agent. Par lettre du 18 septembre (date mentionnée dans le dossier), le conseil de l'infirmier a protesté auprès de l'administration hospitalière contre l'absence d'information sur les suites de la procédure. Finalement, par une décision explicite en date du 26 septembre 1990, le Directeur du Centre Hospitalier a formellement rejeté la réclamation de l'intéressé et confirmé la mesure d'admission d'office à la retraite prise initialement le 4 octobre 1989. Le 20 novembre 1990, le sieur S. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Section Administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 4 octobre 1989 et la décision confirmative du 26 septembre 1990. Au soutien de sa requête, l'agent a soulevé plusieurs moyens de légalité externe et interne : - Sur la légalité externe, il a soutenu que la décision attaquée constituait en réalité une révocation disciplinaire déguisée destinée à éluder les règles statutaires de consultation du Conseil de Discipline prévues à l'article 56 du statut du personnel hospitalier. Il a souligné que l'ancien article 77 du statut subordonnait toute mesure d'admission d'office à la retraite pour insuffisance professionnelle aux formalités disciplinaires, et a contesté la régularité de la procédure suivie devant le Conseil de Discipline, dont l'avis ne lui avait jamais été notifié. - Sur la légalité interne, le requérant a soutenu qu'aucune insuffisance professionnelle n'était juridiquement caractérisée au sens de la jurisprudence, faisant valoir les contradictions des rapports d'évaluation. Il a en outre invoqué la violation de la règle *non bis in idem*, affirmant que le fait commis dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989 ayant déjà été sanctionné par un blâme, il ne pouvait légalement fonder une seconde mesure d'éviction du service. - À titre de conséquences juridiques, l'intéressé sollicitait l'annulation des actes attaqués, sa réintégration statutaire avec reconstitution de carrière, le versement d'une indemnité correspondant au rappel de ses traitements échus, ainsi que la condamnation du CHPG à un franc de dommages-intérêts au titre du préjudice moral et aux dépens. En défense, par mémoire enregistré le 21 janvier 1991, le Centre Hospitalier Princesse Grace a opposé : - À titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours pour excès de pouvoir, prétendant que le délai contentieux était forclos ; - À titre subsidiaire, sur le fond, le CHPG a fait valoir que le Directeur avait exercé les prérogatives conférées par l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. L'établissement a précisé que la réforme statutaire avait sciemment abrogé l'ancien article 77 pour exclure la consultation obligatoire du Conseil de Discipline, dès lors que l'insuffisance professionnelle ne constitue pas une sanction disciplinaire réprimant une faute ponctuelle, mais un état objectif et durable excluant le maintien en fonction ou le reclassement. L'établissement a soutenu que l'insuffisance était matériellement et juridiquement avérée au regard de la sécurité des soins. Dans son mémoire en réplique du 14 février 1991, le requérant a contesté la tardiveté opposée, rappelant que l'introduction de son recours hiérarchique le 16 octobre 1989 et la réponse explicite rendue le 26 septembre 1990 conservaient le délai de recours contentieux. Il a réitéré l'absence de frontière substantielle entre faute et insuffisance dans l'appréciation portée par le centre hospitalier. Le CHPG a conclu aux mêmes fins par mémoire en duplique le 14 mars 1991, en affirmant l'indépendance des dispositions procédurales applicables et la conformité stricte de la mesure à l'article 85 du statut. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait plusieurs questions de droit interdépendantes, touchant à la fois au contentieux de la recevabilité du recours administratif et au droit de la fonction publique hospitalière monégasque : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** L'exercice d'un recours hiérarchique formé devant le Ministre d'État à l'encontre d'une décision d'éviction prise par le directeur d'un établissement hospitalier public proroge-t-il le délai du recours contentieux de deux mois lorsqu'une décision explicite de rejet intervient après l'expiration du délai de quatre mois constitutif d'un rejet implicite, en application des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? 2. **Sur la procédure consultative :** La mise à la retraite d'office d'un agent hospitalier pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982 requiert-elle la consultation préalable et obligatoire du Conseil de Discipline, alors même que l'ancien article 77 dudit statut a été abrogé et remplacé par une disposition n'en faisant plus mention expresse ? La saisine *a posteriori* de cette instance prive-t-elle l'acte de sa légalité ? 3. **Sur la qualification de l'insuffisance professionnelle et le principe *non bis in idem* :** Les manquements reprochés à l'agent relèvent-ils de la notion statutaire d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration justifiant une admission d'office à la retraite, et l'administration a-t-elle méconnu le principe interdisant le cumul de sanctions pour les mêmes faits en prononçant l'éviction d'un agent ayant préalablement fait l'objet d'un blâme pour un endormissement en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant au contentieux en Section Administrative, écarte l'ensemble des moyens du requérant par une motivation séquencée et rigoureuse. #### 1. L'articulation des délais de recours gracieux/hiérarchique et contentieux Le Tribunal examine en premier lieu la fin de non-recevoir soulevée par le Centre Hospitalier Princesse Grace relative à la tardiveté de la requête. Appliquant les articles 14 et 15 combinés de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, la juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle : - Le recours hiérarchique conserve le délai de recours contentieux pourvu qu'il soit introduit dans le délai légal de ce dernier ; - Le recours contentieux doit ensuite être intenté dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite dudit recours administratif ; - Lorsqu'une décision explicite de rejet est notifiée à l'agent après l'expiration du délai de quatre mois (délai qui avait fait naître un rejet implicite), cette notification rouvre un nouveau délai de deux mois au profit de l'administré, à la condition que le recours contentieux n'ait pas été précédemment introduit. En l'espèce, en l'absence de justification d'un accusé de réception formel de la décision initiale du 4 octobre 1989, celle-ci est réputée avoir été notifiée au plus tard le 6 octobre 1989, date à laquelle le requérant a formulé sa première réclamation gracieuse. Le recours hiérarchique ayant été introduit le 16 octobre 1989 devant le Ministre d'État, il a valablement conservé le délai contentieux. La décision explicite de rejet prise par l'autorité administrative n'étant intervenue que le 26 septembre 1990 (soit bien après le terme de quatre mois du rejet implicite), elle a rouvert un délai de recours de deux mois courant jusqu'au 27 novembre 1990. La requête ayant été enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990, le Tribunal Suprême la déclare parfaitement recevable. #### 2. L'autonomie de l'insuffisance professionnelle par rapport au régime disciplinaire Sur la légalité externe, le Tribunal tranche la question de la nécessité d'une consultation du Conseil de Discipline. Analysant l'évolution des textes, il relève que l'obligation de consulter le Conseil de Discipline avant toute mesure d'insuffisance professionnelle figurait à l'article 77 de l'ancien statut du personnel de l'établissement, mais que cette disposition a été formellement abrogée par l'article 85 du nouveau statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. Le Tribunal Suprême déduit de cette abrogation une volonté claire de l'auteur de l'ordonnance : les mesures d
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31060 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31060 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31060)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La fonction publique de la Principauté de Monaco a connu un mouvement d'ampleur visant sa modernisation, fruit d'une réflexion d'ensemble engagée par le Gouvernement Princier dont l'élaboration s'est déroulée en plusieurs étapes entre 2007 et 2011. Ce processus de réforme législative et réglementaire a abouti à une modification en profondeur de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, opérée par la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, complétée par la suite par la loi du 16 décembre 2022 (notamment son article 41), dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2023. L'architecture nouvelle issue de cette réforme consacre une division tripartite ou tout du moins binaire marquée au sein des emplois publics de l'État. D'une part, les fonctionnaires statutaires relèvent des dispositions de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 modifiée, la loi du 7 juillet 2022 ayant notamment introduit un principe d'exclusivité au bénéfice des ressortissants monégasques pour prétendre à cette qualité de fonctionnaire (sous réserve du cas spécifique des agents de nationalité non monégasque appartenant à la Sûreté publique mentionnés à l'article 2 de la loi). D'autre part, la loi du 7 juillet 2022 a entendu offrir un ancrage législatif au recours aux agents contractuels de l'État, pratique jusqu'alors admise dans les faits comme par la jurisprudence du Tribunal Suprême. Pour ce faire, les nouveaux articles 3-1 à 3-4 de la loi n° 975 modifiée ont consacré l'existence de ces agents contractuels tout en renvoyant la définition de leur régime juridique au pouvoir réglementaire. Plus précisément, l'article 3-3 prévoit que les agents contractuels sont recrutés et leur contrat renouvelé dans les conditions déterminées par ordonnance souveraine, sous réserve de la priorité accordée aux personnes de nationalité monégasque, tandis que l'article 3-4 dispose expressément que « les dispositions générales applicables aux agents contractuels sont fixées par ordonnance souveraine ». C'est en application directe de cette habilitation législative qu'a été édictée l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022 portant dispositions générales de caractère statutaire applicables aux agents contractuels de l'État. Ce texte réglementaire définit l'ensemble du cadre d'emploi, des droits, des obligations, du régime disciplinaire et des garanties applicables aux agents de l'État n'ayant pas la qualité de fonctionnaire. Estimant que tant le principe même d'un statut fixé par voie d'ordonnance souveraine que plusieurs dispositions substantielles de ce texte portaient atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis, deux organisations syndicales — l'Union des syndicats de Monaco (désignée dans les visas et motifs sous les initiales « AA ») et le Syndicat des agents de l'État et de la commune (désigné sous les initiales « AB ») — ont décidé de contester la légalité et la constitutionnalité de cette nouvelle réglementation devant la juridiction suprême monégasque. Ce recours s'inscrivait dans le prolongement immédiat d'un précédent recours en inconstitutionnalité que ces mêmes syndicats avaient formé à l'encontre de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 elle-même, recours qui fut rejeté par le Tribunal Suprême par une décision n° 2022-29 rendue le 10 mars 2023, soit quelques jours seulement après l'introduction de la requête contre l'Ordonnance Souveraine. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 mars 2023 sous le numéro TS 2023-06, soit moins de deux mois après la publication du texte attaqué, l'Union des syndicats de Monaco (AA) et le Syndicat des agents de l'État et de la commune (AB) ont saisi le Tribunal Suprême, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 7 mars 2023, le Président du Tribunal Suprême a, par deux ordonnances, désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur et réduit les délais de production des mémoires en réplique et en duplique. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 8 mai 2023, de la réplique des syndicats le 17 mai 2023 et de la duplique le 5 juin 2023, l'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 5 juin 2023, et l'affaire a été renvoyée à l'audience de l'Assemblée plénière du 12 juillet 2023. Les organisations syndicales requérantes demandaient spécifiquement l'annulation des articles 1er, 7, 14, 19 et 69 de l'Ordonnance Souveraine en raison de leur contrariété à la Constitution, tout en soutenant qu'en raison du caractère indissociable de ces dispositions avec le reste du texte, l'Ordonnance Souveraine devait être annulée dans son intégralité. Elles rappelaient à titre liminaire que les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Leur argumentation s'articulait autour de cinq séries de griefs : 1. **Sur l'article 1er et la sécurité juridique (articles 17 et 51 de la Constitution) :** Les requérants soutenaient que l'article 1er de l'Ordonnance méconnaissait l'article 51 de la Constitution et le principe d'égalité. En réservant le statut législatif de fonctionnaire aux Monégasques (et aux non-Monégasques de la Sûreté publique) et en soumettant les autres agents non monégasques à une Ordonnance Souveraine pour un travail pourtant identique, le dispositif créait une rupture d'égalité flagrante. Selon eux, une ordonnance souveraine, modifiable avec facilité, n'offrait pas la même sécurité juridique qu'une loi. Ils dénonçaient également des ruptures d'égalité concrètes (priorité d'emploi, recrutement, prise en charge à 100 % des frais de santé sans ancienneté, arrêt maladie sans carence, temps partiel, disponibilité, détachement, accès aux fonctions supérieures, cotisation supplémentaire de retraite complémentaire à partir de 2024 sans précision de montant) ainsi que le renvoi opéré par l'article 32 aux commissions paritaires de la loi de 1975, lesquelles ne comprennent que des représentants élus des fonctionnaires sans droit de vote pour les agents contractuels. 2. **Sur l'article 19 et le principe de non-discrimination (article 17 et titre III de la Constitution) :** Citant abondamment le droit international (Pacte de 1966, article 14 de la CEDH, article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE), le droit français (article 6 de la DDHC, Code général de la fonction publique, Code du travail, jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État) ainsi que l'avis du Haut Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation du 25 septembre 2019, les syndicats reprochaient à l'article 19 d'être entaché d'incompétence négative et de violer le principe d'égalité. Premièrement, le texte semblait limiter la non-discrimination à « l'application du statut » sans couvrir la phase de recrutement, nécessitant à tout le moins une réserve d'interprétation. Deuxièmement, son troisième alinéa semblait autoriser des dérogations pour « exigences professionnelles essentielles et déterminantes » à des motifs pourtant prohibés de manière absolue (sexe, orientation sexuelle, opinions, appartenance ethnique, religion), alors que seuls l'âge, l'état de santé ou le handicap peuvent constituer des motifs objectifs liés à l'emploi. Troisièmement, la liste des motifs prohibés était jugée incomplète faute de mentionner la discrimination directe et indirecte, l'âge, l'état de grossesse, le nom patronymique et la « prétendue race ». 3. **Sur l'article 14 et les droits de la défense (article 19 de la Constitution) :** Les requérants soutenaient que l'article 14 violait les droits de la défense à trois titres : il ne posait pas le principe du droit de prendre copie du dossier ; il limitait la communication préalable du dossier aux seules sanctions disciplinaires de l'article 67 (passage en conseil de discipline) au lieu de l'étendre à toutes les sanctions et mesures prises en considération de la personne ; enfin, il était entaché d'incompétence négative en excluant de la consultation certaines pièces « indéterminées » renvoyées sans encadrement à un texte réglementaire inférieur, empêchant l'agent de vérifier l'absence au dossier de mentions prohibées par le premier alinéa (opinions, mœurs, origines). En réplique, s'appuyant sur la réserve d'interprétation émise par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 sur la loi des fonctionnaires, ils reprochaient à l'Ordonnance de ne pas avoir défini elle-même ces critères objectifs d'exclusion. 4. **Sur l'article 69 et l'effacement des sanctions (articles 17 et 25 de la Constitution) :** Les syndicats faisaient valoir que subordonner l'effacement des sanctions disciplinaires à la condition d'avoir « donné toute satisfaction » méconnaissait l'égalité devant la loi et la liberté du travail (qui implique la liberté d'évoluer professionnellement). Opposant ce texte au droit français (décret du 25 octobre 1984 modifié ayant supprimé cette notion au profit du seul critère objectif de l'absence de nouvelle sanction), ils qualifiaient cette condition de purement subjective et non encadrée. 5. **Sur l'article 7 et le contrôle déontologique post-emploi (articles 22 et 25 de la Constitution) :** Enfin, l'obligation faite à l'agent d'informer l'Administration de tout changement d'activité pendant deux ans après la cessation de ses fonctions était critiquée comme portant une atteinte disproportionnée à la vie privée et à la liberté du travail, faute de précision dans l'Ordonnance (et faute d'arrêté ministériel déjà publié) sur la nature des emplois justifiant une telle mesure intrusive. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête (qu'il analysait comme une demande d'annulation partielle faute d'indissociabilité des articles visés) et à la condamnation des requérants aux dépens. Son argumentation reposait à titre principal sur l'autorité et la transposition des motifs de la décision n° 2022-29 du 10 mars 2023 par laquelle le Tribunal Suprême avait validé les dispositions identiques ou symétriques de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Il opposait ainsi que : - la dualité entre loi (pour les fonctionnaires, en vertu de l'article 51 de la Constitution) et ordonnance souveraine (pour les contractuels) résultait de la Constitution elle-même et du renvoi opéré par la loi de 1975 modifiée, déjà jugée conforme à la Constitution ; - l'article 19, situé dans les dispositions générales, s'appliquait au recrutement comme à la carrière, n'autorisait aucune distinction fondée sur des caractéristiques personnelles étrangères aux capacités, et n'avait pas à énumérer exhaustivement toutes les implications du principe d'égalité ; - l'article 14 incluait le droit à copie, coexistait avec le principe général du droit des droits de la défense applicable à toute mesure prise en considération de la personne, et pouvait légalement renvoyer à un arrêté ministériel la définition des pièces non consultables sous le contrôle du juge ; - l'article 69 reposait sur une appréciation de la manière de servir encadrée par les avis du chef de service et de la commission de la fonction publique ainsi que par le contrôle du juge de l'excès de pouvoir ; - l'article 7 instituait une simple obligation déclarative limitée aux emplois dont la nature des fonctions le justifie, nécessaire au contrôle déontologique et renvoyant légitimement ses modalités à un arrêté ministériel. Lors de l'audience, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière en matière administrative sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, était confronté à une question juridique globale se décomposant en cinq problèmes de constitutionnalité précis : L'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022 portant dispositions générales de caractère statutaire applicables aux agents contractuels de l'État est-elle entachée d'excès de pouvoir pour violation de la Constitution : 1. En ce que son article 1er fixe par voie réglementaire le cadre statutaire des agents contractuels au lieu de recourir à la loi comme l'impose l'article 51 de la Constitution pour les fonctionnaires ? 2. En ce que son article 7 impose aux anciens agents contractuels une obligation déclarative de changement d'activité professionnelle durant deux ans après la cessation de leurs fonctions au regard du droit au respect de la vie privée (article 22) et de la liberté du travail (article 25) ? 3. En ce que son article 14 aménage le droit d'accès et de communication du dossier individuel en matière disciplinaire et renvoie à un arrêté ministériel la détermination des pièces non consultables au regard du principe constitutionnel des droits de la défense (article 19) ? 4. En ce que son article 19 formule le principe de non-discrimination et prévoit des dérogations fondées sur la nature de l'emploi ou des exigences professionnelles essentielles et déterminantes au regard du principe d'égalité (article 17) et des autres droits et libertés du titre III ? 