96 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1978, n° 27514 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1978, n° 27514 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1978/11-29-27514)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la réglementation professionnelle et de l'organisation des charges d’officiers ministériels au sein du système judiciaire monégasque, plus particulièrement des fonctions d'huissier de justice près la Cour d’appel et les tribunaux. Par une Ordonnance Souveraine n° 21-41 en date du 29 mars 1938, le Prince Souverain a institué un mécanisme de roulement annuel entre les huissiers de justice pour procéder aux ventes publiques mobilières. Ce texte, en ses articles 1er, 2 et 3, prévoyait une alternance obligatoire entre les titulaires de charges d'huissier : l'article 3 disposait ainsi impérativement que « le 1er octobre de chaque année... un arrêté du Directeur des Services Judiciaires désignera l'huissier qui, en conformité des articles 1 et 2 ci-dessus, sera chargé de procéder aux ventes publiques mobilières pendant toute l'année judiciaire ». Ce dispositif réglementaire impératif a été régulièrement observé et mis en œuvre par l'Administration judiciaire jusqu’en 1963. À compter de cette date, la charge d'huissier n'a plus été occupée que par un unique titulaire au sein de la Principauté. De ce fait, l’application matérielle de l’Ordonnance Souveraine du 29 mars 1938 s'est trouvée suspendue par la force des choses, l’existence d’un roulement supposant nécessairement la présence d'au moins deux officiers ministériels susceptibles d'alterner dans l'exercice de cette attribution légale. La situation de fait a toutefois été substantiellement modifiée par l’intervention de l’Ordonnance Souveraine n° 57-70 du 11 février 1976 portant nomination de la requérante, la dame B.-B., en qualité d’huissier près la Cour d’appel et les Tribunaux. Par cette nomination, le corps des huissiers de justice monégasques comptait de nouveau deux officiers ministériels en exercice. Considérant que le rétablissement de la pluralité d’huissiers impliquait la reprise immédiate de l’application du roulement annuel prévu par l'Ordonnance de 1938, la dame B.-B. a engagé des démarches auprès de l'autorité administrative compétente, le Directeur des Services Judiciaires. Dès le 3 mai 1976, elle a adressé une première lettre prenant position sur le roulement annuel des huissiers. Puis, par une lettre du 27 septembre 1976, elle a sollicité une entrevue auprès du Directeur. Ces correspondances n'ont suscité aucune décision explicite favorable de l'autorité administrative. À l'ouverture d'une nouvelle année judiciaire, par lettre en date du 19 octobre 1977, la dame B.-B. a formellement demandé au Directeur des Services Judiciaires de désigner par arrêté l'huissier chargé de procéder aux ventes publiques mobilières pour l'année judiciaire 1977/1978, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 21-41 du 29 mars 1938. Le Directeur des Services Judiciaires a gardé le silence sur cette réclamation. En application des règles de la procédure administrative contentieuse monégasque régissant le contentieux administratif, le silence conservé par l'autorité administrative pendant plus de quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet à la date du 19 février 1978. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant ce refus implicite illégal et préjudiciable à ses intérêts professionnels et pécuniaires, la dame B.-B. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative, par une requête enregistrée le 18 avril 1978. Par cette requête, la dame B.-B. sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Directeur des Services Judiciaires sur sa demande du 19 octobre 1977. Au soutien de ses prétentions en annulation, elle soutenait que ce rejet était entaché de violation de la loi. Elle exposait qu'elle avait légalement droit au bénéfice des prérogatives résultant de l’Ordonnance du 9 février 1878 sur les attributions des notaires et des huissiers, et que le roulement annuel prévu par l’Ordonnance Souveraine du 29 mars 1938 revêtait un caractère impératif qui s’imposait à l’Administration dès lors que la nomination d'un second huissier avait mis fin à la situation de vacance qui en entravait jusqu'alors l'exécution. Sur le terrain indemnitaire, la requérante faisait valoir que la carence fautive de l’Administration lui avait causé un préjudice direct. Elle sollicitait en conséquence l'allocation d'une indemnité pécuniaire calculée en considération du montant des ventes publiques mobilières qu'elle n'avait pas pu effectuer, ainsi que des émoluments et honoraires alloués aux huissiers par l’Ordonnance Souveraine n° 48-50 du 6 janvier 1972 (mentionnée comme du 6 janvier 1977 par la requérante). Reconnaissant ne pas disposer de tous les éléments d'évaluation chiffrée détenus par les services fiscaux, elle demandait expressément au Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction en application de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, afin de faire fixer le montant de la réparation. Par contre-requête enregistrée le 14 juin 1978, le Directeur des Services Judiciaires a conclu au rejet global de la requête en articulant principalement une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux. L’Administration soutenait que la première démarche de la requérante datait du 3 mai 1976 et avait été réitérée le 27 septembre 1976, donnant naissance à des décisions implicites de rejet intervenues respectivement le 3 septembre 1976 et le 27 janvier 1977. Selon le Directeur des Services Judiciaires : 1. Le recours pour excès de pouvoir devait être exercé dans le délai de deux mois suivant l'expiration du délai de quatre mois ayant fait naître le rejet de la demande du 27 septembre 1976, soit au plus tard le 27 mars 1977 ; 2. La lettre du 19 octobre 1977 ne constituait qu'un second recours gracieux qui, en application de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ne pouvait valablement proroger ni sauvegarder le délai de recours contentieux ; 3. La décision implicite attaquée ne présentait qu'un caractère purement confirmatif des décisions implicites antérieures devenues définitives, rendant le recours tardif et irrecevable ; 4. Cette irrecevabilité du recours en annulation entraînait automatiquement l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires accessoires, en application de l'article 90 B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Subsidiairement, sur le fond des demandes indemnitaires, l'Administration soutenait que la requérante n'apportait aucun élément de preuve établissant la réalité et le montant de son prétendu préjudice, le juge ne pouvant légalement se substituer à la carence de la partie demanderesse. En outre, le Directeur contestait l'existence même du dommage : la requérante avait la faculté d'instrumenter concurremment avec son confrère ; le préjudice allégué n'était qu'éventuel, faute de démontrer qu'elle aurait réalisé un chiffre d'affaires équivalent ; enfin, il était argué que les émoluments perçus par les deux huissiers de la place étaient en fait reversés au sein d’une bourse commune puis partagés par moitié entre eux. Par mémoire en réplique déposé le 14 juillet 1978, la dame B.-B. a contesté la fin de non-recevoir. Elle indiquait que sa lettre du 3 mai 1976 ne constituait qu'une prise de position de principe et non une demande formelle tendant à l'application de l'Ordonnance pour l'exercice à venir, d'autant que l'arrêté de nomination ne pouvait intervenir légalement qu'au 1er octobre suivant. De même, sa lettre du 27 septembre 1976 ne sollicitait qu'une audience et ne valait pas recours gracieux. En tout état de cause, elle soutenait que la demande du 19 octobre 1977 portait sur une nouvelle année judiciaire : l'obligation administrative
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27509 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27509 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/06-30-27509)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans le cadre du contrôle administratif exercé par les autorités gouvernementales princières sur l'exercice des activités professionnelles non salariées en Principauté, en application de l'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale. Le requérant, désigné sous l'initiale de sieur R., avait obtenu le 16 mai 1967 une autorisation administrative l'habilitant à exploiter un « Bureau de Secrétariat Administratif et Commercial ». Cette autorisation initiale était assortie d'une limitation expresse : elle excluait formellement l'accomplissement de « tous travaux comptables », les autorités entendant restreindre l'activité du requérant à des prestations d'assistance matérielle et technique destinées à décharger les commerçants et les petites entreprises de formalités administratives ou juridiques (notamment la préparation de dossiers de constitution de sociétés et la représentation auprès des services administratifs compétents), sans pour autant qu'il pût s'immiscer dans des fonctions emportant une initiative intellectuelle et technique réservée à d'autres professions. Au cours de l'exécution de son activité, des frictions sont apparues entre le professionnel et l'Administration monégasque. Le 11 juillet 1973, le Département des Finances et de l'Économie a adressé une mise en garde (ou demande d'explications selon l'analyse du requérant) à sieur R. relative à l'usage de la qualification professionnelle de « Conseiller juridique et fiscal ». À la suite de cette intervention administrative, l'intéressé a procédé à une modification de ses en-têtes et papiers professionnels ; toutefois, le nouveau libellé adopté continuait de mentionner : « Bureau de Secrétariat Administratif et Commercial, Fiscalités, Sociétés, Membre de la Confédération Nationale des Conseils juridiques et fiscaux ». Le 6 mai 1975, l'autorisation initiale arrivant à son terme ou nécessitant une réitération, sieur R. a sollicité auprès du Ministre d'État le renouvellement de son autorisation d'exercer l'activité de « Bureau de Secrétariat Administratif et Commercial ». En réponse à cette demande, le Directeur du Service de la Propriété Industrielle et du Répertoire du Commerce et de l'Industrie a notifié au requérant, par une lettre datée du 27 juin 1975, que « l'autorisation sollicitée n'a pu être accordée par le Gouvernement Princier ». Le 9 juillet 1975, sieur R. a adressé une lettre au Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Ce courrier comportait une triple articulation : premièrement, une contestation formelle des motifs ayant fondé le refus d'autorisation ; deuxièmement, une demande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution des conséquences de cette mesure d'éviction professionnelle ; troisièmement, une sollicitation d'un « examen indulgent » de sa situation afin d'obtenir la permission de poursuivre une « activité professionnelle sincère et loyale au service de la Principauté, dans les conditions, formes et restrictions » qui lui seraient fixées. Par une lettre datée du 18 août 1975, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a opposé un rejet à cette démarche en maintenant la décision de refus précédemment notifiée. Face à cette fin de non-recevoir administrative, le requérant a formé, le 31 août 1975, un recours gracieux directement auprès du Ministre d'État. Ce dernier recours a été expressément rejeté par une décision ministérielle notifiée par lettre du 22 septembre 1975 (ou 23 septembre 1975 selon les mentions figurant aux écritures), motif pris de ce que, en dépit de rappels à l'ordre antérieurs, sieur R. avait persisté à se présenter à sa clientèle sous la qualification de conseiller juridique et fiscal, usage jugé inadmissible par le Gouvernement Princier en ce qu'il était de nature à induire le public en erreur. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant illégitimes les décisions d'éviction prises à son encontre, sieur R. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative en vertu des articles 89 à 92 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, par une requête enregistrée le 21 novembre 1975. Par cette requête, le requérant a conclu à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 18 août 1975 et 22 septembre 1975, ainsi que, « en tant que de besoin », de la décision initiale en date du 27 juin 1975 ayant rejeté le renouvellement de son autorisation d'exercice professionnel. À l'appui de son recours, le requérant a développé une argumentation articulée autour de la recevabilité temporelle de son action et de la légalité au fond des décisions : 1. *Sur la recevabilité et la computation des délais :* Le requérant soutenait que la lettre du 27 juin 1975 (initialement mentionnée par erreur comme datée du 6 mai 1975 dans une section de sa requête), émanant du Directeur du Service de la Propriété Industrielle et du Répertoire du Commerce et de l'Industrie, était entachée d'une incompétence radicale et manifeste. En effet, en vertu de l'ordonnancement administratif monégasque, une telle décision d'interdiction ou de refus de renouvellement ne pouvait légalement émaner que du Ministre d'État ou, sur délégation expresse, du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. De ce fait, le requérant prétendait que cet acte devait être réputé nul et non avenu, voire inexistant, insusceptible dès lors de faire courir à son encontre le délai de recours contentieux. Selon cette thèse, la première décision administrative décisionnelle opposable n'était intervenue que le 18 août 1975 sous la signature du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Par voie de conséquence, son recours gracieux du 31 août 1975 auprès du Ministre d'État avait valablement prorogé le délai de recours contentieux, rendant recevable sa requête enregistrée le 21 novembre 1975 à la suite du rejet notifié à la fin du mois de septembre 1975. 2. *Sur la légalité interne :* Au fond, le requérant contestait la réalité et l'exactitude des motifs invoqués par l'autorité administrative. Il soutenait n'avoir reçu qu'une unique demande d'explications en date du 11 juillet 1973 et non plusieurs rappels à l'ordre, et affirmait avoir immédiatement obtempéré en expurgeant son papier à lettres de toute qualification de « conseil juridique et fiscal » pour n'y faire figurer que les mentions descriptives de son champ d'intervention (« Fiscalités, Sociétés ») et son affiliation corporative (« Membre de la Confédération Nationale des Conseils juridiques et fiscaux »). Par ailleurs, surabondamment, il excipait de l'absence de réglementation spécifique à Monaco quant au port du titre ou aux diplômes requis pour l'exercice de la profession de conseil juridique, rappelant que l'autorisation administrative accordée concernait l'exercice d'une profession et non l'usage d'un titre, et arguant que son activité relevait de la profession libérale de secrétariat-conseil, conformément à son classement par le Service des Statistiques et des Études Économiques. Le Ministre d'État a produit une contre-requête le 23 janvier 1976 concluant au rejet de la requête, à titre principal pour cause de tardiveté, et subsidiairement au fond. 1. *Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté :* L'autorité administrative a fait valoir que le délai de recours contentieux était expiré le 21 novembre 1975 à l'encontre de la décision du 27 juin 1975. Subsidiairement, à supposer même que la démarche informelle du 9 juillet 1975 pût être qualifiée de recours gracieux suspensif, celle-ci avait été rejetée par décision expresse le 18 août 1975. Dès lors, le second recours gracieux formé le 31 août 1975 auprès du Ministre d'État ne pouvait avoir pour effet de conserver une seconde fois le délai de recours juridictionnel, et la décision de rejet subséquente du Ministre d'État revêtait un caractère purement confirmatif. 2. *Sur le fond :* Le Ministre d'État soutenait que l'autorisation délivrée le 16 mai 1967 ne permettait qu'une assistance matérielle et technique d'exécution et excluait tout travail intellectuel comptable, juridique ou fiscal autonome. En persistant à proposer des prestations de conseil juridique et fiscal et à faire état de titres ou d'appartenances confédérales suggestives, le requérant avait outrepassé son habilitation administrative. L'Administration a souligné en outre que l'activité de conseil juridique et fiscal exercée par un étranger nécessite obligatoirement une autorisation préalable d'exercice, et que le Gouvernement Princier estimait inopportune la création d'une telle activité sur le territoire national, le domaine relevant du monopole ou des attributions des membres du barreau monégasque (avocats). Le requérant a répliqué par un mémoire en réponse le 23 février 1976 réitérant que l'incompétence de l'autorité signataire de la lettre du 27 juin 1975 privait celle-ci de toute existence juridique et empêchait le déclenchement du délai de forclusion. Le Ministre d'État a produit une duplique le 24 mars 1976, précisant que la lettre du 27 juin 1975 ne constituait pas une décision prise par le Directeur du Commerce et de l'Industrie, mais la simple notification matérielle de la décision de rejet adoptée par le Gouvernement Princier collégialement, excluant toute inexistence matérielle ou juridique. L'affaire a été renvoyée devant la section administrative du Tribunal Suprême par ordonnance de son Président le 30 mars 1976. À l'audience, après l'audition de Monsieur Alfred Potier en son rapport, des observations orales de Maître J. M. Ravetta et de Maître H. George (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française), et des conclusions du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de la recevabilité de la requête imposait au Tribunal Suprême de résoudre trois questions juridiques interconnectées régissant le contentieux administratif monégasque de l'excès de pouvoir : 1. La notification d'un refus d'autorisation administrative par le Directeur d'un service ministériel, informant le destinataire que la mesure a été prise par le « Gouvernement Princier », caractérise-t-elle un acte affecté d'une incompétence si grave et flagrante qu'elle commanderait de déclarer la décision administrative inexistante (« nulle et non avenue
