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# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux relatif au retrait des titres de séjour. Monsieur a. k. KA., ressortissant de nationalité allemande né le 15 juillet 1968 à Genève (Suisse), s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au mois de février 2012. Il y a fixé sa résidence habituelle et y exerce une activité professionnelle en qualité de commerçant. Au cours de son séjour monégasque, sa situation personnelle et judiciaire a connu plusieurs évolutions notables qui ont fini par attirer l'attention des autorités administratives chargées du contrôle des résidents étrangers. Sur le plan pénal, le parcours du requérant a été marqué par deux décisions de justice distinctes, prononcées respectivement par les juridictions monégasques et françaises. En premier lieu, par un jugement rendu le 18 mars 2014 — devenu définitif le 3 avril 2014 —, le Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco a condamné M. KA. pour des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (faits qualifiés d'« intempérance » dans les écritures de l'État). Cette première condamnation pénale n'a toutefois pas fait immédiatement obstacle au maintien de son droit au séjour, puisque l'intéressé a obtenu le renouvellement de sa carte de résident monégasque le 20 avril 2015. En second lieu, sur le plan familial et privé, M. KA. a vécu en union libre avec Madame a. MU. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Cependant, la séparation du couple a donné lieu à de vives tensions et à l'engagement, par son ex-concubine, de plusieurs procédures à son encontre. C'est dans ce contexte conflictuel qu'est intervenu un second jugement correctionnel, rendu hors des frontières de la Principauté : le 12 octobre 2016, le Tribunal correctionnel de Grasse a déclaré M. KA. coupable de faits de violences commis à l'encontre de Mme MU., violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) supérieure à huit jours. Pour ces faits, la juridiction répressive française l'a condamné à une peine d'emprisonnement avec sursis (mentionnée par erreur matérielle comme étant de « huit jours » dans la requête initiale de l'intéressé, mais rectifiée par l'administration et le juge comme s'élevant en réalité à huit mois d'emprisonnement avec sursis). M. KA. a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant les juridictions françaises, de sorte que cette seconde condamnation n'avait pas acquis un caractère définitif. Prenant connaissance de ces éléments, les autorités de la Principauté ont estimé que le comportement de M. KA. ne permettait plus son maintien sur le territoire national en qualité de résident. Une première séquence administrative s'est alors ouverte au printemps 2017. Par une note portant le numéro 2017.7906 en date du 14 avril 2017, notifiée à l'intéressé le 4 mai 2017, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a pris la décision de lui retirer sa carte de résident monégasque, tout en lui impartissant un délai de deux mois pour quitter la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque. M. KA. a immédiatement contesté cette mesure devant le Tribunal Suprême en introduisant deux recours distincts : une requête en annulation pour excès de pouvoir (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) et une requête tendant au sursis à exécution de ladite décision (enregistrée sous le numéro TS 2017-11). Toutefois, avant que la haute juridiction ne statue au fond sur cette première salve contentieuse, l'administration a opéré un retrait de son propre acte. Par un courrier recommandé en date du 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a informé M. KA. que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 14 avril 2017 était annulée. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête aux fins de sursis à exécution. Cette annulation administrative ne traduisait cependant nullement un abandon des poursuites de police administrative par l'État de Monaco, mais visait manifestement à purger la procédure d'un éventuel vice de compétence lié à des modifications réglementaires récentes. En effet, dès le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a édicté lui-même une nouvelle décision, portant le numéro 24803, prononçant derechef le retrait de la carte de résident monégasque de M. KA. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié au requérant le 21 août 2017. C'est précisément cette seconde décision de retrait qui constitue l'objet exclusif du litige tranché par la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification intervenue le 21 août 2017, M. KA. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 20 octobre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-02. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 21 décembre 2017, suivie d'une réplique du requérant déposée le 25 janvier 2018, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 22 février 2018. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal le 5 mars 2018, et l'affaire a été appelée à l'audience publique du 7 juin 2018 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 19 juin 2018. Les prétentions de M. KA. s'articulaient autour d'un double volet, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution monégasque. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 24803 du Directeur de la Sûreté Publique en date du 31 juillet 2017 lui retirant sa carte de résident. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée distinguant classiquement les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne : 1. **Au titre de la légalité externe**, M. KA. soulevait un moyen unique tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, le Directeur de la Sûreté Publique ne disposait d'aucune habilitation textuelle pour prononcer le retrait d'une carte de résident. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1er et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006 relative à l'organisation et au fonctionnement de la Direction de la Sûreté Publique, ainsi que les articles 1er et 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Dans son mémoire en réplique, il appuyait cette thèse en soutenant qu'une jurisprudence abondante du Tribunal Suprême démontrait que les décisions de retrait de cartes de séjour relevaient de la compétence du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, agissant en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, et qu'aucun texte n'attribuait à ce dernier le pouvoir de retirer un titre de séjour. 2. **Au titre de la légalité interne**, l'argumentation du requérant se déployait sur plusieurs terrains complémentaires : - *La violation du principe de la présomption d'innocence et l'erreur d'appréciation liées au caractère non définitif du jugement pénal français* : M. KA. faisait valoir que la décision administrative de retrait reposait notamment sur sa condamnation par le Tribunal correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016. Or, ayant régulièrement interjeté appel de ce jugement, celui-ci n'était pas définitif. En se fondant sur une condamnation frappée d'appel, l'administration aurait méconnu le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), lequel s'imposerait aux autorités administratives. - *Le défaut de caractérisation de la menace pour l'ordre public et la disproportion de la mesure* : le requérant reprochait à la décision attaquée de ne pas indiquer en quoi les condamnations prononcées à Grasse en 2016 et à Monaco en 2014 seraient susceptibles de constituer un risque actuel pour l'ordre public monégasque, ni de justifier en quoi le retrait de sa carte de résident constituerait une réponse adaptée, nécessaire et proportionnée à cette prétendue menace. Pour démontrer l'absence de dangerosité de sa personne, il produisait deux pièces médicales : un rapport d'examen psychologique et psychiatrique établi par le Docteur Michel DUBEC le 5 décembre 2016, ainsi qu'un rapport sur ses entretiens psychothérapeutiques rédigé par le Docteur Carola D. SCHARFENBERG le 12 décembre 2016, concluant tous deux qu'il n'était pas un individu violent. En outre, s'agissant de la condamnation monégasque de 2014, il soulignait que celle-ci, devenue définitive le 3 avril 2014, n'avait nullement empêché l'administration de renouveler sa carte de résident le 20 avril 2015 ; dès lors, l'autorité de police ne pouvait légalement exhumer ces faits anciens pour justifier un retrait de titre trois ans plus tard. 3. **Au soutien de ses conclusions indemnitaires**, M. KA. réclamait 10 000 euros en réparation de ses préjudices moral et matériel. Dans sa requête initiale, il justifiait cette somme par la contrainte dans laquelle il s'était trouvé d'exposer des frais pour assurer la défense de ses intérêts en justice. Face aux objections de l'État, il a considérablement étoffé son argumentation dans sa réplique : il affirmait que son préjudice moral était incontestable en raison de la souffrance endurée du fait d'être présenté, au travers des procédures contentieuses qu'il a dû engager, comme « quelqu'un de très violent et faisant preuve d'intempérance ». Quant à son préjudice matériel, outre les frais de défense, il le rattachait à l'impossibilité de maintenir son installation à Monaco et de se prévaloir du statut de résident, ce qui entraînerait pour lui une réduction drastique de ses revenus — évaluée entre 50 % et 70 % — en raison des charges fiscales qu'il devrait supporter en Allemagne et en France du fait de la perte de son avantage fiscal monégasque. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point les moyens adverses : 1. **Sur la compétence**, l'État opposait les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, telles que modifiées en dernier lieu par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. Ce texte conférant expressément au Directeur de la Sûreté Publique le pouvoir de délivrer les cartes de séjour, l'administration soutenait qu'il était, par voie de conséquence, également compétent pour procéder à leur retrait en vertu de la règle générale dite du « parallélisme des formes » (ou des compétences). 2. **Sur la présomption d'innocence**, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de la violation de l'article 6 § 2 de la CEDH était à la fois inopérant et mal fondé. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, il rappelait que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux décisions administratives de police. En outre, la circonstance qu'un appel ait été formé contre le jugement du Tribunal correctionnel de Grasse ne faisait pas disparaître la matérialité des faits ayant servi de fondement au retrait du titre de séjour. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure de police**, l'administration faisait valoir que les faits de violence caractérisée commis sur l'ex-concubine du requérant (ayant causé une ITT supérieure à huit jours), conjugués à son intempérance déjà sanctionnée à Monaco en 2014, témoignaient d'un « comportement extrêmement violent » et constituaient la marque d'un individu sujet à des crises de violence incontrôlées. Ces faits, pénalement constatés par le juge répressif français, n'étaient pas discutables dans leur matérialité, quand bien même les expertises psychologiques réalisées à la demande de l'intéressé tentaient d'en minimiser les conséquences. L'État ajoutait que la condamnation de 2014 venait accentuer la menace globale que M. KA. représentait pour l'ordre public depuis les nouveaux faits de 2016, nonobstant le renouvellement accordé en avril 2015. Il appartenait dès lors aux autorités de police monégasques de se prémunir contre une telle menace. 4. **Sur la demande indemnitaire**, le Ministre d'État concluait à son rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. À titre subsidiaire, il faisait valoir que le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum : le fait d'être décrit comme violent et intempérant n'était que la traduction objective de faits pénalement constatés et ne pouvait constituer un préjudice moral indemnisable ; quant au préjudice matériel allégué au titre des frais de défense, il s'analysait en une demande déguisée de remboursement de frais irrépétibles, mécanisme qui n'est prévu par aucun texte en droit processuel monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une question juridique centrale à triple détente, touchant tant à la répartition des compétences au sein de l'exécutif monégasque qu'à l'articulation entre le droit pénal et le droit administratif de la police des étrangers : **En premier lieu**, dans le silence des textes sur l'autorité habilitée à abroger ou retirer un titre de séjour, le Directeur de la Sûreté Publique, nouvellement investi par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée du pouvoir de *délivrer* la carte de séjour, est-il légalement compétent pour en prononcer le *retrait* ? **En deuxième lieu**, l'autorité de police administrative peut-elle, sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme ni commettre d'erreur de droit au regard des règles d'appréciation de la légalité dans le temps, fonder une décision de retrait de carte de résident sur des faits délictueux constatés par un jugement pénal étranger qui, ayant été frappé d'appel, n'a pas encore acquis un caractère définitif ? **En troisième lieu**, l'administration commet-elle une erreur d'appréciation ou repose-t-elle sur des faits matériellement inexacts lorsqu'elle retire une carte de résident en cumulant des faits récents de violences conjugales graves constatés par un juge pénal étranger et des faits plus anciens de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés à Monaco, alors même que ces premiers faits avaient été suivis d'un renouvellement du titre de séjour ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de M. KA., le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédificatoire des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, procédant par syllogismes successifs pour écarter chacun des moyens soulevés. #### 1. La consécration implicite du parallélisme des compétences au profit du Directeur de la Sûreté Publique Examinant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême cite littéralement les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes desquelles : « *la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique* ». De cette seule citation textuelle, le juge tire une conséquence immédiate introduite par la locution déductive « *que dès lors* » : le Directeur de la Sûreté Publique était compétent pour prendre la décision du 31 juillet 2017 retirant le titre de séjour du requérant. Bien que le Tribunal Suprême ne nomme pas expressément dans son considérant la théorie du « parallélisme des compétences » (ou « parallélisme des formes », selon la terminologie employée par le Ministre d'État dans sa contre-requête), il en fait ici une application pure et parfaite. En droit administratif, lorsqu'un texte attribue à une autorité déterminée le pouvoir d'édicter un acte positif (ici, la délivrance d'une autorisation administrative de séjour) sans préciser quelle est l'autorité compétente pour prendre l'acte contraire (l'abrogation ou le retrait de cette même autorisation), l'autorité investie du pouvoir initial est de plein droit compétente pour défaire ce qu'elle a fait. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement les arguments du requérant tirés de l'Ordonnance n° 765 du 13 novembre 2006 et de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, ainsi que la jurisprudence antérieure qui ne faisait que refléter un état du droit révolu avant la réforme opérée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. #### 2. L'inopérance radicale des moyens tirés de la présomption d'innocence et de l'effet de l'appel pénal Abordant ensuite la légalité interne et l'articulation entre la procédure pénale française pendante et la mesure de police monégasque, le Tribunal Suprême neutralise l'argumentation du requérant en deux temps, en usant de la qualification technique de moyen « *inopérant* ». D'une part, le juge pose en principe général que « *le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives de police des étrangers* ». Le raisonnement repose sur la distinction fondamentale des finalités : une mesure de retrait de carte de séjour n'est pas une sanction pénale ni même une sanction administrative visant à punir un coupable ; c'est une mesure de police administrative à visée exclusivement préventive, destinée à protéger l'ordre public. Dès lors que la mesure litigieuse n'entre pas dans le champ d'application matériel des garanties propres à la matière pénale au sens de l'article 6 § 2 de la CEDH, le moyen tiré de la violation de cette stipulation conventionnelle est déclaré inopérant — c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué. D'autre part, le Tribunal Suprême écarte l'argument selon lequel le jugement du Tribunal correction
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/11-24-16545)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures de police administrative tendant à l'éloignement ou à l'interdiction d'accès au territoire national. Il concerne Monsieur m. PE., ressortissant de nationalité allemande, né le 1er avril 1973 à Tbilissi (Géorgie) et demeurant en Suisse. Au cours de l'année 2015, la situation administrative et le comportement de Monsieur m. PE. tant en France qu'au sein de la Principauté de Monaco ont donné lieu à plusieurs événements distincts mais chronologiquement rapprochés, lesquels ont ultérieurement attiré l'attention des autorités policières et administratives monégasques. Sur le plan judiciaire extérieur, Monsieur m. PE. a fait l'objet d'un jugement rendu le 21 mai 2015 par le tribunal correctionnel de Bonneville. Aux termes des écritures respectives des parties rapportées dans la décision, cette juridiction pénale a eu à connaître de faits qualifiés de violences, le Ministre d'État précisant qu'il s'agissait de faits de violence avec arme constatés par le juge pénal, lequel a refusé à l'intéressé le bénéfice de la légitime défense. De son côté, Monsieur m. PE. souligne que ledit tribunal correctionnel l'a dispensé de peine et lui a octroyé la somme d'un euro à titre de dommages et intérêts. Parallèlement, sur le territoire même de la Principauté de Monaco, trois séries de faits survenus entre les mois de janvier et de décembre 2015 ont été imputées à Monsieur m. PE. par l'administration monégasque, laquelle a qualifié son comportement d'extravagant et son attitude de provocatrice et d'agressive, nécessitant l'intervention des forces de police. Ces trois incidents se décomposent chronologiquement de la manière suivante : - en premier lieu, le 24 janvier 2015, un différend ayant opposé l'intéressé à un barman au sein de l'hôtel de Paris ; - en deuxième lieu, le 13 novembre 2015, des troubles survenus au bar des Thermes Marins ; - en troisième lieu, le 7 décembre 2015, un comportement qualifié d'arrogant, de désinvolte et de menaçant adopté à l'encontre de fonctionnaires de police à l'occasion d'un contrôle d'identité effectué pour une infraction routière. Outre ces éléments relatifs au comportement personnel de l'intéressé, sa situation administrative et bancaire en Principauté a connu des évolutions notables durant la même période et au début de l'année suivante. En juillet 2015, le compte bancaire que Monsieur m. PE. détenait à Monaco a fait l'objet d'une clôture par l'établissement bancaire. Néanmoins, quatre mois après cette clôture, soit le 25 novembre 2015, une carte de résident lui a été délivrée (ou renouvelée), dont la durée de validité courait jusqu'au 30 octobre 2016. Subséquemment, par une lettre datée du 5 février 2016 et adressée à la direction de la Sûreté Publique, Monsieur m. PE. a accompli une démarche administrative dont la portée exacte a fait l'objet d'interprétations divergentes entre les parties. Tandis que l'intéressé soutient avoir seulement informé l'administration du retrait de sa demande de renouvellement de sa carte de résident sans indiquer ne plus résider à Monaco ni envisager de quitter la Principauté, l'administration a considéré qu'il avait manifesté sa volonté de quitter le territoire. Le directeur de la Sûreté publique a pris acte de cette volonté et le chef de la division de Police administrative lui a fait parvenir une attestation de départ du territoire monégasque à compter du 5 février 2016. C'est dans ce contexte factuel que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2016, une décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur m. PE. Cette décision, qui lui a été formellement notifiée le 20 mai 2016, faisait état de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Bonneville, des trois séries de faits survenus à Monaco en 2015, ainsi que de la clôture de son compte bancaire à Monaco, laquelle aurait entraîné la neutralisation de sa carte de résident. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Monsieur m. PE. a initialement exercé un recours administratif préalable. Il a ainsi formé, le 13 juin 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision de refoulement du 14 avril 2016. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 13 octobre 2016, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux. Usant alors de la voie juridictionnelle sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif, Monsieur m. PE. a saisi le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 décembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-05, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 mars 2017, le requérant a conclu à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 14 avril 2016, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À titre préalable, il a également sollicité du Tribunal le prononcé d'une mesure d'instruction. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant a développé une argumentation articulée autour de quatre griefs principaux relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **L'erreur de droit et le vice de procédure liés au statut de résident** : Monsieur m. PE. faisait valoir qu'étant titulaire d'une carte de résident délivrée le 25 novembre 2015 et valable jusqu'au 30 octobre 2016, il disposait toujours de ce statut à la date de la décision attaquée (14 avril 2016). Il contestait la portée donnée à sa lettre du 5 février 2016, affirmant que le retrait d'une demande de renouvellement ne valait pas renonciation avant terme au statut de résident et que l'attestation de départ relatait un fait erroné. Dès lors, en qualité de résident, il soutenait ne pouvoir faire l'objet que d'une mesure d'expulsion prise par voie d'arrêté ministériel après consultation préalable du Conseil de Gouvernement, et non d'une simple mesure de refoulement. 2. **L'erreur de fait concernant les incidents survenus à Monaco** : Le requérant soutenait que la réalité matérielle des trois incidents qui lui étaient reprochés en Principauté (les 24 janvier, 13 novembre et 7 décembre 2015) n'était pas établie, rappelant en réplique qu'il appartenait au Ministre d'État de prouver ces incidents allégués. 3. **L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de proportionnalité** : Il arguait de l'absence de trouble à l'ordre public monégasque, soulignant que le tribunal correctionnel de Bonneville l'avait dispensé de peine et lui avait alloué un euro de dommages et intérêts, et que le Ministre d'État ne précisait pas en quoi ces faits extérieurs troublaient l'ordre public local. Il dénonçait en outre une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure de refoulement et les incidents reprochés. 4. **L'illégalité du motif tiré de la clôture du compte bancaire** : Invoquant une erreur de droit, une erreur de fait, une erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'une violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, le requérant soutenait que la clôture de son compte bancaire en juillet 2015 faisait partie intégrante des motifs de la décision. Or, selon lui, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, cette clôture ne pouvait justifier ni la neutralisation d'une carte de résident, ni un refoulement, d'autant plus que sa carte avait été renouvelée quatre mois après ladite clôture. En défense, par une contre-requête enregistrée le 10 février 2017 et une duplique enregistrée le 11 avril 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Pour réfuter les moyens adverses, l'administration a avancé les arguments suivants : - **Sur la procédure applicable et le statut du requérant** : Le Ministre d'État soutenait que Monsieur m. PE. relevait bien de la procédure de refoulement et non de l'expulsion, car il n'avait plus la qualité de résident au jour de la décision. Cette perte de statut résultait, d'une part, du fait qu'il avait indiqué le 5 février 2016 ne plus résider à Monaco, donnant lieu à sa demande à une attestation de départ qu'il n'avait pas déférée au Tribunal Suprême, et, d'autre part, de la clôture de son compte bancaire monégasque qui avait eu pour effet de neutraliser sa carte de résident. - **Sur le bien-fondé de la mesure d'éloignement** : Produisant en duplique des documents relatifs au comportement reproché, le Ministre d'État faisait valoir que les faits de violence avec arme constatés par le juge pénal français (qui avait écarté la légitime défense) ainsi que les trois incidents ayant nécessité l'intervention de la police à Monaco justifiaient pleinement le refoulement. - **Sur la portée de la mention relative au compte bancaire** : L'administration précisait que la critique sur ce point procédait d'une lecture erronée de la décision : la mention de la clôture du compte bancaire n'avait pas pour objet de justifier sur le fond la mesure d'éloignement du territoire, mais uniquement de préciser la raison procédurale pour laquelle cette mesure prenait la forme d'un refoulement plutôt que celle d'une expulsion. L'instruction de l'affaire a été confiée le 12 décembre 2016 à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal le 18 avril 2017, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2017 où le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 24 novembre 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une double problématique juridique classique du droit administratif de la police des étrangers, mais dont la preste résolution appelait une clarification majeure des textes monégasques en vigueur. La première question, d'ordre compétence et de procédure, consistait à déterminer l'articulation exacte entre le statut administratif d'un étranger (titulaire ou non d'une carte de résident) et la nature juridique des mesures d'éloignement prévues par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Plus précisément, le Tribunal devait répondre à la question suivante : le Ministre d'État est-il légalement compétent pour prononcer, dans l'exercice de son pouvoir de police générale, une mesure administrative de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger, indépendamment de la question de savoir si ce dernier possède ou conserve la qualité de résident monégasque, ou bien la détention d'un titre de résident impose-t-elle obligatoirement le recours à la procédure solennelle de l'arrêté d'expulsion ? La seconde question, touchant au contrôle de la légalité interne et matérielle de l'acte administratif individuel, portait sur le degré de gravité des faits requis pour fonder légalement une telle mesure de police et sur l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur celle-ci. Il s'agissait de savoir si une série d'incidents répétés survenus sur le territoire national, n'ayant donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale à Monaco, combinée à des faits constatés à l'étranger, suffit à caractériser une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée justifiant un refoulement sans entacher la décision du Ministre d'État d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. Accessoirement, se posait la question du sort contentieux réservé aux griefs dirigés contre un élément mentionné dans l'acte attaqué (la clôture d'un compte bancaire) lorsque le juge constate que cet élément ne constitue pas le fondement déterminant de la mesure de police. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision et une économie de moyens particulièrement remarquable qui lui permet de trancher le litige avec une grande efficacité juridique. En premier lieu, statuant avant dire droit au fond sur la demande de mesure d'instruction formulée par Monsieur m. PE., le Tribunal l'écarte sobrement en estimant « *qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée* ». L'état du dossier, enrichi notamment par les documents produits par le Ministre d'État en duplique, est ainsi jugé suffisant pour permettre à la juridiction d'exercer pleinement son office de juge de l'excès de pouvoir. En deuxième lieu, abordant les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction examine les moyens de légalité externe et interne liés à la compétence et à la procédure suivie. Alors que les parties s'étaient longuement affrontées dans leurs écritures sur le point de savoir si Monsieur m. PE. avait perdu ou non sa qualité de résident avant le 14 avril 2016 (du fait de la clôture de son compte bancaire ou de sa lettre du 5 février 2016), le Tribunal Suprême choisit de ne pas entrer dans ce débat factuel et réglementaire complexe. Il opère une lecture directe et littérale de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel dispose que « *le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer* ». De cette rédaction alternative (« *par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion* ») visant « *tout étranger* » sans distinction de statut, le Tribunal déduit une règle de compétence générale : sur le fondement de cette disposition, le Ministre d'État est compétent, dans l'exercice de son pouvoir de police, pour prendre une mesure de refoulement à l'égard d'un étranger, « *que celui-ci ait ou non le statut de résident* ». Par ce motif de principe tranchant, le juge neutralise intégralement la controverse relative à la validité résiduelle de la carte de résident : même à supposer que le requérant fût encore résident, la mesure de refoulement lui était juridiquement applicable. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et du vice de procédure sont mécaniquement écartés. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède au contrôle de la qualification juridique et de l'appréciation des faits au regard des exigences de l'ordre public. Pour ce faire, il rappelle d'abord la finalité intrinsèque de la police administrative dans un considérant de principe d'une grande clarté : l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il n'est pas nécessaire que des infractions pénales soient constituées ; « *il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures* ». Appliquant ensuite cette grille d'analyse aux éléments de l'espèce selon la méthode classique du contrôle de l'excès de pouvoir, le Tribunal vérifie d'abord l'exactitude matérielle des faits. Il relève selon une formulation négative usuelle qu'il « *ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts* », écartant ainsi le moyen tiré de l'erreur de fait. Passant ensuite à l'appréciation de la menace, le juge souligne que, quand bien même ces faits n'auraient donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale comme l'allègue le requérant, ils « *caractérisent, par leur récurrence, un comportement pouvant être regardé comme une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée* ». La notion de « *récurrence* » des incidents constitue ici le pivot du raisonnement probatoire. Le Tribunal exerce alors un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, et juge qu'en se fondant sur ces faits pour ordonner le refoulement, le Ministre d'État n'a pas commis une telle erreur. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême traite de manière radicale la salve de moyens (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation, violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964) dirigée contre la mention de la clôture du compte bancaire monégasque. Rejoignant l'analyse en défense de l'administration quant à la structure décisionnelle de l'acte attaqué, le juge constate que « *la décision attaquée n'est pas fondée sur la clôture du compte bancaire monégasque de M. m. PE. pour prononcer la mesure de refoulement contestée* ». Dès lors que cet élément ne constitue pas le motif déterminant de la mesure d'éloignement (lequel réside exclusivement dans le comportement menaçant pour l'ordre public), le Tribunal déclare « *inopérant* » l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité de ce motif. La requête est en conséquence intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. m. PE. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. m. PE. ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. m. PE. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 novembre 2017 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière revêt une importance théorique et pratique considérable dans le paysage du droit administratif monégasque, et plus particulièrement au sein du contentieux de la police des étrangers régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plusieurs enseignements fondamentaux doivent être dégagés de la motivation retenue par la Haute Juridiction. #### 1. L'autonomie et l'indépendance de la mesure de refoulement par rapport au statut de résident L'apport majeur de la décision réside incontestablement dans l'interprétation de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Dans les écritures des parties, une distinction fondamentale semblait admise en prémisse : l'expulsion par arrêté ministériel (impliquant la consultation préalable du Conseil de Gouvernement évoquée par le requérant) aurait été la voie normale d'élo
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15035)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 28 juin 2016 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire monégasque. Elle met aux prises une ressortissante étrangère et l'autorité exécutive suprême de l'administration monégasque au sujet d'une mesure d'éloignement et d'interdiction d'accès au territoire. La requérante, Mademoiselle m. CH., née le 23 décembre 1987 à Gaesti en Roumanie et de nationalité roumaine, réside en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Sa proximité géographique immédiate avec la Principauté l'amenait à fréquenter régulièrement des établissements situés sur le territoire monégasque. Le 27 novembre 2014, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de Mademoiselle m. CH. une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure de police administrative, particulièrement rigoureuse dans ses effets puisqu'elle interdit à l'intéressée l'entrée et le séjour sur le territoire de la Principauté, a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (étant relevé que les visas de la décision mentionnent également, par suite d'une coquille matérielle manifeste dans le texte original, « l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 »). Les motifs ayant déterminé l'autorité administrative à prononcer ce refoulement tenaient au comportement prêté à la requérante au sein de divers établissements de la Principauté. Selon l'administration, la présence de Mademoiselle m. CH. provoquait un trouble à l'ordre public. Plus précisément, le Ministre d'État lui reprochait son comportement dans l'exercice de la prostitution auquel elle se serait livrée depuis le 10 juin 2013. Aux termes des motifs exposés par l'administration, cette activité se serait caractérisée par un démarchage agressif de la population masculine, y compris lorsque ces personnes étaient accompagnées, notamment de leurs épouses. Ce démarchage insistant et ce comportement qualifié d'agressif et d'explicitement provocateur auraient été réalisés dans des établissements recevant du public, au premier rang desquels figuraient les halls de grands hôtels ainsi que les salons de jeux ou casinos de la Principauté. Considérant qu'une telle attitude était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée à Monaco, le Ministre d'État a estimé nécessaire d'user de ses pouvoirs de police pour écarter l'intéressée du territoire national. Contestant vigoureusement la présentation des faits retenue par l'autorité de police, Mademoiselle m. CH. a entendu contester cette mesure administrative d'éviction. À cette fin, elle a d'abord emprunté la voie du recours administratif préalable en formant, le 11 mars 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision de refoulement du 27 novembre 2014. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme de l'administration a fait naître, conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet. C'est cette décision implicite rejetant son recours gracieux qui a cristallisé le litige et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet implicite de son recours gracieux, Mademoiselle m. CH. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 8 septembre 2015 sous le numéro TS 2015-16. Le recours, relevant du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir tel que prévu par l'article 90-B de la Constitution et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, tendait à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 11 mars 2015 dirigé contre la mesure de refoulement du 27 novembre 2014, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, respectant pleinement le principe du contradictoire. À la suite de la requête initiale, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 17 septembre 2015, désigné Monsieur Didier Ribes, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'État de Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 6 novembre 2015, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 décembre 2015. L'administration a clôturé cet échange d'arguments par une duplique enregistrée le 4 janvier 2016. Le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 13 janvier 2016, et par une ordonnance du 19 avril 2016, le Président a fixé l'audience au 16 juin 2016, la décision étant lue publiquement le 28 juin 2016. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la mesure, en ciblant particulièrement le bien-fondé des motifs de fait invoqués par l'administration. Dans sa requête initiale, Mademoiselle m. CH. soutenait que la décision attaquée était illégale en ce qu'elle était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Son argumentation reposait sur la dénégation formelle de la matérialité des griefs formulés à son encontre : elle affirmait que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Sur le fond de son activité, la requérante opérait une distinction nette avec les accusations de racolage agressif portées par le Ministre d'État. Elle reconnaissait exercer une activité d'« escort girl », mais soutenait l'exercer dans le strict respect des clients et des lois régissant la Principauté de Monaco. Elle décrivait son propre comportement comme étant dénué de toute agressivité et exempt de tout démarchage. Précisant ses habitudes de fréquentation, elle indiquait se rendre accompagnée dans les établissements recevant du public et assurait n'avoir exercé son activité que dans un unique restaurant-club. Dès lors, selon elle, son attitude n'était nullement de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée dans la Principauté. À titre complémentaire, elle faisait valoir les conséquences personnelles préjudiciables de la mesure de refoulement, exposant que celle-ci l'empêcherait de financer ses études et de réaliser son projet professionnel dans son pays d'origine. Dans son mémoire en réplique du 3 décembre 2015, la requérante a affiné son attaque contentieuse en la plaçant très directement sur le terrain de la preuve et des productions matérielles au dossier. Elle a souligné que le Ministre d'État n'avait produit aucune pièce justifiant sa décision et qu'aucun élément du dossier ne permettait d'établir que son comportement sur le territoire monégasque serait de nature à porter atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique et privée. Réaffirmant avoir toujours été discrète et polie, elle a versé aux débats une pièce destinée à étayer ses dires : une lettre émanant d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club monégasque, lequel attestait que, pendant plusieurs années, l'intéressée s'était toujours bien comportée avec les clients de cet établissement et que l'entrée ne lui avait jamais été refusée. En défense, le Ministre d'État, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, maintenait intégralement sa version des faits et réfutait tout vice de légalité. Dans sa contre-requête, l'État soutenait que la décision n'était entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation. L'administration refusait la qualification d'activité d'escort girl avancée par la requérante, affirmant qu'elle se livrait en réalité depuis plusieurs années à Monaco à une activité de prostitution la conduisant à racoler des clients dans des établissements recevant du public tels que les grands hôtels ou les casinos. Le Ministre d'État affirmait que son démarchage auprès de la population masculine était devenu insistant et son comportement agressif, faisant état de ce que certains clients de ces établissements, accompagnés notamment de leurs épouses, s'étaient plaints de son comportement explicitement provocateur. Pour l'autorité administrative, un tel comportement compromettait la tranquillité et la sécurité publique et privée et justifiait pleinement l'arrêté de refoulement. Quant à l'argument tiré du financement des études, le Ministre d'État répliquait que la mesure ne privait pas l'intéressée des ressources lui permettant de poursuivre ses études par correspondance, puisqu'elle demeurait libre d'exercer son activité en dehors du territoire de la Principauté, ajoutant qu'en tout état de cause, une telle circonstance était sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Dans sa duplique du 4 janvier 2016, plutôt que de produire les éléments matériels sur lesquels reposaient ses propres affirmations, le Ministre d'État s'est attaché à critiquer la valeur probante de la pièce unique versée par la requérante. Il a d'abord relevé que l'attestation de l'ancien chef de rang pouvait comporter une erreur sur la personne, dès lors qu'elle mentionnait une personne dénommée « r. CH. » et non « m. CH. ». Il a ensuite soutenu que son caractère probant était limité, arguant que la circonstance que la requérante n'aurait pas créé d'incident dans un restaurant-club déterminé ne remettait nullement en cause le fait qu'un comportement outrageant avait été signalé dans d'autres établissements, essentiellement de grands hôtels. Le débat contentieux se trouvait ainsi parfaitement noué autour d'une opposition frontale entre les affirmations de l'administration quant à l'existence de plaintes et de signalements relatifs à un comportement troublant l'ordre public, et les dénégations de la requérante pointant le vide probatoire du dossier administratif. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à l'étendue de son contrôle sur les mesures de police des étrangers et au régime de la charge de la preuve devant la juridiction administrative. Le problème juridique central qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative qui prononce une mesure de police de refoulement du territoire à l'encontre d'un étranger, motif pris d'un trouble à l'ordre public résultant de son comportement, peut-elle légalement voir sa décision maintenue par le juge de l'excès de pouvoir lorsque, face aux contestations de l'intéressé niant la matérialité des griefs, l'administration s'abstient de produire devant la juridiction la moindre pièce ou le moindre document de nature à établir la réalité des faits allégués au soutien de sa décision ? Au-delà de cette interrogation directe sur la preuve, la question sous-jacente invitait le Tribunal Suprême à préciser l'intensité de son contrôle juridictionnel. Alors que les parties avaient initialement orienté le débat, dans leurs écritures respectives (requête et contre-requête), sur le terrain de « l'erreur manifeste d'appréciation » — ce qui correspond classiquement à un contrôle restreint de la qualification juridique des faits —, la requérante articulait ce moyen en faisant valoir que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Il appartenait dès lors à la haute juridiction de déterminer si, préalablement à toute appréciation de la gravité de la menace pour l'ordre public, le juge administratif n'est pas tenu d'exercer un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits, et de tirer toutes les conséquences juridiques de la carence probatoire de l'État. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande clarté, sa concision et sa rigueur méthodologique. En trois considérants d'une implacable logique juridique, la haute juridiction tranche le litige en déplaçant le curseur de l'erreur manifeste d'appréciation (invoquée en ces termes par la requérante) vers le terrain préalable et radical du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la demande de Mademoiselle m. CH. (premier considérant), le Tribunal Suprême identifie avec précision le fondement légal et la nature juridique de l'acte contesté, ainsi que les motifs qui en constituent le soutien. Aux termes du deuxième considérant, la juridiction relève que la décision de refoulement a été prise par le Ministre d'État « sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal circonscrit ainsi le cadre normatif : il s'agit bien de l'exercice d'un pouvoir de police administrative générale et spéciale visant à préserver l'ordre public. Le juge rappelle ensuite la motivation retenue par l'auteur de l'acte : la décision est motivée par la considération que l'intéressée, « par son comportement à l'égard de la population masculine dans des établissements recevant du public, trouble l'ordre public et que sa présence dans la Principauté est dès lors de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». Ce cadre étant posé, on observe que la légalité d'une telle mesure de police repose nécessairement sur une chaîne déductive : d'abord, l'existence de faits matériels précis (le comportement de démarchage agressif dans les hôtels et salons de jeux) ; ensuite, la qualification juridique de ces faits (le fait que ce comportement soit de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée) ; enfin, l'adéquation de la mesure de refoulement à cette menace. Or, dans un second temps — qui fait l'objet du troisième et dernier considérant, véritable cœur de la décision —, le Tribunal Suprême interrompt l'examen dès le premier maillon de cette chaîne, celui de la matérialité des faits. La haute juridiction énonce en effet : « Considérant, toutefois, que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ; que, par suite, la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par Mlle CH., ne ressort pas des pièces du dossier ; que la décision attaquée doit, en conséquence, être annulée ». L'analyse de cette motivation révèle plusieurs enseignements essentiels sur la technique de contrôle du juge suprême monégasque : Premièrement, le juge opère une requalification implicite ou, à tout le moins, une sélection précise du moyen d'annulation. Bien que la requérante ait formellement invoqué dans sa requête « une erreur manifeste d'appréciation », elle avait immédiatement explicité ce grief en soutenant « qu'en effet la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie » et, dans sa réplique, que « le Ministre d'État n'a pas produit de pièces justifiant sa décision ». Le Tribunal Suprême s'attache à la substance de l'argumentation plutôt qu'à sa seule dénomination formelle : il constate que c'est l'inexactitude matérielle des faits qui est soulevée. Or, en droit du contentieux administratif, le contrôle de la matérialité des faits est toujours un contrôle normal, entier, qui précède logiquement tout contrôle (qu'il soit normal ou restreint à l'erreur manifeste) sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'administration. En effet, l'administration ne saurait apprécier souverainement ou discrétionnairement des faits qui n'existent pas ou dont l'existence n'est pas prouvée. Deuxièmement, le Tribunal Suprême met en œuvre la dialectique de la preuve propre au procès administratif. Face à un acte administratif qui bénéficie, en principe, de la présomption de légalité, il appartient certes au requérant de contester utilement les motifs de l'acte. En l'espèce, Mademoiselle m. CH. ne s'était pas bornée à une contestation purement abstraite ; elle avait exposé sa propre version des faits et avait même produit une attestation d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club pour démontrer la correction de son comportement. Dès lors que la réalité des faits était ainsi sérieusement « contestée par Mlle CH. », la charge de la preuve (ou plus exactement le risque de la preuve) basculait sur l'administration. Troisièmement, la juridiction sanctionne l'abstention probatoire totale de l'État. Dans ses mémoires en défense, le Ministre d'État avait pourtant multiplié les affirmations factuelles précises : il avait fait état d'une activité exercée depuis le 10 juin 2013, de plaintes de clients accompagnés de leurs épouses, et de signalements d'un comportement outrageant dans de grands hôtels et des casinos. Toutefois, devant le juge de l'excès de pouvoir, les simples allégations d'une partie, fût-elle le Ministre d'État agissant au nom de la puissance publique, sont dépourvues de valeur probante si elles ne sont appuyées d'aucun commencement de preuve matérielle. En constatant que le Ministre d'État « n'a produit aucune pièce » (tels que des rapports de police, des mains courantes, des témoignages écrits de directeurs d'établissements ou des plaintes formalisées de clients), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que la réalité des faits « ne ressort pas des pièces du dossier ». Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal n'ait même pas eu besoin de se prononcer sur la valeur probante — pourtant discutée par l'État en duplique — de l'attestation produite par la requérante comportant l'initiale « r. CH. ». Le seul constat de la carence totale de l'administration à documenter ses propres griefs suffit à faire tomber le motif de fait qui soutenait la décision de refoulement. Privée de base factuelle établie, la décision administrative perd tout fondement légal et encourt, de plein droit, l'annulation. ### C. Le dispositif Conséquence directe et mécanique de ce constat d'inexactitude matérielle des faits — ou de défaut d'établissement de leur réalité au dossier —, le Tribunal Suprême accueille intégralement les conclusions de la requérante et prononce l'annulation de la décision attaquée en mettant les frais de l'instance à la charge de la partie perdante. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État rejetant le recours gracieux de Mademoiselle m. CH. contre la décision du 27 novembre 2014 est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 juin 2016 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur au sein de la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a rendue que par la netteté de la règle qu'elle consacre en matière de contrôle des mesures de police des étrangers. En premier lieu, sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, le fait que le Tribunal Suprême ait siégé et délibéré en Assemblée plénière — réunissant son Président, son Vice-président, deux Membres titulaires dont le rapporteur
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31054 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le secteur des jeux de hasard fait l’objet, au sein de la Principauté de Monaco, d’une réglementation stricte qui subordonne l'accès aux professions afférentes à un contrôle étatique préalable. C'est dans ce cadre normatif, gouverné par la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 modifiée relative aux jeux de hasard et son Ordonnance Souveraine d'application n° 8.929 du 15 juillet 1987, que s'inscrit le litige opposant Monsieur n.D à l'État de Monaco. Aux termes de l'article 6 de ladite loi, indépendamment des dispositions prévues par la législation du travail, nul ne peut être employé dans une maison de jeux sans être muni d'un agrément administratif. Cet agrément relève des attributions du département des finances et de l'économie et est délivré par le Ministre d'État, conformément aux dispositions de l'article 17 du même texte. En l'espèce, Monsieur n.D a présenté sa candidature le 22 octobre 2021 à un poste d'employé de jeux, plus précisément pour un emploi de croupier, auprès de la Société des Bains de Mer (également désignée sous le sigle AA dans la décision). Le processus de recrutement interne à l'entreprise s'est déroulé favorablement pour le candidat : le 22 novembre 2021, il a subi avec succès les épreuves de sélection de l'école d'intégration dans les jeux. Dès le lendemain, le 23 novembre 2021, il a été informé que sa candidature avait été retenue et qu'il était convié à suivre une session de formation prévue les 1er et 2 décembre 2021. Toutefois, la finalisation de ce recrutement demeurait suspendue à l'obtention de l'agrément administratif légalement requis, dont la demande est présentée par la maison de jeux qui envisage l'embauche. Par une lettre en date du 9 décembre 2021, la Société des Bains de Mer a informé Monsieur n.D que sa candidature était finalement écartée. Ce revirement procédait du refus opposé par l'autorité de tutelle de lui délivrer l'agrément administratif nécessaire pour occuper un emploi de croupier. Dans ce même courrier, la maison de jeux a précisé au candidat évincé qu'il disposait de la faculté de former un recours gracieux à l'encontre de cette décision administrative de refus auprès du Conseiller de Gouvernement — Ministre des finances et de l'économie. Usant de cette voie de droit, Monsieur n.D a, le 8 février 2022, adressé un recours gracieux au Conseiller de Gouvernement — Ministre des finances et de l'économie. Il y faisait valoir que le refus d'agrément procédait nécessairement d'une erreur manifeste d'appréciation, soutenant qu'à l'exception d'une condamnation pénale qu'il qualifiait de mineure, il n'avait jamais attiré défavorablement l'attention sur lui. Par une décision en date du 31 mars 2022, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, explicitant à cette occasion les motifs du refus d'agrément. L'autorité administrative a relevé que Monsieur n.D avait attiré défavorablement l'attention en raison de faits d'importation, de transport, de détention, d'offre ou de cession et d'usage de stupéfiants. Pour ces faits, l'intéressé avait été condamné par le Tribunal correctionnel de Monaco, par un jugement du 16 novembre 2018, à une peine de trois mois d'emprisonnement avec sursis, assortie d'un placement sous le régime de la liberté d'épreuve pendant une durée de trois ans. Le Ministre d'État a estimé que de tels agissements étaient incompatibles avec la conduite que l'on est en droit d'attendre d'un employé du secteur hôtelier et des jeux, concluant que le requérant ne remplissait pas les conditions de bonne moralité appropriées à l'obtention de l'agrément sollicité. Parallèlement à cette séquence administrative, le parcours judiciaire de Monsieur n.D relatif à l'exécution de sa peine correctionnelle de 2018 a connu des développements notables en fin d'année 2021, lesquels ont été débattus au cours de l'instance devant le Tribunal Suprême. Initialement, Monsieur n.D avait méconnu certaines obligations liées à la mesure de liberté d'épreuve : il n'avait pas honoré ses rendez-vous avec un psychiatre et avait cessé de fournir des justificatifs d'analyses biologiques depuis le 21 janvier 2021. Saisi d'une demande de révocation du sursis, le Tribunal correctionnel a, par un premier jugement du 19 octobre 2021, décidé de surseoir à statuer en tenant compte de la personnalité de l'intéressé, de son jeune âge et du fait qu'il ne tentait pas de minimiser sa responsabilité dans les défaillances reprochées. Par la suite, Monsieur n.D a produit des relevés d'analyses de sang démontrant l'arrêt de toute consommation de cannabis, ainsi qu'une attestation établissant la consultation d'un psychiatre ayant diagnostiqué un trouble d'anxiété généralisée, praticien avec lequel il souhaitait entamer un suivi thérapeutique. Au vu de ces éléments nouveaux et des démarches entreprises tant pour l'amélioration de son état de santé que pour son reclassement professionnel, le Tribunal correctionnel a, par un second jugement en date du 16 novembre 2021, estimé qu'une mise à exécution, même partielle, de la peine d'emprisonnement de trois mois apparaîtrait disproportionnée et contraire aux intérêts du condamné, décidant en conséquence qu'il n'y avait pas lieu à révocation du sursis prononcé en 2018. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus d'agrément, Monsieur n.D a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-16, il a demandé au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État refusant de lui accorder l'agrément administratif aux fins d'exercer l'activité d'employé de jeux auprès de la Société des Bains de Mer et, d'autre part, de la décision du 31 mars 2022 rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 29 juillet 2022, d'une réplique du requérant le 26 août 2022, et d'une duplique de l'administration le 27 septembre 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 12 octobre 2022. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne des actes attaqués. En premier lieu, sur le terrain procédural et formel, Monsieur n.D invoquait la violation du principe général du droit de respect des droits de la défense, ainsi qu'un défaut de notification et de motivation de la décision initiale. Il soutenait que lorsqu'une sanction ou une mesure faisant grief est prise à l'encontre d'un administré en considération de sa personne, celui-ci doit avoir été mis en mesure de connaître les faits qui lui sont imputés et de présenter ses explications préalablement à l'adoption de la décision préjudiciable. Il soulignait que le refus d'agrément lui faisait grief de manière sévère en entraînant le rejet de sa candidature. Or, l'administration avait notifié la décision initiale uniquement à la Société des Bains de Mer, sans la motiver ni la porter à la connaissance du candidat. Dans sa réplique, le requérant invoquait expressément un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême en date du 30 novembre 2009, ayant prononcé l'annulation d'un retrait d'agrément administratif d'un employé de maison de jeux pour méconnaissance des droits de la défense. Il rattachait également cette exigence au droit à un procès équitable garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, arguant que les garanties fondamentales accordées en matière judiciaire bénéficient également aux justiciables en matière administrative. Selon lui, l'instauration d'une procédure contradictoire préalable lui aurait permis, assisté de son avocat, de produire le jugement du Tribunal correctionnel du 16 novembre 2021 et de fournir à l'administration des éléments actualisés démontrant qu'il présentait désormais toutes les garanties de moralité requises. En second lieu, sur le terrain du bien-fondé de la mesure, Monsieur n.D soutenait que le refus d'agrément était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait d'abord valoir que la décision de rejet du recours gracieux mentionnait à tort des faits d'importation, de transport, d'offre ou de cession de stupéfiants, alors qu'il n'avait été poursuivi et condamné en 2018 que pour des faits de détention et d'usage personnel d'herbe de cannabis. Il mettait en avant le caractère unique et ancien de cette condamnation, le prononcé d'une simple peine avec sursis tenant compte de son absence d'antécédents, ainsi que l'arrêt total de sa consommation de stupéfiants, attesté par le jugement correctionnel du 16 novembre 2021 constatant la fin de son addiction et ses efforts de reclassement. Il ajoutait qu'il n'existait aucun rapport entre la consommation occasionnelle et passée de cannabis et l'exercice de l'activité professionnelle d'employé de jeux, rendant impossible le fait de le considérer comme étant de mauvaise moralité à la date de la décision attaquée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur la légalité externe, l'administration soutenait que le moyen tiré de la violation des droits de la défense était inopérant ou mal fondé, dès lors qu'aucun texte — notamment pas la loi du 12 juin 1987 (citée par erreur matérielle sous le numéro 1.105 dans la contre-requête, mais rectifiée sous le numéro 1.103 dans la duplique et les visas) — ni aucun principe général du droit n'impose une procédure contradictoire préalable au rejet d'une demande d'agrément présentée par une maison de jeux. Le Ministre d'État écartait la transposition de la jurisprudence du 30 novembre 2009 en opérant une distinction fondamentale entre le retrait d'agrément et le refus d'agrément : le retrait, régi par le 5° de l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987 qui impose la consultation de la commission des jeux, vient sanctionner un comportement, tandis que le refus initial se borne à vérifier si les conditions légales de délivrance sont réunies. Quant à la notification et à la motivation, le Ministre d'État précisait que la demande émanant de la maison de jeux, c'est logiquement à cette dernière que le refus est notifié, et que la lettre du 31 mars 2022 rejetant le recours gracieux exposait de manière parfaitement explicite les motifs du refus. Sur la légalité interne, le Ministre d'État contestait toute erreur manifeste d'appréciation. Il précisait que l'énumération des infractions dans la lettre du 31 mars 2022 (« importation, transport, détention, offre ou cession et usage de stupéfiants ») constituait une référence d'ordre général à la qualification légale, confirmée par l'emploi de la conjonction « ou », et n'impliquait nullement que l'administration ait cru à une condamnation pour trafic. Sur le fond, l'autorité administrative soutenait que l'absence de lien direct entre l'infraction commise et l'activité des jeux ne faisait pas obstacle au constat d'un défaut de garanties de moralité. Enfin, analysant le jugement correctionnel du 16 novembre 2021, le Ministre d'État relevait que cette décision démontrait précisément que Monsieur n.D avait, dans un premier temps, violé les obligations de son sursis probatoire avant de se raviser tardivement à la suite d'un jugement de sursis à statuer du 19 octobre 2021 ; par conséquent, ce jugement de non-révocation du sursis ne permettait aucunement d'établir que l'intéressé présentait les garanties de moralité nécessaires à l'exercice de la profession de croupier. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique intéressant le droit administratif général et le droit spécial de la régulation des activités de jeux de hasard en Principauté de Monaco. En premier lieu, sur le plan de la procédure administrative non contentieuse, il s'agissait de déterminer la nature juridique exacte de la décision par laquelle le Ministre d'État refuse de délivrer l'agrément administratif requis par l'article 6 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 pour être employé dans une maison de jeux. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait trancher la question de savoir si un tel refus d'agrément initial constitue une sanction ou une mesure prise en considération de la personne soumise au principe général du droit de respect des droits de la défense — impliquant l'obligation de mettre l'intéressé à même de présenter préalablement ses observations —, ou s'il s'analyse comme une simple mesure de police administrative échappant, en l'absence de disposition textuelle expresse, à l'exigence d'une procédure contradictoire préalable. En second lieu, sur le plan du contrôle juridictionnel du fond du droit, la haute juridiction devait définir l'étendue de son contrôle sur l'appréciation portée par l'autorité administrative quant aux garanties de moralité d'un candidat aux fonctions d'employé de jeux. Il convenait de déterminer si, dans le cadre d'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État pouvait légalement se fonder sur une condamnation pénale prononcée trois ans et demi plus tôt pour détention et usage de stupéfiants (assortie d'une liberté d'épreuve dont le sursis n'avait finalement pas été révoqué) pour estimer qu'à la date de sa décision, le candidat ne présentait pas les garanties appropriées pour exercer au sein d'une maison de jeux. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur n.D, le Tribunal Suprême adopte une motivation particulièrement concise, structurée autour de la qualification juridique de l'acte attaqué et de l'exercice d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs de fond. Après avoir rappelé le cadre légal issu des articles 6 et 17 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 modifiée, qui subordonne tout emploi dans une maison de jeux à un agrément délivré par le Ministre d'État, et résumé la chronologie des faits ayant conduit au refus d'agrément puis au rejet du recours gracieux le 31 mars 2022 pour défaut de « bonne moralité », le Tribunal Suprême examine successivement les deux branches de l'argumentation du requérant. S'agissant du premier moyen relatif à la légalité externe, la haute juridiction procède par voie d'affirmation qualificative directe. Elle énonce que « le refus d'accorder l'agrément administratif requis pour être employé dans une maison de jeux constitue une mesure de police administrative ». De cette qualification juridique majeure, le Tribunal tire immédiatement la conséquence procédurale qui s'impose : « par suite, M. D ne peut utilement soutenir que, faute de l'avoir mis à même de présenter préalablement ses observations, le Ministre d'État aurait méconnu le principe général du droit de respect des droits de la défense ». Ce faisant, le juge administratif suprême déclare le moyen inopérant (« ne peut utilement soutenir »). En qualifiant le refus d'agrément de mesure de police administrative, le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement la distinction proposée en défense par le Ministre d'État entre le retrait d'agrément et le refus initial d'agrément. La mesure de police administrative ayant un objet préventif de préservation de l'ordre public et de contrôle de l'accès à une profession réglementée, elle ne revêt pas le caractère d'une sanction et ne prive l'administré d'aucun droit acquis, ce qui exclut l'application d'office du principe des droits de la défense en l'absence de texte l'imposant. On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas explicitement dans ses motifs décisoires aux arguments annexes relatifs au défaut de notification directe et de motivation de la décision initiale, ni à l'invocation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, la qualification de mesure de police administrative et l'existence de la décision explicite sur recours gracieux suffisant à purger le débat procédural. S'agissant du second moyen relatif à la légalité interne, le Tribunal Suprême se livre à une appréciation globale de la proportionnalité de la mesure au travers du prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le considérant dédié est rédigé avec une grande sobriété : « Considérant, en second lieu, qu'eu égard à la nature des faits pour lesquels M. D a été condamné pénalement en 2018 par le Tribunal correctionnel de Monaco, le Ministre d'État a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que le requérant ne présentait pas, à la date à laquelle il a pris sa décision, les garanties appropriées pour exercer l'activité d'employé de jeux ». Plusieurs éléments méritent d'être relevés dans cette formulation. Tout d'abord, le juge administratif confirme que le pouvoir d'appréciation du Ministre d'État en matière de délivrance d'agrément pour les employés de jeux est un pouvoir largement discrétionnaire, la loi de 1987 ne fixant pas de critères précis et limitatifs, ce qui justifie un contrôle juridictionnel restreint à l'erreur manifeste. Ensuite, le Tribunal fait explicitement référence à « la nature des faits » ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2018, c'est-à-dire des infractions à la législation sur les stupéfiants. Il estime que de tels faits, par leur nature même, sont susceptibles d'affecter les « garanties appropriées » requises d'un croupier, écartant ainsi l'argument du requérant selon lequel l'usage de cannabis serait sans rapport avec l'exercice des fonctions sollicitées. Enfin, le Tribunal prend soin de préciser que l'appréciation de l'administration est validée « à la date à laquelle il [le Ministre d'État] a pris sa décision ». Malgré les éléments postérieurs invoqués par le requérant (notamment le jugement correctionnel du 16 novembre 2021 refusant de révoquer le sursis au vu des efforts de soin et de réinsertion), la proximité temporelle de la condamnation (2018) et de la période d'épreuve (trois ans, s'achevant fin 2021 avec des manquements initiaux) permettait légalement à l'autorité administrative, fin 2021 et en mars 2022, de considérer que les garanties de moralité n'étaient pas pleinement rétablies ou suffisantes pour un secteur aussi sensible que celui des maisons de jeux. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement écartant l'ensemble des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de Monsieur n.D est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur D. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 26 juillet 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, apporte une clarification doctrinale et jurisprudentielle de premier
# Cour de Révision de Monaco, 09 mars 1995, n° 26349 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 09 mars 1995, n° 26349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1995/03-09-26349)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 9 mars 1995 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco prend sa source dans une intervention policière survenue le 10 décembre 1993 au sein d'un espace marchand. Ce jour-là, l'attention de deux employés appartenant au service de sécurité d'un centre commercial a été attirée par le comportement d'un individu, identifié par la suite sous les initiales C. N., comportement qui leur est apparu comme étant suspect. Les éléments factuels relevés par le personnel de sécurité privée tenaient à une double circonstance. D'une part, la personne concernée s'attardait dans différentes boutiques du centre commercial. D'autre part, cet individu présentait, en vue du règlement d'achats, une carte bancaire qui faisait l'objet de refus répétés de la part du terminal de paiement électronique, ces rejets successifs étant motivés par le montant trop élevé des transactions envisagées. Confrontés à cette situation qu'ils estimaient anormale, les deux employés du service de sécurité ont alerté les services de police. C'est dans ce cadre que deux agents de police, nommément désignés dans la décision comme étant les agents Biagi et Larroque, se sont transportés sur les lieux afin de procéder aux constatations d'usage. À la sortie de l'un des magasins du centre commercial, C. N., formellement désigné aux fonctionnaires comme étant le suspect par le service de sécurité, a fait l'objet d'une interpellation par ces deux représentants de la Force publique. Sollicité par les agents de police aux fins de justifier de son identité, l'intéressé a obtempéré dans un premier temps en leur présentant une carte d'identité. Toutefois, l'intervention policière ne s'est pas limitée à ce simple contrôle sur place. Après avoir procédé à diverses vérifications (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision), les agents Biagi et Larroque ont formulé une nouvelle exigence à l'endroit de C. N. Ils lui ont demandé de les suivre jusqu'au poste de police. Cette injonction poursuivait, selon les constatations de l'arrêt, une double finalité opérationnelle et administrative : il s'agissait, d'une part, de « procéder à une interpellation plus complète » et, d'autre part, de permettre aux agents « de rendre compte à leur supérieur des conditions et des motifs de leur intervention ». C'est à ce stade précis de l'interaction que la situation a dégénéré en confrontation physique. C. N. a opposé un refus catégorique à la demande des policiers de les accompagner au poste. Face à cette opposition, des forces de police supplémentaires ont été appelées en renfort sur les lieux. L'intéressé, loin de se soumettre à l'injonction, s'est débattu et a résisté avec violences aux fonctionnaires venus prêter main-forte à leurs collègues. Malgré cette opposition physique violente, C. N. a finalement été maîtrisé et conduit, sous la contrainte, jusque dans les locaux de la sûreté publique. La décision relève enfin que l'intéressé est demeuré dans ces locaux policiers jusqu'au lendemain des faits, soit jusqu'au 11 décembre 1993. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de ces événements du 10 décembre 1993, des poursuites pénales ont été engagées par le Ministère public à l'encontre de C. N. sous la qualification délictuelle de rébellion envers l'autorité publique, infraction prévue et réprimée par les dispositions de l'article 152 du Code pénal monégasque. La procédure a suivi son cours devant les juridictions répressives de la Principauté (le jugement de première instance du Tribunal correctionnel n'étant pas précisé dans la décision), pour aboutir devant la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière correctionnelle. Par un arrêt rendu le 12 décembre 1994, la juridiction du second degré a pris le parti d'entrer en voie de relaxe au bénéfice du prévenu, renvoyant ainsi C. N. des fins de la poursuite du chef de rébellion. Pour fonder cette décision d'acquittement, les juges d'appel ont développé une motivation articulée autour de la légalité et de la justification de l'acte policier auquel le prévenu s'était soustrait par la violence. La Cour d'appel n'a nullement contesté la matérialité des faits de résistance violente, ni le fait que les agents obéissaient à des directives hiérarchiques. En revanche, elle a opéré une distinction subtile entre l'obéissance hiérarchique et la justification légale de l'acte. Selon les juges du fond, en imposant à C. N. de les suivre dans les locaux de la sûreté publique dans les circonstances de l'espèce — c'est-à-dire après que l'intéressé eut déjà présenté sa carte d'identité à la sortie du magasin et que diverses vérifications eurent été opérées —, les agents de police avaient certes « exécuté un ordre qui s'imposait à eux ». Toutefois, la Cour d'appel a estimé que cet ordre, « en la circonstance, n'était pas justifié pour l'exécution des lois ». En d'autres termes, le défaut de justification légale de la mesure de contrainte visant à conduire le suspect au poste privait, selon la juridiction d'appel, l'infraction de rébellion de l'un de ses éléments constitutifs essentiels, légitimant de ce fait la relaxe du prévenu. Mécontent de cette solution qui restreignait considérablement la protection pénale accordée aux agents de la force publique dans l'exercice de leurs missions quotidiennes, le Ministère public a formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 12 décembre 1994. À l'appui de son recours devant la Cour de révision, le parquet a soulevé un moyen unique de cassation, pris de la violation de l'article 152 du Code pénal. La thèse soutenue par le Ministère public (telle qu'elle s'évince de la structure de l'arrêt de cassation) consistait à soutenir que dès lors que les fonctionnaires de police agissaient dans l'exercice de leurs fonctions et exécutaient un ordre hiérarchique, la résistance violente opposée par le particulier caractérisait pleinement le délit de rébellion, sans que le juge répressif puisse subordonner la répression à une appréciation rétrospective de l'opportunité ou de la stricte justification légale de l'ordre exécuté par les agents subalternes. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'arrêt soumis à l'examen de la Cour de révision de Monaco posait une question classique mais fondamentale du droit pénal spécial, située au carrefour de la protection de l'autorité de l'État et de la garantie des libertés individuelles contre les actes arbitraires : la caractérisation du délit de rébellion, prévu par l'article 152 du Code pénal, est-elle subordonnée à la condition que l'acte accompli par les agents de la force publique soit strictement justifié pour l'exécution des lois, ou suffit-il, pour que l'infraction soit constituée, que lesdits représentants de la force publique aient agi dans l'exercice de leurs fonctions au moment où la résistance avec violences et voies de fait leur a été opposée ? Plus précisément, il s'agissait de déterminer si le juge du fond peut légalement relaxer un prévenu poursuivi pour avoir violemment résisté à sa conduite sous contrainte au poste de police, au motif que l'ordre exécuté par les agents, bien que s'imposant à eux sur le plan hiérarchique, n'était pas légalement justifié au regard des circonstances de fait de l'interpellation initiale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, la Cour de révision procède par un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, caractéristique de la technique de cassation pour violation de la loi. Dans un premier temps, la Haute juridiction vise expressément le texte applicable au litige, à savoir « l'article 152 du Code pénal », texte d'incrimination du délit de rébellion envers l'autorité publique. Dans un deuxième temps, la Cour rappelle avec précision les constatations factuelles souverainement opérées par les juges du fond. Elle retrace la chronologie intégrale des événements du 10 décembre 1993 : le signalement effectué par les deux employés de sécurité du centre commercial en raison du comportement suspect de C. N. (attente prolongée dans les boutiques, rejets répétés de sa carte bancaire par le terminal à cause du montant excessif des achats) ; l'intervention sur place des agents Biagi et Larroque ; l'interpellation à la sortie du magasin et la présentation d'une carte d'identité ; la demande subséquente des policiers, après vérifications, de les suivre au poste pour parfaire l'interpellation et rendre compte à leur supérieur ; et enfin, le refus de C. N. suivi de sa résistance active et violente (« en se débattant a résisté avec violences ») face aux renforts policiers contraints d'user de la force pour le conduire à la sûreté publique où il restera jusqu'au lendemain. Dans un troisième temps, la Cour de révision expose le motif déterminant par lequel la Cour d'appel a cru pouvoir écarter la qualification pénale de rébellion. Elle relève que la juridiction du second degré a prononcé la relaxe en considérant que les agents avaient exécuté un ordre qui s'imposait certes à eux, mais qui « en la circonstance, n'était pas justifié pour l'exécution des lois ». C'est sur ce point précis que porte la censure de la Cour de révision. Dans un attendu de principe d'une extrême concision, la Haute juridiction affirme : « Attendu que les représentants de la Force publique ayant agi dans l'exercice de leurs fonctions, la résistance qui leur avait été opposée avec violences et voies de fait caractérisait le délit de rébellion envers l'autorité publique ». Le raisonnement de la Cour de révision opère ainsi une réduction drastique des conditions d'application de l'article 152 du Code pénal par rapport aux exigences posées par la Cour d'appel. Pour les hauts magistrats, les éléments constitutifs du délit de rébellion se ramènent à deux composantes objectives : 1. Un élément matériel tenant au comportement de l'auteur : une résistance opposée avec « violences et voies de fait » (laquelle était caractérisée en l'espèce par le fait de se débattre violemment face aux renforts de police). 