5. En ce que son article 69 subordonne l'effacement des sanctions disciplinaires à la condition que l'agent ait « donné toute satisfaction » au regard du principe d'égalité (article 17) et de la liberté du travail (article 25) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des conclusions aux fins d'annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, examinant successivement chacun des cinq articles contestés. Sa motivation combine la théorie de la loi-écran (ou du renvoi législatif), le contrôle de proportionnalité, la mobilisation des principes généraux du droit et la technique des réserves d'interprétation constructives et directives. #### 1. L'inopérance du grief tiré de l'article 51 de la Constitution contre l'article 1er (Considérants 2 à 5) Abordant en premier lieu la contestation de la nature réglementaire du statut des agents contractuels, le Tribunal Suprême cite l'article 51 de la Constitution (« Les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et pénale, sont fixés par la loi ») ainsi que les articles 3-3 et 3-4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 modifiée, lesquels confient expressément à une ordonnance souveraine le soin de déterminer les conditions de recrutement, de renouvellement et les dispositions générales applicables aux agents contractuels. Le juge en déduit d'abord un motif d'ordre procédural et de compétence : le moyen articulé contre l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine doit en réalité « être regardé comme dirigé contre les dispositions [...] de la loi du 12 juillet 1975 » qui ont opéré ce renvoi réglementaire. Or, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une ordonnance souveraine, les requérants ne peuvent utilement invoquer à l'encontre de cette loi une méconnaissance de l'article 51 de la Constitution. Mais le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à cet écran législatif et ajoute, à titre surabondant (« au demeurant »), une réponse de fond radicale : ni l'article 51 de la Constitution — qui ne vise que les seuls fonctionnaires —, ni aucun des droits et libertés garantis par le titre III de la Constitution n'impose que les dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État soient prévues par la loi. Le moyen est dès lors écarté sans que le Tribunal ait besoin de répondre dans ses motifs aux griefs accessoires relatifs à l'article 32 ou aux différences de traitement avec les fonctionnaires, lesquels se heurtaient au même obstacle législatif. #### 2. La proportionnalité du contrôle déontologique post-emploi de l'article 7 (Considérants 6 et 7) Examinant ensuite l'obligation faite à l'agent contractuel par le troisième alinéa de l'article 7 d'informer son Administration de tout changement d'activité pendant deux ans après la cessation de son emploi, le Tribunal Suprême relève d'emblée que cette obligation ne pèse pas indistinctement sur tous les agents, mais uniquement sur ceux « ayant occupé un emploi dont la nature des fonctions le justifie », un arrêté ministériel devant en préciser les modalités d'application. Le juge procède alors à un contrôle classique de proportionnalité de l'atteinte portée au droit au respect de la vie privée : - **Nécessité et légitimité du but :** L'obligation déclarative est jugée nécessaire à la mise en œuvre du contrôle déontologique prévu par le même article et justifié par la nature des fonctions exercées au sein de l'État. Elle poursuit un objectif de prévention et de lutte contre les conflits d'intérêts, ce qui constitue un « motif d'intérêt général ». - **Proportionnalité de la mesure :** Compte tenu de cet objectif, d'une durée limitée à deux années et de la nature purement déclarative de l'obligation restreinte à certains emplois, l'article 7 ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. #### 3. L'encadrement de l'article 14 par les principes généraux et une réserve d'interprétation sur les droits de la défense (Considérants 8 à 11) L'examen de l'article 14 relatif au dossier individuel et disciplinaire conduit le Tribunal Suprême à formuler trois réponses distinctes qui neutralisent les critiques syndicales tout en encadrant strictement le pouvoir réglementaire subordonné : - **Sur l'effectivité de l'accès et le droit de copie (cons. 9) :** Procédant par interprétation constructive du texte, le Tribunal affirme que le droit d'obtenir communication des pièces de son dossier énoncé par l'article 14 « comporte, pour l'agent concerné, celui d'en prendre copie ». Combiné avec l'article 67 qui prévoit la mise en demeure de fournir des explications et le droit de consulter le dossier auprès de la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique en cas de procédure devant le conseil de discipline, ce texte garantit un exercice effectif des droits de la défense. - **Sur les mesures prises en considération de la personne (cons. 10) :** Pour écarter le grief d'incompétence négative tiré du silence de l'Ordonnance sur les mesures non disciplinaires ou ne relevant pas de l'article 67, le Tribunal Suprême rappelle avec force l'existence et la portée autonome du « principe général du droit de respect des droits de la défense ». En vertu de ce principe, l'autorité administrative doit communiquer les motifs de toute mesure prise en considération de la personne et permettre à l'intéressé de prendre connaissance des pièces correspondantes de son dossier, de présenter ses observations et, le cas échéant, de se faire assister par un conseil de son choix. Ce principe s'imposant de plein droit à l'Administration sans qu'un texte ait besoin de le rappeler, le silence de l'Ordonnance n'emporte aucune inconstitutionnalité. - **Sur les pièces non consultables et le renvoi à un arrêté minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31059 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31059 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31059)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La fonction publique de la Principauté de Monaco a connu une refonte législative et réglementaire majeure à la suite d'une réflexion d'ensemble engagée par le Gouvernement Princier sur la modernisation de la fonction publique, conduite en plusieurs étapes entre 2007 et 2011. Ce processus a abouti à l'adoption de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, qui a modifié en profondeur la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Au cœur de cette réforme législative figure une redéfinition des conditions d'accès au statut de fonctionnaire et de l'articulation entre l'emploi titulaire et l'emploi contractuel au sein de l'administration monégasque. En vertu de l'article 2 de la loi du 12 juillet 1975, tel que modifié par l'article 1er de la loi du 7 juillet 2022, le principe est désormais posé que nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque. Une unique exception législative est aménagée pour les emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public, lesquels peuvent continuer à être occupés par des fonctionnaires ne possédant pas la nationalité monégasque. Parallèlement, l'article 3 de la loi du 7 juillet 2022 a inséré les articles 3-1 à 3-4 au sein de la loi du 12 juillet 1975. Ces dispositions prévoient que si les emplois permanents de l'État ont vocation à être occupés par des fonctionnaires, ils peuvent néanmoins être pourvus par des agents contractuels lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour les occuper en qualité de fonctionnaire. Les agents contractuels de l'État peuvent également être recrutés pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou exerçant à temps partiel, pour remplacer d'autres agents de l'État, ou encore pour l'exécution de missions ou de tâches déterminées. En outre, l'article 20-1 nouveau de la loi de 1975 (créé par l'article 16 de la loi de 2022) dispose qu'à l'issue d'un concours de recrutement, le candidat retenu est nommé fonctionnaire s'il est Monégasque, mais recruté en qualité d'agent contractuel s'il est d'une autre nationalité (hors l'exception de la Sûreté Publique). Quant à l'article 20-2 (créé par l'article 17 de la loi de 2022), il organise les mécanismes de mobilité et de promotion internes au profit des fonctionnaires. Pour assurer la mise en œuvre de ce nouveau cadre législatif, le pouvoir réglementaire est intervenu le 23 décembre 2022 par l'édiction de deux textes : d'une part, l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 relative aux agents contractuels, et d'autre part, l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. C'est précisément cette Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 qui se trouve à l'origine du présent litige, et plus particulièrement quatre de ses dispositions : * Les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639, qui modifient respectivement les articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978 pour l'application de l'article 20-2 de la loi (relatif à la mobilité et à la promotion internes). Le nouvel article 6 prévoit que la circulaire diffusée par la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique lorsqu'un emploi est à pourvoir doit mentionner « l'obligation de posséder la nationalité monégasque » ainsi que celle d'être fonctionnaire. Le nouvel article 7 précise que la liste des candidats fonctionnaires remplissant ces conditions est arrêtée par ladite Direction, laquelle les informe en temps utile des modalités de l'évaluation professionnelle. * Les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639, qui modifient les articles 13 et 13-1 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978 relatifs aux concours externes. Ces textes disposent que si les candidats au concours externe sont en principe départagés en fonction de leur mérite établi par ordre de classement par le jury de sélection, il en va autrement « lorsque plusieurs candidats étrangers et candidats monégasques sont à départager » : dans cette hypothèse, les candidats monégasques « ne sont soumis qu'à la vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant dès l'origine la réforme statutaire, l'Union des syndicats de Monaco (désignée dans le corps de l'arrêt sous les initiales AA) et le Syndicat des agents de l'État et de la Commune (désigné sous les initiales AB) avaient, dans un premier temps, formé un recours direct en inconstitutionnalité à l'encontre de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Par une décision n° 2022-29 du 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a toutefois rejeté ce recours tendant à l'annulation de la loi. Entre-temps, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 mars 2023 sous le numéro TS 2023-05 (soit quatre jours avant le prononcé de la décision sur la loi), ces deux mêmes organisations syndicales ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à deux ordonnances du Président du Tribunal Suprême dès le 7 mars 2023 : l'une désignant Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur ; l'autre réduisant les délais de production des mémoires en réplique et en duplique. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 8 mai 2023, concluant au rejet de la requête et à la condamnation des syndicats requérants aux dépens. Après le procès-verbal de clôture dressé par le Greffier en chef le 5 juin 2023 et l'ordonnance de renvoi du 7 juin 2023, l'audience s'est tenue le 12 juillet 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour une décision rendue le 26 juillet 2023. Au soutien de leur recours en annulation contre l'Ordonnance Souveraine, les syndicats requérants articulaient une argumentation dense, mêlant exception d'inconstitutionnalité de la loi d'habilitation et critiques directes des modalités réglementaires de recrutement. **En premier lieu**, les requérants soutenaient que les articles 2 et 3, ainsi que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, étaient privés de base légale par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Soulevant ainsi une exception d'inconstitutionnalité devant le juge de l'excès de pouvoir, ils faisaient valoir que ces dispositions législatives méconnaissaient les articles 17, 25 et 32 de la Constitution : 1. **Sur la violation du principe de priorité nationale (art. 25 et 32 de la Constitution) :** Selon les syndicats, en réservant la qualité de fonctionnaire aux seuls Monégasques (hors Sûreté publique), le législateur a substitué un « principe d'exclusivité » au simple « principe de priorité » prévu par l'article 25 de la Constitution. S'appuyant sur une décision du Tribunal Suprême du 5 novembre 2022 (rendue en matière d'emplois privés), ils affirmaient que la priorité constitutionnelle implique seulement qu'à aptitude égale, la préférence soit donnée au candidat monégasque selon une approche capacitaire. Or, l'exclusion de principe des étrangers du statut de fonctionnaire — même lorsqu'aucun Monégasque ne remplit les conditions, l'étranger ne pouvant alors être recruté que comme contractuel — méconnaîtrait frontalement l'intention du Constituant et du législateur de 1975. Ces derniers avaient tenu compte de la réalité historique et démographique de la Principauté (les Monégasques ne représentant qu'un tiers des emplois publics au 31 décembre 2020, et les contractuels environ 50 %), réalité qui rendrait l'objectif de fermeture du statut irréalisable et imposerait de stabiliser une population étrangère ayant développé des liens étroits et pérennes avec Monaco. 2. **Sur les effets pervers et la précarisation :** Les requérants dénonçaient un nivellement par le bas des compétences au détriment de la qualité du service public (un Monégasque primant sur un étranger plus qualifié) ainsi qu'une précarisation des agents étrangers. Cantonnés au statut d'agent contractuel — par nature précaire en raison de l'aléa du renouvellement — même pour occuper des emplois permanents correspondant à l'activité normale de l'Administration, ces agents verraient leur précarité aggravée par le renvoi législatif, sans ligne directrice, à une Ordonnance Souveraine (l'OS n° 9.640 du 23 décembre 2022) modifiable à souhait sans consultation du Conseil National. 3. **Sur la violation de la liberté du travail (art. 25 de la Constitution) :** L'interdiction faite aux étrangers d'accéder au statut de fonctionnaire et leur réduction automatique au rang de contractuel, malgré leurs qualifications, porteraient atteinte à la liberté du travail garantie par le premier alinéa de l'article 25. 4. **Sur la triple violation du principe d'égalité (art. 17, 25 et 32 de la Constitution) :** La loi créerait trois discriminations injustifiées : (a) entre les ressortissants étrangers travaillant dans le secteur public, selon qu'ils exercent à la Direction de la Sûreté publique (ayant accès au statut de fonctionnaire) ou dans d'autres services (exclus de ce statut sans justification objective, raisonnable et proportionnée) ; (b) entre les ressortissants étrangers travaillant à Monaco, selon qu'ils occupent un emploi privé (soumis à la simple priorité nationale) ou un emploi public (frappés par l'exclusivité) ; (c) entre les Monégasques (fonctionnaires) et les étrangers (tous contractuels). **En second lieu**, s'attaquant plus spécifiquement aux articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine, les syndicats critiquaient la rupture de l'approche capacitaire de l'égale admissibilité aux emplois publics, invoquant à l'appui de leur démonstration les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État français prohibant les critères de sélection étrangers à la capacité des candidats. Ils reprochaient à l'Ordonnance d'instaurer une dichotomie de traitement : alors que le mérite et le classement par un jury s'appliquent entre candidats monégasques, la présence conjointe de candidats monégasques et étrangers écarte le critère du mérite, du classement et du jury au profit d'une simple vérification des aptitudes requises pour les nationaux. Illustrant leur propos par un avis de recrutement publié le 3 mars pour un poste d'hôtesse d'accueil au Secrétariat général du Gouvernement (fixant l'admissibilité à une moyenne de 10 sur 20 et prévoyant que les candidats monégasques seraient retenus d'office dès l'obtention de cette note minimale), ils soutenaient que ces dispositions méconnaissaient les articles 25 et 32 de la Constitution en privilégiant les nationaux au détriment de la compétence. **En défense**, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces prétentions : * S'agissant de l'exception d'inconstitutionnalité visant la loi du 7 juillet 2022 (et par suite les articles 2 et 3, ainsi que le grief d'inégalité propre à la Sûreté publique soulevé contre les articles 9 et 10), le Ministre d'État opposait l'autorité de la décision n° 2022-29 rendue le 10 mars 2023 par le Tribunal Suprême (considérants 2 à 9), laquelle avait déjà écarté l'argumentation strictement identique présentée par les mêmes syndicats contre ladite loi. * S'agissant de la légalité propre des articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine, le Ministre d'État soulignait tout d'abord l'inopérance de l'invocation de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel français. Sur le fond, rappelant l'article 1er de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 modifiée relative aux fonctions publiques, la jurisprudence de la Cour d'appel de Monaco (arrêt du 28 septembre 2018, *État de Monaco c/ Rosenal*) ainsi que la décision du Tribunal Suprême du 10 mars 2023, il faisait valoir que la priorité constitutionnelle s'exerce dès lors que l'emploi est vacant et que le candidat monégasque possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires, sans qu'il ait à démontrer des compétences équivalentes ou supérieures à celles d'un candidat étranger. Les articles 9 et 10 se borneraient donc à mettre fidèlement en œuvre l'article 25 de la Constitution. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, était confronté à une double interrogation juridique portant sur l'articulation entre souveraineté étatique, préférence nationale et droits fondamentaux dans la fonction publique : 1. **Quant à la validité de la base légale de l'Ordonnance Souveraine (contrôle par voie d'exception) :** Les articles 1er, 3 et 16 de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 — qui réservent la qualité de fonctionnaire aux seuls ressortissants monégasques (à l'exception de certains emplois de la Direction de la Sûreté publique) tout en permettant le recrutement de ressortissants étrangers sur des emplois permanents en qualité d'agents contractuels lorsqu'aucun Monégasque ne remplit les conditions requises — méconnaissent-ils le principe de priorité nationale et la liberté du travail garantis par l'article 25 de la Constitution, ainsi que le principe d'égalité devant la loi et les droits des étrangers résultant des articles 17 et 32 de la Constitution, privant ainsi de base légale les articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 pris pour leur application ? 2. **Quant à la conformité directe du mécanisme réglementaire de concours à la Constitution :** Les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 — en tant qu'ils prévoient que lors d'un concours externe, si les candidats sont en principe départagés au mérite par ordre de classement du jury, la présence simultanée de candidats étrangers et de candidats monégasques conduit à ne soumettre ces derniers qu'à la seule vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement — excèdent-ils la portée du principe de priorité nationale et violent-ils les articles 25 et 32 de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête des syndicats, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré et méthodique, qui procède d'abord par le rappel solennel des normes constitutionnelles de référence et du cadre législatif et réglementaire en cause, avant de répondre successivement aux deux branches de la contestation. #### 1. L'énoncé des normes constitutionnelles de référence et leur interprétation de principe Le juge constitutionnel et administratif monégasque fixe d'emblée la grille d'analyse herméneutique des trois articles de la Constitution invoqués par les requérants : * **L'article 25 de la Constitution :** Après avoir cité le texte (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi. / La priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales »), le Tribunal Suprême en dégage immédiatement la portée normative constante : « la priorité ainsi reconnue aux Monégasques s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires pour accéder à cet emploi ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse syndicale selon laquelle la priorité ne pourrait jouer qu'« à compétence égale » entre un national et un étranger. La condition constitutionnelle est celle de l'aptitude suffisante (posséder les titres ou aptitudes nécessaires), et non celle de l'aptitude comparative supérieure ou égale. * **L'article 17 de la Constitution :** Citant le texte (« Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilèges »), la Haute Juridiction rappelle son considérant de principe classique définissant le principe d'égalité : celui-ci « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ». Le Tribunal ajoute le corollaire négatif traditionnel : « en revanche, il n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ». * **L'article 32 de la Constitution :** Le Tribunal cite la disposition régissant la condition des étrangers : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». #### 2. La validation de la base légale : le rejet de l'exception d'inconstitutionnalité de la loi du 7 juillet 2022 Après avoir minutieusement exposé l'économie générale des articles 2, 3-1 à 3-4, 20-1 et 20-2 de la loi du 12 juillet 1975 modifiée par la loi du 7 juillet 2022, ainsi que la teneur des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, le Tribunal Suprême examine le premier moyen tiré du défaut de base légale. Notons d'emblée que, plutôt que d'opposer une fin de non-recevoir formelle tirée de l'autorité de chose jugée de sa décision du 10 mars 2023 (comme l'y invitait le Ministre d'État), le Tribunal reprend à son compte et développe au fond, dans le cadre de ce recours administratif, les motifs justifiant la pleine constitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022. Cette démonstration s'articule en cinq temps : * **La faculté constitutionnelle de réserver la qualité de fonctionnaire aux nationaux :** Le Tribunal affirme avec force que ni l'article 25 de la Constitution (eu égard à la portée du principe de priorité rappelée plus haut), ni aucune autre norme constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur réserve aux nationaux la qualité de fonctionnaire. Le Tribunal opère ici une distinction fondamentale entre l'*accès au statut de fonctionnaire* (qui peut être un droit formellement réservé aux nationaux au