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1962/02-12-27463)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 février 1962 s'inscrit dans un contexte administratif et successoral impliquant la délivrance d'un document officiel par les autorités gouvernementales monégasques. À l'origine du litige se trouve une demande tendant à l'obtention d'un certificat de domicile. Cette démarche avait été entreprise par la succession de la dame Y., C. P. (les détails relatifs à l'ouverture de cette succession, à la date du décès de l'intéressée ou à la consistance de son patrimoine ne sont pas précisés dans la décision). On relèvera toutefois que les visas de la décision mentionnent la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950, rendue exécutoire dans la Principauté en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, ce qui éclaire l'arrière-plan juridique dans lequel s'inscrivait vraisemblablement cette sollicitation administrative liée à la détermination du domicile de la défunte. Les autorités monégasques, en la personne du Ministre d'État, ont opposé une fin de non-recevoir à cette demande de certificat de domicile. Ce refus administratif ne s'est pas manifesté par un acte isolé, mais s'est déployé à travers une séquence chronologique tripartite qui revêt une importance capitale pour le dénouement du litige : 1. Dans un premier temps, une décision initiale de refus a été prise le 10 novembre 1960 (les modalités exactes de notification de cet acte initial ne sont pas précisées dans la décision). 2. À la suite de ce premier refus, un recours gracieux a été formé par le requérant contre ladite décision du 10 novembre 1960. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 19 janvier 1961, constituant ainsi le deuxième refus opposé par l'administration. 3. Enfin, les intéressés ont de nouveau sollicité l'administration ou maintenu leurs démarches. À l'issue de ce que la décision qualifie d'« instruction nouvelle », le Ministre d'État a adressé une lettre en date du 21 juin 1961. Par cette missive, l'autorité gouvernementale a opposé un troisième refus de délivrance du certificat de domicile demandé par la succession de la dame Y., C. P. C'est précisément cet ultime acte, matérialisé par la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961, qui a cristallisé le mécontentement des demandeurs et déclenché la phase contentieuse devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus réitéré de l'administration, la voie juridictionnelle a été empruntée par deux requérants agissant conjointement en raison des règles de capacité juridique applicables. D'une part, la requête est présentée par le sieur A. V., identifié comme étant un mineur émancipé. D'autre part, agit à ses côtés le sieur F. V., intervenant en sa qualité légale de curateur de son fils mineur émancipé A. V. (la nature exacte du lien successoral unissant le sieur A. V. à la feue dame Y., C. P. n'est pas précisée dans la décision). Par une requête datée et enregistrée le 19 août 1961, les sieurs A. V. et F. V. ont saisi le Tribunal Suprême. Leur action constituait un recours en annulation dirigé exclusivement contre le refus de certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État en date du 21 juin 1961. Au soutien de leurs prétentions au fond, les requérants articulaient un grief touchant à la légalité interne de l'acte administratif : ils demandaient l'annulation de la décision au « motif pris que cette décision est insuffisamment fondée sur les faits de la cause ». Ils reprochaient ainsi au Ministre d'État une mauvaise appréciation de la situation factuelle entourant la réalité du domicile de la dame Y., C. P. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 8 septembre 1961. La stratégie défensive de l'administration s'est articulée sur deux niveaux hiérarchisés : * À titre principal, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant irrecevable. Bien que la décision fasse mention de l'existence de plusieurs fins de non-recevoir (« Sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête »), le moyen d'irrecevabilité central mis en avant dans les visas résidait dans la « cause de forclusion », c'est-à-dire la tardiveté du recours contentieux au regard des délais légaux d'exercice de l'action. * À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême aurait écarté les obstacles procéduraux, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant « non fondée », défendant ainsi la pertinence factuelle et juridique de son refus de délivrer le certificat de domicile. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie par la production de diverses pièces jointes au dossier (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision). Lors de l'audience devant le Tribunal Suprême, M. Paul Reuter, membre de la juridiction, a été entendu en son rapport. Les avocats des parties, Maîtres Boiteau et Fourcade (la répartition exacte de la représentation entre les requérants et l'État n'est pas précisée dans la décision), ont présenté leurs observations orales, suivis par M. le Procureur Général qui a développé ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par les consorts V. confrontait la haute juridiction à une double problématique de droit public processuel, préalable à tout examen du fond du droit relatif aux conditions de délivrance d'un certificat de domicile. La première question, d'ordre public et examinée d'office ou en premier lieu par la juridiction, concernait la **compétence** même du Tribunal Suprême. Il s'agissait de déterminer la nature juridique de l'acte par lequel le Ministre d'État refuse de délivrer un certificat de domicile. Plus précisément, un tel refus, contenu dans une simple lettre ministérielle, revêt-il le caractère d'une « décision ou mesure administrative » au sens de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, ouvrant ainsi la voie au contrôle de légalité du Tribunal Suprême ? La seconde question, soulevée par la contre-requête du Ministre d'État, portait sur la **recevabilité temporelle** de la requête au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui impose un délai de recours de deux mois à peine de déchéance. Le problème juridique se décomposait ici en deux sous-questions étroitement liées à la théorie des délais de recours et des actes confirmatifs : 1. Une décision ministérielle de refus (celle du 21 juin 1961), qui réitère le sens de deux décisions de refus antérieures (des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961), acquiert-elle le caractère d'une décision nouvelle susceptible de rouvrir le délai de recours contentieux du seul fait qu'elle a été prise à l'issue d'une « instruction nouvelle », ou demeure-t-elle une décision purement confirmative ? 2. Quelle est l'incidence exacte d'un recours gracieux préalable sur la computation du délai de deux mois, et à partir de quelle date ultime le délai contentieux recommence-t-il à courir lorsque ce recours gracieux est rejeté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur méthodologique classique en contentieux administratif, distinguant nettement l'examen de sa propre compétence de celui de la recevabilité de la requête. #### 1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier sa compétence au regard du cadre normatif nouvellement établi par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Le juge rappelle les termes de l'article 1er de ce texte, en vertu duquel la haute juridiction statue souverainement sur les recours formés notamment contre « les décisions ou mesures administratives ». Procédant à la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême énonce de manière synthétique mais catégorique que l'acte attaqué — à savoir le refus de délivrance d'un certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961 — « a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi ». En conséquence directe de cette qualification d'acte décisoire faisant grief, le Tribunal Suprême se déclare compétent pour connaître de la requête des sieurs V. #### 2. La sanction de l'irrecevabilité pour tardiveté (forclusion) Dans un second temps, le Tribunal aborde la question de la recevabilité. Faisant application du principe d'économie des moyens, il précise d'emblée qu'il statue « sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête », se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté. Le juge pose d'abord la majeure de son syllogisme en citant l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), texte auquel renvoie expressément l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cette disposition prescrit que le recours devant le Tribunal Suprême doit être formé, à peine de déchéance, « dans les deux mois du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé, ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ». Le Tribunal procède ensuite à l'analyse de la chaîne des décisions administratives intervenues dans l'espèce pour appliquer cette règle de délai : * Il constate que la requête du 19 août 1961 vise l'annulation de la décision du 21 juin 1961. Si l'on s'en tenait à ces deux seules dates, le recours semblerait introduit dans le délai de deux mois. * Toutefois, le juge relève que cet acte du 21 juin 1961 « n'a fait que confirmer deux décisions de refus antérieures en date des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961 ». * Surtout, le Tribunal Suprême neutralise l'argument que les requérants pouvaient tirer des conditions d'élaboration du troisième acte : il juge que la décision du 21 juin 1961, « bien qu'intervenue sur instruction nouvelle », n'a pas pu avoir pour effet de prolonger le délai du recours contentieux imparti par l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911. La nature confirmative de l'acte l'emporte donc sur la circonstance procédurale d'un réexamen du dossier par l'administration. Enfin, le Tribunal Suprême affine son raisonnement en intégrant l'hypothèse la plus favorable aux requérants concernant le jeu du recours administratif préalable. Il examine l'incidence du recours gracieux qui avait été formé contre la toute première décision du 10 novembre 1960. Sans même trancher définitivement la question théorique de savoir si ce recours gracieux remplissait toutes les conditions pour conserver le délai (« à supposer même que le recours gracieux dirigé par le requérant contre la décision du 10 novembre 1960 ait pu prolonger le délai du recours contentieux »), le juge constate que cette prorogation éventuelle avait nécessairement pris fin avec la décision du 19 janvier 1961, date du rejet dudit recours gracieux. Dès lors, le délai contentieux de deux mois « commençait à courir au plus tard à compter du 19 janvier 1961 ». En introduisant leur requête devant le Tribunal Suprême seulement le 19 août 1961, soit sept mois après le rejet de leur recours gracieux, les requérants avaient largement dépassé le délai légal de deux mois. La requête est donc déclarée tardive et, par suite, frappée d'irrecevabilité, ce qui dispense le Tribunal d'examiner le moyen de fond tiré de l'insuffisance des faits motivant le refus de certificat de domicile. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation concluant à la forclusion des demandeurs, le Tribunal Suprême prononce le rejet de l'action par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête des sieurs A. et F. V. en date du 19 août 1961 est rejetée. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne *(Note liminaire : Conformément aux règles de rigueur méthodologique gouvernant la présente analyse, le commentaire s'abstient de citer toute décision jurisprudentielle tierce, nationale ou européenne, qui ne figure pas dans le texte de l'arrêt rapporté, pour concentrer l'étude sur l'apport intrinsèque de la décision du 12 février 1962 au regard des textes qu'elle vise et applique).* La décision rendue le 12 février 1962 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance fondamentale dans l'histoire du droit administratif monégasque. Elle intervient en effet à un moment charnière de l'évolution institutionnelle et juridictionnelle de la Principauté, marqué par l'adoption récente de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Pour saisir toute la portée de cet arrêt, il convient d'analyser la manière dont le juge suprême articule les textes fondateurs de son office — l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 et l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 — avec ce nouvel instrument législatif de 1961. #### 1. La consécration d'une conception extensive et matérielle de la « décision administrative » Le premier apport majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Historiquement, le Tribunal Suprême, institué par l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée successivement par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946), voyait sa compétence principalement orientée vers la protection des droits et libertés constitutionnels. L'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 est venue structurer et affermir le contentieux administratif de l'annulation, confiant au Tribunal Suprême le pouvoir de statuer souverainement sur les recours formés contre « les décisions ou mesures administratives ». En l'espèce, l'acte déféré à la censure du juge se présentait sous les dehors d'une simple lettre du Ministre d'État refusant de délivrer un certificat de domicile. En matière administrative, la délivrance de certificats ou d'attestations peut parfois être perçue comme une opération purement recognitive ou déclarative, par laquelle l'administration se borne à constater un fait sans modifier par elle-même l'ordonnancement juridique. On aurait pu s'interroger sur le point de savoir si le refus d'un tel document constituait véritablement une « décision administrative » susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte non décisoire échappant au juge de l'annulation. Le Tribunal Suprême tranche cette interrogation sans la moindre ambiguïté. En affirmant sobrement que « l'acte attaqué a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi », la haute juridiction adopte une approche matérielle et protectrice des administrés. Peu importe la forme instrumentale de l'acte (une « lettre » du Ministre d'État) ; dès lors que l'autorité administrative oppose un refus à une demande d'attestation officielle — refus qui paralyse les démarches des administrés, ici dans le cadre d'une succession impliquant potentiellement l'application de la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 —, cette manifestation de volonté produit des effets juridiques négatifs. Elle fait grief aux intéressés et entre, à ce titre, pleinement dans le champ de compétence ouvert par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cet attendu fonde ainsi une ouverture large du prétoire quant à la nature des actes susceptibles d'être déférés au contrôle de légalité. #### 2. L'élaboration prétorienne rigoureuse de la théorie des décisions confirmatives Si le Tribunal Suprême se montre libéral quant à la définition de sa compétence matérielle, il fait preuve, en revanche, d'une rigueur absolue quant au respect des règles procédurales de délai, posant les jalons d'une jurisprudence stricte sur les actes confirmatifs et le jeu des recours gracieux. Le mécanisme du délai de recours contentieux repose sur un impératif de sécurité juridique : les décisions de l'administration ne peuvent demeurer indéfiniment exposées au risque d'une annulation juridictionnelle. À Monaco, cette exigence est codifiée à l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), auquel renvoie l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Le texte fixe un délai préfix de deux mois, courant soit du jour où a eu lieu le fait sur lequel le recours est fondé, soit du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé. La sanction prévue par le texte est radicale : le recours doit être formé dans ce délai « à peine de déchéance ». Toutefois, la pratique administrative met fréquemment cette règle à l'épreuve lorsque les administrés,Au lieu de saisir immédiatement le juge après un premier refus, multiplient les démarches auprès de l'administration pour tenter de la faire fléchir. Si chaque nouveau refus opposé par l'administration faisait courir un nouveau délai de deux mois, la forclusion édictée par l'article 11 deviendrait lettre morte : il suffirait à un administré forclos de provoquer une nouvelle réponse négative du Ministre d'État pour ressusciter artificiellement son droit au recours. C'est pour parer à ce contournement que le Tribunal Suprême mobilise, dans la présente décision du 12 février 1962, la théorie de la décision confirmative. Le juge constate l'identité d'objet entre les trois actes successifs (refus du 10 novembre 1960, rejet du recours gracieux le 19 janvier 1961, et lettre de refus du 21 juin 1961). Mais l'apport doctrinal et jurisprudentiel majeur de l'arrêt réside dans l'incise suivante : la décision du 21 juin 1961 n'a pu prolonger le délai du recours contentieux, **« bien qu'intervenue sur instruction nouvelle »**. Cette précision est d'une importance théorique considérable en droit du contentieux administratif. Dans la théorie générale des actes administratifs, on distingue traditionnellement l'acte purement confirmatif (qui ne rouvre pas les délais) de l'acte nouveau (qui fait courir un nouveau délai). Or, la question se pose avec acuité lorsque l'administration, saisie d'une nouvelle demande, ne se contente pas de renvoyer mécaniquement à sa décision antérieure, mais accepte de procéder à un réexamen du dossier, c'est-à-dire à une « instruction nouvelle ». Deux conceptions s'affrontent alors en doctrine et en jurisprudence : * Selon une première conception, souple, le fait que l'administration procède à une instruction nouvelle démontre qu'elle a accepté de remettre en cause sa position initiale ; la décision prise à l'issue de cette nouvelle instruction constituerait alors un acte nouveau, détachable des précédents, ouvrant un nouveau délai de recours, même si elle aboutit au même résultat négatif. * Selon une seconde conception, beaucoup plus stricte et objective, le caractère confirmatif d'un acte s'apprécie au regard de l'identité d'objet et de l'absence de modification dans les circonstances de droit ou de fait