2. Un élément tenant à la qualité et à la situation des victimes : des « représentants de la Force publique » qui ont « agi dans l'exercice de leurs fonctions ». En substituant la notion d'action « dans l'exercice de leurs fonctions » à l'exigence d'un acte « justifié pour l'exécution des lois » qu'avait retenue la Cour d'appel, la Cour de révision refuse que la régularité intrinsèque ou l'opportunité légale de l'ordre exécuté par les agents devienne une condition préalable de la répression de la rébellion. Dès lors qu'il résultait des propres constatations de l'arrêt attaqué que les agents Biagi et Larroque, ainsi que les renforts, intervenaient en leur qualité officielle de policiers, en exécution d'instructions hiérarchiques visant à parfaire une interpellation et à rendre compte à leur supérieur, ils se trouvaient nécessairement « dans l'exercice de leurs fonctions ». Par conséquent, en ajoutant à la loi une condition de justification légale de l'ordre que la Cour de révision ne retient pas au titre des éléments constitutifs de l'article 152, la Cour d'appel a commis une erreur de droit. La conclusion du syllogisme est implacable : « Qu'en statuant comme elle l'a fait, la Cour d'appel a violé le texte susvisé ». ### C. Le dispositif Conformément à son analyse concluant à la violation de l'article 152 du Code pénal par refus d'application, la Cour de révision prononce la cassation totale de la décision déférée. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > Casse l'arrêt de la Cour d'appel statuant correctionnellement le 12 décembre 1994 et renvoie devant la Chambre correctionnelle de la Cour d'appel autrement composée sauf impossibilité constatée pour qu'il soit statué conformément aux dispositions de l'article 497 du Code de procédure pénale ; » La décision emporte donc annulation de la relaxe prononcée au bénéfice de C. N. et renvoie la connaissance du fond de l'affaire devant la même juridiction — la Chambre correctionnelle de la Cour d'appel de Monaco —, mais composée de magistrats différents (sous la réserve d'usage en droit monégasque d'une « impossibilité constatée » quant à la composition de la juridiction), afin qu'il soit à nouveau statué sur la culpabilité du prévenu en conformité avec les prescriptions de l'article 497 du Code de procédure pénale. ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 9 mars 1995 par la Cour de révision dans l'affaire *Ministère public c/ N.* constitue une décision de principe majeure en droit pénal monégasque quant à la définition des contours du délit de rébellion et, plus largement, quant à la théorie de l'obéissance à l'autorité légitime. L'intérêt fondamental de cet arrêt réside dans l'opposition doctrinale et jurisprudentielle qu'il tranche entre deux conceptions de la protection pénale des agents de l'autorité publique : la théorie de la légalité matérielle de l'acte (retenue par la Cour d'appel) et la théorie de la compétence fonctionnelle ou de l'apparence régulière (consacrée par la Cour de révision). Dans son arrêt du 12 décembre 1994, la Cour d'appel de Monaco avait adopté une lecture exigeante et libérale des conditions de la rébellion. En relevant qu'en imposant à C. N. de les suivre au poste après qu'il eut déjà présenté sa carte d'identité, les agents exécutaient certes un ordre hiérarchique contraignant pour eux, mais que cet ordre « n'était pas justifié pour l'exécution des lois », la juridiction du second degré faisait directement référence à la finalité légale de l'action policière. Dans cette optique, l'agent de la force publique ne mérite la protection spéciale de l'article 152 du Code pénal que dans la stricte mesure où il agit comme l'instrument de la loi. Si l'acte de contrainte (en l'occurrence, la conduite forcée au poste de police et le maintien dans les locaux jusqu'au lendemain sur la seule base d'un comportement jugé suspect dans un centre commercial et d'un refus de carte bancaire pour dépassement de plafond) excède ce que la loi autorise ou justifie, l'agent sort de sa mission légale. Dès lors, selon les juges d'appel, la résistance du citoyen à un acte non justifié par la loi cesse d'être une rébellion punissable. La Cour de révision condamne sans appel cette approche analytique. En énonçant en chapeau de sa décision que « le fait d'opposer une résistance avec violences et voies de fait aux représentants de la Force publique agissant dans l'exercice de leurs fonctions caractérisent le délit de rébellion envers l'autorité publique prévu et réprimé par l'article 152 du Code pénal », la Haute juridiction consacre l'autonomie de la notion d'« exercice des fonctions » par rapport à la justification légale intrinsèque de l'acte accompli. L'analyse du raisonnement de la Cour de révision révèle une préoccupation majeure d'ordre public et de sécurité juridique pour les forces de l'ordre : 1. **La protection de l'agent subalterne exécutant un ordre** : La Cour d'appel avait elle-même constaté que les agents Biagi et Larroque avaient « exécuté un ordre qui s'imposait à eux » (à savoir conduire la personne interpellée au poste pour parfaire les vérifications et rendre compte à leur supérieur). Admettre la relaxe du rebelle revenait à placer les agents d'exécution dans une situation intenable : tenus disciplinairement et hiérarchiquement d'exécuter les instructions relatives aux comptes rendus d'interpellation, ils se seraient trouvés privés de toute protection pénale face aux violences des particuliers au motif que l'ordre reçu manquait de base légale suffisante au regard des circonstances. 2. **Le refus du droit de résistance violente du particulier** : En jugeant que le seul fait que les agents agissent « dans l'exercice de leurs fonctions » suffit à constituer le délit dès lors que des violences et voies de fait leur sont opposées, la Cour de révision rappelle un principe cardinal de l'État de droit : le citoyen n'est pas juge de la légalité ou de l'opportunité des actes de police au moment où ceux-ci s'exécutent. Une présomption de régularité s'attache à l'action des représentants de la Force publique lorsqu'ils interviennent dans le cadre de leur service. Si le particulier estime que la mesure dont il fait l'objet — telle que l'injonction de suivre les agents au poste de la sûreté publique après un contrôle d'identité pourtant déjà effectué — n'est pas « justifiée pour l'exécution des lois », les voies de droit lui sont ouvertes a posteriori pour faire sanctionner d'éventuels abus ou illégalités. En revanche, la loi pénale, telle qu'interprétée par la Cour de révision au visa de l'article 152 du Code pénal, lui interdit formellement de se faire justice à lui-même sur-le-champ en opposant la force physique (« en se débattant a résisté avec violences ») à la contrainte publique. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 9 mars 1995 emporte des conséquences pratiques directes et structurantes tant pour les magistrats du parquet et du siège que pour les avocats de la défense et les services de police de la Principauté. #### 1. Pour les avocats de la défense : l'inefficacité du moyen tiré de l'irrégularité de l'interpellation au titre de la rébellion Sur le terrain de la stratégie pénale, cette décision ferme une voie de défense classique dans les contentieux d'outrage et de rébellion. Lorsqu'un client est poursuivi du chef de l'article 152 du Code pénal pour s'être débattu lors d'une conduite au poste, l'avocat ne peut utilement plaider la relaxe en démontrant que l'interpellation initiale ou la décision d'emmener le prévenu dans les locaux de la sûreté publique était infondée, disproportionnée ou non justifiée par les textes. Comme le démontre l'espèce, les faits à l'origine de l'intervention policière ne révélaient pas nécessairement une infraction flagrante caractérisée : s'attarder dans des boutiques et voir sa carte bancaire refusée par le terminal en raison d'un montant d'achats trop élevé peut relever d'un simple incident bancaire civil tout autant que d'une tentative d'escroquerie ou d'usage de carte contrefaite. De plus, C. N. avait déjà présenté sa carte d'identité sur place. Malgré la fragilité du fondement légal de la contrainte subséquente (que la Cour d'appel avait expressément qualifiée de non justifiée pour l'exécution des lois), la Cour de révision maintient la qualification de rébellion. Le praticien devra donc conseiller à son client la soumission immédiate aux injonctions policières, quitte à contester ultérieurement la régularité de la rétention (C. N. étant demeuré dans les locaux de la sûreté publique jusqu'au lendemain). Au stade du procès pénal pour rébellion, la défense devra se concentrer exclusivement sur les deux seuls éléments retenus par la Cour de révision : * **La contestation de l'élément matériel** : démontrer l'absence de « violences et voies de fait ». Une simple résistance passive (refuser d'avancer, s'asseoir au sol sans porter de coups ni se débattre violemment) ne saurait suffire, l'arrêt prenant soin de relever que C. N. a non seulement « refusé », mais a ensuite « en se débattant [...] résisté avec violences ». C'est le passage du refus verbal ou passif à l'action physique violente qui consomme l'infraction. * **La contestation du cadre fonctionnel** : démontrer que les agents n'agissaient manifestement pas « dans l'exercice de leurs fonctions » (par exemple, un policier hors service agissant pour un motif purement privé). #### 2. Pour les magistrats et les autorités de poursuite : la sécurisation des procédures d'interpellation Pour le Ministère public et les juridictions correctionnelles
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-11-jp-100011)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus particulièrement, dans le cadre de la police administrative régissant la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. La requérante, Madame I. P. épouse C., de nationalité ukrainienne, résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. Elle avait en effet obtenu son premier titre de séjour au cours de l'année 2015, antérieurement à son union matrimoniale avec Monsieur S. C., célébrée le 14 octobre 2015 sous le régime matrimonial de la séparation de biens. Depuis cette installation initiale, la situation administrative de Madame I. P. épouse C. au regard du droit au séjour n'avait soulevé aucune difficulté particulière auprès des autorités de la Principauté. Sa carte de séjour de résident avait fait l'objet de quatre renouvellements successifs, sans que son droit au maintien sur le territoire ne soit apprécié à l'aune de la situation administrative personnelle de son conjoint. Sur le plan matériel et patrimonial, la requérante était cotitulaire du bail d'habitation afférent à sa résidence monégasque et disposait de comptes bancaires ouverts à son nom propre dans les livres d'un établissement bancaire établi à Monaco. À ce titre, les éléments produits faisaient état de liquidités personnelles excédant la somme de 500 000 euros, ainsi que d'un portefeuille de valeurs de placements personnels à Monaco s'élevant à un montant de 3 350 980,90 euros. La carte de séjour de résident de Madame I. P. épouse C. arrivant à échéance le 11 octobre 2021, l'intéressée en a sollicité le renouvellement auprès des services compétents de la Direction de la Sûreté publique, en joignant à sa requête les attestations bancaires destinées à établir l'existence de ses moyens suffisants d'existence. Parallèlement, son époux, Monsieur S. C. — lequel avait par ailleurs affirmé avoir obtenu en 2016 une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026 —, avait déposé une première demande de carte de séjour à Monaco. Par une décision en date du 3 novembre 2021, l'autorité administrative a rejeté la demande de première carte de séjour présentée par Monsieur S. C., ce refus étant motivé par la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. Quelques semaines plus tard, par une décision du 23 novembre 2021, notifiée à l'intéressée le 29 décembre 2021, le Directeur de la Sûreté publique a également rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident présentée par Madame I. P. épouse C. Pour fonder cette décision de refus de renouvellement, l'autorité de police administrative a retenu que la demanderesse était dépourvue de ressources propres, son époux subvenant seul aux charges du ménage en alimentant ses comptes bancaires, et que la demande de première carte de séjour de ce dernier ayant été rejetée le 3 novembre 2021, « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de ce refus de renouvellement qui mettait un terme à la régularité de son séjour après plusieurs années de présence en Principauté, Madame I. P. épouse C. a, dans un premier temps, exercé un recours administratif préalable. Par un courrier en date du 25 février 2022, elle a formé un recours gracieux afin de solliciter le retrait de la décision du 23 novembre 2021. Le silence gardé par l'Administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 août 2022 sous le numéro TS 2022-27, Madame I. P. épouse C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 23 novembre 2021 rejetant sa demande de renouvellement de carte de séjour de résident et, d'autre part, de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux. Elle concluait également à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 26 octobre 2022, une réplique de la requérante déposée le 25 novembre 2022, et enfin une duplique du Ministre d'État enregistrée le 20 décembre 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 5 janvier 2023. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation structurée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, tant sur le terrain du droit interne monégasque que sur celui du droit conventionnel européen. En premier lieu, elle invoquait la violation directe de la loi, tirée de la méconnaissance de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle faisait valoir qu'elle remplissait la condition légale tenant à la justification de moyens suffisants d'existence, attestée par les pièces bancaires versées au dossier, et reprochait au Directeur de la Sûreté publique d'avoir refusé d'examiner ces éléments probants démontrant ses ressources propres. En réplique, face à l'argumentation de l'Administration qui déplaçait le terrain du litige vers la prévention des atteintes à l'ordre public, la requérante soulignait qu'aucun fait précis susceptible de troubler l'ordre public ne lui était personnellement imputé ni établi dans sa matérialité, ce qui confirmait la violation de l'article 6 précité. Elle ajoutait que l'invocation tardive d'un motif d'ordre public la privait d'une garantie procédurale fondamentale, à savoir le bénéfice d'une procédure contradictoire préalable à l'édiction de l'acte administratif défavorable. En deuxième lieu, Madame I. P. épouse C. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 1er du Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers résidant régulièrement sur le territoire d'un État, en se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 2 décembre 2021, *M. A.-G. V. c/ État de Monaco*) et en soutenant ne pas avoir été mise en mesure de faire valoir ses droits. En troisième lieu, elle arguait de la méconnaissance de l'article 2 du Protocole additionnel n° 4 à la CEDH garantissant la liberté de circulation et le libre choix de la résidence pour toute personne se trouvant régulièrement sur le territoire d'un État. Selon la requérante, le refus de renouvellement fondé sur l'indivisibilité de la situation du couple ne reposait sur aucune disposition légale répondant aux finalités légitimes limitativement énumérées par ce texte conventionnel. En quatrième et dernier lieu, la requérante dénonçait une erreur manifeste d'appréciation. Elle rappelait l'antériorité de son titre de séjour par rapport à son mariage, son régime de séparation de biens, l'importance de ses avoirs financiers personnels à Monaco (plus de 500 000 euros de liquidités et plus de 3,35 millions d'euros de placements), sa cotitularité du bail, ainsi que les quatre renouvellements antérieurs accordés sans égard à la situation de son mari. Elle précisait au demeurant qu'en vertu du devoir légal de secours entre époux, son mari pouvait subvenir à ses besoins sans détenir lui-même un titre de séjour monégasque. Enfin, tant au titre de l'erreur manifeste d'appréciation qu'au regard de l'article 3 de la CEDH prohibant les traitements inhumains ou dégradants (invoqué en réplique), elle faisait valoir que le conflit russo-ukrainien en cours l'obligeait, en tant que ressortissante d'un pays en guerre, à demeurer à Monaco. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. Sur le terrain de la légalité interne et de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État soutenait que le rejet n'était pas fondé sur une insuffisance globale de moyens d'existence, mais sur la circonstance que la requérante était dépourvue de ressources propres — ses comptes étant alimentés par son mari qui subvenait seul aux charges du couple — et que la demande de première carte de séjour de cet époux avait été rejetée pour des motifs d'ordre public. Dès lors, l'Administration estimait que la situation des époux, liés par une communauté de vie, ne pouvait être appréciée séparément. Le Ministre d'État affirmait avec force que même à supposer établie l'existence de ressources propres, cela n'imposait nullement le renouvellement du titre, lequel relève du pouvoir d'appréciation de la police administrative visant à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. En duplique, l'État assumait pleinement la thèse selon laquelle le rejet opposé au mari pour des raisons d'ordre public justifiait par ricochet le refus opposé à l'épouse, « alors même qu'il n'a pas été relevé à l'encontre de cette dernière de faits susceptibles de créer des atteintes à l'ordre public », jugeant inopérant le moyen tiré de l'absence de faits directement imputables à la requérante. Sur le terrain conventionnel, le Ministre d'État écartait l'application de l'article 1er du Protocole n° 7 en relevant que la requérante n'avait pas fait l'objet d'une mesure d'expulsion et qu'elle avait pu exercer un recours gracieux puis contentieux. Concernant l'article 2 du Protocole n° 4, il soutenait que l'article 6 de l'Ordonnance de 1964, permettant le retrait du titre « si les autorités compétentes le jugent nécessaire », constituait une base légale poursuivant l'objectif légitime de maintien de l'ordre public. Enfin, sur l'article 3 de la CEDH et le conflit en Ukraine, le Ministre d'État répliquait que rien ne démontrait que l'intéressée serait contrainte de regagner ce pays, d'autant que son époux disposait d'une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026. Lors de l'audience publique du 26 avril 2023, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de principe touchant à l'étendue et aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police administrative en matière de renouvellement des titres de séjour des étrangers en Principauté de Monaco. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : au regard des dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique peut-il légalement refuser le renouvellement de la carte de séjour de résident d'un étranger en se fondant exclusivement sur la circonstance que la demande de première carte de séjour de son conjoint a été rejetée pour prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public et sur le postulat que la situation des deux époux ne peut être considérée séparément, alors même qu'aucun fait révélant un risque de trouble à l'ordre public n'est individuellement reproché au demandeur du renouvellement ? En filigrane, c'est toute la problématique de l'individualisation des mesures de police administrative et de l'autonomie des droits au séjour au sein d'un couple marié qui était soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Il s'agissait de déterminer si la communauté de vie conjugale et d'éventuels flux financiers entre époux autorisent l'Administration à opérer une contagion automatique de la menace à l'ordre public d'un conjoint vers l'autre, dispensant ainsi l'autorité de police de caractériser une menace personnelle imputable au titulaire de la carte dont le renouvellement est sollicité. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, structuré en six considérants, qui procède par étapes successives allant de la réaffirmation des prérogatives étendues de l'Administration jusqu'à la censure précise de l'erreur de droit commise en l'espèce. Dans un premier temps (considérants 2 et 3), la haute juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant littéralement les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte dispose que l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident doit présenter soit un permis de travail (ou récépissé), soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. L'alinéa 3 précise que la carte de résident temporaire ne peut être renouvelée que si l'étranger satisfait à ces mêmes conditions, tandis que le dernier alinéa énonce qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». Interprétant la portée temporelle et matérielle de cette dernière disposition, le Tribunal Suprême pose en principe, au considérant 3, que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation liminaire, le juge valide la thèse générale de l'Administration selon laquelle la satisfaction des conditions matérielles (telles que les ressources financières) ne confère pas un droit automatique au renouvellement : l'autorité administrative conserve un large pouvoir d'appréciation fondé sur l'opportunité sécuritaire à chaque étape de la vie du titre de séjour. Dans un deuxième temps (considérant 4), le Tribunal Suprême définit la finalité et le seuil de déclenchement de ce pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'exerce au titre de la police administrative. Il rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Ce considérant de principe est fondamental à double titre. D'une part, il confirme la nature préventive de la police des étrangers : l'Administration n'a pas à attendre la commission d'une infraction pénale ; de simples risques suffisent. D'autre part, il encadre strictement cette prérogative par une exigence probatoire et matérielle : il faut que « les faits retenus » révèlent des « risques suffisamment caractérisés ». La mesure de police ne saurait donc reposer sur une pure abstraction ou une présomption irréfragable ; elle doit s'ancrer dans des faits précis révélant un risque tangible pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Dans un troisième et dernier temps (considérant 5), le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision attaquée aux principes qu'il vient d'énoncer. Il relève que le Directeur de la Sûreté publique s'est fondé sur deux éléments indissociables : la circonstance que la première demande de carte de séjour de Monsieur C. avait été rejetée afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et l'affirmation selon laquelle « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ». Or, ainsi que cela ressortait des écritures mêmes du Ministre d'État en duplique, aucun fait susceptible de créer des atteintes à l'ordre public n'avait été relevé à l'encontre de Madame I. P. épouse C. En érigeant une règle d'indivisibilité de la situation des époux permettant d'opposer à la requérante, lors d'une demande de renouvellement, le motif d'ordre public retenu contre son mari lors d'une première demande, l'autorité administrative a ajouté à l'Ordonnance Souveraine une condition ou un motif d'exclusion qu'elle ne comporte pas et a méconnu l'exigence d'appréciation individuelle des conditions de séjour et des risques pour l'ordre public. Le Tribunal Suprême en déduit que le Directeur de la Sûreté publique « a entaché sa décision d'une méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ». Le vice retenu est donc une erreur de droit (violation directe de la norme interne régissant le séjour des étrangers). Faisant application du principe d'économie des moyens (considérant 6), le juge prononce l'annulation des décisions attaquées « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête », laissant ainsi de côté les griefs tirés de la violation de la CEDH (articles 3, Protocole 4 et Protocole 7) ainsi que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sur la réalité des ressources propres. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation écartant la légalité du motif déterminant retenu par l'Administration, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes déférés dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La décision du 23 novembre 2021 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite de rejet du recours gracieux contre cette décision sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 mai 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Sa portée doit être appréciée à la lumière de l'équilibre constant que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre la préservation des prérogatives souveraines de l'État en matière de sécurité publique et la garantie de la légalité au profit des administrés résidant sur le territoire. En premier lieu, l'arrêt s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle classique en tant qu'il réaffirme la vigueur du pouvoir discrétionnaire de l'Administration sur le fondement de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Bien que le texte de cet article 6, dans sa lettre littérale, ne mentionne le pouvoir des autorités de retirer la carte « si les autorités compétentes le jugent nécessaires » qu'à propos du retrait en cours de validité, le Tribunal Suprême consacre explicitement une interprétation unifiée et globale de cette prérogative (considérant 3). Qu'il s'agisse d'une première délivrance, d'un retrait ablatif en cours de validité ou d'un refus de renouvellement à l'échéance du titre, l'autorité administrative dispose du même pouvoir d'appréciation téléologiquement orienté vers la sauvegarde de l'ordre public. En outre, la formule retenue au considérant 4 — selon laquelle « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée » — témoigne d'une conception extensive et préventive de l'ordre public monégasque, englobant non seulement la sécurité publique au sens
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19778)) Le contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels face à l'arbitraire administratif. En Principauté de Monaco, où l'attractivité économique et financière s'accompagne d'une vigilance accrue quant à l'honorabilité des personnes sollicitant le statut de résident, le contentieux des refus de titres de séjour revêt une acuité particulière. Si l'administration monégasque jouit traditionnellement d'une large latitude pour apprécier l'opportunité d'accueillir un ressortissant étranger sur son territoire, cette compétence discrétionnaire ne saurait pour autant s'exercer en dehors de tout contrôle de légalité, notamment quant à la réalité matérielle des faits sur lesquels l'autorité de police fonde ses décisions. La décision rendue en Assemblée plénière le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur K. R. à l'État de Monaco, s'inscrit précisément au cœur de cette problématique probatoire et contentieuse. En censurant le refus de délivrance d'une première carte de résident opposé par le Directeur de la Sûreté publique à un ressortissant britannique et iranien, la Haute Juridiction monégasque réaffirme avec force les exigences relatives à l'établissement de la matérialité des faits par l'administration, tout en mettant en lumière les conséquences d'une incohérence de l'action administrative. Ce faisant, le juge de l'excès de pouvoir trace les contours précis de son office face à des décisions initialement dispensées de motivation formelle, mais dont les motifs, une fois révélés au cours du débat contradictoire, doivent reposer sur des éléments factuels avérés et non sur de simples présomptions par ricochet. L'examen approfondi de cette décision commande de retracer au préalable le contexte factuel et procédural particulièrement dense du litige (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans la volonté d'un professionnel de la finance de s'établir en Principauté, projet qui s'est heurté à l'écho différé d'un scandale financier britannique auquel son ancien employeur avait été mêlé (A), donnant lieu à une passe d'armes procédurale serrée devant le juge de l'excès de pouvoir (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur K. R., ressortissant disposant de la double nationalité anglaise et iranienne et domicilié à Londres, a entrepris au printemps 2019 des démarches en vue de son installation professionnelle et personnelle en Principauté de Monaco. Célibataire et sans enfant, il a présenté le 14 mars 2019 une demande de délivrance d'une première carte de résident auprès des autorités compétentes. À l'appui de cette requête, l'intéressé a constitué un dossier comprenant l'ensemble des pièces habituellement requises pour attester de la régularité de sa situation et de la viabilité de son projet : un contrat de location portant sur un appartement situé à Monaco, un extrait de son casier judiciaire vierge, ainsi qu'un contrat de travail en qualité d'analyste financier (*Private Equity Analyst*) au sein de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HAWK MANAGEMENT, complété par un permis de travail délivré le 30 juillet 2019. Ce recrutement résultait d'une proposition de Monsieur S. R., *Chief Information Officer* (CIO) de la société d'investissement londonienne LIO FUND MANAGERS, avec lequel Monsieur K. R. collaborait étroitement à Londres depuis l'année 2008. Dans l'attente de l'instruction de sa demande, un récépissé provisoire de dépôt lui a été remis le 28 mars 2019, lequel a fait l'objet d'un renouvellement le 27 juin 2019. Toutefois, par une décision en date du 29 juillet 2019, notifiée à l'intéressé le 2 septembre suivant, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à sa demande de carte de résident. Conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cet acte individuel de police ne comportait aucune motivation explicite. Pressentant néanmoins que cette décision défavorable pouvait trouver sa source dans son parcours professionnel antérieur au Royaume-Uni et dans des événements fortement médiatisés concernant son ancien employeur, Monsieur K. R. a formé, le 30 octobre 2019, un recours gracieux tendant au retrait de la décision de refus. Dans le cadre de ce recours administratif, il s'est attaché à retracer avec minutie son historique personnel et professionnel, en particulier ses liens avec la famille T. et la société VINCOS LIMITED. Il ressort des éléments exposés que les familles R. et T. entretenaient des relations d'amitié remontant à l'année 1975, époque à laquelle les pères respectifs de Monsieur K. R. et des frères V. et R. T. avaient noué des relations d'affaires à Téhéran. Monsieur K. R. a ainsi effectué une part substantielle de sa carrière au sein des structures dirigées par les frères T. En 1992, il a intégré le groupe ROTCH PROPERTY GROUP, détenu par ces derniers, en qualité de directeur des infrastructures réseaux, avant d'accéder aux fonctions de *Chief Executive Officer* (CEO) de la société ROTCH ENERGY, filiale dédiée au développement d'un portefeuille de stations pétrolières. Lors de la scission du groupe ROTCH PROPERTY en deux entités distinctes en 2004, Monsieur K. R. a été nommé directeur des infrastructures réseaux du CONSENSUS BUSINESS GROUP (VINCOS LIMITED), structure créée par Monsieur V. T., avec pour mission d'assurer la gestion et la facturation d'un parc de plus de 230 000 propriétés foncières. Cependant, au mois de novembre 2008 (ou septembre 2008 selon les écritures de l'État), un conflit a éclaté entre Monsieur V. T. et Monsieur K. R., provoquant le départ de ce dernier de la société VINCOS LIMITED et l'amenant à engager une action en justice contre son ancien employeur. Ce différend, qui a finalement trouvé une issue amiable, a connu un important retentissement médiatique au Royaume-Uni, notamment dans les colonnes du *Financial Times*, en raison de la notoriété des frères T. et de l'ancienneté des liens unissant les deux familles. Monsieur K. R. soutenait avoir rompu tout contact avec Monsieur V. T. et son groupe depuis son départ en 2008. Or, indépendamment de ce litige prud'homal et commercial, le groupe des frères T. a fait l'objet, au début de l'année 2011 — soit trois ans après le départ de Monsieur K. R. —, d'une enquête retentissante diligentée par l'organisme britannique de lutte contre la grande délinquance financière, le *Serious Fraud Office* (SFO). Ces investigations portaient sur plusieurs transactions financières liées à la faillite retentissante, en octobre 2008, de la banque islandaise KAUPTHING, dont plusieurs dirigeants avaient été emprisonnés pour fraude. Il était notamment reproché à Monsieur V. T. d'avoir contracté un emprunt de 100 millions de livres sterling auprès de cet établissement bancaire peu avant son effondrement, situation ayant contraint le gouvernement britannique à indemniser des centaines de milliers d'épargnants titulaires de comptes *Kaupthing Edge* au Royaume-Uni. Dans le cadre de cette enquête, le *Serious Fraud Office* a exécuté, le 9 mars 2011, des mandats de perquisition aux domiciles des frères T. ainsi que dans les locaux commerciaux de CONSENSUS BUSINESS GROUP, procédant à l'arrestation des deux frères, lesquels furent interrogés puis libérés sous caution. Toutefois, à la suite d'une plainte déposée par Monsieur R. T. devant la Haute Cour de Justice (*High Court of Justice*) à l'encontre du *Serious Fraud Office*, procédure à laquelle Monsieur V. T. s'est joint en qualité de partie intéressée, la juridiction britannique a, par une décision du 31 juillet 2012, annulé les mandats de perquisition. Critiquant sévèrement les agissements du *Serious Fraud Office*, la Haute Cour a contraint cet organisme à verser à Monsieur V. T. la somme de trois millions de livres sterling à titre de dommages et intérêts et à publier des excuses publiques envers la société VINCOS LIMITED. Malgré les explications détaillées fournies par Monsieur K. R. dans son recours gracieux du 30 octobre 2019 pour démontrer son absence totale d'implication dans ce scandale financier, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 11 décembre 2019 notifiée le lendemain, rejeté ledit recours, confirmant ainsi son refus initial de délivrer la carte de résident. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus, Monsieur K. R. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 février 2020 sous le numéro TS 2020-07. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 29 juillet 2019 ainsi que de la décision confirmative du 11 décembre 2019 rejetant son recours gracieux. Il demandait en outre, avant dire droit et au besoin, que le Tribunal Suprême prenne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 afin d'inviter l'État de Monaco à produire l'ensemble des éléments et pièces justifiant la décision de refus, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire, marqué par l'intervention de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Après la désignation de Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 13 février 2020, les échanges de mémoires se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 12 mai 2020, d'une réplique du requérant le 15 juin 2020, et d'une duplique de l'État le 17 juillet 2020. La clôture de l'instruction ayant été prononcée par procès-verbal du 27 juillet 2020, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 17 février 2021 à l'audience du 23 mars 2021, lors de laquelle le Procureur Général Adjoint a conclu au rejet de la requête. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'inexactitude matérielle des faits. En premier lieu, il faisait valoir qu'il remplissait l'intégralité des conditions légales posées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : respect des délais de dépôt (article 1er), justification d'un logement à Monaco, garantie de ressources financières suffisantes attestée par son contrat de travail et son permis de travail au sein de la S.A.M. HAWK MANAGEMENT, et preuve de sa bonne moralité par la production d'un casier judiciaire vierge et le respect de ses obligations civiles et fiscales. En second lieu, anticipant puis répondant aux motifs invoqués par l'administration, Monsieur K. R. contestait fermement toute implication dans les faits ayant donné lieu à l'enquête du *Serious Fraud Office* concernant la banque KAUPTHING. Il soutenait, d'une part, que ses fonctions de directeur des infrastructures réseaux au sein du groupe T. étaient de nature exclusivement technique et informatique (supervision des systèmes de technologies de l'information, maintien en condition opérationnelle du réseau local, maintenance des matériels et logiciels, gestion des accès utilisateurs et de la connexion Internet), sans aucun lien avec la stratégie commerciale et financière de l'entreprise. D'autre part, il réfutait tout lien entre le concept de « prêt hypothécaire à risques » mentionné dans un article du *Financial Times* et l'affaire KAUPTHING : il expliquait avoir simplement présenté ce produit financier — parfaitement légal et dont il avait eu connaissance incidemment — à Monsieur V. T. en 1996 ; que ce dernier l'avait développé via la société CURZON EQUITY CORP, dont le portefeuille fut transféré en 1998 à PREFERRED MORTGAGES LTD, société elle-même cédée en l'an 2000 à la banque BARCLAYS PRIVATE EQUITY après des audits de *due diligence* rigoureux, soit huit ans avant la faillite de la banque islandaise. Enfin, il soulignait n'avoir jamais été visé, cité ou même entendu comme témoin par le *Serious Fraud Office* lors de l'enquête de 2011, alors même qu'il était en conflit ouvert avec Monsieur V. T., et rappelait qu'en application de la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions *Isley* du 13 mars 2002 et *Battifoglio* du 12 mars 2003), la charge de la preuve de la matérialité des motifs incombe à l'État, qui ne saurait davantage méconnaître la présomption d'innocence en opposant le fait que l'innocence des frères T. n'aurait pas été judiciairement établie sur le fond. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en excipant du très large pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité administrative en matière de délivrance de cartes de résident. Dévoilant dans sa contre-requête les motifs du refus, l'État assumait avoir fondé sa décision sur la proximité amicale et professionnelle entretenue de longue date par le requérant avec les frères T. S'appuyant sur un article du *Financial Times* du 13 mars 2012 (cité également comme daté du 13 mai 2012 dans la duplique), le Ministre d'État soutenait que Monsieur K. R. n'était pas un simple responsable informatique, mais un partenaire stratégique de premier plan ayant conclu une « myriade de transactions » avec Monsieur V. T. et ayant initié le concept de « prêt hypothécaire à risques ». Pour l'administration monégasque, la présence de Monsieur K. R. au sein du groupe T. en octobre 2008, époque de la faillite de la banque KAUPTHING (voire la concordance de dates entre cette cessation de paiement et son retrait du groupe en septembre 2008), impliquait nécessairement sa participation aux opérations douteuses. Le Ministre d'État faisait en outre valoir que l'échec des poursuites du *Serious Fraud Office* devant la Haute Cour de Justice le 31 juillet 2012 résultait uniquement d'un vice de procédure affectant la régularité des mandats de perquisition, et non d'un blanchiment sur le fond, citant à cet égard les propos du président de la Haute Cour, Sir John Thomas, rappelant que le fond de l'enquête n'était pas en cause dans cette procédure juridictionnelle. Dès lors, l'innocence des frères T. n'ayant jamais été judiciairement établie, les autorités monégasques estimaient ne pouvoir prendre le risque d'autoriser l'installation en Principauté d'une personne issue d'un groupe mêlé à un scandale financier majeur ayant ruiné des centaines de milliers d'épargnants européens, au risque de troubler l'ordre public monégasque, notamment en matière financière. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à des versions diamétralement opposées quant au rôle exact joué par le requérant au sein du groupe britannique mis en cause, le Tribunal Suprême devait circonscrire avec précision l'étendue de son contrôle sur les motifs de police administrative (A), avant de déployer un raisonnement rigoureux conduisant à la censure des décisions attaquées (B) et à leur annulation pure et simple (C). ### A. Le problème juridique posé La question de droit centrale soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : **l'autorité administrative monégasque peut-elle légalement refuser la délivrance d'une première carte de séjour de résident sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, au motif d'un risque de trouble à l'ordre public financier tiré de l'implication du demandeur dans des manœuvres frauduleuses à l'étranger, lorsque, d'une part, les pièces versées au dossier ne permettent pas d'établir matériellement cette implication personnelle et que, d'autre part, les services compétents de l'État ont parallèlement délivré à ce même demandeur un permis de travail en qualité d'analyste financier ?** Au-delà de cette interrogation principale, le litige soulevait en filigrane la question de l'articulation entre la dispense légale de motivation formelle des décisions de police des étrangers (prévue par l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation constitutionnelle pesant sur l'administration de justifier devant le juge de l'excès de pouvoir de la réalité matérielle et de la pertinence juridique des motifs ayant présidé à son acte. Plus précisément, il s'agissait de déterminer le degré de preuve exigé de l'administration lorsqu'elle invoque la prévention des atteintes à l'ordre public : de simples soupçons par association ou des déductions tirées d'articles de presse suffisent-ils à caractériser un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique, ou l'État doit-il rapporter la preuve positive de faits personnellement imputables à l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et accueillir favorablement la requête de Monsieur K. R., le Tribunal Suprême structure sa motivation en trois temps forts, alliant le rappel des principes régissant la police administrative à une appréciation concrète et exigeante des éléments de preuve versés aux débats. #### 1. Le cadre normatif et la finalité préventive de la police des étrangers Dans un premier considérant de principe, la Haute Juridiction prend soin de rappeler les dispositions applicables de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions nécessaires (présentation d'un permis de travail ou d'un récépissé en tenant lieu, ou justificatifs de moyens suffisants d'existence) mais non suffisantes pour l'obtention d'une première carte de résident, l'autorité administrative conservant un pouvoir d'appréciation lié à la sauvegarde de l'ordre public. À cet égard, le Tribunal Suprême énonce une règle fondamentale du droit de la police administrative : > « que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Par cette formulation classique, le juge administratif suprême confirme que l'action de la police des étrangers est d'essence préventive et non répressive. En conséquence, l'administration n'est nullement tenue d'attendre qu'une condamnation pénale définitive soit prononcée à l'encontre d'un individu pour lui refuser l'accès ou le séjour sur le territoire national ; la production d'un casier judiciaire vierge ne confère donc aucun droit automatique à la délivrance d'un titre de séjour. Toutefois, le Tribunal pose immédiatement une limite objective à cette logique préventive : l'existence de « faits retenus » révélant des « risques suffisamment caractérisés ». Le risque ne peut être purement hypothétique ou conjectural ; il doit procéder de faits matériellement établis. #### 2. La censure du défaut de matérialité des faits imput
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27427)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire met en lumière l’articulation délicate entre la police des étrangers, les répercussions administratives d’une procédure pénale et le régime juridique de la motivation des actes administratifs individuels en Principauté de Monaco. À l'origine du litige se trouve la situation de Monsieur S. K., résident installé sur le territoire monégasque depuis l’année 2012. Au cours de cette même année, l’intéressé a constitué une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Monaco Watch Company », régulièrement déclarée au répertoire du commerce et de l'industrie et dont le siège social est établi en Principauté. L’exercice de l'activité de cette structure commerciale a été autorisé par les autorités compétentes à compter du mois de décembre 2012. L'objet social de cette entité recouvre l'importation, l'exportation, l'achat, la vente, la réparation, la restauration ainsi que l'expertise, tant auprès des particuliers que des professionnels, de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs ou d'occasion, composés de métaux précieux, de pierres précieuses et semi-précieuses, ainsi que de tous les accessoires s'y rapportant. Dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l’acquisition, au mois de décembre 2014, de deux montres qui s'avéraient provenir d'un vol. À la suite d'une plainte déposée par la victime de cette soustraction frauduleuse, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre du gérant. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. L'instruction de cette affaire a conduit à son placement en détention provisoire à la maison d'arrêt de Monaco pour une durée de cinq mois. À l'issue de l'information judiciaire, l'intéressé a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de Monaco afin d'y être jugé pour des faits de recel de montres volées. Parallèlement à ce volet pénal, la situation professionnelle du requérant a fait l'objet d'un examen par les autorités administratives économiques. Convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques — organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de prononcer la suspension de l'activité ou le retrait de l'autorisation d'exercice —, Monsieur S. K. a été entendu le 18 avril 2017. Quelques jours plus tard, par un jugement contradictoire rendu le 25 avril 2017 (bien que la décision administrative litigieuse mentionne par erreur la date du 25 février 2017), le Tribunal correctionnel de Monaco a partiellement relaxé le prévenu. La juridiction répressive a en effet considéré que la preuve du recel n'était pas rapportée pour la majorité des montres visées par la prévention, retenant ainsi une relaxe au bénéfice du doute pour ces objets. En revanche, le tribunal a déclaré Monsieur S. K. coupable du délit de recel concernant une seule montre et l'a condamné, de ce chef, à une peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Le jugement faisait également état d'un défaut de renseignement dans le livre de police de la marchandise, fait constitutif d'une infraction de nature contraventionnelle. Par la suite, la condamnation correctionnelle prononcée à l'encontre de Monsieur S. K. a été effacée par l'effet d'une amnistie. Tirant notamment conséquence de cette amnistie et de l'audition préalable de l'intéressé, l'administration a décidé, le 17 août 2017, de maintenir à Monsieur S. K. son autorisation administrative d'exercer sa profession en Principauté. Toutefois, la situation administrative relative au droit au séjour de l'intéressé a connu une évolution radicalement différente. Sa carte de séjour temporaire arrivant à expiration le 7 août 2017, Monsieur S. K. en a sollicité le renouvellement auprès de la Direction de la Sûreté publique au cours de ce même mois d'août 2017. Par une première décision en date du 27 octobre 2017, notifiée au demandeur le 11 décembre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Le motif alors avancé par l'autorité de police était que l'intéressé ne présentait pas les garanties appropriées et que ses agissements demeuraient incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour. Dès le 11 décembre 2017, jour de la notification, Monsieur S. K. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette décision de refus. Le silence gardé par l'autorité supérieure pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 11 avril 2018, une décision implicite de rejet. Le requérant a alors saisi une première fois le Tribunal Suprême, le 11 juin 2018, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite du 11 avril 2018, en invoquant notamment un moyen tiré de l'insuffisance de motivation. Par une ordonnance du 22 juin 2018, le Président du Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ainsi que tout motif de droit et de fait permettant d'apprécier la légalité de l'acte attaqué. Estimant que le grief tiré du défaut de motivation était justifié, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 19 septembre 2018, procédé au retrait de sa décision initiale du 27 octobre 2017 (ce qui a conduit le Tribunal Suprême, par une décision ultérieure du 19 juin 2019, à constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur cette première requête). Néanmoins, le même jour, soit le 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique a édicté une nouvelle décision — notifiée à l'intéressé le 6 février 2019 — rejetant derechef la demande de renouvellement du titre de séjour de Monsieur S. K. Pour substituer un nouveau motif à sa décision initiale, l'autorité administrative s'est cette fois fondée sur la circonstance que l'intéressé « a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal correctionnel de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel le 25 février 2017 » (date erronée dans l'acte, le jugement datant du 25 avril 2017). C'est cette seconde décision de refus de renouvellement qui constitue l'objet exclusif du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 mars 2019 sous le numéro TS 2019-09, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de la Sûreté publique en date du 19 septembre 2018 lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Une réplique a été déposée par ses soins le 25 juin 2019. Au soutien de ses prétentions, le requérant articule son argumentation autour de deux moyens principaux d'annulation : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, Monsieur S. K. soutient que le Directeur de la Sûreté publique a méconnu le champ d'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combiné aux dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Selon le requérant, l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 subordonne la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour à la seule présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence. Dès lors que son autorisation d'exercice professionnel avait été maintenue en août 2017, il estimait disposer d'un droit au renouvellement de son titre, reprochant à l'administration d'avoir opéré une confusion entre la procédure de renouvellement (régie par les trois premiers alinéas de l'article 6) et la procédure de retrait en cours de validité (prévue par le quatrième alinéa). De surcroît, le requérant fait valoir que l'administration a illégalement diligenté une enquête administrative approfondie sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, visant à vérifier que la personne présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Or, l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 fixe une liste qu'il qualifie de limitative des actes donnant lieu à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi devant le Conseil National, qui rappellent que les atteintes aux droits et libertés dans un État de droit doivent être strictement prévues par la loi, Monsieur S. K. affirme que seule l'enquête simplifiée prévue au second alinéa de l'article 3 de la loi de 2016 — limitée à la vérification de la situation personnelle, familiale et financière du demandeur — pouvait légalement être mise en œuvre. En se fondant sur les résultats d'une enquête approfondie inapplicable au cas d'espèce, l'administration aurait commis une double erreur de droit. En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation, le requérant fait grief à l'administration de s'être fondée sur sa condamnation pénale du 25 avril 2017. Il souligne que cette condamnation ne portait que sur le recel d'une unique montre, qu'il a été relaxé pour le surplus, et surtout que ladite condamnation a été effacée par une loi d'amnistie. Il met également en avant la contradiction manifeste entre la décision du Ministre d'État de maintenir son autorisation d'exercice commercial après avis de la commission compétente et le refus concomitant de lui renouveler son titre de séjour. Enfin, il conteste la matérialité des autres griefs avancés par l'administration dans ses écritures, faisant valoir que la simple irrégularité dans la tenue du livre de police ne constitue qu'une contravention insusceptible de justifier une mesure aussi disproportionnée qu'un refus de séjour, et que les allégations de fonctionnement frauduleux de sa société relèvent de la pure affirmation non étayée. En défense, par une contre-requête enregistrée le 29 mai 2019 et une duplique déposée le 26 juillet 2019, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit, le Ministre d'État soutient que le fait de remplir les conditions objectives énumérées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention ou au renouvellement d'un titre de séjour. Rappelant qu'aux termes mêmes de cet article, la carte peut être retirée si les autorités compétentes le jugent nécessaire, le défendeur affirme que l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de police des étrangers. Ce pouvoir peut s'exercer à tout moment — lors de la délivrance initiale, en cours de validité par voie de retrait, ou à l'occasion d'un renouvellement — afin de prévenir toute menace pour l'ordre ou la tranquillité publique ou privée à Monaco. Concernant le régime des enquêtes administratives, le Ministre d'État concède que le premier alinéa de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 ne mentionne pas les cartes de séjour. Il soutient toutefois que cette liste n'est nullement limitative et qu'aucun principe de droit ou de fait n'interdit à la Direction de la Sûreté publique de procéder à une enquête approfondie lorsqu'elle l'estime nécessaire, notamment lorsque le demandeur a fait l'objet de poursuites pénales. Il qualifie d'inconvenant le reproche formulé par le requérant à l'encontre d'une procédure ayant permis de mettre en lumière ses agissements délictueux. Pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État affirme que la décision attaquée reposerait sur un double motif : d'une part, la condamnation pénale à deux mois d'emprisonnement avec sursis et, d'autre part, le fait que l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées. Il souligne que la relaxe partielle prononcée par le Tribunal correctionnel ne l'a été qu'au bénéfice du doute et que le jugement répressif a révélé de multiples anomalies professionnelles, dont le défaut de renseignement du livre de police pour de nombreuses montres, attestant d'un fonctionnement frauduleux de la société. Prenant en compte l'ensemble du comportement de l'intéressé, le refus de séjour ne présenterait aucun caractère disproportionné. Quant au maintien de l'autorisation d'exercer sa profession, le Ministre d'État précise qu'il est intervenu en raison de l'amnistie, mais surtout que l'audition devant la commission (le 18 avril 2017) était antérieure au jugement de condamnation (du 25 avril 2017) et que ladite commission ignorait alors l'existence des poursuites pénales, lesquelles n'ont été portées à la connaissance de l'administration qu'ultérieurement grâce à l'enquête de la Sûreté publique. En tout état de cause, cette autorisation d'exercice, prise au regard de considérations étrangères à l'ordre public, ne saurait lier l'autorité de police des étrangers. Après la clôture de l'instruction prononcée le 6 août 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 février 2020, au cours de laquelle le rapporteur, les avocats des parties et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, ne rende sa décision le 5 mars 2020. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher plusieurs questions juridiques emboîtées, touchant tant à l'étendue des prérogatives de la puissance publique en matière de police des étrangers qu'aux exigences formelles et substantielles gouvernant la légalité des décisions administratives de refus de séjour. La question principale, qui constitue le cœur de l'arrêt de principe rendu le 5 mars 2020, peut être formulée ainsi : l'autorité administrative compétente peut-elle légalement fonder une décision de refus de renouvellement d'une carte de séjour sur la seule existence d'une condamnation pénale prononcée à l'encontre du demandeur — a fortiori lorsque cette condamnation a été effacée par une amnistie — sans viser ni établir par elle-même la matérialité des faits précis révélant un risque de trouble à l'ordre public ? À cette problématique centrale s'adjoignaient deux questions subsidiaires mais déterminantes pour la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir : D'une part, quel est le degré de liberté d'appréciation de l'administration lors de l'examen d'une demande de renouvellement d'un titre de séjour au regard des conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, et dans quelle mesure l'irrégularité éventuelle d'une enquête administrative préalable affecte-t-elle la légalité de la décision finale ? D'autre part, l'administration est-elle recevable à invoquer pour la première fois devant le juge administratif, au stade de ses mémoires en défense, des faits nouveaux ou distincts (tels que des anomalies professionnelles relevées dans un jugement correctionnel) qui ne figuraient pas dans la motivation de l'acte attaqué à la date de son édiction, afin d'en sauver la légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur méthodique remarquable en six considérants, opérant un tri précis entre les prérogatives reconnues à l'administration et les limites infranchissables qu'impose le respect de la légalité dans un État de droit. Dans un premier temps (considérants 2 et 3), le Tribunal Suprême donne raison, sur le plan des principes généraux, à la thèse défendue par le Ministre d'État quant à l'étendue temporelle et matérielle du pouvoir de police des étrangers. Citant intégralement les quatre alinéas de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, la haute juridiction écarte l'interprétation restrictive du requérant qui prétendait cantonner le pouvoir discrétionnaire de l'administration à la seule hypothèse du retrait du titre en cours de validité. Le Tribunal pose en principe que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». L'étranger qui remplit les conditions objectives (permis de travail ou ressources suffisantes) ne dispose donc d'aucun droit acquis au renouvellement automatique de son titre. Le juge définit ensuite la finalité et le standard de preuve de ce pouvoir : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». L'autonomie de la police administrative est ainsi clairement affirmée : elle a une visée préventive et repose sur l'appréciation de « faits » révélant un risque pour l'ordre public. Dans un deuxième temps (début du considérant 4), le Tribunal Suprême neutralise avec habileté le débat complexe relatif à la légalité de l'enquête administrative diligentée sur le fondement de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de l'arrêté du 17 octobre 2016. Plutôt que de trancher la question de savoir si la liste de l'arrêté ministériel était limitative ou non, le juge procède par l'examen concret des pièces du dossier et des motifs de l'acte. Il constate que la décision du 19 septembre 2018 « n'est justifiée par aucun fait qui aurait été révélé par l'enquête administrative ». Dès lors que la décision attaquée ne repose pas sur les résultats de cette enquête mais sur le seul prononcé d'un jugement correctionnel, le moyen tiré de l'irrégularité de ladite enquête devient inopérant : sa régularité « ne saurait, dès lors, être utilement contestée au soutien des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée ». Dans un troisième temps (suite du considérant 4), le Tribunal Suprême porte l'estocade en examinant le motif unique effectivement contenu dans l'acte attaqué. La décision du Directeur de la Sûreté publique était expressément fondée sur « le fait que M. K. S. a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel de vol le 25 avril 20