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi du 17 juillet 1948 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille, des prestations médicales, chirurgicales et pharmaceutiques aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 7.155 du 10 octobre 2008 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille aux fonctionnaires et agents de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 relative à l'octroi des prestations médicales aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Décision de fermeture des droits au versement des allocations familiales et de refus de la prise en charge des prestations médicales au titre des beaux-fils - Recours hiérarchiques - Rejet - Refus d'octroi des prestations familiales pour les beaux-fils - Défaut de qualité de chef de foyer à l'égard des beaux-fils - Méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance n° 7.155 du 10 octobre 2008 (non) - Refus d'octroi des prestations médicales pour les beaux-enfants - Enfants nés de précédentes unions - Défaut de qualité d'ayants droit - Méconnaissance de l'Ordonnance n° 8011 du 12 mars 2020 (non) - Différence de situation entre enfants et beaux-enfants - Méconnaissance du principe d'égalité (non) - Violation de l'article 22 de la Constitution (non) - Violation des articles 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales (non) Recours en indemnisation Rejet du recours en annulation - Rejet du recours en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Monsieur J. J. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi du 17 juillet 1948 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille, des prestations médicales, chirurgicales et pharmaceutiques aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 7.155 du 10 octobre 2008 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille aux fonctionnaires et agents de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 relative??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? lut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu qu'il ajoute que la référence à l'Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 est inopérante ; que le requérant n'avait pas de droit au maintien de l'ancienne réglementation ; qu' il n'y a pas discrimination car c'est un but d'intérêt général qui a conduit à mettre fin à la prise en charge par les régimes sociaux monégasques de prestations qui doivent être assurées par les régimes sociaux étrangers ; Vu 2°, la requête présentée par Monsieur J. J., enregistrée au Greffe Général de la Principau??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés ; Sur les conclusions à fin d'injonction et d'indemnisation Considérant que le rejet par la présente décision des conclusions à fin d'annulation entraîne le rejet des conclusions indemnitaires et, en tout état de cause, des conclusions à fin d'injonction ; Décide : Les deux requêtes sont jointes. Les requêtes de Monsieur J. J. sont rejetées. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur J. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Monsieur J. J. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8314)) ## Faits et procédure M. B., fonctionnaire de police depuis près de vingt ans, a été mis en cause pour des détournements de fonds commis en 2005 et 2006 au sein du service de Simple police où il était affecté. La Cour d'appel de Monaco, statuant en matière correctionnelle par arrêt du 5 août 2009, l'a relaxé des chefs de soustraction commise par un dépositaire public et de faux en écriture privée et usage. Il a en revanche été condamné à quatre mois d'emprisonnement avec sursis pour concussion. Par ordonnance souveraine du 2 octobre 2006, il avait par ailleurs fait l'objet d'une sanction disciplinaire de rétrogradation au rang de simple agent de police. Dans le courant de l'année 2006, les fonctionnaires de la Sûreté publique ont bénéficié d'une mesure générale dite de « rattrapage des classes à trois ans », consistant en une majoration de l'indice maximal et une augmentation corrélative de la rémunération. Le 12 avril 2010, M. B. a demandé à en bénéficier. Face au silence gardé par le Directeur de la Sûreté publique, il a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, qui a rejeté sa demande par lettre du 5 octobre 2010. Le Ministre justifiait ce refus par le caractère exceptionnel de la mesure, destinée à reconnaître les mérites d'un corps, et par la condamnation pénale de l'intéressé. M. B. a saisi le Tribunal suprême d'un recours en annulation de la décision implicite du Directeur et de la décision expresse du Ministre. Il soutenait que ces décisions reposaient sur une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elles qualifiaient de mesure de bienveillance exceptionnelle ce qui constituait en réalité une mesure générale, et qu'elles méconnaissaient le principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Au cours de l'instance, il a invoqué la violation de l'article 2-1 de la loi n° 739 du 19 mars 1963 et de l'article 7 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il a également demandé qu'il soit enjoint au Ministre de produire l'accord conclu avec le syndicat ASAPPEM. Le Ministre a répliqué que cet accord, purement verbal, n'avait jamais été formalisé. Le Ministre a en outre fait valoir que le principe d'égalité n'impose un traitement identique qu'aux personnes placées dans la même situation, et qu'un autre fonctionnaire de police avait été exclu du bénéfice de la mesure pour des motifs tenant à une procédure d'agression sexuelle. ## Question de droit La question posée au Tribunal suprême était double. Il lui fallait d'abord déterminer si le refus opposé à un agent de police de bénéficier d'une mesure générale de revalorisation de carrière pouvait être fondé sur sa condamnation pénale et sur sa sanction disciplinaire, sans méconnaître le principe d'égalité des Monégasques devant la loi énoncé à l'article 17 de la Constitution. Il lui fallait ensuite apprécier la portée de l'invocation de textes de nature salariale, singulièrement la loi n° 739, dans le champ de la fonction publique. ## Solution et dispositif Le Tribunal suprême écarte d'abord le moyen tiré de la loi n° 739 : il énonce que ce texte « n'est pas applicable aux personnels de police ». Le moyen est donc rejeté, sans que la juridiction ait à se prononcer sur l'invocation du Pacte de 1966. Sur le fond, le Tribunal retient la qualification d'acte réglementaire. Il relève que la revalorisation de 2006 « constitue un acte réglementaire à caractère général et impersonnel applicable à l'ensemble des agents, sous-officiers et officiers membre des personnels civils de police ». Il constate ensuite que le Ministre d'État « n'établit pas que cet acte réglementaire ou aucune autre disposition législative ou réglementaire prévoirait des distinctions entre ces personnels, en fonction de leur manière de servir, relativement au bénéfice de cette revalorisation ». Il en déduit que les décisions attaquées ont été prises en violation de l'article 17 de la Constitution, lequel dispose : > « Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « La décision du Ministre d'État du 5 octobre 2010, ensemble la décision du Directeur de la Sûreté publique du 12 août 2010, sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. » ## Portée et enseignement pratique **1. La qualification de la mesure com
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8701)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Madame N. B. a été titularisée au sein de la fonction publique de la Principauté de Monaco en qualité d’agent de police, en vertu d’une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993. Ayant par la suite cessé de remplir les conditions d’aptitude physique requises pour l’exercice des missions de police, l’intéressée a fait l'objet d'un reclassement administratif : elle a été nommée hôtesse d’accueil au Stade Louis-II par l’Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001. Quelques années plus tard, atteinte d’un état dépressif, la requérante a été placée en congé de longue durée sur proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, pour la période s’étendant du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, mesure ultérieurement prolongée jusqu’au 31 mai 2007. Par deux avis émis les 15 et 27 mai 2007 (la décision mentionnant également la date du 29 mai 2007 dans ses motifs), cette même commission médicale a estimé l'agent apte à reprendre l'exercice de ses fonctions. Toutefois, la commission a précisé que la pathologie présentée faisait obstacle à une réintégration sur le poste précédemment occupé, préconisant expressément un changement d’affectation géographique dans la mesure des possibilités du service. Faisant suite à ces conclusions médicales, l’administration a formellement autorisé Madame B., par décision du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Cependant, bien qu'elle ait continué à percevoir son traitement financier, aucun poste concret ne lui a été proposé ou assigné par l'autorité administrative. Par la suite, l’administration a