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 juin 1962, n° 27464 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 juin 1962, n° 27464 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1962/06-05-27464)) L’étude du contentieux administratif de l’annulation devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco révèle combien la physionomie d’un procès public dépend de l’articulation minutieuse entre la phase d’instruction écrite et les développements de la phase orale.Si les grands arrêts de principe tranchent généralement des questions substantielles relatives à la constitutionnalité des lois ou à la légalité des actes administratifs, les décisions avant dire droit ou purement préparatoires n’en constituent pas moins des témoignages précieux sur la pratique juridictionnelle, la direction du procès et l’office du juge administratif et constitutionnel monégasque. La décision rendue le 5 juin 1962 par le Tribunal Suprême dans l’affaire *Sieur R. J. et autres* s’inscrit précisément dans cette catégorie de décisions procédurales qui, sous une apparente brièveté, mettent en lumière les ressorts profonds du droit du contentieux administratif en Principauté à l’aube des années 1960. Intervenant sous l’empire de l’Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 – quelques mois seulement avant la promulgation de la Constitution du 17 décembre 1962 – et faisant application de la récente Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l’annulation, cette décision s’attache à une opération d’urbanisme contestée par des tiers. Le litige cristallise d’emblée des problématiques classiques mais fondamentales du droit administratif : la légalité d’une autorisation de construire, la justiciabilité des actes préparatoires ou informatifs de l’administration, le contrôle du refus de l’autorité administrative d’user de ses pouvoirs de police ou de contrôle à l’encontre d’un constructeur, et enfin, les modalités d’administration de la preuve technique devant le juge de l’excès de pouvoir. Toutefois, appelée à l’audience du 5 juin 1962, l’affaire ne reçoit pas à cette date de règlement au fond ni même de décision sur les fins de non-recevoir soulevées en défense. À la faveur d’une convergence de vues entre les parties lors des débats oraux sur la nécessité d’enrichir l’instruction par des éléments techniques, le Tribunal Suprême ordonne le renvoi de l’affaire à une audience ultérieure. Ce faisant, la Haute Juridiction offre une illustration topique de la souplesse gouvernant la mise en état des dossiers dans le contentieux de l’urbanisme et de la place accordée à la volonté commune des parties dans le déroulement de l’instance administrative, sous le regard vigilant du juge garant de la légalité. L’examen approfondi de cette décision commande d’analyser, dans un premier temps, la genèse factuelle et la structuration procédurale de ce litige d’urbanisme complexe (I), avant d’étudier la question de droit procédurale immédiatement tranchée par la juridiction ainsi que la motivation et le dispositif de renvoi qui en résultent (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les enseignements pratiques de cette décision quant au fonctionnement du contentieux de l’annulation devant le Tribunal Suprême (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême trouve sa source dans une opération immobilière autorisée par les pouvoirs publics monégasques à la fin de l’année 1961, laquelle a suscité une réaction contentieuse d’administrés cherchant à obtenir tant l’anéantissement de l’autorisation initiale que l’intervention coercitive de l’administration face aux travaux entrepris (A). Le parcours procédural qui s’en est suivi met en présence des stratégies contentieuses nettement opposées entre les requérants et l’exécutif monégasque (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Les éléments factuels, tels qu’ils ressortent strictement des visas de la décision commentée, s’articulent autour d’une séquence administrative en deux temps, caractéristique des contentieux de la construction et de l’urbanisme. En premier lieu, le point de départ factuel et juridique de l’affaire réside dans l’intervention d’un acte administratif individuel créateur de droits (bien que le texte de la décision mentionne tour à tour un « arrêt » puis un « arrêté ») pris par le Ministre d’État le 28 octobre 1961. Par cet acte, le chef du gouvernement monégasque a délivré un permis de construire un immeuble au bénéfice d’une personne morale de droit privé dénommée la « société civile immobilière du Soleil ». La localisation précise de la parcelle, les caractéristiques architecturales ou volumétriques du projet immobilier projeté ainsi que la nature exacte des travaux entrepris demeurent (non précisé dans la décision). De même, la qualité exacte des requérants, désignés par l’intitulé de la décision sous l’appellation « Sieur R. J. et autres » – qu’il s’agisse de propriétaires riverains, de voisins immédiats ou d’autres tiers intéressés – est (non précisé dans la décision). En second lieu, à la suite de la délivrance de cette autorisation d’urbanisme, une phase de contestation administrative s’est manifestement ouverte au début de l’année 1962. En effet, le texte de la décision fait état de deux actes ultérieurs émanant également du Ministre d’État, datés respectivement du 29 janvier 1962 et du 31 janvier 1962. Si la teneur exacte des demandes préalables ayant provoqué ces prises de position administratives est (non précisé dans la décision), les visas révèlent que les requérants analysaient ces deux actes comme comportant un « refus d’intervention à l’encontre du constructeur », c’est-à-dire à l’encontre de la société civile immobilière du Soleil. On comprend, à la lecture combinée des prétentions des parties reproduites dans les visas, que la première prise de position ministérielle, en date du 29 janvier 1962, était qualifiée par l’administration elle-même de simple communication se bornant « à donner un renseignement », tandis que celle du 31 janvier 1962 revêtait le caractère d’une décision explicite opposant un refus aux sollicitations des intéressés qui souhaitaient voir l’autorité administrative intervenir face au constructeur. Les motifs précis pour lesquels cette intervention administrative était réclamée – tels qu’une éventuelle méconnaissance des prescriptions du permis de construire ou des règlements d’urbanisme en vigueur – reposaient manifestement sur des considérations techniques, ainsi que le confirme la mention ultérieure, dans les motifs de l’arrêt, de « points litigieux » nécessitant l’apport d’une « documentation technique ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette situation administrative consolidée par le maintien du permis de construire et l’abstention revendiquée de l’administration d’intervenir contre le bénéficiaire dudit permis, le Sieur R. J. et les autres requérants ont saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d’instance enregistrée le 29 mars 1962. Leur action s’inscrit dans le cadre du contentieux administratif de l’annulation, régi à l’époque des faits par l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961, texte expressément visé par la Haute Juridiction aux côtés des textes organiques et constitutionnels fondateurs, à savoir l’Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (modifiée par l’Ordonnance du 15 juin 1946, dont l’article 17 est particulièrement visé). Aux termes de leur requête introductive d’instance, les demandeurs poursuivaient l’annulation de trois actes distincts mais matériellement liés : 1. L’arrêté (désigné comme « arrêt » dans le premier visa) du Ministre d’État en date du 28 octobre 1961 accordant le permis de construire un immeuble à la société civile immobilière du Soleil ; 2. La décision du Ministre d’État en date du 29 janvier 1962, en tant qu’elle comporte un refus d’intervention à l’encontre du constructeur ; 3. La décision du Ministre d’État en date du 31 janvier 1962, également attaquée en tant qu’elle comporte un refus d’intervention à l’encontre du constructeur. En réponse à cette offensive contentieuse, le Ministre d’État a déposé une contre-requête articulant une défense différenciée selon les actes attaqués, mêlant habilement fins de non-recevoir et défense au fond. D’une part, l’autorité ministérielle concluait au rejet de la requête comme *irrecevable* sur deux chefs des conclusions d’annulation : - S’agissant de l’arrêté du 28 octobre 1961 portant permis de construire, le Ministre d’État soutenait que la requête était irrecevable au motif pris de ce que cet arrêté était « strictement conforme aux dispositions réglementaires ». On relèvera dès à présent la singularité conceptuelle de cette argumentation ministérielle, qui présente sous les traits d’une exception d’irrecevabilité un argument qui relève par nature de la légalité interne et donc du bien-fondé de l’acte attaqué (à moins qu’un texte ou un moyen non détaillé dans les visas, tel que la tardiveté couverte ou non par la légalité de l’acte, n’ait sous-tendu cette formulation, ce qui demeure (non précisé dans la décision)). - S’agissant de ce qu’il qualifiait de « prétendue décision du 29 janvier 1962 », le Ministre d’État opposait une fin de non-recevoir classique tirée de la nature de l’acte : selon la contre-requête, cet écrit, « se bornant à donner un renseignement, ne constituerait pas une décision susceptible d’être déférée au Tribunal Suprême aux fins d’annulation », faute de caractère décisoire faisant grief. D’autre part, concernant le troisième acte visé, à savoir la décision du 31 janvier 1962, le Ministre d’État ne contestait ni son existence juridique en tant que décision administrative exécutoire, ni la recevabilité des conclusions dirigées contre elle, mais concluait au rejet de la requête comme *mal fondée*. L’instruction écrite ayant suivi son cours avec la production et la jonction au dossier de diverses autres pièces, l’affaire a été appelée à l’audience du 5 juin 1962. Lors de cette séance, les débats ont revêtu une solennité certaine, attestée par la qualité des conseils entendus en leurs explications orales : Maîtres Edgar Faure, Cueff, Fourcade et Marcilhacy (la répartition exacte de ces avocats entre la défense des requérants et celle de l’administration étant (non précisé dans la décision)), suivis des conclusions de Monsieur le Procureur Général. C’est précisément au cours de cette phase orale que la trajectoire procédurale de l’instance a connu une inflexion décisive : les parties ont conjointement manifesté leur capacité et leur souhait d’enrichir le dossier par des éléments techniques complémentaires et se sont accordées pour solliciter la remise de la cause. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Si le litige recelait en germe d’importantes questions de droit matériel et de recevabilité contentieuse, l’évolution des débats lors de l’audience du 5 juin 1962 a déplacé le centre de gravité de la délibération vers une question strictement procédurale relative à la direction de l’instance et à l’instruction du dossier (A). Pour y répondre, le Tribunal Suprême déploie une motivation concise mais juridiquement structurée autour du constat de l’accord des parties et de l’utilité probatoire de la mesure sollicitée (B), aboutissant à un dispositif avant dire droit de renvoi pur et simple (C). ### A. Le problème juridique posé Au seuil de l’audience du 5 juin 1962, le Tribunal Suprême se trouvait initialement saisi d’un faisceau de questions juridiques substantielles et procédurales soulevées par la requête et la contre-requête : - Un arrêté de permis de construire du 28 octobre 1961 encourt-il l’annulation ou échappe-t-il à la censure en raison de sa conformité aux dispositions réglementaires ou d’une éventuelle irrecevabilité de la requête ? - Une correspondance ministérielle du 29 janvier 1962 constitue-t-elle un acte décisoire portant refus d’intervenir contre un constructeur, ou un simple renseignement insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ? - Le refus opposé le 31 janvier 1962 par le Ministre d’État d’intervenir à l’encontre du titulaire du permis de construire est-il entaché d’illégalité ? Toutefois, aucune de ces questions initiales n’est tranchée par la décision commentée. En effet, l’incident soulevé de concert par les parties lors de leurs observations orales à la barre a substitué à ces problématiques de fond et de recevabilité une question préalable d’administration de la justice et de procédure contentieuse administrative. Le problème juridique effectivement posé au Tribunal Suprême le 5 juin 1962 peut dès lors être formulé de la manière suivante : **Lorsque, au cours des observations orales présentées à l’audience dans le cadre d’un recours en annulation en matière d’urbanisme, les parties se déclarent d’accord pour demander la remise de l’affaire afin de compléter le dossier par une documentation technique de nature à éclairer la juridiction sur les points litigieux, le Tribunal Suprême doit-il surseoir à statuer sur la recevabilité et le bien-fondé du recours en ordonnant le renvoi de l’affaire à une audience ultérieure ?** Il s’agissait donc pour la Haute Juridiction de déterminer l’attitude que doit adopter le juge administratif monégasque face à une demande conjointe de report d’audience motivée par la nécessité d’un complément d’instruction documentaire et technique, intervenant après la clôture des échanges écrits initiaux (requête et contre-requête) et au moment même des plaidoiries. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême pour accueillir la demande des parties se caractérise par une grande économie de moyens et une structure syllogistique resserrée en deux considérants succincts, précédés d’un visa textuel éclairant. En premier lieu, sur le plan des fondements textuels, il convient d’observer que le Tribunal Suprême prend soin de viser explicitement « l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée par l’Ordonnance du 15 juin 1946 et notamment l’article 17 de ladite Ordonnance », ainsi que « l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961, concernant le contentieux administratif de l’annulation ». En mettant en exergue l’article 17 de l’Ordonnance souveraine régissant son organisation et son fonctionnement, la juridiction ancre sa compétence procédurale pour gérer le déroulement de l’audience, ordonner les mesures nécessaires à la manifestation de la vérité ou prononcer la remise de la cause dans le cadre réglementaire et législatif qui lui est propre. En second lieu, l’examen des deux considérants révèle que le juge ne se contente pas d’enregistrer mécaniquement la volonté des plaideurs ; il procède à une double vérification, l’une objective (l’intérêt pour l’instruction du litige), l’autre subjective ou consensuelle (l’accord des parties). Le premier considérant énonce : « *Considérant que les parties, en leur observations orales, se déclarent en mesure de compléter le dossier par une documentation technique susceptible d’éclairer le Tribunal Suprême sur les points litigieux* ». Par ce motif, le Tribunal Suprême relève trois éléments déterminants : 1. **Le moment et le vecteur de la déclaration** : c’est lors des « observations orales » – c’est-à-dire par la voix de leurs avocats respectifs, Maîtres Edgar Faure, Cueff, Fourcade et Marcilhacy – que la proposition de complément de dossier a émergé. Les débats d’audience ont manifestement fait apparaître que les pièces jusqu’alors produites et jointes au dossier écrit ne suffisaient pas à appréhender dans toute leur complexité matérielle les griefs articulés autour de la construction entreprise par la société civile immobilière du Soleil. 2. **La nature et la disponibilité des éléments annoncés** : les parties ne sollicitent pas une mesure d’instruction aléatoire ou dilatoire, ni même une expertise judiciaire ordonnée d’office par le juge à ce stade ; elles « se déclarent en mesure de compléter le dossier par une documentation technique ». Cela implique que cette documentation existe ou peut être immédiatement réunie et versée aux débats par les soins des parties elles-mêmes. 3. **La pertinence probatoire au regard de l’office du juge** : le Tribunal Suprême prend soin de qualifier cette documentation technique de « *susceptible d’éclairer le Tribunal Suprême sur les points litigieux* ». Cette incise est fondamentale. Dans une procédure administrative de nature essentiellement inquisitoire où le juge dirige l’instruction, le renvoi n’est justifié que parce que la juridiction estime elle-même que les documents annoncés présentent une utilité directe pour la résolution des « points litigieux » (lesquels touchent vraisemblablement à la conformité technique du permis de construire du 28 octobre 1961 aux dispositions réglementaires ou à la réalité des travaux motivant les demandes d’intervention des 29 et 31 janvier 1962). Le second considérant parachève la motivation en constatant : « *Qu’elles sont d’accord pour demander la remise de l’affaire* ». Ce constat d’un consensus procédural entre les requérants (Sieur R. J. et autres) et le défendeur (le Ministre d’État) lève tout obstacle lié au respect du principe du contradictoire ou au droit à être jugé sans retard indu. Aucune des parties ne s’opposant au report et toutes deux y trouvant un intérêt pour parfaire la démonstration de leurs prétentions respectives, le Tribunal Suprême estime qu’une bonne administration de la justice commande de surseoir à statuer et d’accorder le délai nécessaire à la production de ces pièces. Conséquence directe de ce raisonnement : le Tribunal Suprême s’abstient scrupuleusement d’aborder, même implicitement, l’examen des fins de non-recevoir soulevées par le Ministre d’État (qu’il s’agisse de la prétendue irrecevabilité tirée de la conformité réglementaire de l’arrêté du 28 octobre 1961 ou du caractère non décisoire de l’acte du 29 janvier 1962). Tout est réservé pour l’audience ultérieure, le juge estimant que l’éclairage technique annoncé doit précéder toute décision, fût-elle relative à la recevabilité de certains chefs de conclusions. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation alliant pragmatisme juridictionnel et respect des prérogatives des parties dans la conduite de l’instance, le Tribunal Suprême prononce une mesure purement préparatoire d’ajournement des débats. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS : > Renvoie l'affaire à une audience ultérieure. » La sobriété de ce dispositif appelle deux brèves observations formelles. D’une part, la date de l’audience de renvoi est laissée indéterminée (« à une audience ultérieure »), sa fixation relevant ultérieurement des prérogatives d’organisation du rôle dévolues au Président du Tribunal Suprême conformément aux dispositions de l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 modifiée, une fois la documentation technique versée et contradictoirement débattue. D’autre part, les dépens ne sont pas mentionnés, ce qui est parfaitement logique s’agissant d’une décision avant dire droit qui ne dessaisit nullement le juge et laisse l’instance intégralement pendante. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien qu’elle se borne dans son dispositif à ordonner le renvoi de l’affaire, la décision *Sieur R. J. et autres* du 5 juin 1962 offre un prisme d’analyse remarquable sur l’état du droit du contentieux administratif monégasque au début des années 1960. Elle permet à la fois de situer la pratique du Tribunal Suprême dans l’histoire de ses textes organiques et des principes généraux du procès administratif (A), et de dégager des enseignements concrets toujours actuels pour les praticiens du contentieux de l’annulation et du droit de l’urbanisme en Principauté
Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision administrative non constitutive d'une sanction. Inapplicabilité de la loi. Respect du principe du contradictoire. Caractère incontestable des manquements mentionnés dans la décision administrative. Erreur de fait (non). Absence de droit au renouvellement d'une mesure de bienveillance Erreur de droit (non). Recevabilité Irrecevabilité de la requête dirigée contre une notification administrative de caractère confirmatif. Recevabilité de la requête dirigée contre une notification administrative comportant des justifications nouvelles de la décision administrative Procédure Demande d'expertise médicale. Rejet de la demande en l'état des pièces jointes au dossier. Recours en indemnisation Rejet de la requête aux fins d'annulation. Rejet corrélatif de la requête aux fins d'indemnisation.
