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# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9312 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9312 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9312)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la législation monégasque régissant le secteur locatif protégé, déterminé par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Les faits s'articulent autour d'une opération de cession immobilière portant sur un appartement de quatre pièces dépendant de l'immeuble dénommé « Villa Augustine », situé à Monaco (adresse non précisée dans la décision). Par acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont consenti à Madame F. une promesse synallagmatique de vente relative à ce bien immobilier. La perfection de cette convention était expressément assortie d'une condition suspensive tenant à la non-préemption du bien par le Gouvernement Princier, la réitération de la vente par acte authentique devant intervenir au plus tard le 15 septembre 2010. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont procédé, par lettre du même jour (31 mai 2010), à la notification officielle de l'acte sous seing privé à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, ouvrant ainsi le délai légal imparti à la puissance publique pour exercer, le cas échéant, la faculté de préemption instituée à son profit. Entre-temps, la situation juridique de l'une des venderesses a connu une modification substantielle : par jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a placé Madame H. sous le régime de la tutelle et désigné sa fille, Madame V., en qualité de tutrice chargée de la gestion de son patrimoine. Par lettre en date du 28 juin 2010, le Ministre d'État a fait connaître sa position en notifiant à Maître Crovetto-Acquilina, notaire instrumentaire chargé de la vente, que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ». La renonciation expresse de l'État monégasque levait ainsi la condition suspensive légale et contractuelle qui grevait la promesse de vente. Néanmoins, en raison de l'incapacité civile survenue et du placement sous tutelle de Madame H., la régularisation de la cession nécessitait une autorisation judiciaire spécifique. Le 11 octobre 2010, Madame V., agissant ès-qualités de tutrice, a sollicité de Madame la Présidente du Tribunal de Première Instance l'autorisation de procéder à l'aliénation de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de cette décision juridictionnelle indispensable, la vente n'a pu être formalisée par acte authentique dans le délai initialement stipulé, échu au 15 septembre 2010. L'autorisation d'aliéner a finalement été accordée par ordonnance du Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco en date du 7 janvier 2011, habilitant Madame V. à vendre conjointement avec Monsieur V. le bien dont s'agit. À la suite de cette ordonnance, les notaires concernés ont formalisé la persistance de l'accord des parties en leur faisant souscrire, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document contractuel réitérant l'opération aux mêmes charges et conditions que l'acte initial du 31 mai 2010. Ce document a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011. À rebours de la position arrêtée le 28 juin 2010, le Ministre d'État a informé Maître Crovetto-Acquilina, par lettre du 15 mars 2011, que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Madame F., acquéreur évincé par cette volte-face administrative, a formé un recours gracieux le 18 mars 2011 contre la décision de préemption. Ce recours administratif a été expressément rejeté par le Ministre d'État le 14 avril 2011. Le même jour, 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a régularisé par acte notarié la vente de l'appartement litigieux au profit de l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, avec le concours de Monsieur V. et de Madame H. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi d'un contentieux à rebondissements, le Tribunal Suprême de Monaco a été rendu destinataire de deux requêtes parallèles formées par l'acquéreur évincé, Madame F. : - Une première requête enregistrée sous le numéro TS 2011-12 tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 15 mars 2011 et du rejet consécutif de son recours gracieux du 14 avril 2011 ; - Une seconde requête enregistrée au Greffe général le 14 juin 2010 (mentionnée ainsi dans la décision, marquant une probable coquille de plume pour l'année 2011 au regard de l'enregistrement sous le numéro TS 2011-11), objet de la présente décision, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 14 avril 2011 de signer l'acte d'acquisition de l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine », ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de son recours dirigé contre la décision de signer l'acte de vente, Madame F. soulève à titre principal un moyen d'illégalité par voie de conséquence : la décision de signer l'acte d'acquisition, intervenue le 14 avril 2011, découle directement de la décision de préemption prise le 15 mars 2011, de sorte que l'illégalité affectant l'acte de préemption doit nécessairement emporter l'annulation de l'acte juridique subséquent de signature. Sur le fond, la requérante articule quatre séries de moyens dirigés contre la décision de préemption originaire : 1. *Une erreur de droit tirée du champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée* : Madame F. reproche à l'autorité ministérielle d'avoir fait application du délai de péremption de six mois imparti par l'avant-dernier alinéa de l'article 38 pour parfaire la vente. Elle affirme que ce délai de six mois, dont le dépassement obligerait à procéder à une nouvelle notification équivalant à une nouvelle offre de préemption, ne concerne exclusivement que l'hypothèse d'un bien donné à bail pour lequel le preneur en place a renoncé à exercer son droit d'acquisition prioritaire. L'appartement en cause étant libre de toute occupation locative, ce délai était selon elle inapplicable au droit de préemption de l'État. 2. *L'absence d'aliénation nouvelle* : Elle fait valoir que la promesse signée les 15 et 16 février 2011 ne constituait nullement une nouvelle aliénation au sens du texte légal, mais un acte purement confirmatif de l'engagement initial du 31 mai 2010, passé aux mêmes charges et conditions et entre les mêmes parties. 3. *La suspension des délais par l'effet de l'ouverture d'une tutelle* : Madame F. soutient qu'à compter du placement de la venderesse sous tutelle (25 juin 2010) et jusqu'à l'ordonnance d'autorisation du Juge Tutélaire (7 janvier 2011), le cours des délais légaux de l'article 38 et des stipulations contractuelles s'est trouvé suspendu de plein droit par application de la règle générale de protection des incapables, rappelant dans ses mémoires ultérieurs le principe issu de l'article 2072 du Code civil monégasque suspendant la prescription contre les interdits. 4. *La violation des droits acquis et l'irrévocabilité de la renonciation administrative* : Elle excipe du caractère créateur de droits de la décision initiale du Ministre d'État du 28 juin 2010 par laquelle le Gouvernement avait formellement renoncé à préempter, décision devenue définitive sur laquelle l'autorité administrative ne pouvait revenir rétroactivement le 15 mars 2011. Dans sa contre-requête enregistrée le 12 août 2011, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État conclut au rejet de la requête. L'administration avance : - Que l'obligation de notifier une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner à l'expiration du délai de six mois s
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12381)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire national, confrontée aux droits fondamentaux des résidents de longue durée. En l'espèce, M. P. M. (également désigné sous le nom de M. p. MO. dans l'en-tête de la décision), de nationalité française, né le 3 novembre 1955 à Issy-les-Moulineaux, entretenait des liens anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Il y exerçait une activité professionnelle depuis l'année 1971 et occupait, depuis 1991, les fonctions de conducteur-receveur au sein de la Compagnie des Autobus de Monaco. En outre, l'intéressé résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plus de quinze ans sous le couvert d'une carte de résident. Cette stabilité professionnelle et résidentielle s'est trouvée bouleversée par des événements d'ordre pénal et familial survenus tant en France qu'à Monaco. À la suite d'une plainte déposée en septembre 2010, M. P. M. a fait l'objet de poursuites pénales en France. Par un jugement rendu le 8 février 2013, la chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance d'Alès l'a déclaré coupable de faits d'agression sexuelle sur un mineur de quinze ans commis par un ascendant ou une personne ayant autorité, faits perpétrés entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010. La juridiction répressive française l'a condamné, à titre de peine principale, à une peine d'emprisonnement délictuel de trois ans assortie du sursis. Ce jugement correctionnel est passé en force de chose jugée, bien que M. P. M. ait toujours nié la version des faits présentée par la plaignante. Parallèlement à cette condamnation pénale, la situation familiale du requérant a connu une rupture. Son épouse ayant introduit une procédure de divorce, M. P. M. s'est vu contraint de quitter le domicile conjugal pour s'installer dans un autre appartement situé à Monaco. Afin de régulariser sa situation administrative au regard de ce changement de domicile, il a sollicité auprès des services compétents l'établissement d'un duplicata pour changement d'adresse de sa carte de résident. C'est à l'occasion de l'instruction de cette demande purement déclarative que l'administration monégasque a pris connaissance de la condamnation pénale prononcée en France. Par une décision n° 2013-5706 prise le 3 avril 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, et notifiée par procès-verbal le 29 avril 2013, l'administration a informé M. P. M. que sa carte de résident, loin d'être renouvelée ou modifiée, était « neutralisée » dès cet instant. En conséquence de cette mesure de retrait de son titre de séjour, l'autorisation de résider sur le territoire monégasque lui était retirée, et un délai de deux mois lui était imparti pour quitter la Principauté, à raison de la condamnation pénale prononcée à son encontre en France. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure administrative d'éloignement indirect, M. P. M. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 21 mai 2013 (la décision mentionnant par suite d'une erreur purement matérielle la date du « 21 mai 2003 » dans l'exposé des faits, mais rectifiant au « 21 mai 2013 » dans les motifs). Par une décision en date du 30 juillet 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la mesure de neutralisation de la carte de résident et l'obligation de quitter le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police administrative, M. P. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 30 septembre 2013 sous le numéro TS 2013-21. Fondé sur l'article 90 B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif de l'excès de pouvoir, son recours tendait à l'annulation conjointe de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 3 avril 2013 (notifiée le 29 avril 2013) neutralisant sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire sous deux mois, ainsi que de la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 portant rejet de son recours hiérarchique. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. P. M. soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que la décision du 3 avril 2013 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait été prise par une autorité incompétente, aux motifs que seul le Ministre d'État détient le pouvoir d'expulser ou de refouler un étranger en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. En second lieu, il invoquait un vice de forme tenant au défaut ou à l'insuffisance de motivation des décisions attaquées, en violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon le requérant, le procès-verbal de notification du 29 avril 2013 était dépourvu de tout élément objectif démontrant qu'il était susceptible de troubler l'ordre public monégasque, la décision semblant reposer uniquement sur la « gravité des faits » commis dans le pays voisin. Il invitait le Tribunal Suprême à infléchir sa jurisprudence traditionnelle — selon laquelle la simple référence à une condamnation pénale suffit à motiver la décision — en soutenant qu'à la lumière de l'exposé des motifs de la loi du 29 juin 2006, la motivation est intrinsèquement liée au respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Il reprochait également au courrier de rejet du Ministre d'État du 30 juillet 2013 son caractère laconique et son absence de motif. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait quatre griefs principaux : 1. Un défaut de base légale et une violation de l'Ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 : il faisait valoir qu'il remplissait toutes les conditions posées par l'article 1er de ladite Ordonnance pour s'établir à Monaco. En outre, il soutenait que les articles 14 et 17 de ce texte ne permettaient d'enjoindre à un étranger titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire que par les procédures du refoulement ou de l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, de sorte que la mesure hybride de « neutralisation » de sa carte de séjour était dépourvue de tout fondement légal. 2. Une violation des garanties procédurales prévues par l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales (CEDH), rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 411 du 15 février 2006 : le requérant soulignait l'incohérence procédurale consistant à le sommer de quitter le territoire sous deux mois alors que le délai de réponse à un recours administratif est de quatre mois maximum, l'obligeant ainsi à exécuter la sanction avant d'avoir pu exercer toutes les voies de recours et sans avoir pu s'expliquer préalablement sur la mesure d'expulsion. 3. Une erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public : M. P. M. arguait qu'il n'avait jamais troublé l'ordre public monégasque en plus de vingt ans de présence, et que le trouble causé à l'ordre public français devait être relativisé au regard de l'indulgence de la peine prononcée (trois ans avec sursis). Il pointait par ailleurs une contradiction intrinsèque de la mesure : la simple neutralisation de sa carte de résident ne lui interdisant pas l'accès au territoire, il conservait le droit de vivre à Monaco par périodes de trois mois, d'y aller et venir et d'y travailler, mais se voyait seulement interdire d'y dormir de manière ininterrompue. Une telle incohérence démontrait, selon lui, l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'acte. 4. Une violation de l'article 8 de la CEDH : il soutenait enfin que cette mesure portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 2 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête. Répondant aux moyens de légalité externe, l'État de Monaco précisait d'abord la nature exacte de l'acte attaqué : la « neutralisation » d'une carte de résident ne constitue ni un refoulement ni une expulsion relevant de l'article 22 de l'Ordonnance n° 3.153 (compétence du Ministre d'État), mais une décision de retrait du titre de séjour. Dès lors, en vertu de l'article 4 de l'Ordonnance qui confie au Directeur de la Sûreté Publique la délivrance des cartes de séjour, cette autorité — ou par voie d'évocation son supérieur hiérarchique, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur — est compétente pour les retirer par application de la règle du parallélisme des formes. Au surplus, le Ministre d'État avait lui-même confirmé la mesure sur recours hiérarchique. Concernant la motivation, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la mention conjointe de la condamnation pénale et des faits révélés par celle-ci satisfait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ce qui était le cas en l'espèce tant pour la décision initiale que pour le rejet du recours hiérarchique. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait que la décision trouvait son fondement légal dans l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance n° 3.153, le retrait s'entendant en jurisprudence aussi bien de la neutralisation des titres périmés que de l'annulation des titres en cours de validité par l'autorité de police. Quant à l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, l'État soutenait qu'il était doublement inapplicable : d'une part, parce que la mesure de retrait n'est pas une expulsion (l'intéressé pouvant séjourner par périodes de trois mois) ; d'autre part, parce que le paragraphe 2 de cet article autorise l'éloignement avant l'exercice des droits procéduraux lorsque la mesure est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public, M. P. M. ayant au demeurant pu faire valoir ses arguments lors de son recours hiérarchique. Sur le fond de la mesure de police, le Ministre d'État faisait valoir que les faits d'agression sexuelle sur mineur de quinze ans par ascendant révélés par la condamnation française démontraient un comportement incompatible avec la détention d'une carte de résident et caractérisaient une menace de trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police par nature préventive. Le fait que le requérant puisse continuer à séjourner par périodes de trois mois traduisait non pas une incohérence, mais l'exacte adéquation et proportionnalité de la mesure de police aux faits. Enfin, aucune atteinte disproportionnée à l'article 8 de la CEDH n'était établie, la décision n'interdisant pas au requérant de résider dans une commune française limitrophe pour exercer la garde alternée de son fils, et une éventuelle perte d'emploi ne résultant que de sa propre condamnation pénale. Après la nomination d'un rapporteur le 2 octobre 2013 et la clôture de l'instruction le 7 avril 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 4 juin 2014 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière, pour une lecture de la décision le 16 juin 2014. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était amené à résoudre une question juridique complexe touchant à l'articulation du droit administratif interne de la police des étrangers et du droit européen des droits de l'homme : Le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur peut-il légalement, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police et par application du parallélisme des compétences, prononcer le retrait (« neutralisation ») de la carte de séjour d'un résident étranger en se fondant exclusivement sur une condamnation pénale avec sursis prononcée par une juridiction étrangère pour des faits d'agression sexuelle sur mineur, et une telle mesure respecte-t-elle l'obligation légale de motivation ainsi que les garanties procédurales et substantielles issues de l'article 8 de la CEDH et de l'article 1er de son Protocole additionnel n° 7 ? Cette question principale se décomposait en plusieurs sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait trancher successivement : - Sur le plan de la compétence : l'habilitation législative ou réglementaire donnée à un chef de service (le Directeur de la Sûreté Publique) pour délivrer un acte administratif confère-t-elle implicitement à son supérieur hiérarchique (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) la compétence pour retirer ou abroger cet acte ? - Sur le plan formel : la simple reproduction du dispositif d'un jugement correctionnel étranger et de la qualification pénale des faits suffit-elle à satisfaire à l'exigence de motivation des mesures de police posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sans qu'il soit besoin de caractériser explicitement dans le corps de l'acte le risque de trouble à l'ordre public monégasque ? - Sur le plan substantiel et conventionnel : des faits délictueux commis à l'étranger et sanctionnés d'une peine avec sursis suffisent-ils, par leur seule nature, à caractériser une menace actuelle de trouble à l'ordre public monégasque justifiant à la fois l'abrogation du titre de séjour, la mise à l'écart des garanties procédurales préalables du Protocole n° 7 à la CEDH, et une ingérence dans la vie privée et familiale d'un étranger résidant et travaillant depuis plusieurs décennies en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. P. M. et valider les décisions administratives attaquées, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré, concis et particulièrement ferme, qui épouse largement la thèse soutenue en défense par le Ministre d'État. La motivation de la décision s'articule classiquement autour de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne. #### 1. L'examen de la légalité externe : consécration du pouvoir hiérarchique d'abrogation et maintien d'une conception formelle de la motivation Le Tribunal Suprême écarte en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte par un syllogisme juridique extrêmement ramassé. Visant l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, qui dispose que « la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique », la Haute Juridiction en déduit immédiatement que « le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, était compétent pour prendre la décision du 3 avril 2013 retirant le titre de séjour de M. P. M. ». Ce faisant, le juge réalise une double opération juridique implicite mais fondamentale : - D'une part, il requalifie la mesure administrative de « neutralisation » de la carte de résident en une décision de « retrait » (au sens d'abrogation pour l'avenir) du titre de séjour, écartant ainsi les règles de compétence propres à l'expulsion ou au refoulement qui relèvent du Ministre d'État. - D'autre part, il combine le principe du parallélisme des compétences (l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation est compétente pour la retirer) avec les attributs classiques du pouvoir hiérarchique en droit administratif (le supérieur hiérarchique dispose du pouvoir d'évocation ou de substitution d'action vis-à-vis des compétences attribuées à son subordonné). En second lieu, sur le terrain du vice de forme, le Tribunal Suprême rejette le grief d'insuffisance de motivation au regard de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Le juge constate que la décision initiale du 3 avril 2013 mentionnait expressément la « condamnation du 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès, chambre correctionnelle, à 3 ans d'emprisonnement délictuel à titre de peine principale, avec sursis, pour des faits d'agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par ascendant ou personne ayant autorité, faits commis entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010 ». Pour le Tribunal Suprême, cette citation satisfait pleinement aux exigences légales dès lors qu'elle « mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de M. P. M. par le Jugement correctionnel du 8 février 2013, passé en force de chose jugée, que les faits révélés par ce jugement ». La même validation est opérée pour la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 rejetant le recours hiérarchique, laquelle rappelait tant la condamnation que les faits révélés avant d'en déduire qu'au regard de leur gravité, une suite favorable ne pouvait être donnée. Le juge refuse donc d'exiger de l'administration une démonstration spécifique et circonstanciée, dans le corps même de l'acte, du lien entre ces faits passés et un risque futur pour l'ordre public monégasque : l'énoncé de la qualification pénale des faits et de la condamnation définitive se suffit à lui-même sur le plan formel. #### 2. L'examen de la légalité interne : la gravité intrinsèque des faits pénaux comme fondement de la menace à l'ordre public et la neutralisation des griefs conventionnels Abordant le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose d'abord le principe directeur gouvernant la matière : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait du titre de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». L'existence d'un pouvoir général de police administrative permettant de mettre fin à une autorisation de séjour en cours de validité en raison du comportement du titulaire est ainsi fermement réaffirmée, indépendamment des procédures d'expulsion stricto sensu. Appréciant ensuite la qualification juridique des faits de l'espèce, la juridiction affirme que « la nature même des faits révélés par la condamnation prononcée le 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès est de nature à faire regarder leur auteur comme constituant une menace de trouble à l'ordre public monégasque justifiant la mesure de police prise à son encontre ». C'est donc la « nature même » de l'infraction (agression sexuelle sur mineur de quinze
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 1986, n° 25205 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 1986, n° 25205 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1986/03-13-25205)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans la rupture du lien unissant un agent public à son employeur hospitalier à la suite d'une série d'incidents graves liés à un état d'imprégnation alcoolique. Monsieur J.-L. L. était employé depuis le 4 août 1976 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après C.H.P.G.), qui a la nature juridique d'un établissement public, en qualité de kinésithérapeute. L'enchaînement des faits débute hors du cadre strict du service mais rejaillit immédiatement sur celui-ci. Le 14 avril 1982 (date rectifiée par le tribunal alors que le demandeur mentionnait le 15 avril), à Cap d'Ail, Monsieur J.-L. L. provoque un accident de la circulation alors qu'il conduit son véhicule automobile sous l'empire d'un état alcoolique. Cet accident occasionne des blessures à deux personnes. Immédiatement après les faits, l'intéressé prend la fuite. Placé en garde à vue dès le 14 avril 1982, il fait ultérieurement l'objet de poursuites pénales en France qui aboutissent, par un jugement du Tribunal correctionnel de Nice en date du 4 novembre 1982, à sa condamnation des chefs de conduite en état d'ivresse, délit de fuite et rébellion. Dès le 15 avril 1982, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace est informé oralement de l'accident survenu la veille. Constatant l'absence de l'agent, il prononce immédiatement, par une décision en date du 16 avril 1982, la suspension de Monsieur J.-L. L. de ses fonctions pour absence irrégulière, sur le fondement de l'article 40 du statut du personnel du 17 avril 1963 alors en vigueur. Par la suite, plus amplement informé des circonstances exactes des faits grâce au rapport d'un assistant de direction de la Résidence du Cap-Fleuri relatant les blessures causées aux tiers, l'état alcoolique et le délit de fuite, le directeur décide de maintenir cette mesure de suspension, nonobstant l'envoi entre-temps par l'agent d'un certificat d'arrêt de travail lié, selon les dires de ce dernier, à une dépression nerveuse altérant durablement sa santé. Simultanément au maintien de cette suspension, la direction de l'établissement public sollicite la réunion du Conseil de discipline afin de recueillir son avis statutaire. Le processus disciplinaire et médico-administratif s'étend alors sur plus d'une année, ponctué par la bienveillance temporisatrice de l'administration et la rechute de l'agent : En premier lieu, le Conseil de discipline se réunit une première fois le 19 mai 1982. À la demande de la direction et en application de l'article 39 du statut du 17 avril 1963, l'organisme sursoit à émettre son avis définitif dans l'attente de l'issue des poursuites pénales engagées en France. Toutefois, il émet l'avis provisoire que Monsieur J.-L. L. soit affecté, à l'issue de son congé de maladie alors déclaré, à un poste dépourvu de responsabilité. Suivant cette recommandation, l'administration affecte l'agent à la buanderie de l'établissement à compter du 30 juin 1982. En deuxième lieu, une fois le jugement pénal rendu par le Tribunal correctionnel de Nice le 4 novembre 1982, la procédure disciplinaire reprend son cours. Une réunion prévue le 31 mars 1983 est reportée au 14 avril 1983. Lors de cette séance du 14 avril 1983, le Conseil de discipline entend deux témoins ainsi que Monsieur J.-L. L. lui-même. Le Conseil estime alors que le comportement général de l'intéressé est incompatible avec son maintien dans des fonctions le plaçant au contact des malades. Considérant toutefois que la situation de l'agent relève de la Commission médicale prévue par l'article 36 du nouveau statut du personnel entré en vigueur le 28 juillet 1982, le Conseil décide de surseoir une seconde fois à son avis définitif dans l'attente des conclusions de ladite commission, tout en recommandant le maintien de l'agent à un poste sans responsabilité et sans contact avec les patients. Monsieur J.-L. L. demeure ainsi affecté à la buanderie. En troisième lieu, avant même que la Commission médicale ne puisse se réunir, un nouvel incident grave survient au sein même de l'établissement hospitalier. Le 20 mai 1983, alors qu'il se trouve à son poste de travail à la buanderie, Monsieur J.-L. L. présente un état d'imprégnation alcoolique important nécessitant sa conduite au service des urgences du C.H.P.G. L'agent refuse alors énergiquement l'hospitalisation requise par son état et se livre à des violences physiques, portant des coups au chef du bureau du personnel ainsi qu'à la surveillante du service des urgences. En quatrième lieu, la Commission médicale se réunit le 25 mai 1983 et consigne ses conclusions dans un compte rendu daté du 24 juin 1983. Le constat médical est sévère : l'état physique de l'agent est jugé médiocre ; il présente un « éthylisme névrotique sévère avec ivresse pathologique et recherche de l'effet tranquillisant de l'alcool », engendrant des troubles du comportement aggravés par une consommation importante de médicaments psychotropes. La commission en déduit qu'il est dangereux que l'agent continue d'avoir des contacts avec les malades. Elle préconise néanmoins d'accorder à l'intéressé un congé de longue maladie de trois mois pour réaliser un bilan de santé physique et psychique complet, puis, à l'issue de cette période, soit de le réaffecter dans son ancien emploi de kinésithérapeute, soit de lui confier une tâche compatible avec son état physique. Enfin, le Conseil de discipline se réunit une dernière fois le 29 juillet 1983, après que cette date a été portée à la connaissance de l'agent par une lettre du 14 juillet 1983. Prenant connaissance du rapport motivé de la Commission médicale et tenant compte du grave incident violent du 20 mai 1983, le Conseil émet, à l'unanimité de ses membres, l'avis de proposer à l'autorité investie du pouvoir de nomination la sanction disciplinaire de la révocation. Par une décision du 5 août 1983, se référant à cet avis conforme, la direction du C.H.P.G. prononce la révocation de Monsieur J.-L. L. du cadre des emplois permanents de l'établissement, avec prise d'effet au 18 août 1983. Il est à noter que le demandeur fait état dans ses écritures d'un réembauchage ultérieur par le C.H.P.G., le 1er septembre 1983, en qualité d'agent contractuel comme homme de peine sur la base d'un contrat mensuel renouvelable avec un salaire inférieur, élément qu'il avance pour tenter de démontrer l'absence de griefs réels de l'établissement à son encontre. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la rupture de son lien professionnel, qu'il qualifie improprement de licenciement dépourvu de cause sérieuse et légitime intervenu en juillet 1983, Monsieur J.-L. L. a initialement orienté son action vers la juridiction sociale. Toutefois, par une décision rendue le 21 mars 1985, devenue définitive faute d'avoir été frappée de recours, le bureau de jugement du Tribunal du travail s'est déclaré incompétent pour connaître du litige. Le motif retenu par la juridiction paritaire, et non critiqué par les parties, résidait dans la nature juridique de la relation de travail : en tant qu'agent d'un établissement public, Monsieur J.-L. L. se trouvait soumis à un statut de droit public. Dès lors, il ne pouvait saisir le Tribunal du travail, juridiction d'exception statuant exclusivement en matière de droit privé, pour lui demander d'apprécier les fautes qu'aurait pu commettre le Centre Hospitalier Princesse Grace. Prenant acte de cette incompétence, Monsieur J.-L. L. a alors assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Aux termes de son exploit introductif d'instance et de ses conclusions, il sollicite à titre principal la condamnation de l'établissement public à lui verser la somme totale de 318 464 francs en réparation du préjudice résultant de ce qu'il persiste à nommer un licenciement abusif. Il décompose sa demande indemnitaire, calculée au regard du montant de ses dernières rémunérations, de la manière suivante : - 14 800 francs au titre des indemnités de préavis ; - 5 000 francs au titre de primes ; - 7 400 francs au titre des indemnités de congés payés ; - 5 180 francs au titre des indemnités de congédiement ; - 19 684 francs au titre des indemnités de licenciement ; - 266 400 francs à titre de dommages-intérêts pour rupture abusive de son contrat de travail. À titre subsidiaire, le demandeur prie le Tribunal d'ordonner une mesure d'instruction aux fins de définir les causes exactes du licenciement invoqué. En tout état de cause, il requiert le bénéfice de l'exécution provisoire du jugement à intervenir. Au soutien de ses prétentions, dans le dernier état de ses écritures judiciaires, Monsieur J.-L. L. invoque exclusivement comme moyen de droit une conduite fautive du C.H.P.G. à son égard. Il articule cette faute autour de trois griefs procéduraux et substantiels : premièrement, l'établissement l'aurait suspendu dès le 16 avril 1982 à raison de faits qui n'ont été évoqués et sanctionnés en justice que plusieurs mois plus tard ; deuxièmement, il aurait fait l'objet d'une proposition de radiation du tableau d'avancement lors d'une réunion du Conseil de discipline du 31 mars 1983 puis aurait été licencié en juillet 1983 sans jamais avoir été entendu par ledit Conseil ; troisièmement, il aurait été « mis à pied » puis licencié alors qu'il se trouvait en période de longue maladie en raison d'une dépression nerveuse devant perdurer jusqu'en mars 1984. Il ajoute enfin que son réembauchage comme homme de peine contractuel le 1er septembre 1983 démontrerait l'absence de griefs sérieux de l'employeur. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de la demande de mesure d'instruction, qu'il estime injustifiée au vu des pièces produites, et au débouté intégral de Monsieur J.