prononcé la mise en disponibilité d’office de Madame B. par un arrêté ministériel du 28 janvier 2008 pour une durée d’une année à compter du 1er février 2008, sur le fondement de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d’application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État. Par un courrier du 19 novembre 2008, l'agent a formellement sollicité sa réintégration. En dépit de cette demande, le Ministre d’État a reconduit cette mesure en prenant l’arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 maintenant d’office la requérante en position de disponibilité jusqu’au 31 janvier 2010. Par lettre recommandée avec demande d'avis de réception du 16 novembre 2009, distribuée le 23 novembre 2009 au Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines, Madame B. a réitéré sa demande tendant à être réintégrée dans ses fonctions à compter du 1er février 2010. Cette démarche est demeurée sans réponse expresse de la part de l'administration. En lieu et place d'une réintégration, le Ministre d'État a édicté l’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, qui a de nouveau maintenu d’office Madame B. en position de disponibilité du 1er février 2010 jusqu’au 31 janvier 2011. L'arrêté en cause a été publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 et notifié à l'intéressée par une lettre du Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines en date du 12 février 2010, reçue le 15 février 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le contentieux entre Madame B. et l’État de Monaco s’inscrit dans une double trajectoire contentieuse devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté : 1. **Le premier recours (contentieux de l'arrêté du 16 mars 2009)** : Par requête enregistrée le 19 mai 2009, Madame B. avait déféré au Tribunal Suprême le précédent arrêté ministériel du 16 mars 2009 la maintenant en disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010, assorti de conclusions indemnitaires à hauteur de 42 641,61 euros. Par une décision rendue le 17 mai 2010, le Tribunal Suprême a censuré cet arrêté pour excès de pouvoir, alloué à la requérante une indemnité de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral, et renvoyé cette dernière devant l’administration pour la liquidation de l’indemnité afferente à la perte de revenus subie. 2. **Le second recours (litige présentement jugé)** : Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 avril 2010, Madame B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, complété par des prétentions indemnitaires. L'intéressée sollicitait : - L'annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté la maintenant d'office en disponibilité jusqu’au 31 janvier 2011 ; - La condamnation de l’État de Monaco au versement des salaires dus à compter du 1er février 2011 (selon la requête initiale, la requérante sollicitant également dans le corps de ses écritures le versement des salaires depuis le 1er février 2010) ; - La réparation de ses préjudices, ventilée en une indemnité de 10 000 euros au titre du préjudice moral et une somme de 5 000 euros compensatrice des frais exposés pour le litige, notamment les frais d'avocat. Au soutien de ses conclusions d'annulation, la requérante soulevait plusieurs moyens de légalité interne et externe : - La violation de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui subordonne la mise en disponibilité d’office à l'impossibilité physique de reprendre le service à l’expiration d’un congé de maladie, condition qui n'était plus remplie dès lors que la commission médicale l'avait reconnue apte depuis le 1er juin 2007 ; - L'illégalité dérivée de l'arrêté querellé, en tant qu'il constituait le prolongement direct de l'arrêté du 16 mars 2009, lui-même déféré puis annulé par le Tribunal Suprême le 17 mai 2010 ; - La violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux, l'arrêté publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 prétendant rétroagir au 1er février 2010 ; - La méconnaissance combinée des articles 47 et 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui confèrent au fonctionnaire régulièrement demandeur un droit subjectif à réintégration. Par sa contre-requête enregistrée le 7 juin 2010, le Ministre d’État a conclu au rejet intégral de l’ensemble des demandes formulées par Madame B., ainsi qu'à sa condamnation aux dépens : - Sur le moyen tiré de la caducité ou de l'illégalité dérivée, le Ministre d'État soutenait que l'arrêté du 29 janvier 2010 formait une décision administrative nouvelle et distincte, dont l'illégalité ne pouvait être déduite automatiquement de la seule censure juridictionnelle de l'arrêté précédent du 16 mars 2009 ; - Sur le grief de rétroactivité, l'autorité administrative excipait de la possibilité de conférer un effet rétroactif à ses décisions pour combler un vide juridique, subsidiairement qu'une telle rétroactivité entre le 1er et le 6 février ne saurait justifier qu'une annulation partielle ; - Au fond, le Ministre d’État arguait que les articles 47-1° et 49 de l’Ordonnance Souveraine précitée visent l'incapacité d'un agent public à réintégrer « ses » fonctions spécifiques antérieures et non « des » fonctions de manière indifférenciée, justifiant dès lors le maintien en disponibilité faute de pouvoir replacer l'agent dans son affectation initiale ; - Enfin, il en concluait que le rejet du recours pour excès de pouvoir entraînait ipso facto le rejet des prétentions à caractère indemnitaire. Madame B. a répliqué le 5 juillet 2010 en maintenant ses conclusions. Le Ministre d'État a indiqué par duplique enregistrée le 23 juillet 2010 s'en remettre à ses écritures antérieures. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une question cardinale relative à l’étendue des obligations de l'administration monégasque confrontée à la demande de reprise de fonctions d'un agent public précédemment placé en congé de maladie : L'autorité administrative investie du pouvoir de nomination peut-elle légalement maintenir d'office un fonctionnaire en position de disponibilité lorsque ce dernier, ayant sollicité sa réintégration dans les délais prescrits par le statut réglementaire, a été déclaré médicalement apte au service par la commission médicale compétente, au seul motif qu'il ne peut être réaffecté dans son ancien poste de travail ? Il convenait en outre de déterminer si les conditions fixées par l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 confèrent à l'agent un droit impératif à la réintégration s'imposant à l'administration, et d'en tirer les conséquences indemnitaires tant sur le préjudice moral subi que sur la privation illégale des revenus statutaires. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême censure fermement la décision administrative querellée en fondant son raisonnement sur la stricte application de l'article 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête (notamment le moyen tiré de la rétroactivité de l'acte ou l'autorité de chose jugée issue de la précédente décision du 17 mai 2010). #### 1. La violation de l'obligation statutaire de réintégration de plein droit La juridiction administrative rappelle la teneur impérative des dispositions de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 : - Le fonctionnaire placé en disponibilité doit solliciter sa réintégration au moins deux mois avant l’expiration de la période en cours ; - Lorsque la disponibilité a été prononcée d'office pour raisons de santé en application du chiffre 1° de l’article 47, « la réintégration est de droit dans l’ancien emploi, ou, en cas d’indisponibilité, dans un emploi vacant correspondant au grade de l’intéressé » ; - Le texte ajoute une garantie ultime en disposant qu'« à défaut de vacance, la réintégration est faite en surnombre temporaire ». Appliquant ces normes au cas de l’espèce, le Tribunal Suprême relève : 1. Que Madame B. a scrupuleusement respecté le délai légal en sollicitant sa réintégration le 16 novembre 2009 (distribuée le 23 novembre 2009), soit plus de deux mois avant le terme de sa période de disponibilité fixé au 31 janvier 2010 ; 2. Que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités l'avait formellement déclarée apte à reprendre ses fonctions dès le 29 mai 2007 (mentionnée également les 15 et 27 mai 2007) ; 3. Que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui aurait rendu impossible sa réintégration selon les modalités prévues par les dispositions susvisées. L'interprétation restrictive soutenue par le Ministre d'État – qui prétendait limiter le jeu du statut à l'aptitude physique aux fonctions antérieures strictes pour maintenir l'agent en disponibilité – est écartée implicitement mais nécessairement par le Tribunal Suprême : dès lors que la commission médicale a reconnu l'aptitude de l'agent et que le texte prévoit subsidiairement l'affectation sur un poste vacant ou en surnombre temporaire, l'administration se trouve en situation de compétence liée. En maintenant Madame B. en disponibilité d'office malgré sa demande et ses aptitudes reconnues, le Ministre d'État a méconnu les prescriptions impératives de l'article 49-1° de l'Ordonnance Souveraine précitée. L'arrêté n° 2010-49 est ainsi entaché d'une illégalité justifiant son annulation pour excès de pouvoir (la décision mentionnant, par une inadvertance de plume dans le considérant de légalité, l'arrêté du 16 mars 2009, mais prononçant formellement dans son dispositif l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 attaqué). #### 2. Le contentieux indemnitaire et la réparation des préjudices Sur le terrain indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application directe de l'article 90 B 2° de la Constitution monégasque, qui confère expressément à la juridiction administrative la compétence pour statuer sur les demandes d’indemnité résultant d’une annulation pour excès de pouvoir. Constatant que l'illégalité fautive a engendré des dommages directs et certains pour l'agent : - **Le préjudice moral** : La prolongation illégale d’une position d'inactivité contrainte et le refus persistant de l’administration de procéder au reclassement ou à la réaffectation de l'agent apte créent un préjudice moral certain, que le Tribunal Suprême évalue souverainement à la somme de 5 000 euros ; - **La perte de revenus** : L’agent ayant été privé illégalement de son traitement statutaire du fait de sa mise en disponibilité non volontaire, le préjudice patrimonial est incontestable. Toutefois, faute de justifications chiffrées précises et de pièces comptables annexées à la requête permettant d'établir le quantum exact au jour du jugement, le Tribunal Suprême renvoie Madame B. devant l'administration pour procéder à la liquidation et au paiement de cette indemnité réparatrice ; - **Le surplus des demandes** : Les autres demandes pécuniaires (notamment au titre des frais d'avocat à concurrence de 5 000 euros) ne recevant aucune justification probatoire suffisante au dossier, elles sont rejetées. ### C. Le dispositif > « DÉCIDE : > > L’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 maintenant d’office Madame N. B., hôtesse d’accueil au Stade Louis II, en position de disponibilité, est annulé. > > L’État est condamné à verser à Madame N. B. la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral. > > Madame N. B. est renvoyée devant l’administration pour la liquidation et le paiement de l’indemnité au titre de la perte de revenus résultant de l’arrêté ministériel n° 2010-49. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont mis à la charge de l’État. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011 s'inscrit au cœur de la construction jurisprudentielle monégasque relative aux garanties fondamentales reconnues aux fonctionnaires et agents publics de la Principauté. #### 1. Le caractère impératif de la réintégration de droit et la limitation du pouvoir discrétionnaire L'article 47-1° de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 permet à l'administration de placer d'office un fonctionnaire en disponibilité lorsqu'à l'issue de ses congés de maladie, son état de santé ne lui permet pas de reprendre ses fonctions, et ce sans que l'inaptitude ne justifie une mise à la retraite pour invalidité. Il s'agit d'une position d'attente, dictée par la préservation de la santé physique ou mentale de l'intéressé. Dès l'instant où l'instance médicale d'évaluation – en l'occurrence la commission médicale des congés de maladie et des invalidités – déclare l'agent apte, la cause justificative de la disponibilité d'office disparaît. Dans ce contexte, le Tribunal Suprême consacre une interprétation protectrice et stricte de l’article 49 de ladite Ordonnance Souveraine. L’administration ne saurait se retrancher derrière les particularités médicales de l’agent (impossibilité d'occuper son ancien poste précis) ou la difficulté organisationnelle à identifier une vacance pour faire échec à la réintégration.
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27348 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27348 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27348)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la gestion de la carrière d'un agent d'un établissement public monégasque, le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur O.C. exerçait au sein de cet établissement les fonctions de masseur-kinésithérapeute, emploi dans lequel il avait acquis la qualité d'agent titulaire à compter du 27 novembre 2002. Au cours de sa carrière, l'intéressé a été amené à exercer des fonctions supérieures sous la qualification administrative de « cadre de santé, stagiaire » au sein du service de Médecine Physique et Rééducation fonctionnelle du Centre Hospitalier. L'exercice de ces nouvelles fonctions s'est toutefois heurté à des difficultés professionnelles et relationnelles, matérialisées à la fois par des évaluations défavorables de sa hiérarchie et par des requêtes émanant de l'agent lui-même. D'une part, les rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques directs ont fait état d'une incapacité de Monsieur O.C. à exercer les fonctions de cadre de santé. D'autre part, par deux courriers successifs en date des 17 mars et 30 avril 2006, l'agent a manifesté des souhaits fluctuants quant à son affectation : il a sollicité, dans un premier temps, sa réintégration dans son grade d'origine de masseur-kinésithérapeute, avant de demander, dans un second temps, sa nomination en qualité de cadre de santé mais au sein d'un autre service que celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou, à défaut, en charge d'une activité transversale. La situation de l'agent a été soumise à l'examen de la commission paritaire de l'établissement à deux reprises, lors de ses séances du 19 janvier 2006 et du 7 novembre 2006. À l'occasion de ces deux réunions, ladite commission ne s'est pas prononcée en faveur de la titularisation de l'intéressé dans ses nouvelles fonctions. Tirant les conséquences de cette situation, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 18 décembre 2006, une décision administrative individuelle refusant de titulariser Monsieur O.C. dans le grade de cadre de santé. Par ce même acte, l'autorité directoriale a prononcé la réintégration de l'agent dans son emploi antérieur, le rétablissant dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale au 4e échelon, avant de le classer au 5e échelon de ce grade. C'est cette décision du 18 décembre 2006 qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de l'acte pris par le Directeur du CHPG, Monsieur O.C. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007. L'instruction de l'affaire a révélé d'emblée une incertitude majeure quant au cadre normatif applicable à la situation de l'agent. Cette opacité juridique a conduit le Tribunal Suprême à faire usage de ses pouvoirs d'instruction en rendant, le 5 décembre 2007, une décision avant dire droit. Par cette mesure, la haute juridiction a formellement invité le Centre Hospitalier Princesse Grace à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité des textes applicables aux cadres de santé, ainsi que l'ensemble des éléments relatifs à la situation administrative de Monsieur O.C. au regard tant de ces textes que du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la décision avant dire droit sous le numéro 74-54, puis 74-64 dans les motifs, mais correctement visée sous le numéro 7.464 dans les visas définitifs). En réponse à cette injonction d'instruction, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé des observations enregistrées le 7 janvier 2008. L'argumentation en défense de l'établissement public, particulièrement révélatrice de ses pratiques administratives internes, reposait sur l'aveu d'une carence ou d'une obsolescence du droit positif monégasque et sur le recours supplétif au droit administratif français. Au soutien de ses conclusions tendant au rejet de la requête, le CHPG a en effet produit des textes de droit étranger, à savoir le décret français n° 2001-1375 du 31 décembre 2001 modifié portant statut particulier du corps des cadres de santé de la fonction publique hospitalière, ainsi que le décret français n° 97-487 du 12 mai 1997 relatif aux stagiaires de la fonction publique hospitalière française, outre le procès-verbal de la commission paritaire du 19 janvier 2006. Pour justifier cette démarche, l'établissement défendeur a soutenu que l'ancienneté des textes statutaires monégasques applicables avait rendu nécessaire une interprétation prenant en compte la pratique existant dans le pays voisin, la France. Selon le CHPG, le statut du personnel de service du Centre Hospitalier étant quasiment muet sur les changements de corps découlant d'une promotion professionnelle, l'administration hospitalière monégasque s'était inspirée de la structure des corps et des grades de la fonction publique hospitalière française et de ses règles statutaires d'avancement et de promotion. En application de cette pratique d'inspiration française, la nomination d'un agent après concours ou examen dans un emploi différent nécessitant un stage entraînait son détachement comme stagiaire dans son nouveau grade. Dès lors, en cas de refus de titularisation à l'issue du stage, il pouvait être mis fin au détachement, l'agent retrouvant alors son ancien grade sans que cette mesure ne s'analyse en une rétrogradation à caractère disciplinaire. Telle était, selon le CHPG, la situation exacte de Monsieur O.C., la commission paritaire s'étant prononcée à deux reprises contre sa titularisation. Enfin, répondant à l'interrogation du Tribunal sur le respect des procédures d'avancement locales, le Centre Hospitalier a soutenu que le « tableau d'avancement » mentionné dans les textes monégasques était, en réalité, constitué par l'ordre du jour des commissions paritaires. En réplique, par un mémoire enregistré le 30 janvier 2008, Monsieur O.C. a maintenu ses conclusions à fin d'annulation en s'opposant fermement à l'application du droit français et en revendiquant le bénéfice exclusif de la législation monégasque. Le requérant a fait valoir que l'arrêté ministériel n° 84-276 relatif aux conditions d'accès aux emplois du personnel de service du Centre Hospitalier ne contenait aucune disposition particulière concernant les « cadres de santé ». De même, il a souligné que si l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982 ne visait pas spécifiquement les cadres de santé, elle édictait néanmoins des dispositions de portée générale s'appliquant à l'ensemble du personnel de service de l'établissement. En l'absence de textes dérogatoires, seules ces dispositions générales de droit interne monégasque — et notamment les articles 47 et suivants de ladite ordonnance — devaient recevoir application, aucune raison juridique ne s'opposant à la mise en œuvre de textes spécialement conçus pour le CHPG. Sur le fondement de ces textes, le requérant a soutenu qu'il remplissait les conditions requises pour bénéficier d'un avancement, mais qu'il n'avait pas été soumis à la formalité préalable et substantielle du tableau d'avancement. Il en a déduit que les commissions paritaires des 19 janvier et 7 novembre 2006 l'avaient spolié de son droit à l'avancement et que la décision de refus de titularisation et de réintégration constituait, en réalité, une sanction disciplinaire déguisée et abusive. Par une ordonnance du 18 février 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait une double problématique juridique, articulant une question de droit matériel de la fonction publique hospitalière monégasque et une question fondamentale d'office du juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, sur le plan du droit substantiel, le Tribunal Suprême devait déterminer le régime juridique applicable à la promotion interne d'un agent déjà titulaire du Centre Hospitalier Princesse Grace vers des fonctions d'encadrement (« cadre de santé »). Plus précisément, un établissement public monégasque peut-il, sous couvert d'interprétation de textes nationaux jugés anciens ou lacunaires, écarter les règles statutaires monégasques relatives à l'avancement de grade pour leur substituer, par voie de simple pratique administrative, le mécanisme français