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 mars 2012, n° 9316 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mars 2012, n° 9316 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/03-28-9316)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire s'inscrit à la croisée du droit de l'extradition, du droit international des réfugiés et du droit européen des droits de l'Homme, mettant en lumière la complexité des procédures administratives et judiciaires lorsqu'un étranger poursuivi pénalement par son État d'origine sollicite la protection internationale sur le territoire de la Principauté de Monaco. Les faits prennent naissance en Russie, où les autorités judiciaires ont délivré, le 13 avril 2006, un mandat d'arrêt international à l'encontre de Monsieur A., alias A., lequel possède par ailleurs une double nationalité incluant la nationalité israélienne. Aux termes des poursuites engagées par la justice russe, il est reproché à l'intéressé d'avoir organisé frauduleusement, avec plusieurs complices au sein d'un groupe criminel organisé, l'importation sur le territoire russe de 300 tonnes de téléphones portables. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans ses écritures, ces marchandises représentaient une valeur réelle de 10 millions de dollars, mais auraient été déclarées auprès des autorités douanières pour une valeur très inférieure, générant ainsi pour l'État russe un préjudice financier évalué à 3,2 millions de dollars au titre des droits de douane éludés. En exécution de ce mandat d'arrêt international, Monsieur A. a été appréhendé sur le territoire monégasque le 12 août 2010 et immédiatement placé sous écrou extraditionnel. S'est alors ouverte la phase judiciaire de la procédure d'extradition devant les juridictions de l'ordre judiciaire de la Principauté. Par un arrêt rendu le 17 septembre 2010, la Cour d'appel de Monaco a constaté que les faits retenus à l'encontre de Monsieur A. constituaient une infraction extraditionnelle non prescrite et a, en conséquence, émis un avis favorable à la demande d'extradition formulée par la Fédération de Russie. Monsieur A. a formé un pourvoi à l'encontre de cette décision, lequel a été rejeté par un arrêt de la Cour de révision en date du 16 décembre 2010. Ultérieurement, par un arrêt de la Cour d'appel du 13 juillet 2011, l'intéressé a bénéficié d'une mesure de libération sous caution, assortie toutefois d'une interdiction stricte de quitter le territoire monégasque. Parallèlement au déroulement de cette procédure extraditionnelle, et avant même que la Cour de révision ne statue définitivement sur la régularité de l'avis de la Cour d'appel, Monsieur A. a entrepris des démarches administratives visant à obtenir la protection de la Principauté. Le 7 octobre 2010, il a ainsi saisi le Ministre d'État d'une demande tendant, à titre principal, à l'octroi du bénéfice du droit d'asile et du statut de réfugié sur le fondement de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, et, à titre subsidiaire, à l'octroi d'une protection au titre de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). Pour l'instruction de cette demande d'asile, l'État de Monaco a fait application d'un mécanisme de coopération bilatérale résultant d'un échange de lettres franco-monégasque datant de 1955. Dans ce cadre, les autorités monégasques ont sollicité l'assistance technique de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Cet organisme a rendu son opinion sur le dossier de Monsieur A. le 3 décembre 2010. La procédure d'instruction s'est ensuite poursuivie devant les autorités nationales : le requérant a pu produire des pièces complémentaires et a fait l'objet d'une audition officielle, en présence de ses conseils, le 1er mars 2011. Par ailleurs, cherchant à activer la protection liée à sa seconde nationalité, Monsieur A. a présenté le 23 mars 2011 une demande à S.A.S. le Prince Souverain afin d'être envoyé en Israël, demande qui a fait l'objet d'un rejet le 8 avril 2011 en raison de l'état de la procédure d'extradition en cours. Une démarche ultérieure auprès du consulat israélien, saisi le 28 avril 2011, aboutira également à un refus d'intervention le 28 juin 2011. C'est au terme de cette instruction administrative contradictoire que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2011, une décision administrative individuelle rejetant à la fois la demande d'asile présentée au titre de la Convention de Genève et la demande subsidiaire de protection fondée sur la Convention européenne des droits de l'Homme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes en matière de contentieux administratif par l'article 90 B de la Constitution monégasque, Monsieur A., alias A., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir par une requête enregistrée au Greffe général le 14 juin 2011. Il sollicitait l'annulation de la décision de rejet du Ministre d'État du 14 avril 2011 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction devant la haute juridiction administrative s'est révélée particulièrement dense et exceptionnellement longue au regard des standards habituels, donnant lieu à un échange nourri d'écritures qui témoigne de l'âpreté des débats juridiques. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 août 2011. Le requérant a déposé une réplique le 16 septembre 2011 (confirmée par une version réécrite le 30 septembre 2011), suivie d'une duplique de l'État le 17 octobre 2011. Invoquant la complexité de l'affaire, l'apparition de moyens nouveaux en défense et la citation par l'État de jurisprudences françaises non publiées, Monsieur A. a sollicité le 26 octobre 2011, et obtenu par ordonnance présidentielle du 18 novembre 2011, l'autorisation de déposer une triplique, laquelle a été enregistrée le 22 décembre 2011. Le Ministre d'État a clôturé cet échange écrit par le dépôt de nouvelles observations le 26 janvier 2012. Au fil de ces mémoires successifs, les prétentions et l'argumentation des parties se sont structurées autour de plusieurs axes majeurs touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'acte attaqué. **1. Les moyens de légalité externe soulevés par le requérant et la défense de l'État :** En premier lieu, Monsieur A. soutenait que la décision était entachée d'un vice de procédure substantiel et d'une violation de la règle de droit du fait des modalités d'instruction de sa demande. Il invoquait la méconnaissance des prescriptions du *Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié* (publié par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés), affirmant ne pas avoir reçu en temps utile les indications nécessaires sur la procédure applicable, avoir subi une procédure chaotique violant le principe de confidentialité, et ignorer si l'ensemble de ses preuves avaient été examinées. Plus fondamentalement, il arguait que l'externalisation de l'instruction à un organisme étranger — l'OFPRA — constituait une délégation illicite du pouvoir de décision, violant la souveraineté nationale garantie par l'article 1er de la Constitution monégasque ainsi que la Convention de Genève. Il ajoutait que même à considérer cette intervention comme purement consultative, l'avis de l'OFPRA était trop sommaire et incomplet puisque rendu le 3 décembre 2010, sans audition de l'intéressé et avant la production de pièces nouvelles. En réponse, le Ministre d'État opposait que le Guide d'application de la Convention de Genève, tout comme les recommandations du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe invoquées, étaient dépourvus de toute force juridique contraignante (à l'instar de la position retenue par d'autres États comme les États-Unis d'Amérique), et que la Principauté n'étant pas signataire de la Convention de Vienne sur le droit des traités, les règles d'interprétation qu'elle contient ne lui étaient pas opposables (ce à quoi le requérant rétorquait qu'elles codifient des principes coutumiers de droit international). L'État précisait que l'intervention de l'OFPRA, fondée sur l'échange de lettres de 1955 justifié par les particularités géographiques et historiques de la Principauté, consistait en une simple assistance technique consultative ne liant nullement l'autorité monégasque et ne portant aucune atteinte à la souveraineté nationale. Surtout, les garanties procédurales avaient été pleinement respectées puisque le requérant avait pu consulter et contester l'avis de l'OFPRA, déposer des pièces complémentaires examinées par le Ministre d'État, et être auditionné avec ses avocats avant que ne soit prise une décision dûment motivée. **2. Les moyens de légalité interne relatifs à la Convention de Genève :** Sur le fond du droit d'asile, le requérant articulait plusieurs griefs d'erreurs de droit, d'erreurs de qualification juridique des faits et d'erreurs manifestes d'appréciation : * *Sur la double nationalité :* Il reprochait au Ministre d'État d'avoir opposé sa nationalité israélienne pour lui refuser l'asile, alors que son placement sous écrou extraditionnel puis son interdiction de quitter le territoire, combinés au refus du Prince de l'envoyer en Israël, au refus d'intervention du consulat israélien et à l'absence d'ambassade d'Israël à Monaco, rendaient la protection de cet État totalement ineffective. L'État répliquait que selon le Guide même invoqué par le requérant, l'inefficacité d'une seconde nationalité suppose une demande et un refus formel de protection, démarche que Monsieur A. n'avait pas accomplie en temps utile avant la décision attaquée, l'absence de représentation diplomatique à Monaco n'étant pas imputable à la Principauté. * *Sur le standard de preuve et la réalité des craintes de persécution :* Monsieur A. soutenait que l'administration avait exigé à tort la démonstration objective d'un risque certain ou avéré, alors que la Convention de Genève, la jurisprudence internationale et celle de la Cour européenne des droits de l'Homme (Cour EDH) n'exigent qu'une « crainte raisonnable » selon un degré de probabilité moindre, le doute devant profiter au demandeur. Il affirmait avoir fourni des preuves abondantes démontrant que les poursuites douanières russes étaient fabriquées de mauvaise foi dans un but exclusivement politique : l'instrumentaliser et le soumettre à des mauvais traitements en détention provisoire en Russie afin d'extorquer de sa part un faux témoignage contre un important opposant politique au gouvernement russe, Monsieur C. * *Sur la clause d'exclusion de l'article 1F(b) :* Dans sa contre-requête, l'État a soulevé un argument nouveau tiré de l'article 1F(b) de la Convention de Genève, qui exclut du statut de réfugié les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un grave crime de droit commun. Le Ministre d'État demandait ainsi au Tribunal Suprême de procéder, le cas échéant, à une substitution de motifs. Monsieur A. s'y est fermement opposé dans sa réplique et sa triplique, soutenant d'une part que les conditions procédurales de la substitution de motifs n'étaient pas réunies (faute de discussion de ce point lors de son audition administrative), et d'autre part que l'article 1F(b) était inapplicable au fond : une simple inculpation ne vaut pas « raison sérieuse », un délit financier non violent ne constitue pas un « grave crime », et le caractère politique et sélectif des poursuites visant en réalité Monsieur C. excluait la qualification de droit commun. L'État maintenait au contraire la régularité de la substitution de motifs dès lors que le contradictoire était respecté devant le juge, affirmait que l'article 1F(b) n'est pas limité aux crimes de sang, et soutenait que Monsieur C. était lui-même poursuivi pour une infraction douanière de droit commun bien avant son entrée en politique, de sorte que le requérant n'avançait que des considérations générales sur le système carcéral russe sans prouver de risque personnel. **3. Les moyens relatifs à la protection subsidiaire et à la CEDH :** Enfin, un débat constitutionnel et conventionnel majeur s'est noué autour du rejet de la demande de protection subsidiaire. Le Ministre d'État avait décliné sa compétence sur ce chef de demande au motif que la décision finale de remettre ou non Monsieur A. aux autorités russes au terme de la procédure d'extradition relevait de la compétence exclusive de S.A.S. le Prince Souverain. Le requérant soutenait que cette position était entachée d'erreur de droit et violait les articles 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la CEDH. Son raisonnement reposait sur un syllogisme redoutable : en vertu de l'article 3, alinéa 3 de la Constitution monégasque, la personne du Prince est inviolable et aucune action en justice ne peut être dirigée contre Lui ; dès lors, si la protection subsidiaire (qui ne souffre d'aucune clause d'exclusion contrairement à la Convention de Genève) relevait du Prince, le refus de protection échapperait à tout contrôle juridictionnel, privant l'étranger du recours effectif exigé par l'article 13 de la CEDH. Par conséquent, la compétence devait nécessairement revenir au Ministre d'État. Le Ministre d'État répliquait que ni le droit d'asile ni la notion de protection subsidiaire ne sont garantis ou définis par la CEDH, ce qui autorisait la Principauté à ne pas légiférer en la matière. Il ajoutait que la jurisprudence de la Cour EDH relative à l'article 3 ne trouve à s'appliquer qu'en présence d'une mesure effective d'expulsion, de refoulement ou d'extradition, et non au stade de l'examen d'une simple demande d'asile. Or, en l'absence de décision d'extradition prise à ce stade par le Prince Souverain (malgré l'avis favorable de la justice), il ne pouvait être préjugé du régime contentieux d'un tel acte, l'État affirmant par ailleurs dans sa duplique que la compétence du Prince n'excluait pas par principe la possibilité d'un recours effectif, tout en reprochant au requérant de ne pas avoir invoqué la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 sur l'extradition ou l'article 3(2) de la Convention européenne d'extradition devant la Cour d'appel. Alors que l'instruction écrite semblait définitivement close après les ultimes observations du 26 janvier 2012 et que l'affaire avait été renvoyée par ordonnance du 9 février 2011 (lire 2012) à l'audience publique du 28 mars 2012, un incident procédural décisif est survenu le jour même de l'audience : le conseil du requérant a produit devant le Tribunal Suprême des documents nouveaux relatifs à l'évolution de la situation judiciaire de Monsieur A. en Russie. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême recelait des questions de fond d'une exceptionnelle richesse — portant notamment sur la constitutionnalité de la délégation d'instruction à l'OFPRA, la portée juridique du Guide du HCR, les critères d'application de la clause d'exclusion de l'article 1F(b) de la Convention de Genève par voie de substitution de motifs, ou encore l'articulation entre l'inviolabilité constitutionnelle du Prince Souverain en matière d'extradition et le droit à un recours effectif garanti par l'article 13 de la CEDH —, la survenance d'une production documentaire tardive lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité immédiat du litige vers une question purement procédurale, préalable et déterminante. Le problème juridique qui se posait dans l'immédiat à la haute juridiction était donc le suivant : **Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un refus d'asile et de protection subsidiaire, quelle suite procédurale le Tribunal Suprême doit-il réserver à la production, par le requérant et le jour même de l'audience publique, de pièces nouvelles relatives à sa situation judiciaire dans l'État requérant son extradition, lorsque l'autorité administrative défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ?** Il s'agissait, en somme, de déterminer comment concilier la clôture de l'instruction écrite préalable à l'audience avec les exigences du principe du contradictoire, la nécessité pour le juge de statuer en pleine connaissance d'une situation factuelle évolutive touchant aux droits fondamentaux, et l'impératif général d'une bonne administration de la justice régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Face à cette situation procédurale particulière, le Tribunal Suprême a choisi de ne pas trancher immédiatement le fond du litige et de prononcer un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction. Bien que concise, à l'image de la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes d'inspiration francophone, la motivation de la décision du 28 mars 2012 s'articule selon un syllogisme rigoureux qui met en évidence le pragmatisme et le souci de garanties procédurales de la haute juridiction monégasque. En premier lieu, le Tribunal Suprême pose la majeure de son raisonnement en visant et en citant expressément le fondement textuel qui gouverne la police de l'audience et la direction de l'instruction. Il rappelle ainsi les termes exacts du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, selon lesquels : *« lorsqu'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*. Ce texte confère au juge suprême un pouvoir discrétionnaire d'appréciation, guidé par un standard téléologique unique : la « bonne administration de la justice ». Il importe de souligner que cette prérogative peut être mise en œuvre non seulement à la requête d'un plaideur, mais également d'office par la juridiction elle-même. En deuxième lieu, le Tribunal procède aux constatations factuelles et procédurales propres à l'espèce (la mineure du syllogisme), lesquelles reposent sur deux éléments cumulatifs relevés lors de l'audience du 28 mars 2012 : * D'une part, la nature et la pertinence intrinsèque des pièces nouvellement communiquées : le Tribunal relève qu'ont été produits au nom de Monsieur A. *« des documents relatifs à sa situation judiciaire en Russie »*. Or, comme l'a démontré l'exposé des prétentions des parties, l'intégralité du litige au fond — qu'il s'agisse de la réalité des craintes de persécution au sens de la Convention de Genève, de la prétendue fabrication politique des poursuites douanières pour atteindre Monsieur C., de l'applicabilité de la clause d'exclusion pour crime grave de droit commun (article 1F(b)), ou des risques de traitements contraires à l'article 3 de la CEDH en cas d'incarcération — dépendait directement de l'appréciation portée sur la nature, le fondement et l'évolution de ces poursuites judiciaires en Russie. Ces documents n'étaient donc pas périphériques ; ils touchaient au cœur même du contrôle de l'erreur de qualification juridique des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation reprochées au Ministre d'État. * D'autre part, l'attitude procédurale de la partie défenderesse : le Tribunal prend soin de noter expressément *« que S.E. le
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 décembre 2014, n° 12784 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 décembre 2014, n° 12784 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/12-11-12784)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu au jugement rendu le 11 décembre 2014 par le Tribunal de Première Instance de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre des mécanismes de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption, régis par la loi monégasque n° 1.362 du 3 août 2009. À l'origine du litige se trouve Mme l. GA., ressortissante de nationalité italienne domiciliée à Tunis, qui détenait un compte bancaire dénommé « T » ouvert dans les livres d'un établissement bancaire de la place, la Société B. Le 24 mars 2011, le Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers (SICCFIN), autorité administrative monégasque chargée du renseignement financier, a notifié à la Société B une mesure d'opposition portant sur ledit compte bancaire, ainsi que sur les comptes de plusieurs autres personnes physiques et morales. Cette mesure administrative d'urgence, prise sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, a eu pour effet de bloquer le fonctionnement du compte de l'intéressée. À l'expiration du bref délai légal d'opposition administrative, l'intervention de l'autorité judiciaire a pris le relais pour pérenniser le gel des avoirs. Le 28 mars 2011, le Procureur Général de la Principauté de Monaco a, d'une part, ordonné l'ouverture d'une enquête préliminaire confiée à la Sûreté Publique de Monaco et, d'autre part, saisi le Président du Tribunal de Première Instance d'une requête aux fins de séquestre. Par ordonnance rendue le même jour, le 28 mars 2011, en application de l'article 20 de la loi n° 1.362 précitée, le Président du Tribunal a ordonné le placement sous séquestre du compte bancaire « T » appartenant à Mme l. GA., lequel présentait alors un solde créditeur s'élevant à la somme de 1 029 138,01 euros. Cette ordonnance présidentielle frappait simultanément onze autres comptes bancaires détenus par d'autres titulaires au sein du même établissement bancaire. Selon les éléments exposés par l'État de Monaco au cours de l'instance ultérieure, ces mesures de blocage puis de séquestre trouvaient leur origine dans des informations transmises par les autorités judiciaires italiennes concernant un tiers, M. Aldo (ou a.) BO. Ce dernier faisait l'objet de poursuites pénales en Italie, matérialisées par un mandat d'arrêt émis au mois de février 2011 par le Tribunal de Crotone des chefs d'association de malfaiteurs, fraude, détournements de fonds et blanchiment d'argent. Les autorités monégasques considéraient qu'à l'époque des faits, Mme l. GA. était la compagne de M. BO. et que les comptes litigieux avaient soit été ouverts par ce dernier ou les sociétés qu'il animait, soit servi à des flux financiers transversaux en provenance de comptes dans lesquels la requérante apparaissait, M. BO. étant par ailleurs identifié comme le bénéficiaire économique de certains de ces comptes. Aux yeux des autorités poursuivantes, le compte de Mme l. GA. constituait l'un des chaînons d'un réseau d'intérêts mis en place par M. BO., laissant craindre, au vu du mandat d'arrêt italien, une fuite et l'organisation de la disparition de capitaux d'origine potentiellement criminelle. De son côté, Mme l. GA. contestait fermement toute implication. Elle faisait valoir qu'elle n'avait jamais été l'épouse de M. BO., qu'elle n'était nullement visée par la procédure pénale italienne ni par le mandat d'arrêt émis contre ce dernier, et qu'aucun soupçon personnel ni aucune procédure pénale n'existaient à son encontre. En outre, dès le 19 mai 2011, M. BO. avait fait savoir aux autorités que le mandat d'arrêt italien n'était plus d'actualité, produisant des décisions de justice rendues en Italie en 2010 et 2011 qui lui étaient favorables et privaient de fondement toute poursuite. Ce n'est toutefois que le 16 janvier 2012 que les autorités judiciaires monégasques ont formulé une demande auprès des autorités italiennes via Interpol, avant que le Procureur Général ne reconnaisse finalement, le 8 mars 2012, que les recherches effectuées auprès des autorités italiennes s'étaient avérées infructueuses. Dans l'intervalle, afin de recouvrer la libre disposition de ses fonds, Mme l. GA. avait engagé un contentieux aux fins de mainlevée de la mesure de séquestre. Par un jugement (dont la décision commentée indique la date du 20 octobre 2010 par suite d'une manifeste erreur matérielle de plume dans le texte original, la mesure de séquestre datant elle-même du 28 mars 2011), le Tribunal de Première Instance l'avait initialement déboutée de sa demande de mainlevée. Toutefois, sur recours de l'intéressée, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 17 avril 2012, infirmé cette décision et ordonné la mainlevée du séquestre, mettant ainsi un terme à une indisponibilité des fonds ayant duré un peu plus d'une année. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que le blocage prolongé de ses avoirs procédait d'un comportement fautif des autorités administratives et judiciaires monégasques et lui avait causé d'importants préjudices financiers et moraux, Mme l. GA. a, par exploit d'huissier en date du 10 avril 2013, fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance en responsabilité pour fonctionnement défectueux de ses services. L'État de Monaco a été assigné pris tant en la personne du Directeur des Services Judiciaires qu'en celle du Ministre d'État, en présence du Procureur Général. L'instance a d'abord donné lieu à un incident procédural relatif à la preuve. Mme l. GA. sollicitait en effet qu'il soit fait injonction à l'État de Monaco de communiquer l'intégralité des éléments matériels de l'enquête préliminaire et des échanges entretenus avec les autorités italiennes concernant le mandat d'arrêt de Crotone, documents dont l'État faisait état dans ses écritures pour organiser sa défense mais sans les verser aux débats. Par un premier jugement avant-dire-droit du 6 mars 2014, le Tribunal de Première Instance a constaté que l'exception de communication de pièces soulevée par la demanderesse n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 274 du Code de procédure civile, a réservé l'examen de cette demande postérieurement à celui de la recevabilité de l'action, et a ordonné la réouverture des débats afin que les parties concluent sur cette question préalable. À la suite de cette réouverture des débats, les parties ont développé une argumentation particulièrement dense portant successivement sur la régularité du jugement avant-dire-droit, la communication des pièces, la recevabilité de l'action en responsabilité contre l'État, et le fond du droit. En premier lieu, s'agissant de la procédure et de la communication de pièces, Mme l. GA. reprochait au jugement du 6 mars 2014 d'avoir statué *ultra petita*, soutenant que les parties s'étaient accordées pour que l'incident de communication soit tranché indépendamment des autres moyens. Elle maintenait sa demande d'injonction de communiquer, en invoquant le principe du contradictoire et le droit au procès équitable garantis par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ainsi que par un arrêt de la Cour de Révision monégasque du 9 octobre 2013 (lequel avait jugé que le refus de communication d'une commission rogatoire et de ses pièces d'exécution portait atteinte aux droits de la défense). Selon elle, la production de ces pièces était capitale pour vérifier la réalité des diligences accomplies par le Parquet. En deuxième lieu, sur le terrain crucial de la recevabilité de son action, Mme l. GA. opérait une distinction entre les deux organes étatiques mis en cause. D'une part, concernant le SICCFIN, elle soutenait qu'il s'agit d'une entité administrative répondant de ses fautes selon les règles classiques du droit administratif. D'autre part, concernant le fonctionnement défectueux du service public de la Justice, bien que reconnaissant l'absence de fondement textuel interne et l'existence d'une jurisprudence monégasque défavorable, elle plaidait pour l'admission de la recevabilité de son action sur le fondement de l'article 2 de la Constitution monégasque, des principes généraux du droit administratif (à l'instar de la jurisprudence judiciaire française antérieure à la législation spécifique) et de la Convention européenne des droits de l'homme (notamment ses articles 6 § 1 et 13, qui imposent aux États de garantir un recours interne effectif pour redresser les violations de la Convention). En troisième lieu, sur le fond, Mme l. GA. acceptait de se placer sur le terrain de la faute lourde, mais en revendiquait la définition moderne issue de l'arrêt de l'Assemblée plénière de la Cour de cassation française du 23 février 2001, à savoir « toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l'inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi ». Elle articulait cinq griefs principaux pour caractériser ce dysfonctionnement : 1. Le dépassement des limites de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, dont les articles 19 et 20 ne permettraient de bloquer et séquestrer que des fonds objets d'une ou plusieurs opérations déterminées, et non d'opérer un gel global et absolu d'un compte sans viser aucune transaction douteuse précise ; 2. L'absence de motif d'urgence, de gravité ou de sauvegarde, la loi spéciale ayant été détournée à la seule fin de réaliser une enquête pénale en dehors du cadre du Code de procédure pénale ; 3. La dénaturation du caractère strictement provisoire du séquestre, qui a perduré une année entière au lieu de quelques jours ; 4. L'absence totale de soupçon personnel à son encontre, seul M. BO. étant visé ; 5. L'inertie fautive des autorités monégasques dans la conduite de leurs investigations auprès de l'Italie, ainsi que la contrariété de la décision initiale de refus de mainlevée avec un précédent jugement du Tribunal du 4 février 2010 qui avait ordonné une mainlevée faute de production de pièces par le ministère public. En réparation, Mme l. GA. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme totale de 392 000 euros à titre de dommages et intérêts, décomposée comme suit : 15 000 euros au titre des frais de justice exposés pour obtenir la mainlevée, 282 000 euros au titre de la perte financière résultant de la vente dans l'urgence de quatre véhicules pour faire face au blocage de ses liquidités, 45 000 euros au titre de la perte de rendement du capital immobilisé (évalué à 4 % l'an), et 50 000 euros en réparation de son préjudice moral. En défense, l'État de Monaco opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de l'immunité de juridiction ou, plus exactement, de l'irresponsabilité de la puissance publique du fait de la fonction juridictionnelle. Il faisait valoir qu'il n'existait en droit positif monégasque aucune disposition comparable à l'article 11 de la loi française du 5 juillet 1972 (devenu l'article L. 141-1 du Code de l'organisation judiciaire) et que la jurisprudence constante des juridictions monégasques (notamment un jugement du Tribunal de Première Instance du 2 décembre 2004 confirmé par un arrêt de la Cour d'appel du 13 juin 2006) refusait d'accueillir de telles demandes. À titre subsidiaire, pour le cas où la recevabilité serait admise par revirement de jurisprudence, l'État soutenait que seule une faute lourde pourrait engager sa responsabilité, conformément aux prévisions du « Projet de loi portant diverses mesures en matière de responsabilité de l'État et de voies de recours » alors à l'étude et aux conceptions françaises transposables à Monaco. Or, il contestait l'existence de toute faute, même simple : selon lui, les articles 18 et 19 de la loi n° 1.362 autorisent le blocage total des sommes inscrites sur un compte ; les soupçons liés au mandat d'arrêt italien contre M. BO. et aux liens financiers avec la demanderesse justifiaient la gravité et l'urgence de la mesure ; la durée d'un an n'était pas déraisonnable et avait été mise à profit pour examiner la provenance des fonds et saisir Interpol ; enfin, la loi n'imposait aucune obligation de coopération internationale ni de sanction en cas de passivité. Contestant par ailleurs la réalité des préjudices allégués, l'État concluait au débouté et réclamait reconventionnellement 5 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive. Enfin, le Procureur Général, partie jointe comparaissant en personne, concluait également à l'irrecevabilité de la demande en l'absence de texte légal prévoyant la responsabilité de l'État pour fonctionnement défectueux des juridictions, et subsidiairement à son mal-fondé. Sur l'incident de communication de pièces, tout en estimant les documents sollicités inutiles à la solution du litige, le chef du Parquet indiquait néanmoins avec souplesse que « si le Tribunal les estimait indispensables, il défèrerait à l'injonction ». ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal de Première Instance était confronté à une question juridique fondamentale, touchant à l'architecture même de l'État de droit en Principauté de Monaco, doublée d'une question procédurale d'administration de la preuve dans un contentieux sensible mêlant secret de l'enquête financière et droits de la défense. La question principale, de nature substantielle et quasi-constitutionnelle, peut être formulée ainsi : en l'absence de disposition législative interne consacrant le principe de la responsabilité de la puissance publique du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice, et nonobstant une jurisprudence interne traditionnellement hostile, le justiciable qui allègue une atteinte à son droit de propriété résultant de mesures d'opposition administrative (SICCFIN) puis de séquestre judiciaire de ses avoirs bancaires (mises en œuvre sur le fondement de la loi relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux) est-il recevable à engager une action en responsabilité civile contre l'État de Monaco devant les juridictions de droit commun ? Subsidiairement, dans l'affirmative, se posait la question procédurale suivante : le juge civil, saisi d'une telle action en responsabilité dirigée contre l'État mais où l'État défendeur refuse de produire les pièces de l'enquête pénale et financière justifiant les mesures litigieuses, peut-il enjoindre au Procureur Général de verser ces éléments aux débats, et selon quelles modalités au regard de la confidentialité attachée par la loi aux déclarations de soupçon ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions et opérer un revirement jurisprudentiel majeur, le Tribunal de Première Instance déploie un raisonnement structuré en trois temps, d'une grande rigueur méthodologique. #### 1. L'écartement préalable de la critique dirigée contre le jugement avant-dire-droit En premier lieu, le Tribunal évacue rapidement le grief d'*ultra petita* formulé par la demanderesse à l'encontre du précédent jugement du 6 mars 2014. La juridiction rappelle un principe élémentaire de procédure civile : « Ce Tribunal n'est pas juge d'appel des décisions qu'il rend ». Dès lors, il lui appartenait souverainement d'organiser l'ordre d'examen des questions litigieuses et d'estimer qu'avant de trancher un incident de communication de pièces touchant au fond de la preuve, il convenait de purger la question préalable de la recevabilité même de l'action, les droits de la demanderesse ayant été pleinement préservés par la réserve expresse de sa demande de production. #### 2. La consécration prétorienne de la recevabilité de l'action en responsabilité contre l'État En deuxième lieu, le Tribunal aborde le cœur du litige : la recevabilité de l'action indemnitaire. Le syllogisme judiciaire procède ici par une habile combinaison des sources internes (constitutionnelles, administratives et civiles) et conventionnelles européennes, tout en prenant appui sur les travaux préparatoires législatifs monégasques. Tout d'abord, le juge qualifie la nature de l'organe administratif intervenu en amont. Analysant le statut du SICCFIN, il relève que ce service a été institué par l'ordonnance souveraine n° 11.246 du 12 avril 1994 « au sein du Département des Finances et de l'Économie ». Il en déduit que cet organisme revêt un « caractère administratif soumis au régime de responsabilité de la puissance publique ». Par ce premier motif, la recevabilité de l'action en tant qu'elle vise la mesure d'opposition initiale prise par le SICCFIN sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 1.362 ne souffre d'aucune difficulté théorique, le droit monégasque admettant de longue date la responsabilité de la puissance publique pour les actes de ses services purement administratifs. Beaucoup plus délicate était la question de la recevabilité de l'action en tant qu'elle visait le « Service Public de la Justice » pour la prorogation de la mesure par voie de séquestre judiciaire (article 20 de la loi n° 1.362) et pour le traitement ultérieur du dossier par le Parquet et les juridictions. Le Tribunal commence par dresser un constat réaliste de l'état du droit positif interne : « Il n'existe pas en droit monégasque de texte général posant le principe de la responsabilité de l'État pour le fonctionnement défectueux de la justice ». Cependant, pour surmonter ce silence de la loi, le Tribunal mobilise un argument d'une remarquable portée symbolique et juridique : il cite directement l'exposé des motifs du « projet de loi portant diverses mesures en matière de responsabilité de l'État et de voies de recours » déposé le 2 novembre 2010 (dont l'article 1er prévoyait précisément d'instaurer une telle responsabilité). Or, dans cet exposé des motifs, le Gouvernement princier reconnaissait lui-même qu'« une telle irresponsabilité n'est guère admissible dans un État de droit tel Monaco, tant au regard du principe énoncé par l'article 2 de la Constitution… qu'à celui de la Convention Européenne des Droits de l'Homme à laquelle la Principauté est devenue partie en même temps qu'elle adhérait au Conseil de l'Europe le 5 octobre 2004 ». En opposant ainsi à l'État défendeur ses propres déclarations d'intention législatives, le juge démontre que le maintien de la jurisprudence traditionnelle d'irresponsabilité est devenu anachronique et contraire aux valeurs fondamentales proclamées par les autorités monégasques elles-mêmes. Mais un projet de loi n'ayant pas force obligatoire, le Tribunal devait asseoir sa décision sur une norme de droit positif directement applicable et dotée d'une autorité supérieure. Il la trouve dans l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le maniement de ce texte par le Tribunal fait preuve d'une grande subtilité technique. En effet, le juge prend soin de rappeler, entre parenthèses, une particularité du droit conventionnel monégasque : « la Principauté de Monaco n'a pas ratifié le protocole n° 1 » additionnel à la Convention, lequel protège spécifiquement le droit au respect des biens en son article 1er. La demanderesse ne pouvait donc pas invoquer directement une violation conventionnelle du droit de propriété. Pour contourner cet obstacle lié à la non-ratification du Protocole n° 1, le Tribunal opère un rattachement entre le droit matériel interne et le droit processuel conventionnel : - D'une part, il constate que le droit interne monégasque — tant par les articles 2 alinéa 2 (État de droit) et 24 (in
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2352)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, traditionnellement sensible et d'une haute technicité en droit monégasque, de la réglementation des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, couramment désignés comme relevant du « secteur protégé ». L'enjeu économique et patrimonial attaché à la qualification juridique de ces biens immobiliers explique l'âpreté des discussions factuelles et juridiques qui ont opposé les parties, bien que l'issue du litige ait finalement été scellée sur le terrain exclusif de la procédure administrative contentieuse. Au cœur du litige se trouve un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa », sis dans le quartier de la Condamine à Monaco, correspondant au lot numéro 4 de la copropriété. Il ressort des écritures concordantes des parties sur ce point que cet immeuble, édifié au dix-neuvième siècle par C. V. et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947 fixée par la législation spéciale sur le logement, est demeuré la propriété de la famille V. depuis sa construction. À la suite du décès d'Étienne V. (ou P. V. selon les termes de la contre-requête de l'État), survenu le 22 novembre 1923, le bien s'est trouvé placé sous le régime de l'indivision successorale. L'historique de l'occupation de ce logement sur plus de sept décennies constituait le nœud gordien du débat au fond. Il est constant que l'appartement avait fait l'objet d'une brève mise en location avant la Seconde Guerre mondiale, plus précisément à compter du 1er octobre 1937 et jusqu'en 1939, au profit de ressortissants britanniques, dont une certaine Mademoiselle V. Par la suite, à compter du mois d'août 1944, Monsieur L. V. (également désigné sous le prénom de Louis V. dans les écritures de l'Administration), petit-fils de feu Étienne V., s'est installé dans l'appartement alors vide de tout occupant, accompagné de son épouse et de leur fils. Monsieur L. V. a occupé ce logement de manière continue et ininterrompue d'août 1944 jusqu'à son décès, survenu le 7 avril 2008. Toutefois, le titre juridique en vertu duquel cette occupation s'est exercée a évolué au fil du temps, donnant lieu à des interprétations divergentes entre les hoirs V. et l'Administration monégasque. De 1944 jusqu'au 12 mai 1973, date du décès de son père, L. V. occupait les lieux en tant que fils de l'un des copropriétaires indivis, occupation qualifiée par les requérants de « mise à disposition dans le cadre d'une indivision » résultant d'accords familiaux. À compter du décès de son père le 12 mai 1973, L. V. est devenu lui-même copropriétaire indivis par dévolution successorale, poursuivant son occupation jusqu'en avril 2008. Un élément factuel supplémentaire venait complexifier ce tableau : l'existence d'un bail dont L. V. avait été titulaire, enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté en date du 25 mai 2001 avec effet rétroactif au 1er janvier 2001. À la suite du décès de L. V. en avril 2008, les co-indivisaires, composant l'hoirie V., ont pris la décision de mettre en vente cet appartement. C'est à l'occasion des démarches préalables à cette aliénation que la situation administrative du bien a cristallisé le contentieux. Par un courrier en date du 30 juin 2008, adressé à Maître Henry Rey, notaire à Monaco, la Direction de l'Habitat a notifié sa décision de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Contestant le bien-fondé de cet assujettissement qui grevait lourdement la liberté de disposition et la valeur vénale du bien, Monsieur B. V. (ou Bernard V.), agissant en qualité de « représentant des hoirs V. » (ou représentant de l'indivision V.), a adressé un courrier le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat. Par cette missive, il sollicitait de l'Administration qu'elle « reconsidère » ce classement, en développant divers arguments de fait et de droit qui s'opposeraient selon lui à l'application de la loi n° 1.235 modifiée. Par une lettre en date du 21 août 2008, la Direction de l'Habitat a opposé un refus exprès à cette demande, confirmant ainsi sa décision initiale du 30 juin 2008 et explicitant sa position quant à la soumission constante du bien à la législation sur les locaux construits avant le 1er septembre 1947. Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Monsieur B. V., agissant toujours ès qualités de représentant des héritiers indivisaires, a alors saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par lettre du 16 septembre 2008, d'un recours qualifié par les requérants de « recours gracieux » dirigé contre le classement opéré le 30 juin 2008. Le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, faisant naître, à l'expiration du délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet. Parallèlement au déroulement de cette séquence administrative et à l'introduction de l'instance contentieuse, le bien immobilier a finalement été vendu : Monsieur B. S. en a fait l'acquisition auprès des hoirs V. par un acte notarié reçu par Maître Henry Rey le 9 février 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Prenant acte du silence gardé par le Ministre d'État sur leur recours du 16 septembre 2008, les hoirs V. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009 (bien que la contre-requête de l'État mentionne incidemment la date du 19 janvier 2009, le Tribunal Suprême retient officiellement dans ses visas et motifs la date du 16 janvier 2009), tendait à l'annulation du rejet tacite opposé par le Ministre d'État au recours formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat du 30 juin 2008, confirmée le 21 août 2008, classant l'appartement dans le secteur protégé. Consécutivement à l'acquisition du bien immobilier le 9 février 2009, le nouvel acquéreur, Monsieur B. S., a déposé une requête en intervention volontaire, enregistrée au Greffe Général le 20 avril 2009. Déclarant intervenir aux droits de l'hoirie V. par l'effet du transfert de propriété, il s'est associé pleinement aux conclusions à fin d'annulation déposées par les vendeurs. L'argumentation développée par les requérants principaux et soutenue par l'intervenant volontaire s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, tout en tentant de parer, dans les écritures de l'intervenant, à la fin de non-recevoir soulevée par l'État. Sur le terrain de la recevabilité, face à l'exception de tardiveté opposée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 20 mars 2009, l'intervenant volontaire, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (citant les décisions *TS 8 mars 2005, Sieur de C.* et *TS 13 juin 2005, Sieur C.*), soutenait qu'il convenait d'opérer une distinction fondamentale entre le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision et le rejet d'une simple demande de révision ou d'abrogation de cette même décision. Selon cette thèse, la lettre adressée par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 à la Direction de l'Habitat ne constituait nullement un recours gracieux, mais une simple demande visant à « reconsidérer » le classement, c'est-à-dire une demande de révision. Dès lors, seule la décision de rejet de cette demande de révision, matérialisée par la lettre du 21 août 2008, s'avérait attaquable et avait valablement pu faire l'objet du recours administratif formé le 16 septembre 2008 auprès du Ministre d'État. Le silence gardé pendant quatre mois ayant fait naître un rejet implicite, la requête contentieuse déposée le 16 janvier 2009 aurait donc été introduite dans les délais légaux. Sur le terrain de la légalité externe, l'hoirie V. et Monsieur B. S. invoquaient la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ils soutenaient, d'une part, que la décision initiale du 30 juin 2008 ne comportait strictement aucune motivation et, d'autre part, que le courrier confirmatif du 21 août 2008 était entaché d'une motivation imprécise, insuffisante et affectée d'une contrariété de motifs manifeste — en ce qu'il invoquait simultanément une location ancienne de 1937 et un bail de 2001 postérieur à la loi n° 1.235 —, ce qui équivalait selon eux à une absence totale de motivation. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants et l'intervenant soutenaient que la décision de classement méconnaissait frontalement le champ d'application matériel de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Rappelant la genèse historique de la législation protectrice des locataires depuis la loi n° 497 du 25 mars 1949 et l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, ils faisaient valoir que l'article 1er de la loi n° 1.235 exclut expressément de ses dispositions les locaux « dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ». Ils affirmaient que l'appartement, occupé personnellement et sans interruption de 1944 à 2008 par L. V. (d'abord par mise à disposition familiale, puis comme propriétaire indivis par succession dès 1973), n'avait jamais été loué à des tiers depuis 1944. Selon eux, le bail de 1937-1939 ne pouvait être invoqué sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, et le bail enregistré en mai 2001 avec effet au 1er janvier 2001 ne modifiait en rien la qualité de propriétaire par dévolution successorale de L. V. au moment de l'entrée en vigueur de la loi. L'intervenant volontaire contestait en outre vigoureusement l'analyse de l'État selon laquelle L. V. aurait exercé un « droit de rétention » entre 1944 et 1973, rappelant la définition civiliste stricte de cette sûreté qui suppose un rapport d'obligation entre un créancier détenteur et un débiteur. Enfin, Monsieur B. S. élevait le débat sur le terrain de la conventionnalité, arguant qu'interpréter la notion d'« ancien occupant » comme exigeant que le propriétaire ait quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi créerait une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que ce classement infondé portait une atteinte flagrante au droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, textes rendus exécutoires à Monaco par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006. En défense, par sa contre-requête du 20 mars 2009 et son mémoire en défense à intervention volontaire du 28 mai 2009, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête principale et, par voie de conséquence, de l'intervention volontaire. S'appuyant sur l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (*TS 12 février 1962, V.* ; *TS 30 juin 1976, R.