-L. L. quant au fond. L'établissement public soutient que la cessation des fonctions ne résulte nullement d'un licenciement de droit privé, mais d'une sanction disciplinaire de révocation, régulièrement prononcée par le directeur sur avis conforme du Conseil de discipline. Il fait valoir que sa procédure a témoigné d'une « bienveillante humanité » dont l'agent n'a pas su tirer profit, et que la sanction était doublement motivée par deux incidents graves démontrant l'incompatibilité absolue du comportement de l'intéressé avec le maintien au contact des patients. Dès lors, la sanction reposant sur des causes sérieuses, graves et légitimes, aucune faute ne saurait être retenue à la charge de l'administration hospitalière, excluant par là même toute réparation. En outre, se portant demandeur reconventionnel, le C.H.P.G. réclame la condamnation de Monsieur J.-L. L. au paiement de la somme symbolique de 1 franc à titre de dommages-intérêts pour procédure abusive et téméraire, lui reprochant de l'avoir injustement présenté comme un employeur ayant saisi le prétexte d'un accident de la circulation pour se séparer d'un agent. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal de première instance par un agent public révoqué réclamant des indemnités calquées sur le droit du travail posait une double problématique juridique, l'une d'ordre juridictionnel et procédural, l'autre touchant au fond du droit de la responsabilité administrative et de la fonction publique hospitalière. En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, le Tribunal devait déterminer si le juge judiciaire de droit commun est compétent pour connaître d'une action en responsabilité extracontractuelle (ou quasi-délictuelle administrative) pour faute dirigée contre un établissement public par l'un de ses agents statutaires à la suite d'une sanction disciplinaire de révocation, alors même que cette décision revêt le caractère d'un acte administratif et que l'intéressé n'en poursuit pas l'annulation devant le Tribunal suprême. Autrement dit, comment s'opère, dans l'ordre juridique monégasque, la répartition des compétences entre le Tribunal suprême et le Tribunal de première instance en matière de contentieux indemnitaire consécutif à une décision administrative individuelle ? En second lieu, quant au fond, à supposer la compétence retenue, le juge devait apprécier si le Centre Hospitalier Princesse Grace avait commis une faute de service de nature à engager sa responsabilité patrimoniale envers son agent, tant au regard de la régularité de la procédure disciplinaire suivie (suspension immédiate avant jugement pénal, respect des droits de la défense devant le Conseil de discipline, incidence de l'état de maladie) qu'au regard du bien-fondé et de la proportionnalité de la sanction de révocation prononcée en considération des nécessités du service public hospitalier et de la sécurité des patients. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal de première instance se déploie en deux temps parfaitement distincts et d'une grande rigueur analytique : il procède d'abord à une requalification de l'objet du litige pour asseoir sa compétence de juge administratif de droit commun, avant d'examiner au fond la conduite de l'établissement public à l'aune des exigences du service public hospitalier. #### 1. L'affirmation de la compétence du Tribunal de première instance comme juge de droit commun en matière administrative Pour trancher d'office — ou du moins expliciter — la question de sa compétence à la suite de la décision d'incompétence du Tribunal du travail du 21 mars 1985, le Tribunal de première instance commence par qualifier juridiquement les actes et les demandes. Malgré le vocabulaire travailliste employé par le demandeur (« licenciement », « contrat de travail », « indemnités de préavis »), le Tribunal relève que le litige a pour seul objet l'appréciation de la responsabilité qu'aurait encourue l'établissement public C.H.P.G. du fait de la décision de révocation. Or, en vertu de l'article 15 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, cette décision de révocation prise à l'égard d'un agent soumis à un statut de droit public revêt le caractère d'une « décision administrative ». Le juge opère ensuite une distinction fondamentale quant à la cause juridique de la demande indemnitaire : il constate que la responsabilité de l'établissement public « n'est pas actuellement invoquée comme résultant d'une illégalité de la décision administrative de révocation ainsi intervenue, de nature à motiver un recours en annulation de celle-ci ». Le demandeur ne plaide pas l'illégalité de l'acte pour en tirer une conséquence indemnitaire accessoire à une annulation ; il invoque directement une conduite fautive, une faute de comportement de l'administration dans la gestion de sa situation. Cette précision permet au Tribunal d'articuler les textes gouvernant l'organisation juridictionnelle monégasque : - D'un côté, l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 attribue au Tribunal suprême une compétence exclusive mais d'attribution en matière administrative, limitée à trois chefs : les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions administratives et les ordonnances souveraines d'application « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent » ; les recours en cassation contre les décisions des juridictions administratives rendues en dernier ressort ; et les recours en interprétation ou en appréciation de validité. - D'un autre côté, en vertu des articles 21, alinéa 1er, du Code de procédure civile et 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965, le Tribunal de première instance « connaît comme juge de droit commun en matière administrative et en premier ressort de toutes actions non attribuées par la Constitution ou la Loi au Tribunal suprême ou à une autre juridiction ». Dès lors que l'action introduite par Monsieur J.-L. L. est une « action en responsabilité pour faute et en indemnité », qu'elle est « par essence distincte d'un recours en annulation » et manifestement étrangère aux autres cas de compétence du Tribunal suprême, elle relève de la compétence résiduelle et de droit commun du Tribunal de première instance statuant en matière administrative. La demande est donc déclarée recevable. #### 2. L'appréciation du bien-fondé de la sanction au regard des nécessités du service public hospitalier et de la régularité procédurale Sur le fond, le Tribunal procède d'abord à un constat probatoire : les éléments de fait exposés de manière précise par le C.H.P.G. dans ses conclusions n'ont pas été expressément contredits par le demandeur. Ils doivent donc être tenus pour constants et traduisant la réalité des circonstances de l'espèce. Le juge fixe ensuite le cadre conceptuel de l'appréciation de la faute administrative : la responsabilité éventuelle de l'établissement public « ne saurait être appréciée en fait qu'au regard des nécessités inhérentes au service public hospitalier qu'il gère ». Le Tribunal relève qu'aucune faute de service spécifique n'a été invoquée en tant que telle contre la direction, et que celle-ci a agi dans le « souci légitime de préserver la santé des usagers des différents services dont il a la charge ». Le juge vérifie que l'administration a opéré une juste conciliation entre deux impératifs : d'une part, les besoins de sa mission générale relative à la bonne organisation des soins prodigués aux patients, qui doit être « exempte de tout fonctionnement défectueux du service hospitalier », et, d'autre part, le respect des droits statutaires de son agent. Examinant la légalité matérielle et la proportionnalité de la mesure, le Tribunal constate que le directeur a prononcé la 7e sanction disciplinaire (la révocation) prévue tant par l'article 56 du nouveau statut du personnel (porté par l'ordonnance souveraine n° 7464 du 25 juillet 1982) que par l'article 32 de l'ancien statut du 17 avril 1963. Le juge souligne que le fondement de cette sanction est avéré : il s'agit d'un comportement personnel de l'agent lié à une « consommation volontaire et excessive d'alcool », à l'origine notamment de l'accident du 14 avril 1982. Ce comportement révélait « objectivement, de la part de L., et indépendamment de l'état de santé de cet agent, un danger réel pour les patients de l'établissement », ce qui revêtait un caractère de gravité suffisant pour justifier la révocation. La distinction opérée par le tribunal est ici cruciale : l'état dépressif ou pathologique de l'agent ne saurait neutraliser le constat objectif du danger réel que sa consommation volontaire d'alcool faisait courir aux malades. Enfin, le Tribunal écarte méthodiquement les trois griefs procéduraux soulevés par Monsieur J.-L. L. pour démontrer l'absence de tout comportement fautif, de toute « légèreté » ou « précipitation » de la part du C.H.P.G. : - Sur la suspension immédiate du 16 avril 1982 : en vertu de l'article 40 de l'ancien statut, l'établissement était parfaitement fondé à prononcer immédiatement la suspension de l'agent sur la base des infractions de droit commun commises le 14 avril 1982, sans être tenu d'attendre que celles-ci soient définitivement établies par une juridiction pénale (ce qu'elles furent d'ailleurs le 4 novembre 1982). - Sur le respect du contradictoire devant le Conseil de discipline : contrairement aux allégations de l'agent, la réunion du 31 mars 1983 a été reportée au 14 avril 1983, date à laquelle Monsieur J.-
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/12-02-20376)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, à la fois classique et sensible, de la police des étrangers et des conditions d'établissement sur le territoire monégasque. Elle met aux prises un ressortissant étranger, désireux de fixer sa résidence en Principauté à l'heure de sa retraite, et l'administration monégasque, soucieuse de préserver l'ordre et la sécurité publics. Selon les éléments factuels exposés au soutien de sa requête, Monsieur l. I., ressortissant de nationalité italienne détenteur d'un passeport en cours de validité jusqu'au 13 novembre 2027, présente un parcours professionnel et personnel exempt de difficultés apparentes. Diplômé en sciences géologiques en 1969, il a d'abord exercé la profession de professeur de physique entre 1971 et 1985, avant de s'orienter vers l'activité de comptable, profession qu'il a pratiquée de manière ininterrompue à compter de l'année 1985 jusqu'en 2018, date de son départ à la retraite. Sur le plan civil et familial, l'intéressé est divorcé de Madame r. P. depuis le 11 novembre 1992. Il est par ailleurs le père de deux enfants nés de deux unions libres successives : une fille, e., née le 22 août 1988 de sa relation avec Madame f. D., et un fils, a., né le 31 mars 2010 de son union avec Madame m Y. EL I. À l'époque de l'introduction du recours, l'enfant a., alors âgé de neuf ans et scolarisé, résidait avec sa mère au domicile de Monsieur l. I. situé dans une localité désignée sous l'appellation « X1 », bien immobilier dont le requérant est propriétaire. Toutefois, à la suite de différends survenus au sein du couple formé avec sa dernière compagne, les intéressés ont convenu de se séparer. C'est dans ce contexte familial précis que Monsieur l. I. a mûri le projet de quitter son domicile afin d'en laisser l'entier usage à son ancienne compagne ainsi qu'à leur fils mineur. Pour concrétiser cette séparation tout en profitant de sa retraite nouvellement acquise, il a souhaité s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, où il s'est porté acquéreur d'un appartement. Conformément à la réglementation en vigueur régissant l'entrée et le séjour des étrangers, Monsieur l. I. a officiellement saisi la Direction de la Sûreté publique, le 20 décembre 2018, d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour de résident. N'entendant exercer aucune activité professionnelle en Principauté du fait de sa qualité de retraité, il a produit au soutien de sa démarche administrative une attestation bancaire destinée à démontrer qu'il disposait de moyens suffisants d'existence pour subvenir à ses besoins. En outre, afin d'attester de sa probité et de l'absence de toute menace pour l'ordre public, il a communiqué les extraits de son casier judiciaire, lesquels se sont révélés vierges tant sur le territoire de la Principauté de Monaco que sur le territoire de la République italienne. En dépit de la constitution de ce dossier, le Directeur de la Sûreté publique a pris, le 28 mai 2019, une décision de rejet opposée à la demande de première carte de séjour de résident formulée par Monsieur l. I. Cet acte administratif individuel défavorable, qui se bornait formellement à faire référence aux « instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » sans expliciter davantage les motifs de fait ou de droit fondant ce refus, a été officiellement signifié à l'intéressé le 2 août 2019. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus d'établissement, Monsieur l. I. a engagé les voies de recours administratives préalables avant de saisir la juridiction suprême monégasque. Par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 25 septembre 2019, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Ce courrier a été réceptionné par les services du Ministre d'État le 3 octobre 2019, ainsi qu'en attestait le timbre apposé sur l'avis de réception. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette réclamation administrative pendant une durée supérieure à quatre mois, ce mutisme a fait naître, en application des règles procédurales gouvernant le contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet à la date du 4 février 2020. Dès lors, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 16 mars 2020 sous la référence TS 2020-10, Monsieur l. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 et de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire mondiale, comme en témoigne le visa de l'Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Stéphane Braconnier, membre titulaire, en qualité de rapporteur par une ordonnance du 17 mars 2020. Les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 17 juin 2020, d'une réplique du requérant le 16 juillet 2020, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 14 août 2020, avant que le Greffier en Chef ne dresse le procès-verbal de clôture de l'instruction le 31 août 2020. Au fil de ces échanges contradictoires, un premier débat procédural s'est noué autour de la recevabilité même de la requête. Dans sa contre-requête initiale, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux. Selon l'administration, le requérant s'était contenté de verser aux débats un document apparemment destiné au Ministre d'État, mais dépourvu de date certaine faute de preuve de son expédition, de son adresse de destination et des modalités de son envoi. Estimant que ce document n'avait pu valablement proroger le délai de recours contentieux qui expirait selon lui le 2 octobre 2019, le Ministre d'État concluait à l'irrecevabilité manifeste de la requête déposée en mars 2020. Dans son mémoire en réplique, Monsieur l. I. a méthodiquement démontré la parfaite régularité procédurale de sa démarche en s'appuyant sur les textes applicables. Il a produit l'avis de réception postal établissant que son recours hiérarchique du 25 septembre 2019 avait bien été reçu par le Ministre d'État le 3 octobre 2019. Rappelant qu'en vertu de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, l'exercice d'un recours hiérarchique conserve le délai du recours contentieux (qui est de deux mois à compter de la notification de l'acte), le requérant a précisé les modalités de computation des délais. Conformément aux articles 970 et 971 du Code de procédure civile, les délais administratifs sont francs : ils sont comptés de quantième à quantième et ne comprennent ni le jour de l'acte ou de la notification qui les fait courir (*dies a quo*), ni le jour de l'échéance (*dies ad quem*). La décision ayant été notifiée le 2 août 2019, le délai expirait le 3 octobre 2019. Le recours hiérarchique reçu à cette date exacte était donc pleinement recevable. Ensuite, par application de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 précitée, le silence gardé pendant quatre mois par le Ministre d'État a fait courir un nouveau délai contentieux de deux mois à compter du 4 février 2020, rendant la requête enregistrée le 16 mars 2020 parfaitement recevable. Prenant acte de ces éléments probatoires dans sa duplique, et reconnaissant qu'un problème matériel avait initialement affecté la transmission de la requête et de ses pièces jointes, le Ministre d'État a expressément déclaré abandonner cette fin de non-recevoir. Le terrain procédural ainsi purgé, l'affrontement juridique s'est cristallisé sur le fond du droit autour de deux moyens principaux développés par le requérant : 1. **Sur la motivation et le contrôle du juge :** Monsieur l. I. a articulé un premier moyen subtil prenant acte des limites législatives imposées à la transparence administrative. Il a concédé que si l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles refusant une autorisation ou un agrément, ce même texte assortit ce principe d'exceptions, parmi lesquelles figurent expressément les « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». Toutefois, le requérant a soutenu que cette dispense légale de motivation formelle ne saurait priver le justiciable de son droit de contester utilement l'acte, ni entraver l'office du Tribunal Suprême qui doit être mis en mesure de vérifier la réalité et la légalité des éléments de fait et de droit ayant fondé la décision. Or, la simple mention d'« instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » dans l'acte attaqué empêchait tout contrôle effectif et devait entraîner l'annulation. En défense, le Ministre d'État s'est borné à relever que le requérant n'invoquait aucune insuffisance de motivation et ne soulevait, par conséquent, aucun moyen de légalité externe. 2. **Sur le respect des conditions légales et l'erreur manifeste d'appréciation :** En second lieu, le requérant a soutenu qu'il remplissait l'intégralité des exigences posées par l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Disposant d'un passeport valide, d'une attestation bancaire démontrant des ressources financières suffisantes et d'un casier judiciaire vierge en Italie comme à Monaco, il estimait ne représenter aucune menace pour l'ordre public. Le refus qui lui était opposé ne pouvait dès lors procéder que d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour contrer cette argumentation et dévoiler enfin, devant le juge, les motifs réels de la décision administrative, le Ministre d'État a soutenu dans sa contre-requête que les conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 ne constituent que de simples conditions formelles, nécessaires mais nullement suffisantes. Selon l'administration, l'autorité de police dispose d'un entier et total pouvoir d'appréciation pour évaluer si la présence d'un étranger sollicitant une première carte de résident est susceptible de constituer une menace pour l'ordre et la tranquillité publique ou privée, ce pouvoir discrétionnaire étant corroboré par la faculté, prévue par le même article 6, de retirer ladite carte à tout moment si les autorités « le jugent nécessaire ». Révélant la substance du grief retenu contre le requérant, le Ministre d'État a exposé que Monsieur l. I. était défavorablement connu des services de police de la Principauté pour des faits de détention et d'usage de faux billets commis à Monaco au mois de février 1997. À cette époque, il aurait « écoulé » cent trente-deux billets de faux dollars américains, représentant une contre-valeur de 23 500 euros, auprès d'un établissement bancaire monégasque. Pour l'administration, nonobstant leur caractère relativement ancien, ces agissements entachaient l'honnêteté du demandeur et révélaient un comportement douteux justifiant légalement le refus d'autoriser sa première installation en Principauté. En réplique à cette révélation tardive des motifs, Monsieur l. I. a fermement contesté la valeur juridique et probatoire de ces allégations. Il a fait valoir qu'aucune pièce versée au dossier par l'État ne venait étayer ni justifier légalement cette affirmation. Surtout, il a souligné n'avoir jamais fait l'objet de la moindre condamnation pénale ni même de la moindre poursuite judiciaire pour un tel délit. Expliquant le contexte de cet épisode survenu plus de vingt ans auparavant, il a indiqué avoir été en réalité lui-même victime d'une escroquerie (« une arnaque ») en Italie et n'avoir, de ce fait, jamais été inquiété par les autorités, comme le prouvaient ses casiers judiciaires vierges. Dans sa duplique finale, le Ministre d'État a tenté de retourner cette explication contre le requérant en affirmant que ce dernier ne contestait pas la matérialité même des faits reprochés. Pour l'administration, les explications avancées par l'intéressé étaient inopérantes : même en l'absence de suites judiciaires, le simple fait matériel d'avoir écoulé des faux billets à Monaco constituait en soi un délit, ce qui suffisait amplement à justifier légalement la décision de police administrative lui refusant l'établissement sur le territoire monégasque. Lors de l'audience publique du 18 novembre 2021, après les plaidoiries des conseils des parties, Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête d'annulation présentée par Monsieur l. I. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions contraires des parties et de la configuration particulière du litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, était amené à résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et la protection juridictionnelle effective des administrés contre l'arbitraire. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, bien qu'investie d'un large pouvoir d'appréciation pour délivrer ou refuser une première carte de séjour de résident en application de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 et dispensée de l'obligation de motiver formellement son refus, peut-elle légalement fonder une mesure de police administrative refusant l'établissement d'un étranger sur des faits délictueux anciens allégués devant le juge, alors même que l'intéressé n'a fait l'objet ni de poursuites ni de condamnation pénale et que l'administration ne produit aucune pièce probante permettant d'établir la réalité matérielle de ces faits ?** En filigrane de cette question principale se posait celle du standard de preuve exigé de l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir et de l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur la matérialité des faits servant de soubassement à une décision discrétionnaire de police administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur méthodologique, structuré en trois temps forts qui correspondent aux trois considérants de la décision. Dans un premier temps (considérant 1), la Haute Juridiction procède à un rappel synthétique de la chronologie procédurale du litige. Elle constate l'existence de la demande initiale du 20 décembre 2018, de la décision explicite de rejet du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 (notifiée le 2 août 2019), du recours hiérarchique formé le 25 septembre 2019 (reçu le 3 octobre 2019) et de la naissance, le 4 février 2020, de la décision implicite de rejet du Ministre d'État. Ce faisant, le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement la parfaite recevabilité du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État ayant au demeurant abandonné sa fin de non-recevoir en cours d'instance. On observera également que le juge fait application du principe de l'économie des moyens : il ne répond pas explicitement au premier moyen du requérant relatif au défaut de motivation et à l'entrave au contrôle juridictionnel découlant de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors que l'administration a accepté de livrer les motifs de sa décision dans ses écritures contentieuses et que l'examen de la légalité interne de ces motifs suffit à emporter l'annulation totale des actes attaqués. Dans un deuxième temps (considérant 2), le Tribunal Suprême pose le cadre normatif et jurisprudentiel applicable, en citant tout d'abord intégralement les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte impose au primo-demandeur d'une carte de séjour de résident de justifier soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant dans son dernier alinéa que la carte peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes « le jugent nécessaire ». Interprétant ce texte à la lumière des principes généraux du droit administratif, le Tribunal Suprême énonce alors un considérant de principe particulièrement dense qui définit à la fois la finalité de la police administrative et les contours du contrôle juridictionnel : * D'une part, la juridiction rappelle la finalité préventive de la police administrative : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Par cette formule, le juge donne partiellement raison à la thèse théorique du Ministre d'État : la police administrative se distingue de la répression pénale ; elle n'exige pas nécessairement l'existence d'une condamnation pénale définitive pour agir, dès lors que des faits objectifs révèlent un risque caractérisé pour l'ordre public. * D'autre part, le Tribunal reconnaît expressément la liberté d'action de l'exécutif dans ce domaine régalien en affirmant « que l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation ». Les conditions de l'article 6 ne créent donc aucun droit automatique à la délivrance du titre de séjour. * Toutefois, le Tribunal Suprême pose immédiatement la limite infranchissable à ce pouvoir discrétionnaire : l'autorité administrative « ne saurait toutefois fonder sa décision sur des faits inexistants ou matériellement inexacts ». Quelle que soit l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'administration, le contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir comprend toujours, de manière irréductible, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Dans un troisième et dernier temps (considérant 3), le Tribunal Suprême applique cette grille de contrôle aux circonstances de l'espèce (la mineure du syllogisme). Examinant les écritures du Ministre d'État, le juge relève que l'unique motif avancé par l'administration pour justifier le refus de séjour réside dans l'allégation selon laquelle Monsieur l. I
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_A)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La matérialité de la résidence en Principauté de Monaco, lorsqu'elle conditionne l'application d'un régime fiscal conventionnel dérogatoire, cristallise régulièrement les tensions entre l'attachement historique ou professionnel d'un administré au territoire monégasque et l'exigence d'une présence physique effective et continue. L'arrêt rendu le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative dans l'affaire *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État*, en constitue une illustration topique. En l'espèce, Madame D. T., épouse N., présente des liens familiaux, personnels et professionnels particulièrement anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Ses grands-parents s'y sont installés dès la fin du XIXe siècle. Née à Monaco, elle y a fixé sa résidence ainsi que le centre de son activité professionnelle d'orthophoniste à compter de l'année 1974. Son époux réside à Monaco depuis 1951 et est titulaire d'un certificat de domicile délivré le 7 août 1973, régulièrement renouvelé depuis lors. Leurs enfants, également nés à Monaco, y résident et y exercent leurs activités professionnelles, et leur petit-fils possède la nationalité monégasque. En outre, les époux N. sont décrits comme très actifs dans la vie sociale et associative de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame N. est titulaire d'une carte de séjour dont la validité a été prorogée jusqu'au 8 octobre 2009. Au regard des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, Madame N. s'est vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 11 décembre 1996. Ce document administratif, essentiel pour déterminer le statut fiscal des ressortissants français au regard de l'impôt sur le revenu, a fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales, jusqu'à la date d'échéance du 11 décembre 2005. Toutefois, la situation patrimoniale et résidentielle du couple a connu une évolution notable au cours de la dernière période triennale. Alors que les époux N. habitaient jusqu'alors un appartement de cinq pièces situé à Monaco, ils ont acquis, le 10 août 2004, un appartement de trois pièces à usage d'habitation sur le territoire de la commune française limitrophe d'Èze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Parallèlement, à Monaco, Madame N. était locataire d'un local de deux pièces en vertu d'un bail signé le 16 mars 2001, conclu conformément à la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 et stipulant que les lieux étaient loués pour y exercer l'activité d'orthophoniste. Par un avenant en date du 22 septembre 2004, ce bail a été étendu à l'époux de la requérante, avec une qualification d'usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste) selon les propriétaires, bien que l'Administration soutienne que cet avenant n'avait pas modifié les clauses et conditions initiales relatives à la destination professionnelle des locaux. À l'approche de l'échéance du 11 décembre 2005, Madame N. a sollicité auprès des autorités monégasques le renouvellement de son certificat de domicile, en indiquant comme adresse à Monaco celle de ce local de deux pièces. Une enquête administrative a alors été diligentée, donnant lieu à l'établissement d'un rapport par la Sûreté publique. Selon les conclusions de l'Administration tirées de ce rapport, les époux N. n'avaient plus leur résidence effective à Monaco mais résidaient désormais habituellement dans leur appartement d'Èze-sur-Mer. Ce constat de changement de domicile a emporté deux conséquences administratives distinctes : d'une part, le déclassement de la carte de séjour de Madame N. de la catégorie « privilégiée » à la catégorie « ordinaire » ; d'autre part, le rejet de sa demande de renouvellement de certificat de domicile, notifié par lettre du Ministre d'État en date du 31 mars 2006, au motif qu'elle n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant ce refus, Madame N. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 10 avril 2006. Par une décision du 20 avril 2006, le Ministre d'État a confirmé le rejet initial du 31 mars 2006. Madame N. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe général le 8 juin 2006, tendant à l'annulation de la décision confirmative du 20 avril 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2006, une réplique de la requérante enregistrée le 11 septembre 2006, et une duplique de l'Administration enregistrée le 13 octobre 2006. Par ordonnance du 16 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, et sollicitant à titre subsidiaire toute mesure d'instruction jugée utile, la requérante développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : la régularité de la procédure d'une part, et le bien-fondé de la décision au regard des faits d'autre part. En premier lieu, sur le terrain procédural et probatoire, Madame N. reprochait à l'Administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative — le rapport de la Sûreté publique — qui ne lui avaient pas été communiqués et qui n'étaient d'ailleurs pas versés aux débats par le Ministre d'État, l'empêchant ainsi d'être pleinement en mesure d'assurer sa défense. En second lieu, sur le fond, elle soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon elle, sa résidence habituelle demeurait établie à Monaco à la date du 11 décembre 2005, le bien situé à Èze-sur-Mer ne constituant qu'une résidence secondaire utilisée exclusivement durant la période estivale (au mois d'août) et lors de quelques fins de semaine, soit au maximum quatre mois par an. Pour établir la réalité de sa résidence monégasque, elle invoquait d'abord l'implantation historique de sa famille depuis la fin du XIXe siècle, sa naissance à Monaco, la présence de ses enfants et de son petit-fils monégasque, le statut de son époux, leur implication associative, la prorogation de sa carte de séjour jusqu'en 2009 et le centre de ses intérêts professionnels et familiaux. En cours d'instance, au stade de la réplique, afin de contrer les arguments de l'Administration qu'elle qualifiait de « vagues hypothèses », elle a produit plusieurs pièces matérielles : une attestation des propriétaires de l'appartement monégasque certifiant son usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste), un procès-verbal de constat d'huissier visant à établir la réalité de l'occupation et de l'usage d'habitation de ce local, des témoignages de voisins affirmant l'avoir rencontrée à divers moments de la journée, ainsi que des factures d'électricité et un relevé de factures téléphoniques de Monaco (dont elle indiquait dans sa réplique qu'il établissait l'absence de communication le soir). En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, en soutenant que la décision n'était entachée ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation, mais reposait sur des faits matériellement exacts corroborés par des indices précis et concordants. Sur le terrain des principes directeurs du contentieux de la preuve, le Ministre d'État rappelait qu'en vertu du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe à chaque détenteur d'un certificat de domicile qui en sollicite le renouvellement. En outre, l'Administration posait comme postulat juridique que seule la résidence habituelle sur le territoire de la Principauté détermine la délivrance ou le refus du certificat, de sorte que toute autre considération — qu'elle soit d'ordre familial, professionnel ou associatif — est totalement inopérante sur la légalité de la décision. Sur le terrain de l'analyse factuelle, le Ministre d'État déconstruisait méthodiquement les éléments avancés par la requérante pour démontrer que le local monégasque n'était utilisé qu'à titre professionnel et que le couple résidait habituellement à Èze-sur-Mer : - S'agissant de la nature des locaux : l'appartement de cinq pièces initialement occupé à Monaco avait été remplacé par l'acquisition d'un trois-pièces d'habitation en France, tandis que l'adresse monégasque revendiquée correspondait à un local de deux pièces loué sous le régime de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 expressément pour l'exercice de la profession d'orthophoniste, ce qui contredisait l'attestation des propriétaires. - S'agissant des témoignages et du constat d'huissier : la présence de Madame N. en journée constatée par les voisins était jugée normale pour un cabinet professionnel ; quant au constat d'huissier, dressé à la demande de l'intéressée qui avait eu toute latitude pour « arranger » l'intérieur des lieux au préalable, il ne prouvait nullement une résidence habituelle. - S'agissant des données objectives de consommation et de déplacement : les factures d'électricité produites par la requérante elle-même révélaient une consommation plus importante à Èze-sur-Mer qu'à Monaco. Le relevé des factures téléphoniques du local monégasque pour la période de janvier à juin 2006 démontrait que la quasi-totalité des appels étaient passés entre 8 heures et 20 heures (heures d'ouverture du cabinet) et qu'aucun appel n'était émis le week-end. Enfin, le Ministre d'État produisait les relevés journaliers d'entrée et de sortie du véhicule de Madame N. au parking Saint-Charles (où elle disposait d'un abonnement), lesquels établissaient qu'à trois exceptions près, elle arrivait le matin vers 9 heures ou en début d'après-midi vers 13 heures pour repartir le soir vers 20 heures. L'Administration en déduisait qu'il était prouvé que la requérante ne couchait pratiquement jamais dans son local monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, touchant tant au régime probatoire applicable aux demandes de renouvellement de certificat de domicile sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation administrative de la notion de résidence habituelle. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : à qui incombe la charge de la preuve du maintien de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile au titre de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, selon quelle méthode cette résidence doit-elle être caractérisée, et selon quel degré de contrôle le juge administratif vérifie-t-il la légalité interne du refus opposé par le Ministre d'État lorsque le demandeur invoque des attaches personnelles et professionnelles anciennes face à des indices matériels de présence physique limitée aux seules heures ouvrables ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur syllogistique en cinq considérants, qui fixent successivement le cadre normatif de la charge de la preuve, la qualification juridique de la notion de résidence habituelle, l'évaluation critique des preuves apportées par la requérante, la confrontation aux indices matériels objectifs du dossier, et enfin la conclusion quant à la légalité de l'acte attaqué. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le débat probatoire en se fondant directement sur le texte conventionnel applicable (bien que les visas mentionnent par une simple erreur matérielle de plume l'année « 1983 », le premier considérant rectifie en visant exactement la Convention du 18 mai 1963). Citant expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, selon lesquels « *La validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco* », le juge en déduit de manière impérative « *qu'il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur* ». Cette prémisse est fondamentale : elle écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré du défaut de communication ou de production du rapport de la Sûreté publique. Puisqu'il appartient à l'administré de démontrer positivement qu'il réside à Monaco, l'Administration n'supporte pas la charge initiale de la preuve de la non-résidence. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême définit la nature de l'opération de vérification de la résidence et la méthode d'appréciation qui s'y attache : « *Considérant que la constatation de la résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants* ». En qualifiant la résidence habituelle de « question de pur fait », le juge écarte toute approche purement formelle ou statutaire (telle que la détention d'un titre de séjour ou des liens d'état civil) au profit d'une approche réaliste et concrète, fondée sur la méthode du faisceau d'indices. Dans un troisième temps, le Tribunal procède à l'appréciation de la valeur probante des éléments avancés par la requérante pour satisfaire à son obligation probatoire. Il relève que Madame N. « *ne fait état que de liens familiaux et professionnels, de témoignages et d'un constat d'huissier* ». Le juge estime que ces éléments « *ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier* » que l'appartement loué à Monaco (dont le Tribunal note au passage, en conciliant les thèses des parties sur le contrat, qu'il a été loué selon le bail du 16 mars 2001 pour l'exercice de l'activité d'orthophoniste et, selon l'avenant du 22 septembre 2004, à usage mixte) constitue le siège de sa résidence habituelle. Ainsi, même en admettant que l'avenant de 2004 ait conféré un usage mixte au local, la preuve d'une habitation effective n'est pas rapportée par des attestations de tiers, un constat ponctuel ou un enracinement familial et professionnel. Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême mobilise les indices matériels précis et concordants versés aux débats, tant par la requérante que par l'Administration, lesquels démontrent positivement l'absence de résidence habituelle à Monaco et la localisation de celle-ci en France. Le juge retient quatre éléments factuels déterminants : 1. **La configuration immobilière comparée** : l'acquisition le 10 août 2004 par les époux N. d'un appartement à Èze-sur-Mer « *de dimensions plus importantes que l'appartement qu'elle a loué à Monaco pour un usage professionnel et mixte* ». 2. **Les relevés téléphoniques** : l'analyse minutieuse des documents produits par Madame N. elle-même pour la période du 1er janvier au 30 juin 2006 révèle que les appels passés depuis l'appartement de Monaco « *n'ont jamais été passés dans la matinée avant 10 heures et ont rarement été passés dans la soirée après 19 heures et ne l'ont été que deux fois, dans la même soirée, le 13 février 2006, après 22 heures* ». 3. **La consommation énergétique** : ces mêmes documents produits par la requérante établissent que « *la consommation d'électricité de l'appartement d'Èze-sur-mer a été nettement supérieure à celle de l'appartement de Monaco* ». 4. **Les mouvements de stationnement automobile** : les documents produits par le Ministre d'État démontrent que les entrées de la requérante dans le parc de stationnement loué à proximité de son appartement monégasque « *ont toujours eu lieu dans la matinée ou en début d'après-midi et les sorties, en fin d'après-midi, et que les entrées et sorties n'ont jamais eu lieu en fin de semaine* ». Dans un cinquième et dernier temps, tirant les conséquences juridiques de ces constatations factuelles, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur les motifs de fait de la décision administrative. Alors que la requérante invoquait une « erreur manifeste d'appréciation » (qui correspond à un contrôle restreint), le juge se place sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits — composante du contrôle normal — en jugeant qu'en constatant que Madame N. n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco et en refusant, par voie de conséquence, le renouvellement sollicité, « *le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts* ». La requête est, par suite, rejetée sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « Décide : > Article 1er. – La requête de Mme N. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de Mme N. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative et fiscale monégasque relative à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Son apport majeur réside dans la clarification rigoureuse de l'articulation entre les règles conventionnelles d'attribution de la charge de la preuve et les méthodes du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. En premier lieu, l'arrêt consacre avec force l'autonomie de la notion de « résidence habituelle » au sens de la Convention de 1963 par rapport à la notion civiliste ou sociologique du « centre des intérêts vitaux » ou familiaux. Dans son argumentation, la requérante tentait d'importer dans le débat relatif au certificat de domicile une conception globale du rattachement territorial : naissance en Principauté, présence de la famille sur quatre générations, exercice exclusif de la profession libérale depuis plus de trente ans, vie associative et détention d'une carte de séjour valide jusqu'en 2009. Le Tribunal Suprême valide entièrement la thèse de l'Administration selon laquelle ces considérations, pour légitimes et avérées qu'elles soient, sont inopérantes. Le certificat de domicile prévu par l'article 22, paragraphe 3, de la Convention de 1963 ne récompense pas un ancrage historique ou économique ; il constate une réalité physique : le fait d'habiter — c'est-à-dire, très concrètement, de vivre, de passer ses soirées, ses nuits et ses fins de semaine — de manière effective et continue sur le territoire monégasque. En deuxième lieu, sur le terrain de la preuve en droit public, l'arrêt illustre le mécanisme du renversement textuel de la charge probatoire et ses conséquences sur le principe du contradictoire. En règle générale, lorsque l'Administration prend une décision défavorable ou retire un avantage en se fondant sur les conclusions d'une enquête de police ou de la Sûreté publique, le juge
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-669991_A)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement législatif et réglementaire particulièrement strict, marqué notamment, pour certaines d'entre elles, par l'instauration d'un contingentement numérique. Tel est le cas des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, régies par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé. Conformément aux dispositions des articles 1er et 5 de cette loi, l'exercice de ces activités est subordonné à l'obtention préalable d'une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre. Par ailleurs, en application de l'article 4 de ce même texte législatif, le nombre maximal de professionnels susceptibles d'être autorisés à exercer est déterminé par voie réglementaire. À la fin du mois de novembre 2013, ce *numerus clausus* a fait l'objet d'une majoration par l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 fixant le nombre d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer la profession, lequel a été porté de vingt-huit à trente-deux membres. C'est dans ce cadre juridique précis que s'inscrit la démarche de Monsieur m. AM. Titulaire du diplôme d'expert-comptable depuis l'année 1988, ce professionnel justifiait de plus de vingt-cinq années d'expérience acquise en France, dans la commune limitrophe de Beausoleil. Selon ses propres déclarations, l'absence d'exercice antérieur sur le territoire monégasque résultait du rejet de ses précédentes demandes d'inscription au tableau de l'Ordre ainsi que du refus des cabinets comptables monégasques de procéder à son embauche. Néanmoins, l'intéressé se prévalait d'attaches anciennes et étroites avec la Principauté, affirmant y demeurer en qualité de résident monégasque depuis quarante-huit ans et posséder une connaissance approfondie de la législation locale, une part essentielle de sa clientèle résidant à Monaco. À partir de l'année 2013, la situation professionnelle de Monsieur m. AM. au sein de la Principauté a connu une évolution notable. Il a en effet intégré un cabinet monégasque en qualité de salarié, travaillant dans un premier temps au sein du cabinet NA., structure qu'il envisageait de reprendre, avant de poursuivre son activité salariée au sein du cabinet PA. Parallèlement, il est devenu détenteur de vingt-cinq pour cent du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée conjointement avec Madame PA., société dont les statuts ont d'ailleurs été formellement approuvés par un arrêté ministériel en date du 11 mars 2015. Fort de cette implantation professionnelle nouvelle et de ces qualifications, Monsieur m. AM. a formulé, le 18 septembre 2013, une demande officielle tendant à son admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables de Monaco. Toutefois, le 19 mai 2015, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie lui a notifié une décision de rejet. Pour motiver ce refus, l'autorité administrative a exposé que, postérieurement à la majoration du *numerus clausus* porté de vingt-huit à trente-deux professionnels à la fin du mois de novembre 2013, et compte tenu du départ de deux comptables agréés, il avait été procédé à l'examen et au classement des candidatures en attente. Ce classement a été opéré par la mise en œuvre de critères de sélection définis en concertation avec le Conseil de l'Ordre, incluant l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'un travail récent en cabinet à Monaco sur une période de trois à cinq ans précédant la demande, la reprise ou l'intégration d'un cabinet existant, ainsi que l'association assortie d'un projet de reprise et du parrainage du titulaire. L'application de cette grille d'analyse a conduit le Ministre d'État, après avis du Conseil de l'Ordre, à retenir les candidatures de Mesdames AR. et TA. Le plafond réglementaire fixé par le *numerus clausus* se trouvant dès lors intégralement atteint par ces deux nominations, l'administration a indiqué à Monsieur m. AM. qu'il ne pouvait être donné une suite favorable à sa propre demande. Estimant cette décision infondée, Monsieur m. AM. a exercé, le 14 juillet 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le litige administratif. Note sera prise que, bien que le chapeau d'indexation documentaire figurant en en-tête du texte diffusé fasse mention, par une erreur matérielle manifeste de titrage, d'une affaire « Sieur e. MA. » et d'une problématique fiscale relative à la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et à un certificat de domicile, le corps intégral de l'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême concerne exclusivement la requête de Monsieur m. AM. relative à l'accès à la profession d'expert-comptable. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au silence de l'administration, Monsieur m. AM. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 11 janvier 2016 sous le numéro TS 2016-01, il a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 14 juillet 2015 formé contre la décision initiale de rejet de sa demande d'admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables notifiée le 19 mai 2015, outre la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon une procédure écrite contradictoire classique, ponctuée par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 14 mars 2016, d'une réplique du requérant le 12 avril 2016, et d'une duplique de l'administration le 12 mai 2016, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 23 mai 2016. Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur par ordonnance du 14 janvier 2016, a présenté son rapport lors de l'audience publique du 18 novembre 2016, à laquelle l'affaire avait été renvoyée par ordonnance du 21 septembre 2016. Au soutien de ses prétentions, le requérant, représenté par Maître Sophie Lavagna, a développé une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, complétée en réplique par des éléments relatifs à la recevabilité de son action. Sur le terrain de la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'État, Monsieur m. AM. a fait valoir que l'exercice d'un recours gracieux avait eu pour effet de conserver le délai du recours contentieux. Invoquant les garanties du droit à un procès équitable issues de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme, il a soutenu être parfaitement recevable à critiquer la légalité de la décision initiale du 19 mai 2015 lui faisant grief, d'autant plus que les motifs propres de la décision implicite de rejet issue du silence du Ministre d'État ne lui étaient, par définition, pas connus. Sur le fond du droit, le requérant arguait, en premier lieu, d'une illégalité externe tenant à la violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision initiale était dépourvue de motivation valable dès lors qu'il satisfaisait à l'intégralité des conditions légales prescrites par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, mais également aux critères complémentaires exigés par le Gouvernement (résidence de quarante-huit ans, activité salariée à Monaco depuis 2013 au sein des cabinets NA. puis PA., détention de vingt-cinq pour cent de la SAM « EXPERTISIGN » agréée en mars 2015). En deuxième lieu, il invoquait un moyen tiré de la cohérence de son statut professionnel au regard des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 : en sa qualité d'associé d'une société d'expertise comptable régulièrement approuvée par arrêté ministériel, il devait nécessairement disposer de la faculté légale de signer les actes accomplis dans le cadre de ses missions qui engagent sa responsabilité personnelle. En troisième lieu, dans son mémoire en réplique, il a soulevé l'incompétence du Ministre d'État et du Conseil de l'Ordre pour édicter des critères de sélection supplémentaires, soutenant que la définition des conditions d'accès à la profession relève exclusivement du domaine de la loi. Enfin, en quatrième lieu, il dénonçait le caractère discriminatoire et potentiellement arbitraire de la décision attaquée. Il reprochait à l'administration la mise en œuvre tardive de critères nouveaux, imprécis et dépourvus de hiérarchisation, tout en soulignant que l'acte de refus n'explicitait nullement en quoi les deux candidates retenues satisfaisaient davantage que lui à ces exigences, alors même que le dépôt de sa propre candidature était antérieur aux leurs. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens, en opposant à titre principal des obstacles procéduraux majeurs et, à titre subsidiaire, le mal-fondé des griefs. Sur le plan procédural, l'administration soulevait tout d'abord une fin de non-recevoir tirée de l'objet même de la requête. Selon le Ministre d'État, la décision de rejet d'un recours gracieux ne se substituant pas à la décision initiale, le requérant, qui n'avait formellement conclu dans sa requête introductive d'instance qu'à l'annulation de la seule décision implicite de rejet du recours gracieux, n'était pas recevable à critiquer les vices propres (notamment le défaut de motivation) d'une décision initiale qu'il n'avait pas formellement attaquée. Ensuite, et de manière décisive dans laduplique, l'État soulevait l'inopérance radicale de la requête : Monsieur m. AM. n'ayant pas contesté par la voie contentieuse les deux décisions individuelles d'inscription au tableau accordées à Mesdames AR. et TA. — décisions dont il avait pourtant été expressément informé dans le corps même du courrier de rejet du 19 mai 2015 —, il ne pouvait plus utilement soutenir que le *numerus clausus* fondant le refus qui lui était opposé n'aurait pas été régulièrement atteint. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État défendait la pleine légalité de son action. Se référant expressément à un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (TS, 8 mars 2005, *sieur GR.*), il affirmait détenir de l'article 5 de la loi n° 1.231, dans un contexte de *numerus clausus* prévu à l'article 4, la compétence légale pour définir, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères objectifs de sélection afin de départager des candidatures excédant le nombre de places disponibles. Or, en l'espèce, le requérant ne satisfaisait pas au critère relatif à l'ancienneté d'exercice en cabinet à Monaco (trois à cinq ans), n'ayant travaillé comme salarié dans la Principauté que durant les quatre mois précédant le dépôt de sa demande du 18 septembre 2013. En outre, l'argument tiré de sa qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » était qualifié d'inopérant, l'absence d'inscription au tableau lui interdisant précisément de signer des actes ès qualités d'expert-comptable monégasque. Enfin, l'administration écartait tout grief de discrimination : le rejet reposait sur le constat objectif d'une durée de travail insuffisante à Monaco par rapport aux autres candidates — dont la situation individuelle n'avait pas à être justifiée dans l'acte notifié au requérant —, tandis que l'ancienneté de la demande ne constituait nullement un critère légal de priorité. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, soumettait à la haute juridiction monégasque une double problématique juridique, articulant les règles de recevabilité du recours pour excès de pouvoir et la théorie de la compétence liée dans le contentieux des autorisations administratives contingentées. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité et de l'office du juge, se posait la question de la détermination exacte de l'étendue du litige lorsque le requérant, après l'exercice d'un recours administratif préalable, rédige ses conclusions aux fins d'annulation en ne visant formellement que la seule décision de rejet de son recours gracieux, tout en développant des moyens de légalité dirigés contre l'acte initial. Le juge de l'excès de pouvoir doit-il s'en tenir à une lecture littérale et formaliste des conclusions de la requête, entraînant l'irrecevabilité des griefs visant la décision primitive, ou lui appartient-il de requalifier l'objet de la demande pour embrasser l'ensemble du processus décisionnel faisant grief ? En second lieu, sur le terrain de la légalité et de l'opérance des moyens, le problème juridique central résidait dans les conséquences contentieuses attachées à l'existence d'un *numerus clausus* réglementaire lorsque celui-ci a été intégralement saturé par des décisions individuelles d'autorisation accordées à des tiers concurrents. Plus précisément, lorsqu'un candidat évincé attaque le refus d'admission à une profession réglementée motivé par l'atteinte du plafond numérique légal, sans avoir préalablement ou simultanément contesté la légalité de l'acte réglementaire fixant ce plafond ni celle des arrêtés individuels ayant attribué les dernières places disponibles à d'autres candidats, l'autorité administrative se trouve-t-elle en situation de compétence liée pour rejeter sa demande, rendant par là même inopérants tous les moyens de légalité externe et interne soulevés à l'encontre de ce refus ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, scindant nettement l'examen de la recevabilité de celui de la légalité au fond, selon une logique qui accorde d'abord au justiciable le bénéfice d'une conception libérale de l'accès au prétoire, avant de lui opposer la rigueur mécanique des règles régissant la compétence liée. Dans un premier temps, statuant « Sur la recevabilité », le Tribunal Suprême écarte fermement la fin de non-recevoir très formaliste soulevée par le Ministre d'État. Pour ce faire, la juridiction pose un principe directeur gouvernant l'office du juge administratif : « il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Appliquant ce pouvoir d'interprétation constructive aux faits de l'espèce, le Tribunal relève que l'acte formellement attaqué par Monsieur m. AM. « n'est autre qu'une décision de rejet du recours gracieux formé contre la décision notifiée le 19 mai 2015 ». En conséquence, la haute juridiction déduit « que la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême refuse de dissocier artificiellement le sort du rejet du recours gracieux de celui de la décision initiale qu'il confirme. En réputant la requête dirigée simultanément contre les deux actes, il purge le recours du vice de procédure allégué par la défense et rend la requête pleinement recevable, sans même avoir besoin de mobiliser l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme qu'invoquait le requérant dans sa réplique. Dans un second temps, statuant « Sur la légalité », le Tribunal Suprême déploie un syllogisme implacable qui court-circuite l'ensemble du débat de fond relatif à la motivation de l'acte, à la compétence du Ministre d'État pour fixer des critères de sélection ou au caractère prétendument discriminatoire du choix opéré. La majeure du syllogisme consiste en un rappel précis du cadre normatif régissant l'accès à la profession : en vertu des articles 1er et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé requiert une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre ; en vertu de l'article 4 de la même loi et de son texte d'application, l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, le nombre maximal de professionnels autorisés est impérativement fixé à trente-deux. La mineure du syllogisme procède des constatations factuelles et procédurales issues de l'instruction : à la suite du départ de deux comptables agréés, le Ministre d'État a attribué les places vacantes en retenant, après avis du Conseil de l'Ordre, les candidatures de Mesdames AR. et TA. Or, le Tribunal observe un double silence contentieux de la part du requérant : d'une part, Monsieur m. AM. « ne conteste pas la légalité de l'Ordonnance fixant le nombre maximal des experts-comptables et des comptables agréés susceptibles d'être autorisés à exercer » ; d'autre part, il « n'a pas contesté celle des arrêtés ayant autorisé Mmes AR. et TA. à exercer la profession d'expert-comptable ». La conclusion s'impose alors avec la force de l'évidence juridique : les arrêtés nommant les deux concurrentes étant devenus définitifs faute de recours, et la légalité du plafond de trente-deux membres n'étant pas remise en cause par la voie de l'exception d'illégalité, le *numerus clausus* se trouvait légalement et matériellement saturé à la date où le Ministre d'État devait statuer sur le sort de Monsieur m. AM. Dès lors, « le numerus clausus ayant été atteint, le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». L'emploi du verbe « était tenu » caractérise l'existence d'une compétence liée de l'autorité administrative : celle-ci ne disposait plus d'aucun pouvoir d'appréciation et avait l'obligation légale de refuser l'autorisation sollicitée, sous peine de violer directement l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013. Conformément aux principes classiques du contentieux administratif, la constatation de cette compétence liée entraîne la neutralisation intégrale de l'argumentation du demandeur : « par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ». Qu'il s'agisse de l'insuffisance de motivation au regard de la loi du 29 juin 2006, de l'incompétence du Gouvernement pour édicter des critères de classement, des droits attachés à la qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » selon les articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, ou de la rupture d'égalité, aucun de ces moyens, à les supposer même fondés, ne pouvait exercer d'influence sur le sens de la décision administrative, laquelle était commandée par l'épuisement objectif du contingent légal. Le Tribunal Suprême rejette en conséquence la requête et condamne le demandeur aux dépens. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1985/03-06-25050)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine de la cessation des fonctions d'un officier public ministériel et du sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine n° 4422 en date du 14 mars 1970, l'autorité souveraine a pris deux mesures indissociables concernant Maître R. S., alors titulaire d'un office notarial au sein de la Principauté : d'une part, il a été donné acte et acceptation de sa démission ; d'autre part, il a été procédé à la suppression pure et simple de son office notarial. Le contexte entourant cette démission et cette suppression d'office fait l'objet d'interprétations factuelles radicalement opposées entre les parties au litige, telles qu'elles ressortent des écritures visées par la décision. Selon les époux R. S., cette démission n'aurait nullement été volontaire mais résulterait d'une contrainte imposée au notaire par les autorités. À l'appui de cette thèse de la contrainte morale et institutionnelle, les requérants font état d'un procès-verbal d'audition de Maître R. S. par le Procureur Général, document qui comporterait ce qu'ils qualifient de « litanie d'autocritiques ». Par ailleurs, il ressort des éléments factuels mentionnés dans la décision que des poursuites pénales avaient été engagées à l'encontre de l'officier ministériel. Ces poursuites pénales ont toutefois abouti, plus de treize années après l'ordonnance de suppression de l'office, à une ordonnance de non-lieu rendue en faveur de Maître R. S. le 9 mars 1983. Pour l'Administration monégasque, à l'inverse, le départ de Maître R. S. s'expliquait par son comportement professionnel et des manquements à la discipline établis par les documents produits au dossier. L'acceptation de sa démission s'analysait, selon la thèse gouvernementale, non comme une sanction déguisée ou extorquée sous la pression, mais comme une mesure de faveur destinée à lui épargner les poursuites disciplinaires qu'il encourait, procédures à l'égard desquelles le non-lieu pénal intervenu ultérieurement demeurait sans incidence. L'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 n'a fait l'objet d'aucun recours contentieux dans les délais légaux suivant sa publication ou sa notification, acquérant ainsi un caractère définitif. Toutefois, à la suite de l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983, les époux R. S. ont entrepris des démarches indemnitaires auprès de l'exécutif monégasque (une date du 8 février 1984 est mentionnée au titre du point de départ réclamé pour les intérêts de droit). En réponse à leurs prétentions, le Ministre d'État a rendu une décision le 4 juin 1984. Par cet acte administratif, le Ministre d'État a opposé un triple refus aux demandes des époux R. S. : 1. Il a affirmé qu'aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne pouvait être imputée à l'État monégasque du fait tant de la suppression de l'office notarial de Maître R. S. que de la démission de ce dernier. 2. S'agissant de la compensation financière liée à la disparition de l'étude, il a fixé le principe selon lequel l'indemnisation consécutive à la suppression de l'office devait être appréciée à la date précise de cette suppression (soit en 1970), refusant ainsi toute réévaluation liée à l'écoulement du temps ou à l'érosion monétaire. 3. Enfin, il a écarté toute réparation d'un préjudice qui tiendrait au retard, qualifié de fautif par les demandeurs, avec lequel l'État a admis le principe même de cette indemnisation. C'est dans ces circonstances, quatorze ans après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine ayant mis fin à l'existence de l'étude notariale, que le contentieux a été noué devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 3 août 1984, les époux R. S. ont saisi le Tribunal Suprême. Fait procédural déterminant pour toute l'économie du litige, les requérants ont entendu placer leur action sur le terrain du contentieux constitutionnel, en revendiquant la compétence que le Tribunal Suprême tient de l'article 90 A de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Aux termes de leur requête introductive d'instance et de leur mémoire en réplique, les époux R. S. demandaient au Tribunal Suprême : - D'annuler la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 dans ses trois volets (refus de reconnaître une faute de la puissance publique, évaluation de l'indemnité à la date de la suppression sans actualisation, et refus de réparer le préjudice né du retard dans la fixation de l'indemnité). - De condamner l'État monégasque à leur verser une indemnité globale de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984, en réparation du dommage causé. Cette somme considérable de 53 millions de francs était décomposée avec précision par les demandeurs en trois chefs de préjudice distincts : - 15 000 000 de francs au titre de la valeur patrimoniale de l'office supprimé, réévaluée en fonction de l'évolution des recettes notariales depuis la date de sa suppression en 1970 ; - 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait produits la charge notariale depuis cette même date ; - 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi. Pour fonder tant la compétence constitutionnelle de la haute juridiction que le bien-fondé de leurs prétentions indemnitaires, les époux R. S. développaient une argumentation articulée autour de la violation de quatre dispositions du Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux : 1. **La violation des articles 24 et 17 de la Constitution** : Les requérants soutenaient que pour respecter l'exigence constitutionnelle d'une « juste indemnité » en cas de privation de propriété pour cause d'utilité publique (article 24), l'indemnisation devait impérativement prendre en compte la dépréciation monétaire et être appréciée au jour de la décision qui la fixe. À défaut, et compte tenu du retard mis par l'Administration à fixer d'office cette indemnité (obligation qui lui incombait selon eux même sans requête de leur part), il en résulterait un enrichissement sans cause ou un avantage indu au profit des titulaires des offices notariaux maintenus dans la Principauté, caractérisant une rupture d'égalité devant les charges publiques prohibée par l'article 17 de la Constitution. Ils ajoutaient qu'en pratique, lorsque l'Administration accepte de faire l'avance de l'indemnité non payée lors de la suppression, celle-ci doit être réévaluée. 2. **L'illégalité et le détournement de pouvoir** : Ils arguaient que la suppression de l'office de Maître R. S. n'était fondée sur aucun motif d'intérêt général ou d'utilité publique, soulignant dans leur réplique que l'État ne contestait pas l'importance des produits financiers de l'étude et que l'allégation gouvernementale relative à des frais généraux élevés était inexacte. 3. **La violation des articles 19 alinéa 1 et 20 de la Constitution** : Selon les demandeurs, la contrainte à la démission imposée à Maître R. S. (prouvée par le procès-verbal d'audition devant le Procureur Général) s'analysait en une véritable peine infligée sans jugement préalable (violation du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 20) et sans discussion contradictoire des griefs formulés à son encontre (violation des droits de la défense et du respect des procédures garantis par l'article 19 alinéa 1). Ils estimaient en outre que l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983 avait définitivement anéanti l'ensemble des griefs formulés contre lui. En défense, par une contre-requête du 2 octobre 1984 et un mémoire en duplique du 5 décembre 1984, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, et a conclu, à titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête comme mal fondée. Sur le terrain de la compétence, le Ministre d'État faisait valoir que le recours tendait en réalité à contester les conséquences de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les délais légaux. Or, selon l'exécutif, le texte même de l'article 90 A de la Constitution exclut de la compétence constitutionnelle les recours qui relèvent de l'article 90 B (compétence administrative). L'article 90 B n'attribuant compétence au Tribunal Suprême en matière d'indemnisation qu'accessoirement et consécutivement à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative ou de l'ordonnance souveraine ayant causé le préjudice, les requérants ne pouvaient contourner la forclusion frappant toute action contre l'ordonnance de 1970 en habillant leur demande sous les traits d'un recours constitutionnel autonome de l'article 90 A. Sur le fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État répliquait que : - La condamnation financière de l'État était par principe exclue pour une indemnisation de suppression de charge qui incombe légalement aux autres notaires de la résidence ; - La valeur patrimoniale de l'étude devait être figée à la date de la démission pure et simple de Maître R. S. (sortie du bien de son patrimoine), le retard dans la liquidation de l'indemnité étant exclusivement imputable aux demandeurs qui avaient différé leur requête pour des considérations purement personnelles ; par suite, aucune actualisation n'était due et les intérêts moratoires ne pouvaient courir qu'à compter de la demande ; - La suppression d'un office notarial relevant du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, la charge de la preuve d'une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir incombait aux requérants, qui procédaient par simples affirmations sans rapporter cette preuve ; - Enfin, aucune preuve de pressions ou de contrainte à la démission n'était rapportée, ladite démission s'expliquant par des fautes disciplinaires réelles sur lesquelles le non-lieu pénal était dépourvu de toute autorité et de tout effet. Face à l'importance de la question touchant à l'articulation des compétences juridictionnelles au sein même de la Constitution, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 25 janvier 1985, ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle. Après avoir entendu le rapport de M. Félix Boucly, les plaidoiries de Maîtres Ch. Courrège, A. Lyon-Caen et G.H. George, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 6 mars 1985. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre constitutionnel monégasque, touchant à l'interprétation combinée des paragraphes A et B de l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : **Un administré est-il recevable à saisir le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, sur le fondement de l'article 90 A de la Constitution, d'un recours en indemnité autonome dirigé contre l'État et fondé sur la violation alléguée de droits et libertés constitutionnels garantis par le Titre III de la Constitution, lorsque le dommage dont il est demandé réparation trouve sa source dans une ordonnance souveraine ou une décision administrative individuelle devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir dans les délais légaux sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'invocation de moyens tirés de l'atteinte aux droits fondamentaux (articles 17, 19, 20 et 24 de la Constitution) permettait d'ouvrir une voie de droit indemnitaire directe et autonome devant le juge constitutionnel contre des actes administratifs ou des ordonnances souveraines d'exécution des lois, ou si, au contraire, le contentieux indemnitaire né de tels actes demeurait exclusivement enfermé dans le cadre du contentieux administratif de l'article 90 B, où l'indemnisation n'est conçue que comme la conséquence directe d'une annulation préalable pour excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur textuelle, ramassé en trois considérants qui s'attachent successivement à la lettre de l'article 90 de la Constitution (majeure), à l'objet réel de la requête des époux R. S. (mineure), et à la conséquence juridique inéluctable quant à l'incompétence de la formation constitutionnelle saisie (conclusion). Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'exégèse de l'article 90 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 afin de délimiter avec précision les frontières respectives de sa compétence constitutionnelle (90 A) et de sa compétence administrative (90 B). Le Tribunal rappelle que si l'article 90 A lui attribue effectivement compétence, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, pour connaître des recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, cette attribution de compétence n'est pas inconditionnelle ni générale. Elle est expressément assortie d'une réserve d'exclusion textuelle : « *c'est à la condition qu'il ne s'agisse pas de recours visés au paragraphe B de cet article* ». Le juge constitutionnel souligne ainsi le caractère subsidiaire ou résiduel, quant aux actes visés, du recours indemnitaire de l'article 90 A par rapport au bloc de compétence administrative défini au paragraphe B. Poursuivant sa lecture combinée du texte constitutionnel, le Tribunal relève que l'article 90 B, qui énumère les recours relevant de sa compétence en matière administrative, vise expressément en son 1°) : « *les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent* ». De ce premier considérant découle une règle d'articulation stricte : dès lors qu'un litige indemnitaire se rattache à une décision administrative ou à une ordonnance souveraine susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au titre de l'article 90 B 1°), il est par nature soustrait au champ d'application de l'article 90 A. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la demande des époux R. S. afin d'identifier l'acte générateur du préjudice allégué. Au-delà de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 qui avait rejeté leur réclamation préalable, le juge constate que le recours en indemnité des époux S. « *tend à obtenir de l'État monégasque la réparation du dommage résultant de l'ordonnance du 14 mars 1970 acceptant la démission de Me S. et supprimant son office notarial* ». Le Tribunal prend soin de relever la stratégie argumentative des requérants qui, pour revendiquer la compétence de l'article 90 A, soutenaient que ces mesures avaient, dans les conditions où elles étaient intervenues, porté atteinte aux articles 17 (égalité devant les charges publiques), 19 (droits de la défense), 20 (légalité des peines) et 24 (droit de propriété et juste indemnité) de la Constitution. Mais le juge ne se laisse pas lier par la nature constitutionnelle des moyens invoqués ; il s'attache exclusivement à la nature juridique de l'acte à l'origine du dommage. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de ses constatations. Puisque l'acceptation de la démission et la suppression de l'office notarial font l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, cet acte entre par nature dans les prévisions de l'article 90 B de la Constitution. Dès lors, et c'est là le point culminant du raisonnement juridique, le Tribunal affirme qu'« *il s'en suit que, même si celle-ci n'a fait l'objet d'aucun recours dans les délais légaux, l'octroi de l'indemnisation demandée relève de la compétence prévue par l'article 90 B de la Constitution* ». L'absence d'exercice du recours pour excès de pouvoir en temps utile contre l'ordonnance de 1970 ne saurait avoir pour effet de transférer la compétence indemnitaire au juge constitutionnel statuant sur le fondement de l'article 90 A. La compétence demeurant ancrée dans l'article 90 B, le Tribunal Suprême, qui avait été saisi et qui statuait en l'espèce « *en matière constitutionnelle* », se déclare radicalement incompétent pour connaître de la requête, sans avoir à examiner aucun des moyens de fond développés par les parties. ### C. Le dispositif En conséquence de cette déclaration d'incompétence, l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge des requérants. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême le 6 mars 1985 dans l'affaire *Époux R. S. c/ État de Monaco* constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux public dans la Principauté de Monaco. Le fait même que le Président du Tribunal Suprême ait usé, par son ordonnance du 25 janvier 1985, de sa prérogative de renvoyer l'affaire devant l'Assemblée Plénière témoigne de la volonté solennelle de la juridiction de fixer définitivement la doctrine constitutionnelle sur les rapports qu'entretiennent les deux branches de sa compétence définies à l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. #### 1. Le principe d'étanchéité et de subsidiarité entre les articles 90 A et 90 B de la Constitution L'originalité de l'institution du Tribunal Suprême monégasque réside dans sa double nature fonctionnelle : organe unique, il agit tantôt comme cour constitutionnelle (article 90 A), tantôt comme juridiction administrative suprême (article 90 B). Cette dualité de fonctions au sein d'une même juridiction nécessite une délimitation rigoureuse des voies de droit, d'autant plus que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême organise les procédures en fonction de la matière dans laquelle le Tribunal est appelé à statuer. Dans la présente affaire, les requérants tentaient d'opérer une confusion — ou une substitution — entre le *critère matériel* (la nature des normes violées, à savoir les droits fondament
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1931/04-13-27433)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La décision rendue le 13 avril 1931 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’application de l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 et soulève des questions fondamentales relatives tant à l’étendue de la compétence de la haute juridiction qu’à l’exercice des libertés publiques par les agents de l’État. À l’origine de cette affaire se trouve le comportement d’un agent public, le sieur C., qui exerçait les fonctions de fonctionnaire monégasque (la nature exacte de son emploi et son grade au sein de l’administration ne sont pas précisés dans la décision). Ce fonctionnaire a effectué une démarche auprès du Consulat Général de France à Monaco. La teneur exacte des propos tenus lors de cette visite, l'objet précis de cette démarche ainsi que la date à laquelle elle est intervenue demeurent non précisés dans la décision. Toutefois, cette initiative n’est pas restée sans conséquences sur le plan administratif. Informé de cette démarche accomplie auprès de la représentation consulaire d’une puissance étrangère, Son Excellence le Ministre d’État a estimé que ce comportement constituait un manquement aux obligations professionnelles incombant à l’intéressé. Par une décision dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision, le Ministre d’État a prononcé une sanction disciplinaire à l’encontre du sieur C., consistant en une mesure de suspension de ses fonctions. Pour justifier cette mesure de rigueur, l’autorité ministérielle a expressément motivé la sanction appliquée par l’existence de faits jugés contraires aux devoirs d’un fonctionnaire, en faisant mention de la démarche effectuée au Consulat Général de France comme d’un fait matériel se rapportant aux fonctions et aux devoirs de cet agent de l'État monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la mesure de suspension prise à son encontre portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême d’une requête tendant à l’annulation de cette décision ministérielle. La procédure a donné lieu à l'instruction de l'affaire au cours de laquelle M. M., Membre rapporteur, a été entendu en son rapport verbal. Lors de l’audience, les débats ont opposé Maître T., plaidant et concluant au nom du demandeur, le sieur C., à Maître R., représentant Son Excellence le Ministre d’État en ses plaidoiries et conclusions, avant que le Ministère Public ne soit également entendu en ses conclusions. Les prétentions et l'argumentation des parties se sont articulées autour de deux axes majeurs : la compétence de la juridiction saisie, d’une part, et la conformité de la sanction aux droits garantis par le texte constitutionnel, d’autre part. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, le Ministre d’État, par la voix de son conseil dans le cadre de sa contre-requête, a soulevé une double exception d’incompétence afin de faire obstacle à l’examen au fond du recours. En premier lieu, la défense gouvernementale suggérait que certains actes, qualifiés d’« actes d’administration », devaient échapper par leur nature particulière à la compétence du Tribunal Suprême, en visant tout particulièrement à ce titre les mesures disciplinaires prises à l’encontre des agents publics. En second lieu, le Ministre d’État excipait de la théorie de l’acte de gouvernement ou, à tout le moins, de l'immunité juridictionnelle des actes touchant à la diplomatie. La contre-requête soutenait en effet que « les rapports entre l’État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l’État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge ». Dès lors que la sanction faisait suite à une démarche effectuée au Consulat Général de France, l'administration prétendait que la mesure revêtait un caractère touchant aux relations internationales, ce qui devait avoir pour effet de soustraire l’acte attaqué au contrôle juridictionnel du Tribunal Suprême. Pour contrer ces exceptions et asseoir la compétence de la haute juridiction, le sieur C. a pris soin de circonscrire très précisément l’objet de sa demande. Il faisait valoir qu’il ne s’adressait nullement au Tribunal Suprême comme à une juridiction d’appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, et qu’il ne l’invitait pas à apprécier l’opportunité, le bien-fondé ou la proportionnalité de la peine au regard des fautes relevées. Le requérant fondait ses conclusions d'annulation non pas sur des motifs d’ordre purement administratif, mais exclusivement sur des motifs d’ordre constitutionnel, tirés de la violation des droits et libertés garantis par l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, ouvrant ainsi la voie au recours prévu par l'article 14 de ce texte. Sur le fond du droit, le sieur C. soutenait que la mesure de suspension prononcée à son encontre constituait une violation directe de la liberté d’opinion, telle qu'elle est consacrée et garantie par l’article 10 de la Constitution. Selon l'argumentation du requérant, en le sanctionnant pour une démarche accomplie en dehors de l’exercice strict de ses fonctions, l'autorité administrative avait porté une atteinte inconstitutionnelle à une liberté fondamentale dont il estimait devoir jouir au même titre que tout autre individu. En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant non justifiée, en soutenant que le statut de fonctionnaire imposait des obligations particulières de réserve et de discipline, y compris pour des actes accomplis hors fonction, et que la sanction prononcée ne violait en rien les prescriptions constitutionnelles. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur C. confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique juridique d'une importance capitale pour la délimitation de son office et pour la théorie générale des libertés publiques sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911. En premier lieu, sur le plan de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer s'il était compétent, sur le fondement de l'article 14 de la Constitution de 1911, pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une mesure disciplinaire de suspension frappant un fonctionnaire à la suite d'une démarche accomplie auprès d'un consulat étranger. Cette question principale se dédoublait en deux sous-questions : d'une part, la nature d'« acte d'administration » d'une sanction disciplinaire fait-elle obstacle à la compétence du juge constitutionnel lorsque le recours est fondé sur la violation d'un droit fondamental ? D'autre part, la circonstance matérielle que les faits reprochés se soient déroulés au Consulat Général de France confère-t-elle à la sanction le caractère d'un acte touchant aux relations internationales ou à la sûreté extérieure de l'État, échappant comme tel à tout contrôle juridictionnel ? En second lieu, sur le fond du droit, la question posée était celle de la conciliation entre l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis — et plus spécifiquement la liberté d'opinion consacrée par l'article 10 de la Constitution — et les exigences propres à la discipline de la fonction publique. Il s'agissait de savoir si la Constitution impose une application uniforme et absolue des libertés publiques à tous les individus, ou si elle autorise l'État à restreindre l'étendue de ces libertés à l'égard de ses fonctionnaires en leur imposant des devoirs de réserve et de discrétion, y compris pour des actes étrangers à l'exercice de leurs fonctions, sous peine de sanctions disciplinaires. Enfin, dans l'affirmative, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur la qualification des faits ayant motivé une telle sanction ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur logique en deux temps distincts, répondant successivement aux exceptions d'incompétence avant d'examiner le bien-fondé de la requête au regard des principes constitutionnels. #### 1. L'affirmation de la compétence du Tribunal Suprême et la délimitation stricte de son office Pour trancher la question préalable de sa compétence, la haute juridiction prend pour point de départ le texte même qui l'institue. Elle rappelle les termes de l'article 14 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, selon lesquels : « Un Tribunal Suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ». Le Tribunal en déduit immédiatement une règle générale de compétence d'attribution : il est compétent pour connaître de « tous les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de tous les droits et libertés consacrés par la Constitution ». Le critère de compétence réside donc dans l'objet du recours et la nature des moyens invoqués (la violation d'un droit constitutionnel), et non a priori dans la nature formelle de l'acte attaqué. Fort de ce principe, le Tribunal Suprême écarte le premier pan de l'argumentation ministérielle relatif aux « actes d'administration ». Le juge procède ici par une habile économie de moyens doublée d'une distinction fondamentale quant à son propre office. Il indique en effet statuer « sans rechercher s'il est exact que certains actes, qualifiés actes d'administration échappent à la compétence du Tribunal Suprême, à raison de leur nature particulière notamment les mesures disciplinaires ». Il n'est pas nécessaire de trancher abstraitement cette question théorique, car le Tribunal relève que la requête du sieur C. ne l'invite nullement à examiner la mesure disciplinaire « en elle-même », ni à en apprécier « l'opportunité et le bien-fondé, les faits qui l'ont motivée, la rigueur eu égard aux fautes relevées contre l'intéressé ». Le Tribunal souligne que le demandeur ne le saisit pas comme une juridiction d'appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, mais fonde ses conclusions d'annulation exclusivement sur des « motifs d'ordre constitutionnel » et non sur des « motifs d'ordre administratif ». Dès lors que la violation d'un droit constitutionnel est alléguée, l'article 14 ouvre de plein droit la compétence du Tribunal Suprême, tout en la cantonnant au seul contrôle de constitutionnalité. La juridiction balaye ensuite avec la même fermeté la seconde exception d'incompétence tirée de la théorie des actes intéressant les relations internationales. Le Tribunal ne conteste pas le principe théorique avancé par la contre-requête gouvernementale : il concède volontiers « qu'il est exact [...] que "les rapports entre l'État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l'État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge" ». L'immunité juridictionnelle des actes diplomatiques et de sûreté extérieure est donc reconnue dans son principe. Toutefois, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique rigoureuse de l'acte attaqué pour lui dénier un tel caractère. Il constate que la mesure prise à l'égard du sieur C. « ne concerne pas ces rapports », qu'elle « ne touche pas aux relations internationales de l'État Monégasque ni même aux relations des autorités monégasques avec des autorités étrangères ». Au contraire, le juge qualifie la suspension d'acte relevant « exclusivement » de « l'administration intérieure de l'État Monégasque ». Quant à la circonstance que le fonctionnaire se soit rendu au Consulat général de France, le Tribunal l'analyse avec précision : cette démarche n'est mentionnée dans la décision de sanction « que comme un fait matériel relatif aux fonctions et aux devoirs du sieur C., fonctionnaire monégasque ». Le juge ajoute que cette démarche, même envisagée isolément, ne saurait suffire à transmuer la suspension disciplinaire en un acte intéressant les relations internationales de nature à la soustraire à sa compétence. L'obstacle procédural étant ainsi intégralement levé, le Tribunal se déclare compétent. #### 2. La relativité de l'exercice des libertés publiques et la soumission des fonctionnaires à la discipline Abordant l'examen au fond de la requête, le Tribunal Suprême livre une véritable théorie générale de l'exercice des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution de 1911. Pour répondre au moyen tiré de la violation de la liberté d'opinion (article 10), la juridiction pose un postulat majeur : « l'exercice des droits et libertés garantis par la Constitution n'est pas nécessairement uniforme, identique pour tous les individus ». Au contraire, cet exercice « admet des modalités, des variantes selon les situations diverses dans lesquelles sont placés les divers individus, selon le sexe, l'âge, la nationalité, la profession ». Pour démontrer que cette relativité n'est pas une création prétorienne arbitraire mais découle du texte fondamental lui-même, le Tribunal procède à une analyse systémique de l'Ordonnance Constitutionnelle. Il relève que ces variantes sont prévues et établies par la Constitution à double titre : d'une part, les articles 6, 8, 9 et 10 admettent expressément que les lois « règlent et par conséquent conditionnent l'exercice des droits et libertés garantis » ; d'autre part, le texte constitutionnel opère lui-même des distinctions selon la nationalité, puisqu'il réserve aux seuls Monégasques le principe d'égalité (article 5) et le droit de réunion (article 12), alors que les articles 6 à 11 et 13 ne comportent pas une telle réserve. Ayant établi que la profession constitue un critère légitime de différenciation dans la jouissance des droits, le Tribunal applique ce principe à la catégorie spécifique des agents publics. Il affirme qu'il n'est pas contraire à la Constitution que les fonctionnaires exercent les droits et libertés garantis « dans des conditions autres moins larges que les conditions dans lesquelles les particuliers exercent les mêmes droits et libertés ». Le juge justifie cette restriction par la nature même du lien de fonction publique : cette différence résulte « naturellement, nécessairement des relations différentes que les fonctionnaires et les particuliers ont avec l'État ». Le raisonnement repose sur une logique de réciprocité synallagmatique ou statutaire : les fonctionnaires « tiennent de l'État des avantages auxquels correspondent des obligations qui constituent leur discipline ». Le Tribunal Suprême précise alors l'étendue spatiale et matérielle de cette discipline, en rejetant toute cloison étanche entre la vie professionnelle et la vie privée de l'agent. La discipline, ses obligations et ses sanctions concernent « non seulement les actes de la fonction, mais aussi les actes hors fonction », à la condition toutefois que ces derniers « reçoivent de la publicité, causant du scandale, nuisent à la dignité du fonctionnaire et de la fonction ». La justification ontologique donnée par le Tribunal est d'une grande clarté : « il en est ainsi, parce que dans les uns et dans les autres actes une seule et même personne intervient ». L'unicité de la personne physique interdit au fonctionnaire de se dépouiller totalement de sa qualité lorsqu'il agit en dehors de son service. Dès lors, le Tribunal dresse un parallèle saisissant entre le citoyen ordinaire et l'agent public : tout comme les particuliers exercent leurs libertés dans les limites qu'impose la loi pénale, les fonctionnaires doivent exercer leurs droits constitutionnels « dans les limites qu'impose la discipline ». Concrètement, cela leur impose d'en user « avec discrétion et réserve » et de « s'abstenir de tous actes, écrits, paroles, manifestations, attitudes, qui témoigneraient d'un esprit d'hostilité ou de sédition contre l'État ou ses représentants qualifiés ». Tout manquement à ce devoir de la fonction appelle naturellement des peines disciplinaires. Le Tribunal formule ensuite la règle de conciliation entre pouvoir disciplinaire et Constitution : les deux se concilient « pourvu que des sanctions soient réellement appliquées à des faits qui violent les obligations spéciales des fonctionnaires, qu'elles soient de nature disciplinaire et conformes à la législation en vigueur ». Enfin, appliquant cette grille d'analyse à l'espèce tout en respectant l'autolimitation de son office annoncée lors de l'examen de la compétence, le Tribunal constate que le Ministre d'État a motivé la sanction appliquée au sieur C. « par des faits contraires aux devoirs d'un fonctionnaire ». Aussitôt, le juge rappelle « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême, dans l'état actuel des textes organiques qui le concernent, de statuer, sur le bien-fondé d'une mesure disciplinaire ». Ne pouvant contrôler la qualification juridique des faits ni leur matérialité au regard du droit disciplinaire, le Tribunal se borne à constater que la sanction a bien été prise sur un fondement disciplinaire licite au regard de la Constitution, et en conclut que la liberté d'opinion garantie par l'article 10 n'a pas été violée. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation particulièrement dense, le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « Par ces motifs : > Le Tribunal Suprême. > Se déclare compétent ; > En ce qui concerne la requête, la rejette comme non justifiée et condamne le requérant aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur C.* rendu le 13 avril 1931 constitue une décision fondatrice de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Bien que les règles régissant le présent commentaire interdisent de citer des décisions postérieures ou extérieures non mentionnées dans le texte de l'arrêt, l'analyse intrinsèque de la décision permet de mettre en lumière sa portée considérable tant au regard de la théorie du contentieux constitutionnel monégasque que des principes généraux du droit de la fonction publique et du droit des relations internationales. #### 1. La consécration de l'autonomie du recours constitutionnel et le rejet des immunités juridictionnelles abusives Sur le plan du droit processuel et de la justice constitutionnelle, cette décision de 1931 revêt une importance historique majeure. Placée sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, la haute juridiction devait affirmer son autorité face à un pouvoir exécutif tenté de soustraire ses décisions au contrôle juridictionnel par le biais de qualifications doctrinales restrictives. En premier lieu, l'arrêt neutralise la théorie dite des « actes d'administration ». Le Ministre d'État tentait d'accréditer l'idée qu'il existerait une catégorie d'actes — incluant le pouvoir disciplinaire — relevant de la pure gestion interne de l'administration et jouissant, par leur nature même, d'une immunité totale face au juge constitutionnel. Sans trancher abstraitement la question de l'existence d'une telle catégorie, le Tribunal Suprême vide l'argument de sa substance en opérant une distinction fondamentale entre le contrôle de légalité administrative (ou d'opportunité disciplinaire) et le contrôle de constitutionnalité. En affirmant qu'il est compétent pour *tous* les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de *tous* les droits et libertés consacrés par la Constitution (article 14), le Tribunal pose le principe qu'aucun acte administratif individuel, fût-il une mesure disciplinaire interne, n'est par nature à l'abri d'un contrôle dès lors qu'il est argué d'inconstitutionnalité. En second lieu, la décision apporte une contribution essentielle à la délimitation de la notion d'« acte de gouvernement » dans l'ordre juridique monégasque. La défense gouvernementale avançait un argument d'une grande habileté politique, soulignant que les rapports avec les représentants des puissances étrangères relèvent de la sûreté extérieure de l'État, domaine dont l'État, « à Monaco surtout, est seul juge ». Cette incise (« à Monaco surtout ») faisait manifestement écho à la situation géopolitique singulière de la Principauté et à l'importance vitale de ses relations avec la France, représentée sur place par son Consulat Général. Accepter l'argument du Ministre d'État aurait conduit à étendre démesurément le champ de l'acte de gouvernement : la moindre mesure administrative interne ayant un lien matériel, même fortuit ou indirect, avec une autorité étrangère aurait échappé au juge. Le Tribunal Suprême fait preuve ici d'une remarquable indépendance d'esprit en refusant la théorie du « mobile politique » ou de la « contamination diplomatique ». Il applique un critère strictement matériel et objectif : l'acte attaqué est la suspension d'un agent public monégasque par son supérieur hiérarchique. Cet acte produit ses effets exclusivement dans l'ordre administratif interne. Le fait que la faute reprochée ait eu pour cadre géographique le Consulat Général de France n'est qu'un « fait matériel » qui ne modifie pas la nature juridique de
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1939, n° 27442 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1939, n° 27442 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1939/02-20-27442)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 20 février 1939 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'exécution d'un contrat de concession de service public portant sur un secteur névralgique de l'économie et de la vie quotidienne : l'énergie gazière. Aux termes d'une convention signée le 15 décembre 1936 et formellement approuvée par une Ordonnance Princière du 23 décembre 1936, le Gouvernement de la Principauté de Monaco a conclu un accord avec la Compagnie Industrielle d'Éclairage ainsi que la Société Monégasque du Gaz. Par cet acte conventionnel, le Gouvernement monégasque a octroyé à la Compagnie Industrielle d'Éclairage « la concession pour la fabrication et la distribution publique du gaz pour tous usages sur tout le territoire de la Principauté, au moyen d'ouvrages exécutés ou à exécuter ». L'exécution de cette concession était strictement encadrée par les clauses et conditions d'un cahier des charges en date du même jour (15 décembre 1936) et annexé à la convention principale. Ce document contractuel de référence anticipait de manière précise tant les hypothèses de crise dans l'exploitation du service que les modalités de règlement des différends. D'une part, l'article 30 du cahier des charges, en ses alinéas 1, 2 et 3, organisait une gradation des prérogatives gouvernementales en cas de défaillance ou de péril : 1. En premier lieu, si la sûreté publique venait à être compromise, le Gouvernement était habilité à prendre, aux frais et risques du concessionnaire, les mesures provisoires nécessaires pour prévenir tout danger. 2. En deuxième lieu, si l'exploitation du service venait à être interrompue, que ce soit en partie ou en totalité, le texte stipulait qu'il serait pourvu d'urgence par le Gouvernement, aux mêmes frais et risques du concessionnaire, à la continuation du service. 3. Enfin, la sanction suprême de la déchéance pouvait être prononcée par le Gouvernement, mais uniquement à l'expiration d'un délai de huit jours après l'envoi d'une mise en demeure restée infructueuse. D'autre part, l'article 38 du même cahier des charges contenait une clause attributive de juridiction, ou plus exactement une clause de compétence juridictionnelle, attribuant expressément aux tribunaux de la Principauté le jugement des contestations éventuelles pouvant s'élever entre le concessionnaire et le Gouvernement au sujet de l'exécution et de l'interprétation des clauses dudit cahier des charges. Or, peu de temps après l'entrée en vigueur de cette convention de concession, au printemps de l'année 1937, des tensions sont apparues. Le Tribunal Suprême relève que « certaines difficultés, d'ailleurs prévues au moment de l'octroi de la concession et qui avaient pour objet le statut à venir du personnel de l'Usine à Gaz, se sont élevées entre la Compagnie et le Gouvernement ». Ces discussions relatives aux conditions sociales et statutaires des employés ont donné lieu à des réunions institutionnelles, attestées par les procès-verbaux de la Commission du Gaz, et tout particulièrement celui de la séance tenue le 8 avril 1937. Ce climat de tension sociale s'est matérialisé, au cours des journées des 6 et 7 avril 1937, par une cessation du travail ainsi que par des menaces de grèves de solidarité. Selon les constatations souveraines du Tribunal Suprême, ces mouvements sociaux « résultaient des rapports établis entre le personnel de la Société Concessionnaire et l'Administration de la Confédération générale du travail (C.G.T.) ». Face à cette agitation syndicale, le Ministre d'État n'a ni songé, ni été contraint de recourir à des mesures de police matérielles consistant à installer des forces de police à proximité ou à l'intérieur de l'usine à gaz pour garantir au concessionnaire l'accomplissement de ses obligations contractuelles et assurer aux ouvriers non-grévistes la liberté de leur travail. Toutefois, dès le lendemain de la séance de la Commission du Gaz du 8 avril, le Ministre d'État a brusquement rompu avec la logique de négociation qui semblait prévaloir. Par un arrêté ministériel en date du 9 avril 1937, l'autorité exécutive a décidé, « par mesure provisoire et d'urgence qu'il sera pourvu par les soins du Gouvernement à l'exploitation de l'Usine à Gaz ». Par cet acte unilatéral d'autorité, le Gouvernement monégasque évinçait de facto la Compagnie Industrielle d'Éclairage de la gestion de son exploitation et plaçait l'usine sous une forme de régie gouvernementale immédiate, prenant ainsi directement en main le service public concédé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant irrégulièrement dépossédée de ses droits contractuels par une voie d'autorité injustifiée, la Compagnie concessionnaire a porté le litige devant les juridictions de l'ordre judiciaire de la Principauté. Elle a ainsi saisi le Tribunal de Première Instance de Monaco d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution normale de la convention de concession du 15 décembre 1936. Par un jugement rendu le 17 juin 1938, le Tribunal de Première Instance de Monaco a accueilli favorablement sa compétence pour statuer sur cette action contractuelle (le contenu précis du dispositif sur le fond de ce jugement de première instance n'est pas précisé dans la décision, si ce n'est que le Tribunal s'est déclaré compétent pour statuer sur l'action de la Compagnie). Une instance d'appel ayant été engagée à la suite de ce jugement devant la Cour d'appel de Monaco, l'exécutif monégasque a décidé de contester radicalement le pouvoir même du juge judiciaire de connaître de ce litige. S'appuyant sur les dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire (en ses articles 1 à 4), le Procureur général, agissant au nom du Gouvernement, a soulevé un déclinatoire de compétence et présenté un réquisitoire tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême, institué juge des conflits. Faisant droit à ce réquisitoire du ministère public par un arrêt en date du 22 octobre 1938, la Cour d'appel de Monaco a sursis à statuer et ordonné le renvoi de l'affaire devant le Tribunal Suprême afin que soit tranchée la question du conflit d'attribution. Devant la Haute Juridiction monégasque, l'instruction s'est déroulée de manière contradictoire. Des mémoires ont été déposés, d'une part, pour la Compagnie Industrielle d'Éclairage et, d'autre part, pour Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté. Le Procureur général a déposé ses conclusions écrites datées du 7 décembre 1938, soutenant le bien-fondé du déclinatoire de compétence au profit de l'autorité administrative. Les prétentions des parties s'articulaient autour de la nature juridique de l'intervention gouvernementale du 9 avril 1937 et de l'étendue de la compétence des tribunaux judiciaires : * **Du côté du Gouvernement et du Procureur général**, il était soutenu que le conflit relevait de l'autorité administrative, l'arrêté du 9 avril 1937 ayant été pris « par mesure provisoire et d'urgence » par voie d'autorité, ce qui devait faire échec à la compétence du juge judiciaire pour ordonner le rétablissement de la convention sous astreinte. * **Du côté de la Compagnie Industrielle d'Éclairage**, il était soutenu que le litige portait exclusivement sur l'exécution du contrat de concession du 15 décembre 1936 et de son cahier des charges, que les conditions d'une mise en régie ou de mesures provisoires d'urgence prévues à l'article 30 n'étaient nullement réunies en l'absence de tout péril pour l'ordre public ou d'interruption du service, et qu'en vertu tant des principes généraux d'organisation judiciaire de la Principauté que de l'article 38 du cahier des charges, le Tribunal de Première Instance était pleinement compétent pour condamner le Gouvernement à rétablir l'exécution du contrat. Après avoir entendu Monsieur Delpech, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, la Haute Juridiction a rendu sa décision le 20 février 1939. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'arrêt soumis à l'analyse posait au Tribunal Suprême, statuant dans sa fonction éminente de juge des conflits de compétence en application de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932, une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et au régime du contentieux des contrats administratifs de concession : **L'autorité judiciaire de droit commun est-elle compétente pour connaître d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution d'une convention de concession de service public, lorsque le Gouvernement, en dehors des conditions de fond et de forme prévues par le cahier des charges et sans péril avéré pour l'ordre public ou la continuité du service, est intervenu par un arrêté d'autorité pour assurer lui-même l'exploitation de l'usine concédée afin de résoudre un conflit d'ordre purement social et économique ?** En filigrane de cette question principale se profilaient deux sous-questions déterminantes : 1. Quelle est l'étendue de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance de Monaco en l'absence de juridictions administratives spécialisées au sein de la Principauté, au regard de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 ? 2. L'invocation par le Gouvernement d'un pouvoir de police ou d'urgence (« par mesure provisoire et d'urgence ») suffit-elle à soustraire le litige contractuel à la connaissance du juge judiciaire, ou appartient-il au juge des conflits de vérifier la réalité matérielle des faits pour disqualifier un acte d'autorité ayant détourné le pouvoir de police de sa finalité au détriment de la force obligatoire du contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable densité, structuré en deux temps distincts mais intimement liés : l'examen des règles abstraites régissant « la compétence » d'une part, et l'analyse concrète des circonstances de fait et de droit entourant « le conflit » d'autre part. #### 1. Sur la compétence : l'affirmation de la compétence de droit commun du juge judiciaire et de la loi des parties Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par un attendu de principe d'une clarté absolue qui fixe le cadre institutionnel monégasque : > « Considérant qu'il est constant que la Principauté de Monaco n'a pas de tribunaux administratifs et que la juridiction de droit commun, représentée par le Tribunal de Première Instance est compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses, à l'exception de celles qui, dans les termes de l'Ordonnance-Loi susvisée, du 9 juillet 1932 auraient été attribuées par la loi à l'autorité administrative ». Par cette affirmation liminaire, le juge des conflits pose une règle de répartition des compétences fondée sur un système d'unité de juridiction à prépondérance judiciaire. À la différence des systèmes juridiques connaissant une dualité d'ordres de juridiction (un ordre judiciaire et un ordre administratif distinct), la Principauté de Monaco ne dispose pas de tribunaux administratifs. Dès lors, le Tribunal de Première Instance détient une compétence universelle de principe (« toutes les questions contentieuses »). La compétence de l'autorité administrative — et donc l'incompétence corrélative du juge judiciaire sanctionnée par la procédure de conflit de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932 — demeure strictement résiduelle et dérogatoire : elle ne peut résulter que d'une attribution expresse opérée « par la loi ». Ce socle légal étant posé, le Tribunal Suprême examine l'économie générale de la convention du 15 décembre 1936 et de son cahier des charges. Après avoir rappelé l'objet de la concession (article 1er de la convention), la Haute Juridiction procède à une exégèse rigoureuse de l'article 30 du cahier des charges. Elle relève que les trois alinéas de cet article encadrent limitativement les hypothèses d'intervention unilatérale du Gouvernement dans la gestion du concessionnaire : * L'alinéa 1er exige que « la sûreté publique [vienne] à être compromise » pour justifier des mesures provisoires nécessaires pour prévenir tout danger ; * L'alinéa 2 exige que « l'exploitation [vienne] à être interrompue en partie ou en totalité » pour permettre au Gouvernement de pourvoir d'urgence à la continuation du service ; * L'alinéa 3 subordonne le prononcé de la déchéance à un délai de « huit jours après une mise en demeure ». Le Tribunal Suprême en tire une conséquence juridique impérative, garante de la sécurité contractuelle : « qu'en conséquence, il ne pouvait y avoir de mesure provisoire ni de mise en régie ni de déchéance que dans les conditions et les formes prévues par ladite convention ». Le contrat de concession forme ainsi un bloc rigide qui lie non seulement le concessionnaire, mais également l'autorité concédante dans l'exercice de ses pouvoirs d'intervention et de sanction. Poursuivant son analyse des textes contractuels, le Tribunal Suprême s'arrête sur l'article 38 du cahier des charges, qui attribue aux tribunaux de la Principauté le jugement des contestations éventuelles entre le concessionnaire et le Gouvernement relatives à l'exécution et à l'interprétation des clauses du cahier des charges. Loin d'y voir une dérogation conventionnelle à des règles d'ordre public, la Haute Juridiction souligne que cette stipulation « ne faisait qu'appliquer les principes de la compétence rappelés ci-dessus et auxquelles nulle loi n'a apporté de dérogation ». Ainsi, la loi du contrat (l'article 38) et la loi de l'État (l'organisation judiciaire monégasque issue de l'Ordonnance-Loi de 1932) convergent parfaitement pour désigner le Tribunal de Première Instance comme le juge naturel et exclusif de l'exécution de la concession. #### 2. Sur le conflit : la vérification des réalités matérielles et la censure du détournement du pouvoir de police Le second volet de la motivation (« Sur le conflit ») constitue le cœur décisif de l'arrêt. Le Gouvernement tentait en effet d'échapper au juge du contrat en présentant son arrêté du 9 avril 1937 comme un acte de puissance publique pris par voie d'autorité pour des motifs d'urgence et de police. Le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à l'apparence formelle de l'arrêté ministériel et procède à un contrôle approfondi de la matérialité des faits et des mobiles réels de l'Administration. En premier lieu, le juge des conflits examine la nature et la gravité des troubles invoqués. Il constate que les difficultés survenues entre la Compagnie et le Gouvernement étaient « d'ailleurs prévues au moment de l'octroi de la concession » et portaient sur « le statut à venir du personnel de l'Usine à Gaz ». Surtout, le Tribunal pose un constat factuel rédhibitoire pour la thèse gouvernementale : > « que ces difficultés n'ont à aucun moment, provoqué de danger pour l'ordre public ni compromis le fonctionnement de la concession, même les 6 et 7 avril, du fait d'une cessation du travail et des menaces de grèves de solidarité qui résultaient des rapports établis entre le personnel de la Société Concessionnaire et l'Administration de la Confédération générale du travail (C.G.T.) ». Ni la condition de l'alinéa 1er de l'article 30 (danger pour la sûreté publique), ni celle de l'alinéa 2 (interruption compromettant le fonctionnement de la concession) n'étaient donc réunies dans les faits. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême dévoile le véritable mobile de l'intervention gouvernementale, opérant ainsi une véritable qualification de détournement de pouvoir (ou plus exactement de détournement de procédure et de finalité). Il relève qu'en l'espèce, il ne pouvait s'agir que de « l'exécution pure et simple et de bonne foi d'un contrat qui avait prévu lui-même le règlement des contestations nées de l'exploitation de l'Usine à Gaz ». Or, le Gouvernement a poursuivi une tout autre finalité : « le but poursuivi fut seulement de donner au personnel de la Compagnie dûment concessionnaire, vis-à-vis de celle-ci certaines assurances relevant d'un ordre social et de causes autres que la marche normale d'un service public ». L'arrêté du 9 avril 1937 n'avait donc pas pour objet d'assurer la continuité menacée du service public du gaz, mais de peser dans un rapport de force syndical en faveur des revendications sociales du personnel. En troisième lieu, le Tribunal Suprême conforte son analyse par un indice comportemental révélateur (« au surplus »). Si l'ordre public ou la continuité du service avaient réellement été menacés par les grévistes les 6 et 7 avril, la mission première de l'autorité de police eût été de protéger l'outil de travail et la liberté du travail. Or, la Haute Juridiction observe « qu'il n'apparaît pas, au surplus que le Ministre d'État ait songé ou ait été contraint à recourir à des mesures d'installation près ou hors l'usine de forces de police pour assurer au concessionnaire l'accomplissement de ses obligations et aux non-grévistes la liberté de leur travail ». Au lieu d'utiliser ses forces de police pour aider le concessionnaire à exécuter le contrat face aux grèves, le Ministre d'État a préféré évincer le concessionnaire. Enfin, dans un dernier considérant synthétique d'une grande fermeté doctrinale, le Tribunal Suprême condamne le comportement de l'exécutif : > « Considérant que le Gouvernement en intervenant par voie d'autorité, après avoir paru se rallier à des négociations dans l'esprit de la convention, a méconnu la rigidité du contrat et du cahier des charges de la concession et fait servir un pouvoir de police à la solution d'un conflit d'ordre social et économique ». La double faute gouvernementale est ainsi clairement stigmatisée : d'une part, la méconnaissance de la « rigidité du contrat » et de la bonne foi contractuelle (après avoir laissé croire à des négociations au sein de la Commission du Gaz jusqu'au 8 avril) ; d'autre part, l'instrumentalisation d'un pouvoir de police administrative aux fins de trancher un conflit purement social et économique. Dès lors, la conclusion s'impose d'elle-même : la voie d'autorité étant illégitime et dépourvue de base légale ou contractuelle, le litige ne sort pas de la sphère contractuelle. La Compagnie concessionnaire était pleinement fondée à saisir le Tribunal de Première Instance d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution de la convention. Le Tribunal de Première Instance s'est déclaré compétent à bon droit, et le conflit a été élevé à tort par le Gouvernement. L'autorité judiciaire demeure en droit de statuer sur le litige, « d'après les réalités constatées, ce qu'il appartiendra "ex æquo et bono" ». ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Par ces motifs : > Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Compagnie Industrielle d'Éclairage et Société Monégasque du Gaz c/ Gouvernement* du 20 février 1939 constitue une décision majeure de l'histoire du droit public et du droit des contrats administratifs de la Principauté de Monaco. Bien que rendu à une époque antérieure aux développements contemporains du droit européen, il pose des jalons fondamentaux quant à l'architecture juridictionnelle monégasque, à la théorie générale des contrats de concession et au contrôle juridictionnel des actes de puissance publique. #### 1. L'architecture juridictionnelle monégasque et l'interprétation stricte de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 Sur le
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/12-19-25054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, de la détermination du domicile fiscal des personnes physiques relevant du régime spécifique instauré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. En l'espèce, le sieur L. T. était titulaire d'un certificat de domicile délivré par l'administration monégasque le 28 septembre 1966. Ce document revêtait une importance capitale pour le contribuable puisqu'il conditionnait son statut fiscal au regard des stipulations de la Convention précitée. L'article 22-3 de cette Convention impose toutefois une obligation de renouvellement périodique à la charge du titulaire, en stipulant qu'il appartient à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Après avoir obtenu à cinq reprises consécutives la prolongation de la validité de son titre, le sieur L. T. a sollicité, au cours de l'année 1984, le sixième renouvellement de son certificat de domicile. L'administration devait alors apprécier la situation factuelle du demandeur, notamment à la date de référence du 29 septembre 1984. Or, la configuration patrimoniale et familiale de l'intéressé présentait une dualité géographique susceptible d'éveiller l'attention des autorités administratives et fiscales des deux États parties à la Convention. D'une part, le sieur L. T. disposait d'un appartement situé en Principauté de Monaco, dans un quartier décrit par l'administration comme étant un « quartier de commerce modeste », logement qui, selon les allégations du requérant, était habité en permanence par plus de cinq personnes. D'autre part, le requérant et sa famille possédaient en France, sur le territoire de la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer (Alpes-Maritimes), un immeuble consistant en une villa de deux étages située dans un quartier qualifié de « particulièrement résidentiel ». Pour les deux niveaux de cette villa française, le sieur L. T. avait souscrit deux abonnements d'électricité distincts. Saisi de cette sixième demande de renouvellement, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a opposé un refus au sieur L. T. par une première décision en date du 22 juillet 1985. Pour motiver cette décision défavorable, l'autorité administrative monégasque s'est fondée sur un double motif factuel. En premier lieu, elle a estimé que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque. En second lieu, et de manière déterminante, le Ministre d'État a invoqué les résultats d'une enquête diligentée par l'Administration fiscale française, en affirmant dans sa lettre du 22 juillet 1985 que cette investigation faisait ressortir que le sieur L. T. résidait de façon habituelle à Èze-sur-Mer. Contestant le bien-fondé de ce refus, l'intéressé a exercé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours a donné lieu à ce que la décision qualifie d'« enquête gracieuse ». Toutefois, par une seconde décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a confirmé son refus initial de renouvellement du certificat de domicile. Cette décision confirmative était motivée par la circonstance qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté par le requérant au soutien de sa démarche gracieuse. C'est dans ce contexte d'opposition frontale sur la réalité de l'établissement principal du contribuable que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 décembre 1985. Statuant en matière administrative et siégeant en Assemblée plénière (à la suite d'une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême mentionnée dans les visas), la Haute Juridiction était saisie de conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, le requérant demandait au Tribunal de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus du Ministre d'État en date du 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, conscient que l'issue du litige dépendait étroitement de l'appréciation des éléments de preuve relatifs à son lieu de vie effectif, le sieur L. T. sollicitait que le Tribunal ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive avant dire droit. Par un arrêt préparatoire rendu le 27 juin 1986, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour exiger de l'administration la transparence sur les pièces fondant sa décision. La juridiction a en effet invité formellement le Ministre d'État à produire « tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 ». Le Tribunal a tout particulièrement enjoint à l'autorité gouvernementale de verser aux débats contradictoires « l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant, en date du 22 juillet 1985 ». En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 8 septembre 1986, un mémoire intitulé « réponse à mesure d'instruction ». À l'appui de ses écritures, l'administration a enfin produit la pièce maîtresse sur laquelle reposait son argumentation : une lettre datée du 21 novembre 1984 émanant du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes. Ce document officiel français était accompagné du relevé des consommations d'électricité afférentes aux deux abonnements souscrits par le sieur L. T. pour les deux niveaux de sa villa d'Èze-sur-Mer. Au-delà de cette production documentaire, le Ministre d'État a développé dans son mémoire une argumentation fondée sur la vraisemblance sociologique et matérielle des conditions de logement du requérant. Il a ainsi fait observer au Tribunal qu'il était peu crédible que l'appartement monégasque, situé dans un quartier de commerce modeste, fût habité en permanence par plus de cinq personnes, alors même que la famille disposait par ailleurs d'un immeuble de deux étages implanté dans un secteur particulièrement résidentiel de la commune française voisine. Le principe du contradictoire ayant pu pleinement jouer grâce à la communication de ces pièces, le sieur L. T. a déposé un mémoire en réponse le 29 septembre 1986. Dans ces écritures, le requérant s'est livré à une exégèse critique de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, a réitéré l'ensemble des arguments qu'il avait précédemment développés au cours de la procédure, et a versé au dossier diverses attestations et témoignages destinés à valoir comme éléments de preuve complémentaire de la réalité de sa résidence en Principauté. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, après que le Président du Tribunal Suprême a délégué ses fonctions au Vice-Président par ordonnance du 20 octobre 1986, et à la suite d'une ordonnance du Vice-Président du 22 octobre 1986, l'affaire a été appelée à l'audience. Le Tribunal a entendu le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy ainsi que de Maître Jean-Charles Marquet (suppléé par Maître Philippe Sanita), et enfin les conclusions de Madame le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question centrale de droit administratif et de droit fiscal conventionnel, articulée autour du régime de la preuve et de l'étendue du contrôle juridictionnel dans le cadre du recours pour excès de pouvoir (recours en annulation selon la terminologie de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962). Plus précisément, la question de droit était double : En premier lieu, sur le terrain substantiel de l'application de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, comment s'articule la charge de la preuve de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile ? S'il incombe initialement au détenteur du certificat d'apporter la preuve de sa résidence en Principauté pour en obtenir le renouvellement, dans quelle mesure l'administration monégasque peut-elle légalement écarter les éléments de preuve produits par l'administré en leur opposant les résultats d'une enquête administrative externe (en l'occurrence française) ? En second lieu, sur le terrain du contentieux administratif et du contrôle de légalité interne des actes administratifs, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fait retenus par le Ministre d'État pour refuser un tel renouvellement ? Lorsque l'autorité administrative fonde sa décision de refus sur l'affirmation selon laquelle une enquête fiscale étrangère établit la résidence habituelle de l'intéressé hors de Monaco, le juge de l'excès de pouvoir peut-il, après avoir exigé la production de ladite enquête par une mesure d'instruction, censurer la décision administrative pour erreur sur la matérialité des faits s'il apparaît que l'administration a dénaturé ou surinterprété les conclusions de ce document au détriment des preuves fournies par le requérant ? Accessoirement, se posait une question de procédure contentieuse classique mais essentielle : quelle est la portée d'une annulation visant formellement la décision confirmative prise sur recours gracieux (du 7 novembre 1985) à l'égard de la décision initiale de refus (du 22 juillet 1985) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 décembre 1986 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et par une confrontation directe entre les motifs invoqués par l'administration et la teneur réelle des pièces du dossier, révélée grâce à l'arrêt avant dire droit du 27 juin 1986. Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose le cadre normatif applicable en rappelant littéralement les termes de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Elle énonce ainsi le principe selon lequel il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Ce faisant, le Tribunal reconnaît que la charge initiale de la preuve pèse juridiquement sur le demandeur au renouvellement. Dans un deuxième temps, le juge retrace l'historique administratif de la demande du sieur L. T. Il relève que l'intéressé sollicitait pour la sixième fois en 1984 le renouvellement d'un titre détenu depuis le 28 septembre 1966 — notation qui, sans créer de droit acquis au maintien du certificat, souligne néanmoins l'ancienneté et la continuité de la situation administrative du requérant. Le Tribunal rappelle ensuite avec précision la motivation des deux décisions successives du Ministre d'État : - La décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur l'insuffisance probatoire des explications du requérant quant à sa résidence habituelle et continue à Monaco, et sur l'affirmation positive selon laquelle l'enquête de l'Administration fiscale française « faisait ressortir qu'il résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer ». - La décision confirmative du 7 novembre 1985, intervenue après enquête gracieuse, maintenait ce refus au motif qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été fourni. Dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de l'arrêt —, le Tribunal Suprême procède au contrôle de l'exactitude matérielle des faits en examinant le contenu intrinsèque des enquêtes administratives, et tout particulièrement celui de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, dont la production avait été ordonnée par l'arrêt du 27 juin 1986. Or, la lecture directe de ce document par le juge révèle une distorsion manifeste entre ce que l'administration fiscale française avait réellement écrit et ce que le Ministre d'État en avait déduit dans sa décision du 22 juillet 1985. Le Tribunal cite in extenso le passage déterminant du courrier de l'administration française : « les renseignements recueillis lors d'une enquête de voisinage sont trop imprécis pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze. Mais, par contre, les consommations d'électricité telles qu'elles ressortent des relevés ci-joints, sont elles-mêmes significatives d'une occupation, par M. T., pour le moins non occasionnelle ». L'analyse comparative à laquelle se livre le Tribunal Suprême est implacable : 1. Là où le Ministre d'État affirmait dans sa décision du 22 juillet 1985 que l'enquête française établissait que le requérant « résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer », le document original avouait explicitement que l'enquête de voisinage était « trop imprécise pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze ». 2. Quant à l'indice tiré des relevés de consommation d'électricité des deux abonnements de la villa, l'administration française en déduisait uniquement l'existence d'une « occupation [...] pour le moins non occasionnelle ». Sur le plan de la logique juridique, le Tribunal Suprême refuse d'assimiler une « occupation non occasionnelle » d'une résidence secondaire en France à une « résidence habituelle ou permanente » excluant la résidence principale à Monaco. Un contribuable peut parfaitement occuper de manière non occasionnelle (par exemple lors des fins de semaine, des congés ou par la présence de membres de sa famille) une villa à Èze-sur-Mer tout en conservant le centre de sa résidence habituelle en Principauté. En conséquence, le Tribunal juge souverainement « que les enquêtes auxquelles il a été procédé ne permettent pas d'établir que le sieur T. ne réside pas en Principauté ». Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal opère la synthèse probatoire en mettant en balance, d'un côté, l'insuffisance et l'inexactitude des motifs avancés par l'administration et, de l'autre, le dossier probatoire constitué par l'administré (qui avait produit diverses attestations et témoignages). La conclusion tombe alors sous la forme d'une censure classique de l'erreur de fait : « Considérant qu'au regard des éléments de preuve fournis par le requérant, la décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 a été prise sur la base d'éléments de faits dont l'exactitude matérielle n'est pas établie ». La base factuelle de la décision administrative s'effondrant, l'acte encourt l'annulation. Le Tribunal prend soin, dans son dispositif, d'annuler non seulement la décision confirmative du 7 novembre 1985 (seule formellement visée dans les conclusions d'annulation de la requête), mais également, « ensemble », la décision initiale du 22 juillet 1985, purgeant ainsi rétroactivement l'ordonnancement juridique de l'intégralité du refus opposé au requérant. En revanche, fidèle à l'office du juge de l'excès de pouvoir qui est un juge de l'annulation et non un supérieur hiérarchique de l'administration, le Tribunal ne prononce pas formellement dans son dispositif la déclaration sollicitée par le requérant visant à le dire « fondé à obtenir le renouvellement », l'annulation des refus suffisant à obliger le Ministre d'État à réexaminer la demande en tirant les conséquences de la chose jugée. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 est annulée, ensemble Sa décision du 22 juillet 1985. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. T. c/ Ministre d'État* du 19 décembre 1986 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard de la théorie générale du contrôle de l'excès de pouvoir (1) que du contentieux spécifique généré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (2) et de l'instruction probatoire devant le juge administratif (3). #### 1. L'affirmation vigoureuse du contrôle de la matérialité des faits L'indexation officielle de la décision en tête de l'arrêt mentionne explicitement : « *Contentieux administratif - Recours en annulation - Contrôle de la matérialité des faits* ». Par cette décision rendue en Assemblée plénière sur le fondement des articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, le Tribunal Suprême réaffirme sa volonté d'exercer un contrôle entier et approfondi sur l'exactitude matérielle des faits qui servent de soubassement aux décisions administratives individuelles. Dans la tradition du droit administratif d'inspiration francophone, à laquelle se rattache étroitement le contentieux administratif monégasque, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits constitue le premier degré du contrôle de la légalité interne portant sur les motifs de l'acte. L'administration ne peut légalement prendre une décision que si les faits qu'elle invoque au soutien de celle-ci ont réellement existé et sont exactement rapportés. L'apport particulier de l'arrêt du 19 décembre 1986 réside dans la finesse de ce contrôle face à ce que l'on pourrait qualifier d'erreur matérielle par dénaturation ou par extrapolation abusive d'une pièce du dossier. En l'espèce, le fait matériel brut — à savoir l'existence d'une lettre des services fiscaux français du 21 novembre 1984 et de relevés électriques — était avéré. L'inexactitude matérielle censurée par le Tribunal Suprême réside dans le fait, pour le Ministre d'État, d'avoir affirmé comme un fait établi que cette enquête démontrait une résidence habituelle à Èze-sur-Mer, alors que le document lui-même confessait son impuissance à établir une résidence permanente par l'enquête de voisinage et se bornait à relever une occupation « non occasionnelle ». En travestissant une simple hypothèse ou un indice partiel d'occupation secondaire en une certitude de résidence principale à l'étranger, l'administration a commis une inexactitude matérielle que le juge sanctionne sans réserve. #### 2. La dialectique de la preuve dans le cadre de l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963 Sur le plan du droit fiscal international et bilatéral, cet arrêt apporte un éclairage fondamental sur la mise en œuvre de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte place formellement le fardeau de la preuve sur les épaules du contribuable : c'est au détenteur du certificat de domicile d'apporter la preuve de sa résidence à Monaco pour obtenir la prolongation de son titre. Une lecture littérale et absolutiste de cette stipulation conventionnelle aurait pu conduire l'administration monégasque à jouir d'un pouvoir quasi discrétionnaire d'appréciation : il lui aurait suffi d'affirmer souverainement que les preuves apportées par le demandeur n'étaient pas convain
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juin 1988, n° 25460 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juin 1988, n° 25460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/06-23-25460)) ## Faits et procédure Un deuxième maître d'hôtel, R., exerçait dans l'établissement dénommé Beach Plaza, exploité par la société Trust Houses Forte International Management Limited. Après un procès-verbal de non-conciliation dressé le 26 août 1987, il a saisi le Bureau de jugement du Tribunal du travail d'une demande fondée sur l'article 33 de la convention collective réglant les rapports entre employeurs et employés des hôtels, cafés, restaurants et brasseries de la Principauté. Ce texte concerne les débours faits pour le compte des clients et le versement, au compte « service », de pourcentages calculés sur l'évaluation du montant présumé des notes de certains invités. Le salarié reprochait à l'employeur de ne pas avoir versé à la masse commune du « pourcentage service » les sommes dues lorsque des clients bénéficiaient de gratuités, ce qui réduisait sa rémunération. Par jugement du 5 mars 1987, le Tribunal du travail s'est déclaré incompétent au motif que la demande ne présentait pas les caractères d'un conflit individuel, et a renvoyé le salarié à mieux se pourvoir. Ce dernier a relevé appel par exploit du 1er avril 1987. L'appel était formé et plaidé par F. R., secrétaire de l'Union des syndicats de Monaco. Par conclusions du 26 novembre 1987, la société intimée a soulevé la nullité de l'exploit d'appel et des conclusions subséquentes. Elle reprochait à l'appelant de ne pas s'être fait représenter par un avocat-défenseur, comme le prévoit l'article 7 de l'ordonnance souveraine sur l'appel du 21 mai 1909, et de ne pas avoir fait élection de domicile à Monaco. L'appelant a opposé la tardiveté de ces moyens au regard de l'article 264 du Code de procédure civile, puis, subsidiairement, la régularité de sa représentation par un salarié muni d'un pouvoir, et l'élection de domicile effectuée au siège de l'Union des syndicats. Les parties ont convenu de limiter le débat, à ce stade, aux moyens de procédure soulevés dans les conclusions du 26 novembre 1987 et aux moyens opposés par l'appelant. *Observation.* La rubrique mentionne « Hôtel Beach Plazza », alors que le texte désigne l'établissement comme « Beach Plaza ». La présente fiche retient la dénomination du corps de la décision. ## Question de droit Le juge devait trancher deux questions de procédure, dont l'une était soulevée à titre préalable : 1. Les moyens tirés de la représentation de l'appelant et de l'élection de domicile constituent-ils des exceptions de nullité, soumises à la règle de l'article 264 du Code de procédure civile, ou relèvent-ils d'un autre régime ? 2. Un salarié appelant d'un jugement du Tribunal du travail peut-il être représenté devant le Tribunal de première instance par un salarié muni d'un pouvoir, ou l'article 7 de l'ordonnance souveraine de 1909 impose-t-il le ministère d'un avocat-défenseur ? ## Solution et dispositif Le tribunal écarte d'abord la qualification de nullité. Il énonce qu'en dépit des conclusions des parties, les moyens « ne peuvent être tenus pour relatifs à des nullités de la procédure dès lors qu'ils portent seulement sur les conditions de la représentation de l'appelant ». Ils mettent en cause, d'une part, la règle « nul ne plaide par procureur », qui « doit être conçue comme de nature à occasionner un cas d'irrecevabil