du détachement en qualité de stagiaire dans un nouveau corps suivi d'une éventuelle titularisation ? En second lieu, sur le plan du droit processuel et de l'office du juge administratif, la question se posait de savoir quelle devait être l'attitude du juge de l'excès de pouvoir face à une décision administrative dont la base légale revendiquée par l'administration (en l'espèce, les règles françaises relatives au refus de titularisation d'un agent stagiaire) est radicalement erronée, mais dont le dispositif (le maintien de l'agent dans son grade antérieur et le refus de le promouvoir) s'avère en réalité légalement commandé par une application stricte des textes nationaux (l'impossibilité légale d'accorder un avancement de grade en l'absence d'établissement préalable d'un tableau d'avancement). En d'autres termes, le juge administratif monégasque dispose-t-il du pouvoir de procéder d'office à une substitution de base légale pour rejeter un recours en annulation lorsque la carence administrative même de l'établissement public plaçait ce dernier dans l'impossibilité légale d'accorder la promotion litigieuse ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps rigoureusement articulés, qui témoignent d'une volonté de rétablir l'orthodoxie juridique tout en faisant preuve de réalisme contentieux quant à l'issue du litige. #### 1. L'affirmation du pouvoir prétorien de substitution d'office de base légale Avant même d'examiner la légalité interne de la décision attaquée au regard des textes applicables, le Tribunal Suprême pose un considérant de principe relatif à son propre office. Il énonce que « lorsqu'il constate que la décision attaquée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision ». La Haute Juridiction précise immédiatement les modalités procédurales de cette prérogative en ajoutant « qu'une telle substitution relevant de l'office du juge celui-ci peut y procéder, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier ». Par cette affirmation liminaire, le Tribunal Suprême prépare le terrain méthodologique de sa décision. L'administration hospitalière avait fondé sa décision (ou du moins sa défense contentieuse) sur une base légale manifestement erronée, issue d'une transposition informelle du droit français des corps et des stages. Plutôt que de s'arrêter à cette erreur de droit manifeste qui aurait normalement dû conduire à l'annulation de l'acte pour défaut de base légale, le juge s'autorise à rechercher si l'acte attaqué — qui consiste matériellement à refuser à Monsieur O.C. l'accès définitif au grade de cadre de santé et à le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute — ne trouve pas un fondement légal valide dans le droit positif monégasque. #### 2. La censure de la pratique administrative d'importation du droit français et la requalification de la situation de l'agent Procédant à l'analyse des textes véritablement applicables, le Tribunal Suprême opère un retour strict à la légalité monégasque, incarnée par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace. La juridiction relève tout d'abord une différence structurelle majeure entre le droit monégasque et le droit français invoqué par le CHPG : les textes monégasques applicables au personnel de service de l'établissement « ignorent la notion de corps ». Dans ce système statutaire unifié qui ne connaît pas la division en corps distincts, le Tribunal pose en principe que « la titularisation d'un agent liée à la nomination de cet agent à titre permanent dans un emploi ne peut intervenir qu'une seule fois ». Or, il ressortait des pièces du dossier que Monsieur O.C. était masseur-kinésithérapeute titulaire depuis le 27 novembre 2002. Ayant déjà fait l'objet d'une titularisation lors de son intégration permanente au sein du personnel de l'établissement, il « ne pouvait faire l'objet d'une nouvelle titularisation ». Le Tribunal ajoute, à titre surabondant mais décisif, qu'une telle titularisation était « d'autant moins » concevable « que le corps des cadres de santé n'est pas mentionné par les textes ». Ainsi, toute la construction juridique du CHPG, fondée sur l'idée que l'agent avait été détaché en qualité de stagiaire dans un nouveau corps (« cadre de santé ») en vue d'une seconde titularisation, s'effondre. Juridiquement, la progression de carrière d'un agent déjà titulaire au sein du CHPG ne peut s'analyser comme un changement de corps soumis à stage et titularisation, mais relève d'une unique catégorie juridique prévue par le statut de 1982 : l'avancement de grade. Le Tribunal juge ainsi que Monsieur O.C. « pouvait seulement faire l'objet d'un avancement de grade conformément à l'ordonnance n° 74-64 [7.464] du 28 juillet 1982 ». #### 3. Le constat de l'impossibilité légale de l'avancement et le rejet paradoxal de la requête Une fois la situation de l'agent requalifiée en problématique d'avancement de grade régie par l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982, le Tribunal Suprême applique rigoureusement les dispositions de ce texte. Il cite expressément l'article 47 de l'ordonnance, aux termes duquel « l'avancement a lieu exclusivement au choix d'après le tableau dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants », ainsi que l'article 48 qui prescrit impérativement que « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement ». L'inscription préalable sur un tableau d'avancement régulier constitue donc une condition légale impérative, une formalité substantielle conditionnant la légalité même de toute décision d'avancement de grade. Or, examinant les faits de l'espèce à la lumière de son instruction préalable, le Tribunal constate que « le Centre Hospitalier Princesse Grace n'a jamais établi le tableau d'avancement prévu par les statuts ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte d'un revers de main l'argumentation de fortune développée par l'établissement public, en jugeant expressément que « l'ordre du jour d'une commission paritaire ne [peut] en tenir lieu ». C'est ici que le raisonnement du Tribunal Suprême atteint son point de bascule, particulièrement rigoureux pour le requérant. Dès lors que l'article 48 interdit formellement d'accorder un avancement de grade à un agent non inscrit au tableau d'avancement, et qu'aucun tableau d'avancement n'a jamais été dressé au sein de l'établissement, le Tribunal en déduit par un syllogisme implacable « que Monsieur C. ne pouvait donc légalement bénéficier d'un avancement de grade ». Autrement dit, le Directeur du CHPG se trouvait, du fait même de la carence réglementaire et administrative de son établissement, en situation de compétence liée (ou à tout le moins d'impossibilité légale absolue) pour refuser à Monsieur O.C. sa nomination définitive au grade supérieur et pour le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute. La décision du 18 décembre 2006, bien que prise sous la qualification erronée de « refus de titularisation », produisait un effet juridique (le refus de promotion au grade de cadre de santé) qui était le seul légalement possible en l'état du droit et des faits. Par le jeu de la substitution de base légale opérée d'office, la décision attaquée échappe donc à l'annulation. Toutefois, conscient du caractère profondément paradoxal de cette solution — où l'administration triomphe au contentieux grâce à sa propre illégalité consistant à n'avoir jamais établi de tableau d'avancement —, le Tribunal Suprême apporte deux précisions fondamentales en fin de motivation : - D'une part, il souligne « que saisi sur le seul terrain de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne peut que rejeter sa requête ». Cette incise est essentielle : elle signifie que dans le cadre strict du contentieux de l'annulation, le juge ne peut pas valider ni ordonner une promotion illégale, mais elle suggère implicitement que sur un autre terrain contentieux (celui de la responsabilité administrative ou du plein contentieux indemnitaire pour faute de service liée à la non-tenue des tableaux d'avancement), l'issue aurait pu être différente. - D'autre part, dérogeant à la règle habituelle selon laquelle la partie qui succombe supporte l'intégralité des frais du procès, le Tribunal décide « que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de partager les dépens entre Monsieur C. et le Centre Hospitalier Princesse Grace ». Ce partage des dépens sanctionne symboliquement et financièrement les errements administratifs graves de l'établissement hospitalier. ### C. Le dispositif Conformément aux exigences méthodologiques, le dispositif de la décision est intégralement reproduit ci-après : > « Décide : > La requête de Monsieur C. est rejetée. > Les dépens sont partagés par moitié entre les parties. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie des sources du droit de la fonction publique que sous celui du droit du contentieux administratif. #### 1. L'autonomie du droit de la fonction publique monégasque et le rejet du mimétisme administratif informel La première portée fondamentale de cet arrêt réside dans la réaffirmation solennelle du principe de légalité et de la souveraineté normative de l'ordre juridique monégasque face aux pratiques administratives d'importation du droit français. Il est de notoriété juridique que le droit public monégasque entretient des liens historiques, conceptuels et organiques étroits avec le droit public français. Cependant, l'affaire *Sieur O. C. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace* met en lumière une dérive administrative consistant, pour un établissement public monégasque, à s'affranchir délibérément des textes réglementaires nationaux — en l'espèce l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 — au motif de leur « ancienneté » ou de leur mutisme supposé face à l'évolution des métiers hospitaliers, pour appliquer *de facto* des décrets français (les décrets de 1997 et de 2001 relatifs à la fonction publique hospitalière française). Le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir absolue à cette méthode d'interprétation *contra legem* ou *praeter legem* par emprunt au droit étranger. Si le juge suprême monégasque s'inspire fréquemment des principes généraux du droit administratif français pour façonner sa propre jurisprudence processuelle, il refuse catégoriquement que l'administration active substitue de son propre chef des dispositions réglementaires françaises aux ordonnances souveraines et arrêtés ministériels en vigueur dans la Principauté. En rappelant que le droit statutaire du CHPG « ignore la notion de corps » et ne prévoit pas l'existence d'un corps des cadres de santé