*), le Ministre d'État soutenait qu'un recours gracieux ou hiérarchique ne proroge qu'une seule fois le délai du recours contentieux. Or, selon l'Administration, la lettre de Monsieur B. V. du 25 juillet 2008 demandant le retrait de la décision du 30 juin 2008 qu'il jugeait illégale constituait indiscutablement un premier recours gracieux, et non une demande d'abrogation fondée sur un changement de circonstances. Ce recours ayant été expressément rejeté le 21 août 2008, le délai de recours contentieux de deux mois avait recommencé à courir pour expirer le 22 octobre 2008. Le second recours adressé au Ministre d'État le 16 septembre 2008 n'avait pu proroger une seconde fois ce délai, rendant la requête de janvier 2009 tardive. De plus, l'État opposait à l'intervenant volontaire une irrecevabilité spécifique tirée des articles 17 et 21 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 : les hoirs V. ayant laissé expirer le délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête et ne s'étant pas expliqués sur la fin de non-recevoir, l'intervenant ne pouvait se substituer à eux pour présenter des arguments nouveaux en réplique sans se voir reconnaître plus de droits que les requérants principaux. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Sur la légalité externe, il soutenait que la décision du 30 juin 2008, se bornant à constater une situation juridique, n'entrait dans aucune des huit catégories limitativement énumérées par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant une motivation à peine de nullité. Sur la légalité interne, l'État livrait une exégèse stricte de l'article 1er de la loi n° 1.235 tel que modifié par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, décomposant l'exception légale en trois conditions cumulatives : une occupation en qualité de propriétaire pendant au moins deux ans avant la loi, l'absence d'entrée dans les lieux par exercice d'un droit de reprise ou de rétention, et enfin le départ des lieux avant l'entrée en vigueur de la loi (découlant des termes « ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin »). Or, selon l'Administration, deux conditions faisaient défaut : d'une part, L. V. ayant occupé le bien sans être propriétaire de 1944 à 1973, son maintien postérieur relevait d'un droit de rétention ; d'autre part et surtout, étant demeuré dans les lieux jusqu'à son décès en avril 2008, il n'était pas un « ancien occupant » au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2002. Enfin, l'État écartait les griefs conventionnels (articles 14 CEDH et 1er du Protocole n° 1), justifiant la différence de traitement par l'objectif d'intérêt général visant à sauvegarder les droits des locataires en déjouant les pratiques frauduleuses de propriétaires qui occuperaient brièvement leurs locaux dans le seul dessein de les soustraire au secteur protégé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire présentait en toile de fond d'importantes questions relatives à l'obligation de motivation des décisions de classement prises par la Direction de l'Habitat au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi qu'à l'interprétation téléologique et littérale des cas d'exclusion du secteur locatif protégé prévus par l'article 1er de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, le Tribunal Suprême n'a pas eu à les trancher. Conformément à l'orthodoxie du contentieux administratif, l'examen préalable de la recevabilité de la requête commandait l'issue du litige. Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, se résumait dès lors à une question de procédure contentieuse d'une grande rigueur : **quelle est la nature juridique exacte d'un courrier par lequel les destinataires d'une décision administrative individuelle sollicitent de son auteur qu'il la « reconsidère » pour des motifs de fait et de droit, et l'exercice ultérieur d'un recours hiérarchique, formé après le rejet exprès de cette première demande, est-il susceptible de proroger ou de rouvrir le délai du recours contentieux au sens de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?** En filigrane, la Haute Juridiction devait également déterminer le sort procédural d'une requête en intervention volontaire formée par l'acquéreur subséquent du bien litigieux lorsque la requête principale des vendeurs est frappée d'une irrecevabilité pour tardiveté. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté et son implacable logique déductive, s'inscrivant dans la pure tradition de la rédaction des arrêts des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En six considérants ramassés sous l'unique intitulé « Sur la recevabilité », la juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et clôt le débat sans aborder le fond du droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme juridique en rappelant la règle textuelle et son corollaire jurisprudentiel. Visant l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il rappelle le principe fondamental selon lequel « un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ». Immédiatement après, dans son deuxième considérant, le Tribunal énonce la règle prohibitive du cumul des prorogations : « il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ». Ce faisant, le juge suprême consacre l'adage procédural selon lequel la conservation du délai de recours contentieux par la voie d'un recours administratif préalable ne peut jouer qu'une seule fois. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits de l'espèce, étape décisive qui anéantit la stratégie défensive de l'intervenant volontaire. Ce dernier tentait d'échapper à la forclusion en qualifiant le courrier du 25 juillet 2008 de simple « demande de révision ou d'abrogation » afin de réserver la qualification de premier recours administratif au courrier adressé au Ministre d'État le 16 septembre
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15510 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15510 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15510)) Le contentieux de la passation des contrats administratifs met régulièrement en tension l'exigence de célérité de l'action publique et le droit au recours effectif des opérateurs économiques évincés. Lorsque la procédure de sélection s'échelonne en plusieurs phases successives, la détermination précise du moment où se cristallise la décision administrative faisant grief devient un enjeu contentieux de premier ordre. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 25 novembre 2016 (TS 2015-18), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de l'acte susceptible de recours pour excès de pouvoir, en qualifiant la désignation d'un attributaire provisoire de mesure purement préparatoire, insusceptible de faire l'objet d'un recours direct en annulation. Au-delà de la rigueur classique de cette solution procédurale, l'intérêt de la décision réside dans la richesse des débats au fond qu'elle a suscités — bien que non tranchés en raison de l'irrecevabilité — ainsi que dans l'illustration topique du piège contentieux que représente l'articulation entre un acte préparatoire et la décision définitive subséquente. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de l'exploitation de la liaison régulière héliportée reliant l'héliport de Monaco-Fontvieille à l'aéroport de Nice-Côte d'Azur, infrastructure stratégique pour la desserte de la Principauté. La société anonyme monégasque (S.A.M.) HELI AIR MONACO entretenait des relations contractuelles historiques avec l'État de Monaco depuis l'année 1976. Plus particulièrement, aux termes d'une convention conclue le 20 juin 1996, l'État lui avait confié la mission d'assurer des services de transport aérien réguliers sur cette ligne, assortie d'une habilitation à effectuer des vols à la demande ainsi que du travail aérien. La société exposait s'être toujours adaptée à l'évolution du marché et à ses nécessités, sans qu'aucun reproche ne lui ait jamais été adressé au cours de l'exécution de cette convention. Toutefois, par une décision en date du 3 décembre 2014, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de la résiliation de la convention du 20 juin 1996 pour des motifs d'intérêt général, cette résiliation devant prendre effet le 31 décembre 2015. Malgré les protestations régulières de l'opérateur historique contre cette mesure, l'administration monégasque a engagé le processus de renouvellement de l'exploitation du service. À cette fin, par un avis publié le 13 mars 2015, le Département de l'équipement, de l'environnement et de l'urbanisme a lancé une procédure de consultation visant à désigner un opérateur de transport aérien pour l'exploitation de la liaison régulière héliportée entre Monaco et Nice. Cette procédure était encadrée par un Règlement particulier de la consultation (RPC) et ses annexes, lequel instituait notamment une Commission technique d'analyse chargée d'évaluer les offres au regard des critères fixés à l'annexe IV dudit règlement. L'article 8 du RPC organisait une procédure en deux temps : la désignation d'un « attributaire provisoire » avec lequel l'État engagerait des discussions en vue de la mise au point du contrat sur la base d'un projet de convention, suivie, une fois cette mise au point effectuée, de la désignation définitive de l'entreprise chargée d'exploiter les services agréés, conformément à l'Accord franco-monégasque relatif aux relations aériennes. La S.A.M. HELI AIR MONACO a déposé son dossier de candidature le 12 mai 2015. La Commission technique d'analyse a procédé à l'ouverture des plis le 15 mai 2015, a convoqué les candidats le 18 mai et les a auditionnés le 1er juin 2015. À l'issue de cette phase d'analyse, par une lettre notifiée le 13 juillet 2015, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de sa décision de désigner une société concurrente, la S.A.M. MONACAIR, en qualité d'attributaire provisoire de la liaison héliportée, par application de l'article 8 du Règlement particulier de la consultation. Par un courrier en date du 27 juillet 2015, la société évincée a sollicité auprès du Ministre d'État la communication des motifs de cette décision de désignation provisoire. Cette demande est toutefois demeurée sans réponse. Parallèlement, le processus contractuel a suivi son cours : les discussions de mise au point ayant abouti, la S.A.M. MONACAIR a été désignée comme attributaire définitif et la convention correspondante a été signée dès le 5 août 2015. Le Ministre d'État a formellement porté cette attribution définitive et la signature du contrat à la connaissance de la S.A.M. HELI AIR MONACO par une lettre du 15 octobre 2015. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant illégalement évincée, la S.A.M. HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême, par une requête enregistrée au Greffe général le 9 septembre 2015, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la seule décision du Ministre d'État notifiée le 13 juillet 2015 désignant la S.A.M. MONACAIR comme attributaire provisoire. Aucun recours n'a en revanche été introduit à l'encontre de la décision d'attribution définitive du 5 août 2015, pourtant notifiée par le courrier du 15 octobre 2015 que la requérante avait elle-même versé aux débats. L'instruction de l'affaire a donné lieu à des échanges particulièrement denses et à un rebondissement procédural notable. Après le dépôt de la contre-requête de l'État le 10 novembre 2015, de la réplique de la société requérante le 11 décembre 2015 et de la duplique du Ministre d'État le 15 janvier 2016, la procédure avait été initialement clôturée par procès-verbal le 25 janvier 2016. Cependant, sur demande de la S.A.M. HELI AIR MONACO en date du 14 juillet 2016, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 20 juillet 2016, rouvert l'instruction et autorisé le dépôt d'un mémoire en triplique, enregistré le 22 août 2016, auquel le Ministre d'État a répondu par des observations enregistrées le 22 septembre 2016. Dans ses écritures successives (requête, réplique et triplique), la S.A.M. HELI AIR MONACO a développé une argumentation foisonnante, tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision du 13 juillet 2015 : 1. **Sur le plan formel et procédural**, elle soutenait initialement que la décision n'avait pas été précédée de l'avis de la Commission technique d'analyse. Après la production de ce rapport par l'État en défense, elle a fait valoir que le maintien au secret de ce document entachait la décision d'illégalité, et que son absence de date ainsi que la durée vraisemblablement très brève de l'analyse (trois heures) démontraient l'incohérence des travaux de la commission. Elle invoquait également la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, estimant en outre que l'obligation de motivation était « naturelle » pour garantir la loyauté d'attribution d'un marché. Dans sa triplique, qualifiant le contrat de marché public soumis à l'Ordonnance Souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959, elle arguait de l'irrégularité de la procédure faute de consultation de la Commission consultative des marchés sur sa réclamation (article 8 alinéa 4 de l'Ordonnance) et soulevait l'incompétence du Ministre d'État, une délibération expresse du Conseil de Gouvernement étant requise en cas d'avis défavorable de ladite commission (article 9). 2. **Sur le terrain des principes généraux et de l'impartialité**, la requérante dénonçait dans sa triplique une double violation du principe d'impartialité objective. D'une part, elle relevait que les membres de la Commission technique étaient placés sous l'autorité du Prince, alors que des membres de la Famille Princière dirigeaient ou participaient au capital de la S.A.M. MONACAIR (dont elle exposait par ailleurs que le capital était majoritairement détenu par une société française, elle-même détenue par une société des Îles Vierges Britanniques, et mentionnait un accord du 5 mars 2015 entre la Principauté et la Société Aéroports de la Côte d'Azur). D'autre part, elle critiquait, au visa de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le cumul de fonctions de certaines personnes ayant siégé à la fois au sein de la Commission technique et de la Commission consultative des marchés. Elle soutenait en outre que l'absence de hiérarchisation et de pondération des critères d'évaluation des offres méconnaissait le principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution ainsi que les exigences issues de la ratification de la CEDH par la Principauté. 