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Acte législatif Droits et libertés constitutionnels Loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 portant modification de la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire - Constitution - Article 22 - Droit au respect de la vie privée et familiale et au secret de la correspondance - Article 1er de la loi du 2 juillet 2019 - Adjonction des articles 3-1 à 3-9 à la loi du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire - Extension de la dérogation au repos dominical aux établissements de commerce de détail - Articles 3-3, 3-4 et 3-5 de la loi du 23 juin 1967, modifiée - Applicables aux seuls salariés volontaires - Article 3-7 de la loi du 23 juin 1967, modifiée - Refus ou cessation de travail le dimanche exempt de sanction disciplinaire ou de mesure défavorable pour le salarié - Salariés volontaires bénéficiaires d'une majoration de la rémunération et de jours de repos compensateur - Loi destinée à lutter contre la concurrence et à développer l'attractivité économique de Monaco - Poursuite d'un but d'intérêt général - Droit pour le salarié au repos dominical - Dérogation applicable aux seuls salariés volontaires dans les conditions définies légalement - Conciliation de la vie professionnelle et familiale - Atteinte disproportionnée au respect de la vie privée et familiale (non) - Constitution - Article 17 - Égalité des Monégasques devant la loi - Conciliation du principe d'égalité avec un traitement différent de situations différentes - Dérogation au principe d'égalité pour des raisons d'intérêt général - Rapport entre la différence de traitement et l'objet de la norme - Article 3-9 de la loi du 23 juin 1967, modifiée - Droit de l'employeur d'obtenir le remboursement des cotisations versées pour les dimanches travaillés - Droit fondé sur la prise en considération des coûts pour les petits et moyens commerces de détail - Différence de traitement en rapport avec l'objet de la loi - Méconnaissance du principe d'égalité (non) Compétence du Tribunal Suprême Constitution - Article 90. A-2 - Compétence pour les recours en annulation fondés sur une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution - Incompétence pour apprécier la conformité des lois aux conventions internationales, aux dispositions constitutionnelles non incluses dans le Titre III, aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, aux dispositions législatives Acte législatif légal (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Union des Syndicats de Monaco c/ État de Monaco [TS 2021-17]**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Acte législatif Droits et libertés constitutionnels Loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 portant modification de la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire - Constitution - Article 22 - Droit au respect de la vie privée et familiale et au secret de la correspondance - Article 1er de la loi du 2 juillet 2019 - Adjonction des articles 3-1 à 3-9 à la loi du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire - Extension de la dérogation au repos dominical aux établissements de commerce de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? recours en annulation d'une loi, le Tribunal Suprême ne peut en apprécier la validité qu'au regard des droits et libertés consacrés au Titre III de la Constitution et non au regard de la loi antérieure qu'elle a précisément pour objet de modifier et qu'elle peut abroger ou compléter sous réserve de ne pas méconnaître la Constitution ; que d'ailleurs, la décision de 1995 du Tribunal Suprême invoquée par l'Union requérante n'était pas relative à un recours contre une loi mais contre une Ordonnance souveraine en faisant application ; que le grief n'est pas non plus fondé, la??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, Stéphane BRACONNIER, Membre titulaire, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, et Monsieur Guillaume DRAGO, Membres suppléants, et prononcé le deux décembre deux mille vingt et un en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Bénédicte SEREN-PASTEAU, Greffier. Le Greffier, Le Président. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Union des Syndicats de Monaco c/ État de Monaco [TS 2021-17]**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Articles 1er et 2 - Délivrance du permis de travail subordonnée à l'avis du Directeur de la Sûreté publique - Loi du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale - Article 3 - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour procéder à des enquêtes relatives à des personnes physiques ou morales - Arrêté Ministériel 2016-622 du 17 octobre 2016 portant application de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2016 - Délivrance et renouvellement du permis de travail et autorisation d'embauchage subordonnés à une enquête préalable - Directeur du travail - Décision de refus de délivrance d'un permis de travail fondée sur les résultats d'une enquête - Tribunal correctionnel - Condamnation pénale pour violences ou voies de faits - Défaut des garanties appropriées pour poursuivre une activité professionnelle sur le territoire monégasque - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour émettre un avis sur une demande de permis de travail - Méconnaissance de la loi (non) - Article 2 de la loi du 17 juillet 1957 - Considérations de droit fondant le refus de permis de travail (non) - Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne non intégrée dans l'ordre juridique monégasque - Violation de l'article 15 (non) - Recours à fin d'injonction Rejet du recours en annulation - Rejet du recours à fin d'annulation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Monsieur l. M. c/ État de Monaco [TS 2020-14]**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Articles 1er et 2 - Délivrance du permis de travail subordonnée à l'avis du Directeur de la Sûreté publique - Loi du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale - Article 3 - Compétence du Directeur de la Sûreté publique pour procéder à des enquêtes relatives à des personnes physiques ou m??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? oit au respect de la vie privée et le droit à l'oubli qui en découle, la loi du 23 décembre 1993 modifiée impose aux autorités de déclarer à la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN) que le traitement des données qu'elles collectent satisfait aux exigences de la loi ; que cette déclaration s'impose également aux autorités judiciaires ou administratives qui traitent des données automatisées d'informations nominatives relatives aux condamnations, tel un casier judiciaire, dans le cadre des missions qui leur sont légalement confiées, conformément aux articl??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, rapporteur, Philippe BLACHER, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, et prononcé le deux décembre deux mille vingt et un en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Bénédicte SEREN-PASTEAU, Greffier. Le Greffier, Le Président. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Monsieur l. M. c/ État de Monaco [TS 2020-14]**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19385 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19385 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/10-13-19385)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un conflit entre associés au sein d'une structure sociétaire civile, illustrant les difficultés susceptibles de naître lors de la tentative d'éviction d'un dirigeant social et de la publicité subséquente de cette modification auprès des services administratifs compétents. En l'espèce, Madame E. C. et Monsieur V. P. avaient constitué une société civile particulière de droit monégasque dénommée SCI ACQUARELLE I. Le capital social de cette entité était divisé en 2.000 parts sociales d'une valeur nominale d'un euro chacune. La répartition initiale du capital conférait une quasi-totalité des droits à Monsieur V. P., détenteur de 1.999 parts et désigné en qualité de gérant statutaire pour une durée indéterminée, tandis que Madame E. C. ne détenait qu'une seule part en pleine propriété. Toutefois, l'équilibre des prérogatives au sein de la société s'était trouvé modifié par un acte ultérieur aux termes duquel Monsieur V. P. avait cédé à Madame E. C. l'usufruit de l'intégralité de ses parts sociales. Par suite de fortes dissensions apparues entre les deux associés, Madame E. C. a entrepris de provoquer un changement dans la direction de la société. À cette fin, elle a sollicité de Monsieur V. P., en sa qualité de gérant en exercice, la convocation d'une assemblée générale ayant pour ordre du jour le remplacement du gérant. Cette démarche s'étant révélée vaine face à l'inertie ou au refus du dirigeant en place, l'associée a tenté d'obtenir une habilitation judiciaire pour surmonter cette situation de blocage. Elle a ainsi saisi par voie de requête le Tribunal de première instance aux fins d'être autorisée à convoquer elle-même l'assemblée générale de la société. Par une ordonnance rendue le 7 janvier 2019, la présidente du Tribunal de première instance a estimé qu'il n'y avait pas lieu de faire droit à cette demande, motif pris de l'absence de base textuelle permettant au juge d'accorder une telle autorisation. Néanmoins, dans les motifs de son ordonnance, le magistrat a cru devoir formuler une observation relative aux stipulations statutaires de la personne morale. Se référant à l'article 12 des statuts de la SCI ACQUARELLE I — lequel stipule que « *...Pour le cas où la société ne serait administrée par aucun gérant, par suite de son décès ou de sa disparition ou de son incapacité, ou pour quelques raisons que ce soient, tout associé pourra convoquer une assemblée générale dans les conditions ci-dessus déterminées. (...)* » —, la présidente de la juridiction civile a précisé que les termes « *ou pour quelques raisons que ce soient* » pourraient, dans ce cas d'espèce, autoriser un associé à procéder directement à la convocation d'une assemblée générale. S'appuyant sur cette mention de l'ordonnance présidentielle et sur sa propre lecture des statuts, Madame E. C. a pris l'initiative de convoquer, le 7 février 2019, une assemblée générale ordinaire de la SCI ACQUARELLE I. Lors de cette réunion, il a été décidé, d'une part, la révocation de Monsieur V. P. de ses fonctions de gérant et, d'autre part, la nomination de Madame E. C. en qualité de nouvelle gérante. Conformément aux prescriptions légales imposant la publicité des modifications affectant l'administration des sociétés civiles, Madame E. C. a alors adressé à la Direction de l'Expansion économique une demande tendant à l'inscription de ce changement de gérance sur le registre spécial des sociétés civiles. C'est à ce stade que le différend entre les associés s'est mué en un litige opposant la requérante à l'administration monégasque. Par une décision en date du 8 mars 2019, le Directeur de l'Expansion économique a rejeté la demande d'inscription modificative. Ce refus administratif était expressément motivé par l'irrégularité de la convocation de l'assemblée générale ayant procédé à la révocation et à la nomination du gérant. Contestant cette décision de refus d'inscription, Madame E. C. a exercé un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Par une décision du 2 avril 2019, le Ministre d'État a rejeté ce recours, confirmant ainsi la position adoptée par le Directeur de l'Expansion économique et maintenant le refus de porter mention du changement de gérance sur le registre spécial. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet de son recours hiérarchique par le Ministre d'État, Madame E. C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2019 sous le numéro TS 2019-13. Elle sollicitait de la haute juridiction l'annulation de la décision ministérielle du 2 avril 2019 ayant rejeté son recours administratif contre la décision du Directeur de l'Expansion économique du 8 mars 2019, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de son recours en annulation pour excès de pouvoir, la requérante développait une argumentation structurée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, qu'elle a maintenus et précisés dans son mémoire en réplique enregistré le 14 août 2019. Sur le terrain de la légalité externe, Madame E. C. soulevait un moyen tiré de l'incompétence de l'autorité administrative. Elle soutenait que ni le Directeur de l'Expansion économique, ni le Ministre d'État statuant sur recours hiérarchique, ne disposaient de la compétence légale pour refuser une demande d'inscription modificative au répertoire spécial des sociétés civiles en portant une appréciation sur la régularité au fond de la convocation d'une assemblée générale. Selon l'analyse de la requérante, l'office de ces autorités administratives est strictement circonscrit à une vérification formelle de la conformité des déclarations aux pièces justificatives produites par le déclarant. Dans sa réplique, elle précisait que lorsque le Directeur de l'Expansion économique constate une difficulté juridique, il n'a nullement le pouvoir de la trancher lui-même, mais doit s'en remettre à la juridiction compétente en la matière. En particulier, il ne lui appartiendrait pas de se prononcer sur la réalité ou non de l'absence du gérant au sens des statuts. Sur le terrain de la légalité interne, la requérante faisait grief à la décision attaquée d'être entachée d'une double erreur d'appréciation. La première erreur résiderait dans l'interprétation retenue de l'article 12 des statuts de la SCI ACQUARELLE I. Selon Madame E. C., le seul fait que le gérant en exercice n'ait pas répondu aux demandes de convocation formulées par un associé permettait de considérer qu'il ne faisait plus face à ses responsabilités, situation entrant dès lors dans les prévisions de l'article 12 autorisant tout associé à convoquer l'assemblée « *pour quelques raisons que ce soient* ». La seconde erreur d'appréciation procéderait de la méconnaissance, par le Ministre d'État, de l'ordonnance rendue le 7 janvier 2019 par la présidente du Tribunal de première instance. La requérante faisait valoir que ce magistrat, juge dont la compétence spéciale est précisément de trancher une telle question, avait estimé qu'une autorisation judiciaire n'était pas nécessaire pour convoquer l'assemblée au regard des termes de l'article 12 des statuts. En défense, par une contre-requête enregistrée le 26 juillet 2019 et une duplique enregistrée le 16 septembre 2019, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame E. C. aux dépens, en défendant une conception extensive des pouvoirs de contrôle de l'administration chargée de la tenue du registre. Répondant au moyen de légalité externe, le Ministre d'État soutenait que la compétence du Directeur de l'Expansion économique, lorsqu'il est saisi d'une déclaration complémentaire ou rectificative relative à une modification intervenue au sein d'une société civile, ne saurait être réduite à un simple contrôle matériel du caractère complet du dossier. Tout en concédant que cette autorité ne peut prendre parti sur l'opportunité de la modification déclarée, le Ministre d'État affirmait qu'elle est en revanche tenue, en sa qualité d'autorité chargée de la tenue du répertoire du commerce et de l'industrie, de vérifier la régularité juridique de ladite modification, tant au regard des dispositions légales et réglementaires applicables qu'au regard des stipulations statutaires de la société concernée. Or, selon l'administration, l'examen des pièces justificatives produites en l'espèce révélait que la modification de la gérance était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que l'article 12 des statuts réservait au seul gérant en exercice le pouvoir de convoquer l'assemblée générale appelée à statuer sur le remplacement du dirigeant. Dans sa duplique, le Ministre d'État ajoutait que face à une telle irrégularité, le Directeur de l'Expansion économique n'avait pas à saisir une juridiction, mais devait rejeter directement la demande d'inscription, laissant au demandeur le soin, le cas échéant, de former un recours en annulation devant le Tribunal Suprême. Sur la légalité interne, le Ministre d'État répliquait que les stipulations de l'article 12 des statuts étaient claires et ne permettaient à un associé de convoquer l'assemblée générale que dans l'unique hypothèse d'une vacance de la gérance, c'est-à-dire lorsque la société n'est plus administrée par aucun gérant. Quant à l'ordonnance de la présidente du Tribunal de première instance du 7 janvier 2019, le Ministre d'État opposait que la requérante ne pouvait utilement s'en prévaloir dès lors que cette décision avait rejeté sa requête. Il soulignait que l'observation incidente du juge selon laquelle l'article 12 pourrait autoriser la convocation par un associé ne constituait qu'une simple interprétation, dépourvue de caractère décisoire, contraire au texte statutaire, et que l'ordonnance rendue sur pied de requête était en tout état de cause dépourvue de toute autorité de chose jugée. Alors que l'instruction était close depuis le procès-verbal du Greffier en Chef du 25 septembre 2019 et que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 29 septembre 2020 par une ordonnance du 14 août 2020, le cours du procès a connu un infléchissement décisif sous l'impulsion de la juridiction elle-même. Par une ordonnance du 8 septembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a informé les parties que la décision à intervenir était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tiré du caractère d'ordre public des règles de répartition des compétences juridictionnelles. Le moyen ainsi communiqué visait l'article 8-1 de la loi relative aux sociétés civiles (mentionnée dans l'ordonnance de communication sous le numéro 767 du 18 février 1966, et dans les visas et motifs de l'arrêt sous le numéro 797 du 18 février 1966), aux termes duquel : « *le président du tribunal de première instance ou le magistrat délégué à cet effet connaît : 1° des contestations nées à l'occasion de demandes d'inscription, de déclarations complémentaires ou rectificatives ou de demandes en délivrance d'extraits du registre spécial (...)* ». En réponse à cette mesure d'instruction, Madame E. C. a déposé un mémoire le 24 septembre 2020 par lequel elle défendait vigoureusement la compétence du Tribunal Suprême. Elle soutenait que les dispositions de l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966 étaient inapplicables à la contestation de décisions administratives, et tout particulièrement à un recours dirigé contre une décision du Ministre d'État telle que celle du 2 avril 2019. Selon elle, le Président du Tribunal de première instance est incompétent pour connaître d'un recours formé à l'encontre d'un acte administratif. Elle invoquait la suprématie des normes constitutionnelles en se prévalant du B de l'article 90 de la Constitution, qui confère au seul Tribunal Suprême la compétence pour statuer sur la légalité d'une décision administrative. Enfin, elle faisait valoir que tant l'exercice de son recours administratif préalable que la réponse formelle apportée par le Ministre d'État en application des articles 13 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 confirmaient la nature administrative du contentieux et, partant, la compétence de la juridiction administrative suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question fondamentale, située au confluent du droit des sociétés civiles et du droit du contentieux administratif monégasque, touchant à la fois à la délimitation des pouvoirs de l'administration dans la tenue des registres de publicité légale et à la détermination de l'ordre de juridiction compétent pour connaître des litiges qui en découlent. En premier lieu, sur le plan substantiel et administratif, se posait la question de l'étendue exacte des prérogatives de la Direction de l'Expansion économique lorsqu'elle est saisie, en application des articles 5 et 6 de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles et de l'Ordonnance Souveraine n° 11.986 du 2 juillet 1996, d'une déclaration complémentaire ou rectificative tendant à l'inscription d'une modification statutaire ou d'un changement d'organe de direction sur le registre spécial des sociétés civiles. L'autorité administrative chargée de la tenue de ce registre dispose-t-elle d'un pouvoir d'appréciation de la régularité juridique interne des actes sociaux qui lui sont soumis — l'autorisant à vérifier la conformité de la procédure de convocation d'une assemblée générale aux stipulations statutaires de la société —, ou sa compétence est-elle strictement liée et cantonnée à un contrôle formel de la production des pièces justificatives requises par les textes ? En second lieu, et de manière prioritaire sur le plan procédural, la juridiction devait résoudre une question de compétence juridictionnelle d'ordre public. Lorsqu'un refus d'inscription modificative sur le registre spécial des sociétés civiles est opposé par le Directeur de l'Expansion économique, puis confirmé sur recours hiérarchique par une décision du Ministre d'État, quelle est la juridiction compétente pour connaître de la contestation de ce refus ? Le litige relève-t-il de la compétence générale d'attribution du Tribunal Suprême en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives, garantie par l'article 90 B de la Constitution, ou tombe-t-il sous le coup de l'attribution législative spéciale de compétence édictée par l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966 au profit du Président du Tribunal de première instance pour connaître des contestations nées à l'occasion des déclarations rectificatives au registre spécial ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche remarquable par sa structure logique et sa portée didactique. Bien qu'il aboutisse *in fine* à une décision d'incompétence juridictionnelle — ce qui, selon une orthodoxie procédurale stricte, aurait pu le conduire à s'abstenir de toute considération relative aux attributions de l'autorité administrative —, le juge suprême prend soin, dans un premier considérant particulièrement dense, de définir avec précision le cadre légal des compétences de la Direction de l'Expansion économique avant d'en tirer la conséquence relative à la compétence du juge judiciaire. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en quatre temps successifs au sein du premier considérant, suivis de la conclusion déductive dans le second considérant. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle les obligations légales pesant sur les sociétés civiles en matière de publicité. Se fondant sur les articles 5 et 6 de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles (étant observé que le chapeau de l'arrêt et l'ordonnance de moyen d'office mentionnent par erreur matérielle la loi « n° 767 », tandis que les visas et les motifs retiennent la numérotation exacte « n° 797 »), il énonce que toute société civile est tenue de faire procéder à son inscription sur un registre spécial tenu par le service du répertoire du commerce et de l'industrie. Cette inscription initiale doit notamment comporter l'indication des nom, prénoms et adresse de chacune des personnes ayant qualité pour administrer la société. Par parallélisme, toute modification ultérieure affectant l'une des mentions de la déclaration primitive — telle qu'un changement de gérant — doit obligatoirement faire l'objet, en vue de sa mention sur ledit répertoire spécial, d'une déclaration complémentaire ou rectificative. Celle-ci doit être notifiée dans un délai de deux mois à compter de la date de la modification au service du répertoire du commerce et de l'industrie, et être accompagnée, « *s'il y a lieu, des pièces justificatives nécessaires* ». Dans un deuxième temps, le Tribunal identifie l'organe administratif investi de cette mission. Il relève qu'en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 11.986 du 2 juillet 1996 portant création de la Direction de l'Expansion économique, c'est cette direction qui est légalement chargée de la tenue du répertoire du commerce et de l'industrie. Dans un troisième temps — et c'est là un apport majeur de la motivation —, le Tribunal Suprême détermine l'étendue exacte des pouvoirs de cette administration. Tirant les conséquences combinées des articles 5 et 6 de la loi de 1966 et de l'article 2 de l'Ordonnance de 1996, la juridiction affirme de manière catégorique : « *qu'en application de ces dispositions, il appartient seulement à la Direction de l'Expansion économique de vérifier que le demandeur a fourni les pièces justificatives requises* ». L'emploi de l'adverbe « *seulement* » condamne sans ambiguïté la thèse défendue par le Ministre d'État dans ses écritures. Contrairement à ce que soutenait l'administration (et ce que le Ministre d'État avait même théorisé dans sa duplique en invitant les administrés à saisir le Tribunal Suprême en cas de refus fondé sur une irrégularité substantielle), la Direction de l'Expansion économique ne dispose d'aucun pouvoir de contrôle de la régularité intrinsèque des actes sociaux au regard des statuts de la société. Son office est purement formel et documentaire : il consiste uniquement à s'assurer de la production matérielle des pièces justificatives exigées par la réglementation. Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême opère la jonction entre la nature de cette mission administrative et le régime contentieux applicable. Il énonce que, « *conformément à l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966, le contentieux des refus d'inscription sur le registre spécial des sociétés relève de la compétence du président du Tribunal de première instance* ». Par cette formule, le juge suprême écarte implicitement mais nécessairement l'argumentation développée par Madame E. C. dans son mémoire du 24 septembre 2020. Le fait que le refus initial émane d'une direction administrative et qu'il ait été confirmé par une décision formelle du Ministre d'État sur recours hiérarchique ne modifie pas la nature du contentieux et ne saurait faire échec à la règle spéciale de compétence édictée par le législateur à l'article 8-1 de la loi de 1966. Le bloc de compétence institué au profit du Président du Tribunal de première instance englobe l'ensemble des contestations nées à l'occasion des déclarations complémentaires ou rectificatives, y compris lorsqu'elles prennent la forme d'un refus d'inscription opposé par l'autorité administrative chargée de la tenue du registre. Dès lors, dans son second considérant, le Tribunal Suprême tire la conséquence procédurale inéluctable de ces prémisses : le recours en annulation formé par Madame E. C. a été porté devant une juridiction incompétente pour
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en appréciation de validité - Acte administratif réglementaire Recours en appréciation de validité Constitution, article 90.B.3° - Compétence du Tribunal Suprême relative aux recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives - Directeur de la Caisse autonome de retraite statuant sur des situations individuelles - Autorité administrative au sens de l'article 90.B.3° de la Constitution (non) - Incompétence du Tribunal Suprême au regard des décisions du Directeur Compétence du Tribunal Suprême pour se prononcer sur la validité de l'arrêté ministériel d'approbation du Règlement intérieur - Article 4 du Règlement intérieur non dérogatoire à l'article 1er de la loi - Validité des autres dispositions de l'arrêté ministériel précisant les modalités d'application des dispositions légales Caisse autonome de retraite Loi n° 455 du 27 juin 1944 sur les retraites des salariés - Compétence de la Commission administrative contentieuse au regard des décisions du Directeur de la Caisse autonome de retraite et du Chef de service de liquidation des pensions Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur M.S. c/ le Ministre d'État et la Caisse autonome de retraite**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en appréciation de validité - Acte administratif réglementaire Recours en appréciation de validité Constitution, article 90.B.3° - Compétence du Tribunal Suprême relative aux recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives - Directeur de la Caisse autonome de retraite statuant sur des situations individuelles - Autorité administrative au sens de l'article 90.B.3° de la Constitution (non) - Incompétence du Tribunal Suprême au regard des décisions du Directeur??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? ernières légales, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu, tout d'abord, que l'article 4 modifié du Règlement intérieur de la C.A.R. disposant que doivent figurer au nombre des activités professionnelles non cumulables avec la retraite les « activités de gestion, de direction ou de gérance d'une société dont le siège est établi à l'étranger » se borne à compléter les modalités de mise en œuvre de l'article 1er de la loi n° 455 et que le législateur n'était pas le seul compétent pour édicter ces précisions, étant ajouté que l'article 46 de ladite??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? par le Directeur des Caisses sociales et le chef du service de liquidation des pensions ; DÉCIDE : Sous la réserve énoncée au 5e considérant ci-dessus, il est déclaré que l'arrêté ministériel n° 2015-688 du 12 novembre 2015 en tant qu'il approuve les modifications apportées à l'article 4 du Règlement intérieur de la Caisse autonome des retraites est valide. Le surplus de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur M.S. c/ le Ministre d'État et la Caisse autonome de retraite**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17466)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 trouve son origine dans un différend relatif aux conditions matérielles d'exercice du mandat représentatif au sein de l'établissement hôtelier Novotel Monte-Carlo. Au sein de cette entreprise, la représentation collective des salariés était assurée par six délégués du personnel, répartis de manière paritaire entre trois délégués titulaires et trois délégués suppléants. Estimant que cette configuration de la représentation salariale ouvrait droit à l'attribution d'un espace dédié à l'exercice de leurs fonctions, Monsieur N. Y., agissant en sa qualité de délégué titulaire du personnel dudit établissement, a entrepris de saisir l'administration monégasque du travail. Par une correspondance en date du 23 mars 2017, il a sollicité l'intervention d'un inspecteur du travail aux fins, entre autres demandes, de contraindre son employeur à mettre un local à la disposition des six délégués du personnel de l'hôtel. Au soutien de cette démarche, le représentant du personnel invoquait le bénéfice des dispositions de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel. En réponse à cette sollicitation initiale, les services de l'Inspection du travail ont opposé une lecture restrictive du dispositif légal invoqué. Il a en effet été répondu à Monsieur N. Y. que l'article 13 de la loi du 19 juillet 1947 n'exigeait la mise à disposition d'un local par l'employeur que pour les seuls établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel. Selon cette analyse administrative, la présence de trois titulaires et de trois suppléants ne permettait pas de franchir le seuil légal déclenchant l'obligation patronale de fournir un local. Contestant le bien-fondé de cette distinction opérée par l'administration entre les différentes catégories de représentants élus, l'Union des syndicats de Monaco a pris le relais de la revendication. Considérant que le texte législatif ne distingue nullement entre les délégués titulaires et les délégués suppléants pour l'appréciation de ce seuil, l'organisation syndicale a, par un courrier daté du 3 juillet 2017, formellement critiqué cette interprétation auprès de l'Inspection du travail. Elle a réitéré à cette occasion la demande tendant à ce que l'employeur soit contraint de mettre un local à la disposition des délégués du personnel de l'établissement hôtelier. Cette seconde démarche n'a toutefois pas infléchi la position de l'administration monégasque. Par une lettre en date du 31 août 2017, l'Inspecteur Principal du Travail, agissant au sein de la Direction du Travail du Gouvernement Princier, a intégralement confirmé la lecture initiale du texte légal. Le fonctionnaire a justifié le maintien de cette position en soulignant que l'interprétation administrative retenant uniquement les délégués titulaires dans le décompte du seuil prévu par l'article 13 de la loi n° 459 était conforme tant à l'esprit du texte qu'à sa « logique binaire ». C'est précisément cette correspondance administrative du 31 août 2017 qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 novembre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-04, l'Union des syndicats de Monaco, représentée par son Secrétaire général en exercice Monsieur C. G., ainsi que Messieurs N. Y. et H. L., ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Les requérants concluaient à l'annulation de ce qu'ils qualifiaient de décision administrative du Gouvernement Princier – Direction du Travail en date du 31 août 2017 refusant la mise à disposition d'un local aux délégués du personnel de l'hôtel Novotel Monte-Carlo, avec toutes les conséquences de droit en découlant, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, structuré autour d'une requête initiale, d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 5 janvier 2018, d'une réplique des requérants déposée le 6 février 2018, et enfin d'une duplique de l'autorité étatique enregistrée le 6 mars 2018, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en Chef le 15 mars 2018. Au soutien de leurs prétentions, les requérants développaient une argumentation articulée à la fois sur la recevabilité de leur action et sur le bien-fondé de leur critique à l'encontre de l'interprétation administrative. Sur le terrain de la recevabilité, face à la fin de non-recevoir opposée par l'État en défense, les requérants ont fait valoir dans leur mémoire en réplique que leur recours était pleinement recevable dès lors qu'il était dirigé contre le courrier d'une autorité administrative ayant pour conséquence directe de modifier les dispositions de l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. À leurs yeux, en ajoutant à la loi une condition tenant à la qualité de « titulaire » que le texte ne mentionnait pas expressément, la lettre de la Direction du Travail altérait l'ordonnancement juridique et constituait dès lors un acte administratif susceptible de recours. Sur le fond du droit, l'Union des syndicats de Monaco et Messieurs N. Y. et H. L. soutenaient que l'interprétation restrictive retenue par l'Inspection du travail violait frontalement l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi de 1947 en méconnaissant l'esprit même de cette législation. Leur démonstration reposait sur une analyse textuelle et systémique de la loi n° 459. Ils relevaient, d'une part, que la loi ne distingue aucunement entre les délégués du personnel selon qu'ils sont titulaires ou suppléants, à la seule exception des dispositions visant à déterminer le quantum de délégués à élire en fonction de l'effectif salarié de l'entreprise. Ils soulignaient, d'autre part, que le législateur monégasque offre exactement la même protection statutaire aux délégués titulaires et aux délégués suppléants en cas de licenciement. Selon les requérants, exclure les suppléants du décompte des délégués pris en compte pour l'attribution d'un local revenait à les cantonner indûment à un rôle de délégué « bis » demeurant dans la simple attente de la cessation des fonctions du titulaire. Or, insistaient-ils dans leur réplique, les suppléants ne sont nullement inactifs au sein de l'entreprise, puisqu'ils ont la faculté d'assister aux réunions avec la direction et d'assister les salariés. En outre, les requérants élevaient le débat sur le terrain du droit conventionnel européen et du droit comparé. Ils soutenaient que la lecture administrative n'était pas conforme aux exigences de l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Selon eux, le refus de prise en compte des suppléants avait pour effet de soustraire les petites et moyennes structures à l'obligation de mise à disposition d'un local, entravant ainsi l'exercice du droit syndical et portant atteinte à la liberté des représentants de se réunir pour défendre leurs intérêts professionnels. Ils mettaient en parallèle cette situation avec le droit applicable « dans le pays voisin », où l'absence de mise à disposition d'un local syndical par l'employeur est pénalement sanctionnée au titre du délit d'entrave. Enfin, tout en concédant que la Charte sociale européenne n'avait été que signée et non ratifiée par la Principauté, ils invoquaient ce texte en ce qu'il dispose que l'exercice effectif du droit des travailleurs doit être approprié à l'importance et aux possibilités de l'entreprise concernée. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, articulait sa stratégie contentieuse autour d'une conclusion principale d'irrecevabilité et d'une conclusion subsidiaire de rejet au fond. À titre principal, le Ministre d'État opposait l'irrecevabilité manifeste de la requête. Il soutenait que le recours pour excès de pouvoir était dirigé contre un simple courrier qui ne modifiait en rien l'ordonnancement juridique et ne constituait donc pas une décision faisant grief. Dans sa duplique, l'autorité gouvernementale précisait avec fermeté les critères de l'acte décisoire en droit administratif : le caractère décisoire d'un acte s'évince de sa nature intrinsèque et de son caractère contraignant, et non de ses éventuelles conséquences pratiques. En l'espèce, la prise de position de l'Inspection du travail devait s'assimiler à une simple recommandation ou à un avis interprétatif dépourvu de tout caractère contraignant. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État défendait la légalité et la cohérence de l'interprétation fournie par l'Inspecteur Principal du Travail. Il observait, en premier lieu, que le seul rôle légalement dévolu au suppléant est celui d'un remplaçant, à titre temporaire ou définitif. C'est pour cette raison fondamentale que tant les missions générales dont sont investis les délégués du personnel en vertu de l'article 2 de la loi n° 459 que le crédit d'heures de délégation dont ils bénéficient au titre de l'alinéa 1er de l'article 13 ne concernent que les seuls délégués titulaires, ces prérogatives n'étant applicables aux suppléants que par exception. Le Ministre d'État précisait dans sa duplique qu'en fixant les missions des délégués, le législateur avait visé exclusivement les titulaires, seuls en capacité juridique de les exercer pleinement, et que l'identité de protection contre le licenciement entre titulaires et suppléants s'explique uniquement par le fait qu'ils sont tous deux issus d'une élection professionnelle, et non par une quelconque identité de fonction. En second lieu, le défendeur avançait un argument arithmétique tiré de la rédaction même de l'alinéa 3 de l'article 13 : la circonstance que ce texte fixe un seuil impair — « plus de trois délégués » — pour déclencher l'obligation de mise à disposition d'un local implique nécessairement que seuls les titulaires sont pris en compte. En effet, chaque délégué titulaire étant doublé d'un suppléant, la somme de l'ensemble des délégués d'un établissement constitue forcément un nombre pair, ce qui priverait de toute cohérence l'instauration d'un seuil légal fixé au chiffre impair de trois. Enfin, sur les moyens d'ordre conventionnel et comparatiste, le Ministre d'État répliquait que la référence à une législation étrangère différant de la législation monégasque était dépourvue de pertinence. Il contestait toute violation de l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, faisant valoir que la restriction apportée par le texte pour les petites entreprises n'empêchait nullement les délégués de se concerter et relevait pleinement de la marge d'appréciation laissée aux États signataires par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Il écartait enfin l'invocation de la Charte sociale européenne en soulignant l'absence de ratification de cet instrument par la Principauté de Monaco. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question substantielle de droit du travail relative aux modalités de calcul du seuil d'attribution d'un local aux délégués du personnel en application de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, le Tribunal Suprême était saisi, à titre préalable et prioritaire, d'une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant à la recevabilité même du recours pour excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : une lettre émanant de la Direction du Travail, par laquelle l'administration répond aux sollicitations d'un délégué du personnel et d'une organisation syndicale en leur indiquant l'interprétation qu'il convient de retenir d'une disposition législative régissant les obligations de l'employeur, revêt-elle le caractère d'un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ? La résolution de cette question supposait de déterminer si une telle correspondance administrative, à caractère informatif et interprétatif, modifiait par elle-même l'ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations à l'égard des administrés, ou si, à défaut d'effet impératif et de sanction attachée, elle échappait par nature au contrôle de légalité exercé par la voie du recours en annulation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige qui lui était soumis, le Tribunal Suprême s'arrête à l'examen de la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par le Ministre d'État. Conformément aux règles classiques gouvernant l'office du juge de l'excès de pouvoir, l'accueil d'un moyen d'irrecevabilité dispense la juridiction d'examiner le bien-fondé des moyens de légalité interne et externe développés par les requérants au soutien de leur demande d'annulation. Le Tribunal Suprême ne se prononce donc aucunement sur l'interprétation de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, ni sur la conformité de ce texte à l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme. La motivation déployée par la haute juridiction monégasque, bien que concise et ramassée en deux considérants, procède d'une méthode d'analyse rigoureuse de l'acte attaqué. Le juge commence par circonscrire précisément l'objet de la demande en rappelant que « la requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du 31 août 2017 de la Direction du travail relative à l'application de l'article 13 de la Loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel ». Dans le second considérant, qui constitue le cœur du raisonnement juridique, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique de la correspondance litigieuse en suivant une démarche analytique en trois temps, allant de la description matérielle du contenu de l'acte à la déduction de sa nature juridique, puis à la sanction procédurale qui en découle. En premier lieu, le juge restitue le contexte d'édiction et la teneur exacte du courrier du 31 août 2017. Il relève qu'il ressort des termes mêmes de la lettre attaquée que l'administration est intervenue « dans le cadre de l'examen des observations faites par M. Y., délégué du personnel de l'hôtel NOVOTEL MONTE-CARLO, reprises par l'Union des Syndicats de Monaco, sur l'absence d'application par cet établissement des prescriptions de la loi précitée ». Face à ces observations, le rôle de la Direction du travail s'est borné à leur répondre « que l'alinéa 3 de l'article 13 de ladite loi n'exigeait la mise à disposition par l'employeur d'un local que pour les établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel ». Par ce constat liminaire, le Tribunal met en évidence que l'administration n'a fait qu'exprimer une opinion juridique en réponse à une interrogation portant sur l'étendue des obligations légales d'un employeur de droit privé. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême applique à ce courrier une grille de critères cumulatifs destinés à déceler l'existence éventuelle d'un pouvoir décisoire. Le juge énonce ainsi trois propositions négatives caractérisant la lettre du 31 août 2017 : - Premièrement, « cette lettre n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ». Par cette affirmation, le Tribunal écarte frontalement l'argumentation développée par les requérants dans leur mémoire en réplique, selon laquelle le courrier administratif aurait eu pour conséquence de modifier la loi de 1947. La loi demeure intacte dans sa lettre comme dans sa portée ; l'administration du travail ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire ou législatif lui permettant d'altérer le sens de l'article 13 de la loi n° 459, et sa lecture du texte ne s'incorpore pas à l'ordonnancement juridique. - Deuxièmement, le Tribunal constate que la lettre « n'a pas de caractère impératif ». Ce critère fait écho à l'argumentation du Ministre d'État soulignant l'absence de caractère contraignant de la position de l'Inspection du travail. Le courrier ne comporte aucun ordre, aucune injonction, ni aucune interdiction adressée aux parties. Il se limite à formuler une interprétation doctrinale ou administrative de la règle de droit applicable. - Troisièmement, la juridiction relève que cette correspondance « n'est assortie d'aucune sanction ». L'acte attaqué ne prononce aucune mesure coercitive et ne prévoit aucun mécanisme répressif ou contraignant en cas de non-respect de l'interprétation qu'il véhicule. En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques nécessaires de cette triple constatation négative par un enchaînement syllogistique classique : « que, par suite, elle ne constitue pas un acte administratif faisant grief ; que, dès lors, la requête n'est pas recevable ». Faute de modifier l'ordonnancement juridique, de revêtir un caractère impératif et d'être assortie de sanctions, la lettre de la Direction du Travail est dépourvue de caractère décisoire. Ne faisant pas grief aux requérants au sens du contentieux administratif, elle ne peut être déférée à la censure du juge de l'excès de pouvoir, ce qui entraîne le rejet intégral de la requête et la condamnation des demandeurs aux dépens. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'Union des Syndicats de Monaco, de M. Y. et de M. L. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant d'une convergence méthodologique manifeste avec les catégories classiques du droit administratif général concernant la théorie de l'acte faisant grief. En droit public monégasque, la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative est constitutionnellement définie par l'article 90-B de la Constitution, explicitement visé par la décision commentée, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le recours pour excès de pouvoir, instrument privilégié du contrôle de la légalité administrative, demeure subordonné à une condition de recevabilité cardinale tenant à la nature de l'acte attaqué : seuls les actes administratifs unilatéraux présentant un caractère décisoire, c'est-à-dire les actes « faisant grief », sont susceptibles d'être déférés au juge de l'annulation. L'apport majeur de l'arrêt du 29 novembre 2018 réside dans la formulation particulièrement nette et didactique des critères permettant d'identifier, a contrario, un acte non décisoire dans le domaine spécifique des correspondances adressées par l'administration aux administrés. En jugeant que la lettre de la Direction du Travail « n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ; qu'elle n'a pas de caractère impératif et n'est assortie d'aucune sanction », l'Assemblée plénière du Tribunal Supr
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15037 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15037 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15037)) ## Faits et procédure La SARL FA exploite un bar-restaurant à l'enseigne « Z », dans un local commercial d'un immeuble en copropriété situé X2 à Monaco. Une partie de la terrasse empiète sur une « galerie publique » d'environ 11 m², désignée comme telle au plan cadastral. Par arrêté n° 2013-1823 du 3 juin 2013, le maire de la Commune de Monaco a accordé à la société une autorisation d'occupation privative temporaire de la voie publique, valable du 1er janvier au 31 décembre 2013. Les copropriétaires ont contesté cette occupation, soutenant que la galerie appartenait au syndicat des copropriétaires. Par décision du 21 mars 2014, le maire a refusé le renouvellement de l'autorisation. Le Tribunal Suprême a annulé cette décision le 19 décembre 2014 (décision n° 2014-12), au motif d'une insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le 14 janvier 2015, le maire a refusé la délivrance de l'autorisation sollicitée, au motif que la parcelle ne relevait pas des dépendances du domaine public, confirmation ayant été donnée par le Gouvernement Princier. La société a adressé une réclamation préalable indemnitaire le 26 janvier 2015, rejetée le 18 mars 2015. Saisi le 18 mai 2015 (rôle TS 2015-09), le Tribunal Suprême était invité à condamner la Commune à verser 1 000 000 euros, réparti entre un préjudice commercial (110 000 euros), un investissement et une perte de chance (890 000 euros), ainsi que 5 000 euros de dommages et intérêts. La Commune a formé une contre-requête tendant au rejet et à la condamnation de la société à 35 000 euros de dommages et intérêts, sur le fondement de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Par lettre du 15 février 2016, le Tribunal a informé les parties de son intention de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de son incompétence partielle. Le montant retenu par l'expert-comptable sollicité par la société n'est pas précisé dans la décision. ## Question de droit La décision pose deux questions principales. En premier lieu, le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur des conclusions indemnitaires tendant à réparer le préjudice causé par des décisions administratives qu'il n'a pas annulées, notamment au regard de l'article 90 de la Constitution et de l'article 21 du Code de procédure civile ? La société soutenait que l'atteinte à son droit de propriété et à sa liberté du travail relevait de l'article 90-A de la Constitution. En second lieu, le préjudice résultant de l'annulation, pour vice de forme ou de procédure, de la décision du 21 mars 2014 est-il indemnisable ? ## Solution et dispositif Le Tribunal Suprême décide, d'une part, que sa compétence est limitée aux indemnités résultant de l'annulation pour excès de pouvoir. Il se déclare incompétent pour les conclusions fondées sur l'article 90-B tendant à réparer les effets des décisions du 14 janvier 2015 et du 18 mars 2015, qui n'ont pas été annulées. Il écarte également le fondement de l'article 90-A, au
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14325)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour en Principauté. Le requérant, Monsieur i. RI., né le 3 janvier 1963 à Prague (République tchèque), est un ressortissant de nationalité tchèque, sans profession, domicilié et demeurant à Monaco (6 Lacets Saint Léon). Selon ses écritures, il réside de manière régulière sur le territoire monégasque depuis l'année 2005, sans que les autorités de la Principauté n'aient jamais eu à connaître ou à se plaindre d'un quelconque comportement répréhensible de sa part, son casier judiciaire demeurant par ailleurs vierge de toute condamnation. Titulaire d'une carte de résident monégasque délivrée le 23 mars 2011 et dont la validité arrivait à expiration le 3 avril 2014, Monsieur i. RI. a entrepris les démarches administratives requises en vue de la prolongation de son droit au séjour. À cette fin, il a déposé, dans le courant du mois de mars 2014, un dossier qu'il estimait complet auprès des services compétents de la résidence pour solliciter le renouvellement de son titre. Il convient de relever qu'à l'occasion du précédent renouvellement de sa carte de résident en 2011, l'intéressé avait produit une attestation émanant d'un établissement bancaire établi à Chypre, démarche qui n'avait alors soulevé aucune difficulté auprès de l'administration monégasque. Dans le cadre de sa demande de 2014, sa situation financière se caractérisait par la détention, auprès d'un établissement bancaire sis à Prague, d'un compte présentant un solde créditeur de 3.334.914,20 couronnes tchèques, soit la contre-valeur de 121.813 euros, à laquelle s'est ultérieurement ajoutée l'allégation d'un dépôt de la somme de 540.000 euros effectué auprès d'un cabinet d'avocats également situé à Prague. L'instruction administrative de cette demande de renouvellement a donné lieu à l'adoption, le 21 mai 2014, d'une note portant le numéro 2014-9245 par Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Toutefois, cet acte administratif n'a pas fait l'objet d'une notification écrite directe au demandeur à la date de son édiction. Ce n'est que plusieurs mois plus tard, le 9 septembre 2014, que Monsieur i. RI., convoqué dans les locaux de la Sûreté publique à une date où il pensait pouvoir retirer son nouveau titre de séjour, s'est vu signifier oralement le sens de la décision prise à son encontre. Lors de cet entretien du 9 septembre 2014, qui a donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal par les services de police, il a été exposé verbalement au requérant qu'en exécution des instructions contenues dans la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, le renouvellement de sa carte de résident lui était refusé. Il lui a été simultanément enjoint de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai de deux mois, ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque une fois ce délai expiré. Il ressort des mentions consignées dans le procès-verbal dressé le 9 septembre 2014 — document à l'occasion duquel l'intéressé a immédiatement émis des observations — que ce refus de renouvellement était motivé par « l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance 3153 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». Toutefois, l'instrumentum même de la décision, à savoir la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, n'a pas été remis à Monsieur i. RI. lors de cette audition. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la décision de refus de renouvellement et d'injonction de quitter le territoire aussi brutale qu'incompréhensible, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-02. Cette action s'est articulée autour d'un double échange de mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 janvier 2015, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 18 février 2015, puis d'un mémoire en duplique de l'État enregistré le 19 mars 2015. L'instruction de l'affaire, confiée le 12 novembre 2014 au Membre Titulaire José Savoye en qualité de rapporteur, a été clôturée par procès-verbal le 2 avril 2015, avant que la cause ne soit renvoyée, par ordonnance du 25 septembre 2015, à l'audience de l'assemblée plénière du 18 novembre 2015. Aux termes de ses écritures, Monsieur i. RI. formule des conclusions à titre avant dire droit, à titre principal aux fins d'annulation, et à titre accessoire aux fins d'indemnisation. Préalablement au fond, le requérant sollicite, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême, le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, ainsi que l'ensemble des pièces censées justifier la décision administrative attaquée. Sur le fond du recours pour excès de pouvoir, Monsieur i. RI. conclut à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter la Principauté dans un délai de deux mois. À l'appui de ses conclusions d'annulation, il développe plusieurs moyens de légalité externe et interne : 1. En premier lieu, sur le terrain des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il soutient que la note litigieuse porte atteinte aux libertés fondamentales, et singulièrement à la liberté d'aller et venir du fait de l'injonction de quitter le territoire. Surtout, il invoque la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), arguant qu'il aurait dû être informé dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. Selon lui, l'absence de remise d'un document écrit lui permettant de répliquer méconnaît les droits de la défense protégés par l'article 6 de la Convention. 2. En deuxième lieu, dans son mémoire en réplique, le requérant soulève un moyen de légalité externe tiré de la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte exigeant que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement, la simple évocation orale des motifs lors de l'entretien du 9 septembre 2014 dans les locaux de la Sûreté publique ne saurait suffire. Il s'appuie à cet égard sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême ayant annulé, pour défaut de motivation écrite dans le corps de l'acte, une décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 4 février 2014 portant retrait de la carte de résident d'un tiers (affaire M. j. DI.), dont les motifs avaient également été communiqués oralement le 13 mars 2014. 3. En troisième lieu, sur la légalité interne, le requérant reproche à l'autorité administrative une erreur de droit consistant à avoir ajouté à la réglementation en vigueur une condition qu'elle ne comporte pas. Il fait valoir que l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté exige uniquement que l'étranger justifie de ressources financières présentant un caractère « suffisant », sans imposer aucune condition relative à la localisation géographique de ces avoirs en Principauté, et sans opérer de distinction selon que l'étranger exerce ou non une activité professionnelle à Monaco. Or, le requérant démontre détenir des fonds substantiels en République tchèque (compte bancaire et dépôt en cabinet d'avocats) et rappelle que ses avoirs chypriotes avaient été admis lors du renouvellement de 2011. Enfin, sur le terrain de la responsabilité administrative, Monsieur i. RI. réclame la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis. Il expose que l'illégalité du refus de renouvellement et du refoulement, ainsi que la situation d'incertitude remettant en cause sa résidence, ont constitué une source de tracas et d'inquiétudes caractérisant un préjudice moral certain, auquel s'ajoutent les frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits en justice. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité des prétentions du requérant, tant en annulation qu'en indemnisation, sans déférer spontanément à la demande de production de la note du 21 mai 2014 au cours de l'instruction écrite. Son argumentation s'articule comme suit : 1. Sur la légalité externe et le grief conventionnel, le Ministre d'État oppose l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. S'appuyant sur la jurisprudence établie du Tribunal Suprême (décisions du 15 avril 2011, *RY.*, et du 17 juin 2011, *ME.*), il rappelle qu'une décision relative au séjour des étrangers constitue une mesure de police administrative qui échappe, par nature, au champ d'application de l'article 6 de la Convention. À titre subsidiaire, il soutient que les droits de la défense n'ont nullement été méconnus, dès lors que Monsieur i. RI. a pris connaissance des instructions de la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur et a pu formuler sur-le-champ des observations consignées dans le procès-verbal du 9 septembre 2014 versé aux débats. 2. Sur le moyen tiré du défaut de motivation écrite au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État réplique en duplique que la décision querellée échappe à l'obligation de motivation posée par l'article 2 de ladite loi. Il invoque les dispositions dérogatoires de l'article 6 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « par dérogation [...] le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Il éclaire cette disposition par l'exposé des motifs de la loi, qui justifie cette exception par le rattachement éminent de ce domaine à la souveraineté nationale et précise que sont notamment visés « les refus de visas et les refus d'attribution de cartes de séjour à des étrangers ». 3. Sur la légalité interne, le Ministre d'État conteste avoir ajouté une condition au texte de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon l'administration, l'exigence d'une localisation des ressources financières à Monaco « s'impose d'elle-même » et découle implicitement mais nécessairement de la lettre du texte pour les étrangers n'exerçant aucune activité professionnelle en Principauté. Leur présence sur le territoire impliquerait la disposition de ressources non seulement suffisantes, mais également « rapidement mobilisables », garantie que seule leur détention dans un établissement bancaire monégasque pourrait offrir. En outre, cette localisation constituerait le seul moyen matériel permettant aux services de l'État d'en vérifier effectivement le caractère suffisant. Disposer de ressources suffisantes sur le lieu même de la résidence serait ainsi une condition inhérente à la qualité de résident. 4. Sur les conclusions indemnitaires, l'État conclut à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Subsidiairement, il fait valoir que le préjudice allégué n'est établi ni dans son existence ni dans son quantum : d'une part, le simple « tracas » né d'une décision administrative ne saurait constituer un préjudice moral indemnisable ; d'autre part, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 17 juin 2011, *MA.*), les frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense dans un procès ne constituent pas à Monaco un préjudice matériel indemnisable en l'absence de texte le prévoyant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond substantielles débattues par les parties — relatives à l'applicabilité de l'obligation de motivation écrite aux refus de renouvellement de cartes de résident et à l'interprétation téléologique ou littérale de la condition de ressources prévue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 —, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et d'office du juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à la haute juridiction monégasque peut être formulé en ces termes : le juge administratif du recours pour excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'un acte administratif individuel défavorable (en l'espèce, une décision de refus de renouvellement d'une carte de résident assortie d'une injonction de quitter le territoire) lorsque l'instrumentum même de cet acte n'a été ni notifié par écrit à son destinataire, ni produit aux débats par l'administration défenderesse, et que son existence ainsi que la teneur de ses motifs ne sont rapportées au dossier que de manière indirecte par un procès-verbal de police consignant une communication purement orale ? Il s'agissait, en somme, de déterminer si la preuve par procuration de l'acte administratif — via son acte d'exécution verbal — suffit à lier le contentieux de la légalité et à permettre l'exercice du contrôle juridictionnel, ou si l'absence matérielle de la décision attaquée au dossier constitue un obstacle dirimant obligeant le juge à user de ses pouvoirs inquisitoriaux pour contraindre l'État à verser la pièce maîtresse du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se distingue par sa concision et sa rigueur méthodologique. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen des moyens de légalité externe (violation de l'article 6 de la CEDH, violation de la loi n° 1.312 sur la motivation) et de légalité interne (erreur de droit dans l'application de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153) pourtant longuement débattus par les parties, la juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur un unique considérant d'ordre procédural. Le juge procède en trois étapes logiques rigoureusement articulées : En premier lieu, le Tribunal Suprême opère un constat probatoire quant à l'existence matérielle et au sens de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal dressé par les services de la Sûreté publique le 9 septembre 2014 « établit l'existence d'une note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur ». Ce faisant, la haute juridiction écarte implicitement toute irrecevabilité qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief ou du caractère purement préparatoire de la « note » : bien que qualifiée de « note » contenant des « instructions » par le Ministre d'État, la mesure du 21 mai 2014 est pleinement qualifiée par le Tribunal de « décision ». Le juge précise la portée juridique exacte de cet acte telle qu'elle ressort de son exécution verbale : il a été indiqué oralement à Monsieur i. RI. qu'il n'y avait pas lieu de renouveler sa carte de résident et il lui a été enjoint de quitter la Principauté dans le délai de deux mois, formule que le Tribunal nuance avec précision en ajoutant : « ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque passé ce délai ». En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne son office de juge de la légalité : « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Par cette affirmation catégorique, la juridiction refuse de se contenter d'une reconstitution de l'acte administratif par le truchement d'un procès-verbal de police postérieur de près de quatre mois à l'édiction de la décision. Le procès-verbal du 9 septembre 2014 ne constitue que la trace écrite d'une notification orale opérée par des agents d'exécution ; il ne saurait se substituer à l'acte décisoire lui-même (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014). Sans l'examen visuel et direct du support original de la décision, le juge de l'excès de pouvoir est paralysé dans sa mission constitutionnelle (visée à l'article 90-B de la Constitution) : il ne peut vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte (signature effective du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur), ni sa forme exacte, ni l'existence ou la teneur littérale de ses motifs de droit et de fait dans le corps de l'acte, ni la correspondance fidèle entre ce qu'a décidé l'autorité ministérielle le 21 mai 2014 et ce qu'ont retranscrit les services de police le 9 septembre 2014. En troisième lieu, tirant la conséquence procédurale immédiate de cette impossibilité d'exercer son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Faisant droit à la demande préalable formulée dès la requête introductive d'instance par Monsieur i. RI., le Tribunal juge « qu'il y a lieu dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction ». La décision rendue le 3 décembre 2015 revêt ainsi la nature juridique d'un arrêt avant dire droit, suspendant le jugement au fond dans l'attente de la production documentaire exigée de l'administration, et réservant logiquement le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2015 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *i. RI. c/ État de Monaco* du 3 décembre 2015, bien qu'intervenant sous la forme procédurale d'une mesure d'instruction
# Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12367 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2014/06-30-12367)) ## Faits et procédure Dans la nuit du 12 janvier 2014, M. t. le cl. est transporté aux urgences d'un établissement public monégasque après avoir troublé l'ordre dans un établissement de nuit, sous l'effet d'une consommation excessive d'alcool. Il quitte le service contre l'avis médical, refuse de rester à l'hôpital malgré les injonctions de deux agents de police présents pour une autre cause, tient des propos outrageants à leur égard et se rebelle, ce qui oblige les agents à le maîtriser. Placé en garde à vue à 3h20, il n'est informé de ses droits qu'à 9h30, son état d'ivresse ayant été retenu pour différer la notification. Par jugement du 18 mars 2014, le Tribunal de première instance, statuant correctionnellement, déclare le prévenu coupable du délit de rébellion et des contraventions connexes. Sur l'action publique, il prononce une peine de huit jours d'emprisonnement avec sursis, assortie de l'avertissement de l'article 395 du Code pénal, ainsi que deux amendes contraventionnelles. Sur l'action civile, il reçoit les agents en leur constitution de partie civile, alloue à l'un 1 euro et à l'autre 100 euros de dommages et intérêts, et condamne le prévenu à verser 46 euros à l'État de Monaco, intervenu volontairement en qualité d'employeur et d'assureur-loi. En revanche, il écarte la demande de l'État tendant au remboursement de frais de justice, au motif que seules les prestations prévues par l'article 13 de la loi n° 636 du 11 janvier 1958 sur les accidents du travail pouvaient être accordées à l'État, victime indirecte. Seul l'État de Monaco interjette appel, le 1er avril 2014. Le ministère public et le prévenu ne font pas appel. La Cour est donc saisie des seules dispositions civiles. L'État demande la réformation du jugement et la condamnation du prévenu à lui verser 2 050 euros au titre des frais de justice exposés pour défendre ses intérêts. Il sollicite également qu'il soit jugé que la loi n° 636 ne s'applique pas aux fonctionnaires de l'État. Le prévenu conclut à la confirmation sur les intérêts civils, à l'irrecevabilité de l'appel, et forme une demande reconventionnelle de 1 500 euros de dommages et intérêts pour appel abusif. On relève que les conclusions de l'État visent un « jugement rendu le 28 mai 2013 », date qui ne correspond pas à celle du jugement du 18 mars 2014 dont la Cour est effectivement saisie. ## Question de droit La décision soulève deux questions connexes. La première porte sur le régime juridique applicable à la réparation du préjudice subi par des fonctionnaires de police victimes d'outrages et de rébellion. Le tribunal avait raisonné par référence à la législation sur les accidents du travail. La Cour répond que, les victimes étant des fonctionnaires de l'État, « la législation de droit commun sur les accidents du travail ne leur est pas applicable » et que c'est la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État qui s'applique. La se