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16206)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière en matière de contentieux administratif, trouve son origine dans des soupçons de délinquance financière internationale visant un ressortissant étranger et dans l'articulation délicate entre les procédures pénales transnationales et les mesures de police administrative nationale. Monsieur e. VA., de nationalité italienne, né le 2 février 1966 à Isola del Liri et demeurant à Castelliri en Italie, détenait des avoirs et des comptes bancaires au sein de la Principauté de Monaco. Dès l'année 2010, ces éléments financiers ont attiré l'attention des autorités monégasques à la suite d'une déclaration de suspicion. Dans le prolongement de ce signalement, les avoirs et comptes de l'intéressé ouverts dans les livres d'établissements monégasques ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont Monsieur e. VA. a toutefois obtenu par la suite une mainlevée partielle. Le volet judiciaire monégasque s'est structuré autour d'une instruction pénale ayant conduit, le 28 mars 2012, à l'inculpation de Monsieur e. VA. du chef de « blanchiment du produit d'une infraction ». Cette qualification pénale, par nature secondaire ou de conséquence, reposait sur des faits antérieurs ayant donné lieu à diverses procédures en Italie. Plus précisément, le contexte factuel italien comprenait un jugement dit de *patteggiamento* (procédure italienne d'application de la peine sur requête des parties), ainsi que plusieurs décisions rendues par les juridictions fiscales et civiles ou pénales romaines, à savoir une décision de la Commission fiscale de la province de Rome en date du 13 juillet 2011 et deux décisions du Tribunal de Rome datées respectivement des 5 juillet 2012 et 18 avril 2013. À l'issue de l'instruction menée à Monaco, Monsieur e. VA. a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté. Par un jugement rendu le 23 février 2016, cette juridiction l'a déclaré coupable des faits qui lui étaient reprochés et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Selon les éléments versés aux débats par l'administration monégasque, cette condamnation correctionnelle a été prononcée « eu égard à la gravité des faits, à l'importance des sommes en cause et au mode opératoire utilisé qui relève de la délinquance financière internationale astucieuse ». Dès le 4 mars 2016, Monsieur e. VA. a interjeté appel de ce jugement afin de contester sa culpabilité devant la Cour d'appel de Monaco. C'est dans cet intervalle procédural, alors que le jugement correctionnel de première instance était frappé d'appel et n'avait donc pas acquis un caractère définitif, que l'autorité administrative monégasque est intervenue au titre de ses prérogatives de police des étrangers. Le 6 avril 2016, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté la décision administrative individuelle n° 16/09 prononçant le refoulement de Monsieur e. VA. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Cette mesure a fait l'objet d'un procès-verbal de notification en date du 9 mai 2016, document administratif qui mentionnait expressément que le refoulement de l'intéressé était prescrit « suite à sa condamnation ». Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éloignement, Monsieur e. VA. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 27 septembre 2016, le Ministre d'État a refusé de faire droit à ce recours, maintenant ainsi la mesure de refoulement prononcée le 6 avril 2016. Un événement procédural majeur est toutefois survenu peu après ce rejet gracieux : statuant sur le recours formé le 4 mars 2016 contre le jugement de première instance, la Cour d'appel de Monaco, siégeant en matière correctionnelle, a rendu un arrêt le 21 novembre 2016 par lequel elle a infirmé le jugement entrepris du 23 février 2016 et prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur e. VA. des fins de la poursuite. Pour motiver cette relaxe, la juridiction d'appel a notamment retenu que les décisions italiennes produites au dossier « ne suffisent pas à établir la culpabilité d'e. VA. du chef des délits préalables au blanchiment, ni à déterminer les éléments constitutifs de ceux-ci ». C'est dans cette configuration factuelle et chronologique très particulière que le litige administratif a été porté devant le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-01, soit trois jours exactement avant le prononcé de l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel, Monsieur e. VA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ce recours tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État n° 16/09 du 6 avril 2016 prononçant son refoulement du territoire monégasque et de la décision du 27 septembre 2016 portant rejet de son recours gracieux. Au soutien de sa requête initiale, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, Monsieur e. VA. soutenait que la mesure administrative de refoulement reposait directement et exclusivement sur sa condamnation pénale de première instance, ainsi qu'en attestait la formulation même du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 (« suite à sa condamnation »). Or, il faisait valoir que cette condamnation ne pouvait caractériser un trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police aussi rigoureuse, dès lors qu'elle visait à sanctionner des faits anciens, connus des autorités monégasques dès l'année 2010 à la suite d'une déclaration de suspicion. En second lieu, sur le terrain de la matérialité des faits et de leur qualification juridique, le requérant développait une argumentation technique tirée de la structure même du délit de blanchiment. Rappelant que le blanchiment est une infraction de conséquence qui exige impérativement la démonstration préalable d'une infraction d'origine ayant généré les fonds ou valeurs litigieux, il arguait que le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, frappé d'appel le 4 mars 2016 et donc dépourvu de caractère définitif, ne pouvait suffire à établir la réalité de faits de blanchiment. Selon lui, la juridiction pénale monégasque de première instance s'était appuyée à tort sur un jugement italien de *patteggiamento*, lequel, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne invoquée par le requérant, n'implique aucune reconnaissance de culpabilité de la part de la personne concernée. Bien au contraire, Monsieur e. VA. opposait les décisions rendues par la Commission fiscale de la province de Rome le 13 juillet 2011 et par le Tribunal de Rome les 5 juillet 2012 et 18 avril 2013, desquelles il résultait que les opérations financières incriminées étaient parfaitement licites. Il en déduisait qu'en l'absence d'infraction préalable constituée, l'infraction de blanchiment était inexistante en fait comme en droit, privant ainsi la mesure de refoulement de toute base factuelle et légale. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié (et plus particulièrement Maître Jacques Molinié à l'audience), avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 19 janvier 2017, concluant au rejet du recours. L'administration monégasque s'est attachée, dans un premier temps, à opérer une dissociation nette entre la condamnation pénale en tant qu'acte juridictionnel et les faits matériels sous-jacents. Le Ministre d'État faisait valoir que si le Tribunal correctionnel avait prononcé une peine d'un an d'emprisonnement en raison de la gravité des faits, de l'ampleur des sommes et d'un mode opératoire relevant de la délinquance financière internationale astucieuse, c'était uniquement au regard de ces faits matériels que la présence du requérant à Monaco avait été estimée de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. L'autorité administrative précisait que si elle n'avait pas agi dès 2010, c'est par prudence, ayant préféré attendre que ces faits, bien que portés à sa connaissance antérieurement, soient complètement établis à l'occasion d'une instance pénale contradictoire. Dans un second temps, au stade de cette contre-requête de janvier 2017, le Ministre d'État écartait comme inopérante la discussion relative à la portée du *patteggiamento* en droit italien. Il invoquait à cet égard le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif, soutenant que cette autorité s'imposait aux autorités ainsi qu'aux juridictions administratives, de sorte qu'il était légalement tenu de considérer comme établis les faits de blanchiment retenus par le jugement correctionnel du 23 février 2016, lequel avait d'ailleurs expressément examiné et écarté l'argumentation du prévenu relative aux procédures italiennes. Le débat contentieux a connu une évolution décisive lors du dépôt du mémoire en réplique de Monsieur e. VA., enregistré le 17 février 2017. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens initiaux, le requérant a introduit au débat l'arrêt rendu entre-temps, le 21 novembre 2016, par la Cour d'appel de Monaco. Fort de cette décision infirmative l'ayant relaxé au motif explicite que les décisions italiennes ne suffisaient ni à établir sa culpabilité du chef des délits préalables, ni à en déterminer les éléments constitutifs, le requérant estimait la démonstration de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation définitivement acquise. Dans son mémoire en duplique enregistré le 15 mars 2017, le Ministre d'État a toutefois maintenu ses conclusions de rejet en adaptant sa ligne de défense. Abandonnant nécessairement l'argument tiré de l'autorité de la chose jugée d'un jugement désormais anéanti, l'État a recentré son argumentation sur l'autonomie de la police administrative et la chronologie de l'action administrative. Le Ministre d'État a ainsi soutenu avec force que la mesure de refoulement n'était fondée que sur les faits de blanchiment eux-mêmes, et non à raison de la condamnation pénale de Monsieur e. VA., concluant dès lors qu'il importait peu que la Cour d'appel de Monaco ait ultérieurement réformé le jugement correctionnel et relaxé l'intéressé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 21 novembre 2016, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 22 mars 2017. Par ordonnance du 10 mai 2017, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 23 juin 2017, la composition de la formation de jugement ayant fait l'objet d'une ordonnance modificative le 21 juin 2017. À l'audience du 23 juin 2017, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les plaidoiries de Maître Thomas Giaccardi pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco, avant de rendre sa décision en lecture publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit de la police des étrangers d'une grande acuité théorique et pratique : quelle est l'incidence, sur la légalité d'une mesure administrative de refoulement du territoire prise au vu de faits qualifiés pénalement par un jugement correctionnel de première instance, de l'infirmation dudit jugement et de la relaxe de l'intéressé prononcées par la juridiction pénale d'appel postérieurement à l'édiction de l'acte administratif contesté et au rejet du recours gracieux ? De manière sous-jacente, cette problématique centrale commandait au juge suprême monégasque de résoudre trois sous-questions imbriquées : 1. **Le standard de preuve et la finalité de la police administrative :** Quel est le degré de certitude factuelle requis de l'autorité administrative (le Ministre d'État) lorsqu'elle met en œuvre ses pouvoirs de police des étrangers sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ? Exige-t-on la preuve d'une culpabilité pénale définitive ou la simple caractérisation d'un risque pour l'ordre public ? 2. **La temporalité du contrôle de légalité dans le recours pour excès de pouvoir :** À quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier l'existence d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation entachant une décision de refoulement et le rejet du recours gracieux subséquent ? 3. **Le traitement contentieux du changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à l'acte :** Comment s'articulent le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'acte et la survenance ultérieure d'un arrêt pénal de relaxe qui dément l'analyse juridique ayant servi de support aux constatations de première instance ? Quelles sont les voies de droit ouvertes à l'administré dans une telle configuration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur e. VA., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur classique, structuré en quatre considérants synthétiques qui s'enchaînent selon une logique déductive implacable, directement inspirée des principes cardinaux du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Dans son **premier considérant**, le Tribunal procède à la qualification juridique des actes attaqués et à l'identification de leur base légale. Il relève que tant la décision initiale de refoulement du 6 avril 2016 que la décision de rejet du recours gracieux du 27 septembre 2016 ont été édictées par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et ce, « au titre de ses pouvoirs de police ». Cette qualification initiale est fondamentale : en rattachant expressément le refoulement à la catégorie des mesures de police administrative (et non à celle des sanctions administratives ou des peines accessoires), le Tribunal détermine l'ensemble du régime juridique et contentieux applicable à l'acte. Dans son **deuxième considérant**, la Haute Juridiction énonce les règles générales gouvernant la finalité et le contrôle des mesures de police administrative. Le Tribunal rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Deux enseignements majeurs découlent de cette proposition : * D'une part, la police administrative a une vocation exclusivement préventive (« prévenir d'éventuelles atteintes »), ce qui la distingue radicalement de la répression pénale qui vise à punir une infraction commise et définitivement imputée à son auteur. * D'autre part, en raison même de cette finalité préventive, le seuil d'intervention légale de l'administration n'est pas la certitude absolue d'une infraction pénale, mais l'existence de « faits » qui « révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble ». Le Tribunal achève ce deuxième considérant en posant la règle de conflit temporel applicable au contrôle juridictionnel : « la légalité de ces mesures de police s'apprécie à la date de leur édiction ». Ce principe, pierre angulaire du recours pour excès de pouvoir, interdit au juge d'annuler un acte administratif en se fondant sur des éléments de droit ou de fait qui n'existaient pas au moment où l'autorité administrative a pris sa décision. Dans son **troisième considérant**, le Tribunal Suprême procède à la subsomption des faits de l'espèce sous les principes ainsi dégagés, en se plaçant scrupuleusement aux dates des 6 avril 2016 et 27 septembre 2016. La juridiction opère ici une distinction subtile mais décisive entre le jugement correctionnel en tant que titre juridique de condamnation et les faits matériels que ce jugement constatait. Le Tribunal énonce que « les faits de blanchiment du produit d'une infraction, fondant la décision du Ministre d'État et par ailleurs énoncés dans le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 contre M. e. VA., suffisaient, à cette date, à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de trouble ». La formulation retenue par le juge mérite une attention particulière : les faits de blanchiment fondaient la décision ministérielle et étaient « par ailleurs énoncés » dans le jugement correctionnel. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur la condamnation pénale en tant que telle (malgré la rédaction maladroite du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 mentionnant « suite à sa condamnation »), mais sur la matérialité des agissements décrits et retenus par les premiers juges correctionnels le 23 février 2016. À la date du 6 avril 2016 comme à celle du 27 septembre 2016, l'existence de ce jugement correctionnel détaillant des opérations financières litigieuses constituait un élément factuel objectif suffisant pour permettre au Ministre d'État d'estimer que la présence de Monsieur e. VA. à Monaco présentait un risque de trouble à l'ordre public. En conséquence, le Tribunal juge que ces faits « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement » et en déduit qu'aux dates de leur édiction, les décisions attaquées n'étaient entachées « ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans son **quatrième et dernier considérant**, le Tribunal Suprême répond directement au moyen nouveau tiré de l'arrêt de relaxe rendu par la Cour d'appel correctionnelle de Monaco le 21 novembre 2016. Tirant la conséquence logique du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte posé au deuxième considérant, le Tribunal déclare ce moyen « inopérant ». L'infirmation du jugement du 23 février 2016 étant intervenue postérieurement aux décisions administratives des 6 avril et 27 septembre 2016, elle ne saurait rétroactivement vicier la légalité initiale de ces dernières. Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordre juridique et de ne pas laisser le justiciable démuni face au maintien pour l'avenir d'une mesure de police permanente dont le support factuel a été fragilisé par le juge pénal d'appel, le Tribunal Suprême indique expressément la voie procédurale adéquate : « il appartient seulement à M. e
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs Décision motivée - Exactitude matérielle des faits invoqués - Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant Décision légale (oui) - Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales Recours inapplicable en matière de décisions de police administrative Principe de la présomption d'innocence inopérant en matière de mesures administratives Pas d'atteinte au droit à une vie familiale normale, ni à la liberté de circulation, ni à la liberté de travail Procédure Pouvoir discrétionnaire du Président pour autoriser le dépôt d'une triplique par le requérant Demande injustifiée au cas d'espèce Procès-verbal de clôture constatant l'échange des mémoires prévus Inutilité d'une mesure d'instruction Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur T. M. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs Décision motivée - Exactitude matérielle des faits invoqués - Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant Décision légale (oui) - Convention europ??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? u Greffe Général et pour M. T. M., un mémoire en réplique et en demande d'injonction de production de pièces ; Que la réplique conteste d'abord l'argumentation du Ministre d'État relative à l'exception de dispense de motivation et réitère ses griefs relatifs à l'inexistence ou à l'insuffisance de la motivation ; Qu'en outre, elle conteste également l'exactitude et la légalité des motifs de fait et de droit servant de base aux décisions déférées et à cette fin, présente une demande de communication de pièces, au besoin sous injonction du Tribunal Suprême sur le fondement des??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? sé de Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, président, Monsieur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, Monsieur José SAVOYE, Madame Martine LUC-THALER, Monsieur Didier LINOTTE, rapporteur, membres titulaires, et prononcé le dix-sept juin deux mille onze en présence du Ministère Public par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur T. M. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.