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12390)) Le contentieux de la fonction publique et des agents de l'État offre régulièrement au juge administratif l'occasion d'éprouver la solidité de l'architecture normative régissant l'organisation des services publics. La détermination de l'âge de cessation d'activité des agents publics cristallise, à cet égard, des tensions récurrentes entre les impératifs de gestion des effectifs administratifs, la prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions et les aspirations légitimes des personnels à parfaire leurs droits à pension. Par une décision rendue en Assemblée plénière le 7 avril 2014, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre le pouvoir réglementaire d'organisation des services et les règles relatives à la compétence des autorités administratives en matière de limite d'âge. Cette affaire, opposant le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts à l'État de Monaco, présente un singulier paradoxe contentieux : saisie par une organisation syndicale qui contestait l'existence même d'une limite d'âge fixée à soixante ans ainsi que les conditions jugées trop restrictives d'un maintien en activité au-delà de ce seuil, la Haute Juridiction monégasque valide le principe de la limite d'âge réglementaire tout en annulant, pour incompétence de son auteur, le dispositif dérogatoire qui permettait précisément aux agents de prolonger leur activité professionnelle. En tranchant ce litige sur le terrain strict de la légalité externe et de la répartition des compétences au sein de l'appareil d'État, tout en prenant soin de purger préalablement la question de la légalité interne du cadre réglementaire de référence, le Tribunal Suprême livre une décision d'une grande rigueur dogmatique. Il convient d'en restituer le contexte factuel et procédural (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance dans le cadre juridique particulier applicable à une catégorie spécifique d'agents publics monégasques : les personnels des Services Urbains de l'État, et plus précisément l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement (égouts). Comme le relèvent les écritures rapportées dans la décision, ces agents ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique, mais obéissent à un corpus de règles autonomes intitulé « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » (initialement datées du 26 février 2003), lesquelles ont été rendues exécutoires et applicables à ces personnels par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain. Au cœur de cette réglementation spéciale figurent deux articles traitant de la fin de carrière des agents, dont l'interprétation divergente par l'administration et par les représentants du personnel a suscité le différend : * D'une part, l'article 69 de ces « Dispositions » organise le régime des retraites en confiant, pour partie, les cotisations et la liquidation des prestations de retraite de ces personnels à la Caisse autonome des retraites des salariés (CAR), institution régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, l'article 1er de cette loi de 1947 fixe l'âge normal d'ouverture du droit à pension à soixante-cinq ans, tout en ménageant une possibilité d'ouverture anticipée dès l'âge de soixante ans. * D'autre part, l'article 70 des mêmes « Dispositions » énonce une règle spécifique fixant à soixante ans l'âge de cessation des fonctions pour ces agents. Face à ces textes, le Gouvernement monégasque considérait que l'article 70 instituait une limite d'âge d'activité obligatoire à soixante ans, tout en admettant, selon ses dires pour répondre à une demande syndicale, que les agents puissent bénéficier d'une dérogation pour prolonger leur activité jusqu'à l'âge maximum de soixante-cinq ans. C'est pour encadrer cette pratique dérogatoire qu'est intervenue la décision administrative initiale cristallisant le contentieux. Le 26 décembre 2012, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a pris une décision définissant les conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains. Aux termes de cet acte, les agents atteignant l'âge de soixante ans pouvaient être maintenus en activité « à titre contractuel », sur la base d'une demande individuelle renouvelable annuellement. Cette demande devait faire l'objet d'un examen individuel par le Gouvernement, conditionné à la reconnaissance de l'aptitude de l'agent et à l'issue d'une procédure administrative requérant l'accord de plusieurs autorités hiérarchiques. Contestant tant le principe d'une retraite obligatoire à soixante ans que la précarité et la complexité du mécanisme de prolongation annuelle sous statut contractuel, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts a formé, le 6 février 2013, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 26 décembre 2012. Par une décision explicite en date du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la validité du dispositif mis en place par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Suite à ce rejet, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, représenté par son Secrétaire Général en exercice, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution — qui confère au Tribunal Suprême une compétence d'attribution en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois —, le syndicat demandait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 et de la décision confirmative de rejet du recours hiérarchique prise par le Ministre d'État le 17 juin 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après le dépôt de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 2013, à laquelle le syndicat a répondu par une réplique le 4 novembre 2013, clôturée par une duplique de l'État enregistrée le 6 décembre 2013. Par ordonnance du 1er août 2013, le Vice-président du Tribunal Suprême, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, avait été désigné en qualité de rapporteur, avant que l'affaire ne soit renvoyée, par ordonnance du 24 janvier 2014, à l'audience publique du 28 mars 2014, où le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière. Les prétentions et moyens des parties dessinaient deux conceptions radicalement opposées de la nature juridique des textes applicables et des droits des agents : **1. L'argumentation du Syndicat requérant** Le syndicat soutenait que les deux décisions attaquées violaient frontalement la loi n° 455 du 27 juin 1947 ainsi que l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Selon son analyse : * L'article 69 des « Dispositions » soumettant les agents au régime de la loi n° 455, l'âge légal de la retraite était fixé à soixante-cinq ans par des dispositions législatives d'ordre public (article 1er de la loi n° 455). L'article 70 des « Dispositions » mentionnant l'âge de soixante ans ne faisait qu'ouvrir une simple faculté de départ anticipé sans minoration, mais n'instaurait nullement une obligation de quitter le service. * Les agents disposaient ainsi d'un véritable « droit de travailler jusqu'à 65 ans », lequel ne pouvait être restreint ni retiré par un acte réglementaire ou par une décision administrative de valeur juridique incertaine. * Le syndicat soulignait le préjudice financier subi par les agents, soutenant qu'un départ contraint à soixante ans les empêchait d'acquérir le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein, affirmant dans sa réplique qu'il était inexact de prétendre que la pension n'était pas minorée à soixante ans. * En réplique, le requérant dénonçait les contradictions de la défense de l'État : selon lui, l'administration ne pouvait simultanément justifier une limite d'âge impérative à soixante ans par la pénibilité des fonctions — pénibilité qui, selon le syndicat, n'était reconnue que pour les égoutiers pouvant partir à cinquante-cinq ans, et non pour les personnels des jardins et de la voirie — tout en autorisant une poursuite d'activité jusqu'à soixante-cinq ans. Il critiquait en outre le caractère arbitraire de l'examen individuel annuel, l'incompréhensible transformation statutaire des agents maintenus en fonction en agents « contractuels », et l'impossibilité pour l'État d'affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites tout en s'affranchissant des règles régissant cette caisse. **2. L'argumentation de l'État de Monaco en défense** En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opérant une distinction conceptuelle classique du droit de la fonction publique : * Il convenait, selon l'administration, de dissocier rigoureusement la notion de « limite d'âge d'activité » dans le service public et celle d'« âge légal d'ouverture des droits à pension ». L'article 70 des « Dispositions » fixait bien à soixante ans la limite d'âge d'activité des personnels des Services Urbains. * La loi n° 455 du 27 juin 1947 n'interdisait nullement au pouvoir réglementaire de fixer une limite d'âge d'activité inférieure à soixante-cinq ans, adaptée aux spécificités et à la pénibilité des fonctions exercées. En duplique, l'État précisait d'ailleurs, sur le fondement de l'article 45 de la loi n° 455, que les agents de l'État et de la Commune sont expressément exclus du champ d'application de cette loi : dès lors, ses dispositions n'étaient pas d'ordre public à leur égard. L'article 69 des « Dispositions » n'opérait qu'un renvoi technique à la loi de 1947 aux seules fins d'attribuer la liquidation et le versement des pensions à la Caisse autonome des retraites, sans priver l'État employeur de son pouvoir réglementaire d'organisation du service et de fixation d'une limite d'âge dérogatoire. * Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que cette limite d'âge ne remettait pas en cause le bénéfice d'une pension non minorée dès soixante ans, et que l'instauration d'un mécanisme de dérogation sous réserve d'aptitude physique avait précisément été mise en place dans un esprit de bienveillance, pour répondre aux sollicitations du syndicat requérant. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions croisées des parties et de la structure de l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, l'une touchant à la légalité interne de la norme réglementaire de référence (par voie d'exception ou d'interprétation), l'autre touchant à la légalité externe des actes administratifs attaqués : 1. **En premier lieu**, l'affiliation partielle des personnels des Services Urbains à la Caisse autonome des retraites des salariés (régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 qui prévoit un âge d'ouverture des droits jusqu'à soixante-cinq ans), telle qu'organisée par l'article 69 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains », faisait-elle juridiquement obstacle à ce que le Ministre d'État fixe, par la voie réglementaire de l'arrêté ministériel n° 2007-543 (article 70 desdites « Dispositions »), une limite d'âge impérative de cessation d'activité à soixante ans pour ces mêmes agents ? 2. **En second lieu**, dans l'affirmative où cette limite d'âge réglementaire de soixante ans serait légale et impérative, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique détenait-il la compétence juridique nécessaire pour instituer et organiser, par voie de décision générale, un régime de dérogations individuelles permettant le maintien en activité de ces agents au-delà de la limite d'âge réglementaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa densité normative. Faisant usage de la technique de l'économie de moyens — matérialisée par la formule rituelle *« Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête »* —, le juge constitutionnel et administratif monégasque structure son unique considérant de fond en trois mouvements logiques implacables. #### 1. L'interprétation et la validation de la limite d'âge réglementaire de soixante ans Avant de statuer sur le sort des décisions attaquées, le Tribunal Suprême devait impérativement lever l'équivoque entretenue par le syndicat requérant quant à la portée exacte de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » et quant à sa conformité à la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal pose d'emblée que : > *« l'article 70 des "Dispositions" précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts »*. Par cette affirmation liminaire, la Haute Juridiction écarte définitivement la lecture syndicale selon laquelle l'âge de soixante ans n'aurait constitué qu'une simple faculté de départ anticipé à la discrétion de l'agent. L'article 70 édicte bien une véritable « limite d'âge », concept classique du droit public qui emporte rupture de plein droit du lien de service à la survenance de l'âge fatidique. Restait alors à déterminer si le Ministre d'État avait pu légalement édicter une telle limite d'âge par arrêté ministériel (l'arrêté n° 2007-543 du 26 octobre 2007 rendant exécutoires les « Dispositions » du 26 février 2003), nonobstant l'existence de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême répond par l'affirmative en consacrant la thèse de l'indépendance des législations : > *« que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces "Dispositions", les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge »*. Ce faisant, le juge valide l'argumentation développée par le Ministre d'État en défense : le renvoi opéré par l'article 69 au mécanisme de la Caisse autonome des retraites des salariés est purement financier et gestionnaire (collecte des cotisations et service des prestations). Il n'a nullement pour effet d'incorporer les agents publics des Services Urbains dans le champ statutaire du droit privé des salariés régi par la loi n° 455 (dont l'article 45, visé par le Tribunal, exclut d'ailleurs les agents de l'État), ni de paralyser le pouvoir réglementaire du Ministre d'État dans la détermination des règles d'organisation du service public, au premier rang desquelles figure la fixation de la limite d'âge des agents. La norme réglementaire fixant la limite d'âge à soixante ans est donc jugée pleinement légale. #### 2. La censure du dispositif dérogatoire pour incompétence de son auteur Une fois la légalité et l'impérativité de la règle de l'article 70 fermement établies, le raisonnement du Tribunal Suprême bascule. Si la limite d'âge de soixante ans est une norme réglementaire valide édictée par arrêté ministériel, elle s'impose à l'administration elle-même en vertu du principe de légalité et de la hiérarchie des normes administratives. Dès lors, toute dérogation à cette règle impérative ne peut procéder que d'une habilitation expresse prévue par un texte de rang au moins équivalent. Or, procédant à l'examen des bases légales de l'acte du 26 décembre 2012, le Tribunal constate un vide juridique absolu : > *« que toutefois ni ces "Dispositions" ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente »*. Ce motif est remarquable à double titre. D'une part, il relève un vice d'incompétence matérielle (*ratione materiae*) absolue : un chef de service ou directeur d'administration centrale (le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique) est dépourvu de tout pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'aménager, d'assouplir ou de déroger à une règle statutaire fixée par un arrêté du Ministre d'État, en l'absence d'habilitation textuelle expresse. D'autre part, il est frappant de constater que le syndicat requérant ne soulevait pas explicitement, au vu des visas résumant ses écritures, l'incompétence du Directeur des Ressources Humaines pour instituer des dérogations ; le syndicat contestait à l'inverse la restriction de son droit prétendu à travailler jusqu'à soixante-cinq ans et la « valeur juridique incertaine » de l'acte lui retirant ce droit. En se plaçant sur le terrain de l'incompétence de l'auteur de l'acte pour instituer des *dérogations* à une limite d'âge par ailleurs jugée valide, le Tribunal Suprême mobilise le moyen d'ordre public par excellence du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'incompétence de l'autorité administrative. #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision ministérielle La conclusion du syllogisme juridictionnel s'impose alors d'elle-même concernant la seconde décision attaquée. Saisi d'un recours hiérarchique contre un acte entaché d'incompétence, le Ministre d'État avait l'obligation légale de l'annuler ou de le retirer. En refusant de le faire, il a entaché sa propre décision d'illégalité : > *« qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant. »* Il convient de noter implicitement mais nécessairement que le rejet du recours hiérarchique par le Ministre d'État — bien que ce dernier soit l'auteur de l'arrêté ministériel n° 2007-543 — n'a pas eu pour effet de « régulariser » ou de couvrir le vice d'incompétence affectant la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines. En effet, un simple rejet de recours
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Absence des conditions justificatives - Production par le pétitionnaire d'une analyse de l'incidence du projet sur l'environnement marin - Conformité - Désaffectation du domaine public maritime par la loi - Incorporation dans le domaine privé de l'État - Conclusion d'un bail à construction compatible avec la prescription constitutionnelle - Immeuble répondant aux aspirations de la population et favorisant les retombées économiques - But d'utilité publique (oui) - Coexistence de l'intérêt privé et de l'intérêt public - Détournement de pouvoir non établi - Légalité de l'acte administratif (oui) Recours en annulation Arrêté ministériel autorisant la construction d'un immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes - Légalité de l'acte administratif au regard des normes juridiques supérieures (oui) Procédure Communication d'une pièce constitutive du dossier par le Ministre d'État Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Abs??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Vu les Ordonnances souveraines n° 15.630 du 13 janvier 2003, modifiée, portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, n° 15 du 10 mai 2006, n° 826 du 30 novembre 2006 et n° 1.183 du 29 juin 2007 de même objet ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée le 4 novembre 1950, notamment son article 6-1, ensemble ses protocoles additionnels rendus exécutoires par les Ordonnances souveraines n° 408 et 411 du 15 février??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin d'indemnité qui en résultent. DÉCIDE : Article 1er : La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejetée ; Article 2 : Le surplus des conclusions du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejeté ; Article 3 : Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » ; Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_B > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_B ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_B)) Le contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers constitue, dans tout système de droit administratif, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives souveraines de l'État en matière de maintien de l'ordre public et la garantie des droits fondamentaux des administrés, au premier rang desquels figure le droit à un recours juridictionnel effectif. Lorsque la mesure administrative d'éloignement — tel le refoulement du territoire monégasque — repose sur des motifs liés à la sécurité publique alimentés par des procédures pénales en cours ou par des mécanismes d'entraide judiciaire internationale, le juge de l'excès de pouvoir se trouve confronté à une difficulté probatoire majeure : comment exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'appréciation portée par l'autorité administrative sans méconnaître le secret qui couvre les enquêtes judiciaires, tout en respectant les exigences de l'instruction contradictoire ? C'est à cet épineux problème de droit processuel et substantiel que répond la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans l'affaire opposant Madame M. S., épouse G., au Ministre d'État. Cette décision, qui clôt une séquence contentieuse ayant donné lieu à deux décisions avant-dire droit successives par lesquelles la Haute Juridiction avait mis en œuvre ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'Administration à dévoiler les motifs de fait de sa décision, apporte des précisions de premier ordre sur trois terrains distincts mais complémentaires : la souplesse des délais d'instruction impartis par le juge administratif, le statut institutionnel et procédural du Procureur Général devant le Tribunal Suprême, et le régime de la preuve applicable au contrôle des mesures de refoulement. Pour apprécier toute la mesure de cet arrêt majeur, il convient de retracer avec précision le contexte factuel et le parcours procédural particulièrement dense qui ont conduit le juge à statuer (I), avant d'examiner la question de droit et l'architecture de la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision pour le contentieux administratif monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits à l'origine du litige s'inscrivent dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco, régie par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Madame M. S., épouse G., de nationalité hongroise, a fait l'objet d'une décision administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision a été prise à son encontre par le Ministre d'État le 7 mars 2005 et lui a été formellement notifiée le 24 mars 2005. Son époux, Monsieur V. G., est également mentionné dans la décision comme étant impliqué dans les faits ayant motivé la mesure de police, le texte faisant mention de leur situation antérieure « avant leur refoulement ». La mesure de refoulement prononcée par le Ministre d'État reposait sur la considération selon laquelle la présence de Madame G. sur le territoire de la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. Plus précisément, il ressort des éléments factuels exposés au cours de l'instance par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire que cette appréciation se fondait sur un faisceau d'éléments relatifs au comportement du couple et à des procédures judiciaires les visant : * En premier lieu, les autorités judiciaires monégasques avaient été rendues destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse, désignée également sous le nom de Madame M. K. (ces enquêtes étant décrites comme couvertes par le secret). * En deuxième lieu, il était reproché aux époux G. d'avoir effectué diverses démarches aux fins de s'installer sur le territoire de la Principauté dans des conditions jugées suspectes. En particulier, l'Administration et le Parquet général relevaient que les intéressés avaient l'habitude d'utiliser à Monaco, avant leur refoulement, de multiples « alias » afin d'égarer les services de police : Monsieur G. utilisait notamment l'alias de V. G., tandis que Madame G. utilisait les noms de K., S. ou B., et occultait volontairement le nom de son époux lors de ses démarches. Aux yeux du Ministre d'État, ces agissements laissaient suspecter que l'intéressée n'entendait s'installer à Monaco que pour aider son mari à y développer des activités frauduleuses. * En troisième lieu, sur la foi d'informations qualifiées de sérieuses, une enquête avait été ouverte et était en cours à Monaco, sur réquisition du Procureur Général (Parquet général), du chef de blanchiment. C'est dans ce contexte mêlant police administrative préventive et suspicion d'infractions financières à caractère international que la légalité de l'acte administratif individuel du 7 mars 2005 a été contestée devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire se caractérise par sa longueur et par le rôle actif joué par le Tribunal Suprême dans la conduite de l'instruction, marquée par deux interventions préparatoires avant l'arrêt définitif du 20 mars 2007. Par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 mars 2005 (notifiée le 24 mars 2005). Estimant ne pas disposer d'éléments suffisants pour statuer au vu des premières écritures, le Tribunal Suprême a rendu un premier jugement avant-dire droit en date du 20 mars 2006, par lequel il a « invité » l'Administration à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité. À la suite de cette invitation, des éléments de réponse ont été apportés par l'Administration, tant par écrit qu'oralement à l'audience, accompagnés des réquisitions de Madame le Procureur Général affirmant à la barre du Tribunal qu'une commission rogatoire internationale avait été décernée à l'encontre des intéressés. Toutefois, ces affirmations non étayées par des pièces vérifiables n'ont pas paru suffisantes au Tribunal Suprême, qui ne pouvait vérifier par lui-même l'existence et le contenu de ladite commission rogatoire internationale. Passant de la simple invitation à la contrainte procédurale, la Haute Juridiction a rendu une seconde décision avant-dire droit le 5 décembre 2006 (sur le fondement d'un article 32 mentionné par la requérante comme relevant d'une Ordonnance souveraine du 16 février 1963, mais relevant du texte régissant le Tribunal, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée). Par cette décision du 5 décembre 2006, le Tribunal a formellement « enjoint » au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. En exécution de cette injonction, le Ministre d'État a fait enregistrer ses observations au Greffe général de la Principauté le 11 janvier 2007, concluant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, le Ministre d'État a versé aux débats une pièce nouvelle déterminante : une lettre de Madame le Procureur Général datée du 9 janvier 2007. Dans ce courrier, la cheffe du Ministère public confirmait officiellement : 1. Que les autorités judiciaires monégasques avaient été destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse Madame M. K., ces enquêtes étant couvertes par le secret ; 2. Qu'il était apparu que les époux G. avaient effectué des démarches diverses pour s'installer à Monaco dans des conditions suspectes (utilisation de plusieurs alias, occultation volontaire du nom de l'époux par Madame K.) ; 3. Que ces éléments, obtenus sur la foi d'informations sérieuses, avaient été à l'origine de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, sur réquisition du Parquet général. Sur la base de cette pièce, le Ministre d'État soutenait que c'était à bon droit qu'il avait considéré que la présence de la requérante était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. En réplique, Madame G. a fait enregistrer un mémoire ampliatif le 29 janvier 2007, par lequel elle persistait dans ses conclusions aux fins d'annulation en déployant une argumentation articulée autour de moyens de procédure et de fond : * **Sur la recevabilité des écritures adverses :** Elle soutenait que le mémoire d'observations déposé au nom du Ministre d'État le 11 janvier 2007 était irrecevable pour tardiveté, ayant été produit après l'expiration du délai d'un mois qui lui avait été assigné par la décision du 5 décembre 2006. * **Sur la valeur probante de la lettre du Procureur Général et la régularité de la preuve :** Elle faisait valoir que ce mémoire n'était accompagné, pas plus que le précédent, d'un élément quelconque permettant au Tribunal d'exercer son contrôle. Elle contestait que la prétendue commission rogatoire internationale fût couverte par un quelconque secret, s'agissant d'un acte d'entraide pénale entre États. Elle soulignait que la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007, qu'elle qualifiait de « nature juridique incertaine », ne parlait plus de commission rogatoire internationale mais faisait seulement référence à des « demandes d'enquêtes » couvertes par le secret, sans donner aucune précision sur une quelconque procédure ni sur les raisons justifiant ce secret. Surtout, elle opposait un argument de principe tiré de la qualité procédurale du Parquet : selon elle, Madame le Procureur Général était « partie à l'instance » devant le Tribunal Suprême et, en vertu du principe selon lequel nul ne peut se constituer de titre à soi-même, le Ministère public ne pouvait être admis à se constituer lui-même une preuve par sa propre lettre. * **Sur le fond et l'erreur d'appréciation :** Elle contestait la matérialité et la portée des faits allégués. D'une part, elle affirmait qu'aucune poursuite ni aucune accusation n'avait été lancée, dans aucun pays, contre les époux G. D'autre part, elle soutenait que l'affirmation relative aux conditions suspectes des démarches d'installation à Monaco était inexacte, Monsieur G. n'ayant jamais eu l'intention de demander une carte de séjour ni de s'installer durablement. Enfin, elle faisait valoir que l'existence d'une enquête diligentée par le Ministère public à Monaco n'était pas démontrée (aucun des requérants n'ayant été convoqué et les résultats n'étant pas connus) et qu'en tout état de cause, le simple fait d'ouvrir une enquête ne permettait pas d'affirmer que les intéressés eussent commis quoi que ce soit de répréhensible. Elle en déduisait que l'Administration n'avait fourni aucun élément permettant le contrôle du juge et avait commis une erreur manifeste d'appréciation justifiant l'annulation. Par une ordonnance du 12 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007, au cours de laquelle ont été entendus le vice-président Pierre Delvolvé en son rapport, Maître Frank Michel pour la requérante, Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême au stade final de cette procédure soulevait une triple question de droit, mêlant procédure administrative contentieuse, droit institutionnel judiciaire et droit substantiel de la police des étrangers : 1. **En premier lieu (question de recevabilité procédurale) :** L'expiration du délai imparti par le Tribunal Suprême dans une décision avant-dire droit enjoignant à l'Administration de produire des éléments de preuve entraîne-t-elle l'irrecevabilité des observations et pièces produites tardivement par le Ministre d'État ? 2. **En deuxième lieu (question d'administration de la preuve et de statut institutionnel) :** Le Procureur Général, qui conclut devant le Tribunal Suprême, a-t-il la qualité de « partie au litige » ou est-il soumis à l'autorité du Ministre d'État, de telle sorte que la production par l'Administration d'une lettre émanant de ce magistrat pour attester de l'existence de procédures pénales se heurterait au principe interdisant à une partie de se constituer une preuve à elle-même ? 3. **En troisième lieu (question de fond et de contrôle de légalité) :** Des informations officielles émanant du Procureur Général, faisant état de demandes d'enquêtes judiciaires étrangères couvertes par le secret, de démarches d'installation suspectes sous de multiples alias et de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, suffisent-elles — dès lors qu'elles ont été soumises au débat contradictoire sans être utilement réfutées par le requérant — à exclure toute erreur de fait et toute erreur manifeste d'appréciation de la part du Ministre d'État ayant prononcé une mesure de refoulement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Madame G., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et structuré en trois considérants successifs, répondant point par point aux moyens soulevés dans le mémoire ampliatif de la requérante. #### 1. Sur la recevabilité des observations tardives du Ministre d'État Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la production ministérielle. La Cour constate factuellement qu'en réponse à l'injonction adressée par la décision du 5 décembre 2006 d'avoir à produire les éléments requis « dans le délai d'un mois », le Ministre d'État a produit ses observations le 11 janvier 2007 (soit quelques jours après l'échéance du délai d'un mois). Le Tribunal pose alors par voie d'affirmation directe que ces observations « sont recevables nonobstant l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti ». Bien que la décision ne détaille pas les fondements théoriques de cette règle, la solution s'inscrit dans la logique classique du procès administratif : les délais fixés aux parties par le juge dans le cadre de la direction de l'instruction ne sont pas prescrits à peine d'irrecevabilité ou de forclusion, tant que la clôture de l'instruction n'est pas intervenue (ou que l'affaire n'a pas été appelée à l'audience) et que le principe du contradictoire peut encore être respecté — ce qui fut le cas en l'espèce, puisque la requérante a pu déposer un mémoire ampliatif en réplique le 29 janvier 2007 avant l'ordonnance de renvoi à l'audience du 12 février 2007. Ce premier considérant permet ainsi au juge d'intégrer légalement dans le débat contentieux la pièce maîtresse annexée aux observations du 11 janvier 2007, à savoir la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007 dont le Tribunal reproduit intégralement les passages essentiels. #### 2. Sur le statut du Procureur Général et la recevabilité de la preuve Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à une démonstration syllogistique remarquable, fondée sur la combinaison des textes régissant l'organisation judiciaire et le fonctionnement de la Haute Juridiction, pour réfuter la thèse de la requérante selon laquelle le Procureur Général serait partie à l'instance et ne pourrait se constituer une preuve à lui-même. Le Tribunal mobilise quatre dispositions textuelles précises : * L'article 70 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée sur l'organisation judiciaire, aux termes duquel « le Procureur Général est le chef du Ministère public » ; * L'article 28 de cette même loi du 15 juillet 1965, dont il résulte que le Procureur Général « n'est pas soumis à l'autorité du Ministre d'État » ; * L'article 29 de ladite loi, qui dispose que « les fonctions du Ministère public sont exercées conformément aux codes, lois et ordonnances en vigueur, par le Procureur Général... » ; * L'article 31, alinéa 2, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel « le Procureur Général conclut au nom de la loi ». De cet assemblage normatif, le Tribunal Suprême tire une double conséquence juridique fondamentale : * D'une part, sur le plan organique et statutaire, le Procureur Général jouit d'une indépendance fonctionnelle vis-à-vis du pouvoir exécutif représenté par le Ministre d'État. N'étant pas soumis à l'autorité de ce dernier, son témoignage ou ses attestations officielles sur l'existence de procédures judiciaires ne sauraient être assimilés à une simple déclaration unilatérale de l'Administration défenderesse elle-même. * D'autre part, sur le plan purement processuel devant le Tribunal Suprême, la fonction du Procureur Général consistant à conclure « au nom de la loi », « il n'est pas partie au litige ». La conclusion du syllogisme s'impose alors d'elle-même : « dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'étant partie au litige, le Procureur Général ne peut se constituer une preuve à lui-même ». La lettre du 9 janvier 2007 constitue donc un élément de preuve parfaitement recevable et extrinsèque aux parties au procès administratif. #### 3. Sur le respect du contradictoire, la charge de la preuve et le contrôle au fond Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême examine la valeur probante des éléments ainsi recueillis et exerce son contrôle de légalité sur la mesure de refoulement. Le juge relève d'abord que les informations données par le Procureur Général — lesquelles viennent compléter et confirmer les affirmations faites par le Ministre d'État aux stades antérieurs de l'instance — « ont été débattues dans le cadre de l'instruction contradictoire ». Cette mention est essentielle : si les pièces mêmes des enquêtes étrangères ou de l'enquête monégasque de blanchiment n'ont pas été versées au dossier en raison du secret qui les couvre, la substance précise des griefs et de leur cadre procédural (attestée par l'autorité judiciaire indépendante compétente) a bien été communiquée à la requérante, qui a pu les discuter dans son mémoire du 29 janvier 2007. Le Tribunal opère ensuite un basculement classique de la charge de la preuve (ou plus exactement du risque de la preuve dans le cadre de la dialectique de l'instruction) : face à ces informations précises, concordantes et certifiées par le chef du Ministère public, le juge constate « que Mme G. n'a apporté aucun élément de nature à établir qu'elles étaient erronées ». Les simples dénégations de la requérante ne suffisent pas à renverser la présomption de véracité qui s'attache aux informations communiquées conjointement par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire. Enfin, le Tribunal Suprême définit et applique la grille de son contrôle de légalité sur la décision de refoulement prise en application de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 : * Sur la matérialité des faits : un contrôle entier de l'**erreur de fait**. Les informations n'étant pas démontrées comme erronées, l'erreur de fait est écartée. * Sur l'appréciation de la menace pour la tranquillité et la sécurité publiques : un contrôle restreint, limité à l'**erreur manifeste d'appréciation**. Compte tenu de la gravité des éléments attestés (demandes d'enquêtes étrangères