3. **Sur le fond et l'appréciation des offres**, la société requérante invoquait une erreur manifeste d'appréciation, affirmant la supériorité technique de son offre et le caractère superficiel des appréciations de la commission (notamment sur le bruit ou la climatisation). Elle qualifiait la consultation d'irréaliste au regard des délais d'acquisition d'hélicoptères neufs et des incertitudes grevant l'offre concurrente (capital, appareils, sous-traitants non constitués pour les bagages et navettes, volet social). Enfin, elle soulevait plusieurs erreurs de droit : la méconnaissance des critères de l'Ordonnance Souveraine n° 16.065 du 21 novembre 2003 rendant exécutoire l'Accord aérien franco-monégasque (et notamment son article 5-4 a sur la nationalité des détenteurs du contrôle effectif de l'entreprise) ; la violation de l'annexe IV du RPC qui commandait, à offres équivalentes, de privilégier la société à capitaux et administrateurs majoritairement monégasques ; l'omission des règles du Code monétaire et financier français imposant une autorisation du ministre français de l'économie pour les investissements étrangers à Monaco ; et la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.021 du 26 novembre 2011 rendant applicable la réglementation bancaire française, au motif que le crédit-bail des appareils de MONACAIR aurait été conclu auprès d'une société dépourvue d'agrément de société de financement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Sur le fond, il opposait que le contrat litigieux n'était pas un marché public régi par l'Ordonnance n° 2.097, mais une « convention de service », rendant inopérants l'ensemble des moyens tirés de la réglementation des marchés publics (intervention de la Commission consultative des marchés, compétence du Conseil de Gouvernement) ou des directives européennes sur les marchés publics, Monaco n'étant au demeurant pas membre de l'Union européenne. Il faisait valoir que le rapport de la Commission technique était un document préparatoire interne non communicable, que la lettre du 13 juillet 2015 n'était qu'une information non soumise à la loi n° 1.312 sur la motivation, qu'aucune règle monégasque n'imposait la pondération des critères, que l'article 6 de la CEDH ne visait pas le cumul de fonctions purement consultatives, et que la Commission technique n'avait pas compétence pour contrôler l'application du droit monétaire français ou la condition de nationalité de l'Accord de 2002 (pour laquelle les autorités françaises avaient d'ailleurs obtenu des garanties en juin 2016). Il soulignait enfin la contradiction de la requérante quant à la détention du capital de MONACAIR et la supériorité avérée de l'offre de cette dernière. Surtout, dans ses observations sur la triplique du 22 septembre 2016, le Ministre d'État a soulevé, outre l'irrecevabilité des moyens nouveaux présentés en triplique au regard de l'article 19 (alinéa 2) de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, des conclusions principales à fin de non-lieu à statuer, doublées d'une interrogation sur la recevabilité initiale de la requête. Il exposait que la décision d'attribution provisoire avait été remplacée par l'attribution définitive et la signature de la convention le 5 août 2015, non attaquées par la requérante bien qu'elle en ait été informée le 15 octobre 2015. C'est dans ce contexte que, par lettres du 10 octobre 2016, le Président du Tribunal Suprême a mis en œuvre l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée pour informer les parties que la juridiction envisageait de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de la requête, en raison du caractère purement préparatoire de la décision attaquée. En réponse, le 21 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a contesté cette qualification en soutenant que la décision produisait des effets juridiques majeurs en écartant définitivement les autres candidats des discussions finales, que l'existence d'un recours gracieux obligeant à saisir la Commission des marchés excluait le caractère préparatoire, et que l'exécution complète de la décision ne pouvait justifier un non-lieu à statuer. Le Ministre d'État a, pour sa part, pleinement adhéré au moyen relevé d'office sur le fondement de l'article 8 du RPC. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale à laquelle le Tribunal Suprême devait répondre, préalablement à tout examen au fond des multiples griefs formulés contre la procédure de passation, était celle de la nature juridique et de la justiciabilité de l'acte attaqué : **la décision par laquelle le Ministre d'État désigne un opérateur économique en qualité d'« attributaire provisoire » d'une convention d'exploitation de service aérien, dans le cadre d'un règlement de consultation prévoyant une phase ultérieure de mise au point du contrat et réservant à l'Administration la faculté de renoncer à tout moment à la procédure sans indemnité jusqu'à la signature définitive, constitue-t-elle un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-elle en une mesure purement préparatoire insusceptible de recours direct ?** Corrélativement se posait la question de l'articulation des voies de droit : en cas d'irrecevabilité du recours dirigé contre l'acte préparatoire, comment le candidat évincé peut-il contester les irrégularités ayant potentiellement affecté cette phase initiale de sélection, alors même que la décision d'attribution définitive est intervenue en cours d'instance sans faire l'objet d'un recours dans le délai contentieux ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question et rejeter la requête comme irrecevable, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme rigoureux en trois temps, articulé autour de l'analyse des dispositions régissant la consultation, du rappel de la règle jurisprudentielle gouvernant les mesures préparatoires, et de son application aux circonstances de l'espèce. En premier lieu, la Haute Juridiction procède à une analyse exégétique des stipulations du Règlement particulier de la consultation (RPC) afin de déterminer la portée exacte de la désignation de l'attributaire provisoire. Le Tribunal cite in extenso l'article 8 et l'alinéa 2 de l'article 11 du RPC. Il en ressort que la désignation de l'attributaire provisoire n'a pour seul objet que d'ouvrir une phase de « discussions en vue de la mise au point du contrat, sur la base du projet de convention figurant en annexe I et des observations de la commission technique d'analyse », afin de procéder aux adaptations nécessaires sans remettre en cause les termes de la consultation. Ce n'est qu'« une fois cette mise au point effectuée » que l'État désigne l'entreprise chargée d'exploiter les services agréés. Surtout, le juge relève les clauses de réserve explicites stipulées au profit de la puissance publique : l'article 8 précise que « jusqu'à la signature du contrat, l'État de Monaco demeurera libre de renoncer, à tout moment, à cette désignation ou à la poursuite de la procédure », tandis que l'article 11 alinéa 2 confirme que si l'État décide, « à quelque étape que ce soit de la procédure et quelle qu'en soit la raison, de ne pas donner suite à la consultation », il est « délié de tout engagement » envers les concurrents ou l'entreprise retenue, qui ne peuvent prétendre à aucune indemnité. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême énonce le considérant de principe fixant le critère de l'irrecevabilité des recours dirigés contre les actes préparatoires, tout en ménageant la garantie du droit au juge par le mécanisme de l'exception d'illégalité : « Considérant qu'est irrecevable le recours formé contre une mesure purement préparatoire d'une décision administrative dont, au moment où est prise la mesure préparatoire, il n'est possible ni de savoir si elle sera prise ni, le cas échéant, quelles en seront les conditions ; qu'en revanche, les irrégularités dont a pu être affectée la mesure préparatoire peuvent être invoquées à l'appui d'un recours formé contre la décision elle-même ». La définition retenue par le juge constitutionnel et administratif monégasque repose ainsi sur une double incertitude affectant l'issue du processus décisionnel au jour de l'édiction de la mesure : incertitude quant à l'existence même de la décision finale (« savoir si elle sera prise ») et incertitude quant à son contenu (« quelles en seront les conditions »). Dès lors que l'acte intermédiaire ne lie pas l'autorité administrative et ne fixe pas définitivement la situation juridique des parties, il ne fait pas grief par lui-même. En troisième lieu, appliquant cette grille d'analyse aux faits de la cause, le Tribunal constate que la désignation de la S.A.M. MONACAIR comme attributaire provisoire, notifiée le 13 juillet 2015, ne constituait, au regard de l'article 8 du RPC, qu'une mesure purement préparatoire de la décision d'attribution définitive intervenue le 5 août 2015. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement l'argumentation de la société requérante selon laquelle son éviction des discussions finales suffisait à conférer à l'acte du 13 juillet 2015 un caractère décisoire faisant grief. Enfin, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de la chronologie des actes. Relevant que la S.A.M. HELI AIR MONACO avait été dûment informée de la décision d'attribution définitive du 5 août 2015 par la lettre du Ministre d'État du 15 octobre 2015 (pièce produite par la requérante elle-même), le juge souligne qu'il lui était loisible de former un recours pour excès de pouvoir contre cette décision définitive dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la réception dudit courrier. À l'occasion d'un tel recours contre l'acte définitif, la société aurait pu utilement invoquer, par voie de conséquence, toutes les irrégularités qui, selon elle, avaient entaché la phase d'attribution provisoire. Faute d'avoir attaqué l'acte définitif, et s'étant bornée à maintenir ses conclusions contre la seule mesure préparatoire, sa requête est frappée d'une irrecevabilité radicale qui dispense le Tribunal d'examiner tant les conclusions de non-lieu à statuer du Ministre d'État que l'ensemble des moyens de légalité externe et interne soulevés au fond. ### C. Le dispositif Par
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31373 — Désistement d'instance, recours pour excès de pouvoir, contrat d'activité libérale, établissement public hospitalier, amende pour recours téméraire > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31373 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31373)) --- ## Faits Le Dr. C exerçait en qualité de médecin adjoint au sein d'un établissement public hospitalier (désigné ci-après « le A ») dans le cadre d'un contrat d'activité libérale souscrit le 10 octobre 1997. Par une décision du 16 octobre 2024, le directeur du A prononça la rupture de ce contrat d'activité libérale. Le requérant forma un recours administratif contre cette décision, lequel fut rejeté par le président du conseil d'administration du A par décision du 13 décembre 2024. Dans le cadre de ce même contexte, il apparaît que le Dr. C avait également fait l'objet d'une décision de radiation des effectifs du centre hospitalier en date du 18 juillet 2024, décision devenue définitive. Ces deux mesures — radiation des effectifs et rupture du contrat d'activité libérale — étaient présentées par le A comme juridiquement indépendantes l'une de l'autre. --- ## Procédure Le Dr. C a introduit, le 13 février 2025, une requête devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, enregistrée sous le numéro TS 2025-30, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 16 octobre 2024 portant rupture du contrat d'activité libérale et de la décision du 13 décembre 2024 portant rejet de son recours administratif. Il invoquait notamment la compétence du Tribunal Suprême en sa qualité de juge de l'excès de pouvoir habilité à connaître des actes détachables du contrat, selon la jurisprudence dégagée le 29 novembre 2018 dans l'affaire S. A. M. B c/ Ministre d'État. Il soutenait également que la rupture du contrat d'activité libérale ne pouvait être fondée sur la décision de radiation de ses effectifs, invoquant en outre une violation de la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution de Monaco. Par contre-requête enregistrée le 11 avril 2025, le A a conclu au rejet de la requête pour incompétence du Tribunal Suprême, au motif que le litige portait sur l'exécution d'un contrat de droit privé relevant de la compétence du Tribunal de première instance, et subsidiairement pour irrecevabilité tenant à l'expiration du délai de recours de deux mois, puis, à titre encore plus subsidiaire, pour défaut de fondement. Le A avait par ailleurs relevé que le requérant avait, « par prudence » selon ses propres termes, introduit parallèlement une action devant le Tribunal de première instance portant sur le même objet, ce qui confortait selon lui l'incompétence du Tribunal Suprême. Le 13 mai 2025, le Dr. C a déposé au Greffe général une requête en désistement pur et simple de l'instance. Par mémoire enregistré le 20 mai 2025, le A a déclaré s'opposer à titre principal à ce désistement dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, et a demandé à titre subsidiaire la condamnation du requérant à une amende de 5 000 euros pour recours téméraire sur le fondement de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, en faisant valoir notamment que le désistement était tardif et motivé par un simple changement de stratégie contentieuse, illustré par l'assignation délivrée le 17 avril 2025 devant le Tribunal de première instance aux fins d'un recours de plein contentieux indemnitaire. Le procès-verbal de clôture a été établi par le Greffier en chef le 10 juin 2025. Par ordonnance du 24 février 2026, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 26 mars 2026. L'affaire a été rapportée par M. José MARTINEZ, Vice-Président du Tribunal Suprême, désigné en qualité de rapporteur par ordonnance du 25 février 2025. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane BRACONNIER (Président), José MARTINEZ (Vice-Président, rapporteur), Pierre de MONTALIVET, Philippe BLACHER (membres titulaires) et Régis FRAISSE (membre suppléant), en présence du Ministère public. --- ## Question de droit Deux questions de droit distinctes se posaient devant le Tribunal Suprême : **Premièrement**, un désistement pur et simple d'instance peut-il recevoir effet nonobstant l'opposition du défendeur ? **Deuxièmement**, l'introduction d'un recours parallèle devant le Tribunal de première instance et le désistement tardif de l'instance introduite devant le Tribunal Suprême, commandé par un changement de stratégie contentieuse, constituent-ils des circonstances caractérisant un recours téméraire au sens de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, justifiant la condamnation du requérant à une amende pouvant atteindre 5 000 euros ? --- ## Solution ### Sur le désistement d'instance Le Tribunal Suprême accueille le désistement présenté par le Dr. C. Il relève que ce désistement est pur et simple et que, dès lors, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte, nonobstant l'opposition manifestée par le A dans son mémoire du 20 mai 2025. Le Tribunal fait application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, dont il reproduit les termes : la possibilité pour les parties adverses de répondre par un mémoire succinct dans les huit jours suivant la communication de la requête en désistement ne confère pas au défendeur un droit de veto sur un désistement pur et simple. L'opposition du défendeur est sans incidence sur l'effet du désistement lorsque celui-ci ne comporte aucune réserve et ne subordonne pas l'extinction de l'instance à la reconnaissance de prétentions particulières. ### Sur l'amende pour recours téméraire Le Tribunal Suprême rejette la demande d'amende présentée par le A, sans même examiner la recevabilité de ces conclusions. Il rappelle les termes de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée : « Le requérant dont le recours est reconnu téméraire peut, par décision motivée, être condamné, à une amende dont le montant ne peut excéder cinq mille euros. » Il considère qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner le requérant à cette amende, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions du A à cet égard. ### Dispositif > « Il est donné acte du désistement d'instance de j C. > > Les conclusions du A relatives à l'amende pour recours téméraire sont rejetées. > > Les dépens sont mis à la charge de j C, dont distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au A. » --- ## Portée ### 1. Le régime du désistement pur et simple devant le Tribunal Suprême de Monaco La décision confirme, dans le droit procédural monégasque, un principe classique également connu des ordres juridictionnels voisins : le désistement pur et simple d'instance produit effet indépendamment de l'accord ou de l'opposition du défendeur. La distinction est ici essentielle entre le désistement d'instance, acte unilatéral du requérant qui met fin à la procédure sans préjuger du fond du droit, et le désistement d'action, dont les effets sont en principe plus étendus. En qualifiant le désistement de « pur et simple », le Tribunal Suprême souligne l'absence de toute réserve ou condition susceptible de lui conférer un caractère équivoque qui eût pu, le cas échéant, justifier une position différente du défendeur. L'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée encadre la procédure de désistement en prévoyant un délai de huit jours pour que les parties et le Procureur général présentent un mémoire succinct, et en aménageant la possibilité d'une condamnation à l'amende lorsque le désistement intervient moins de trente jours avant la date fixée pour les débats. Ces dispositions organisent un contradictoire minimal sans pour autant ériger l'accord du défendeur en condition de validité du désistement pur et simple. La décision commentée en livre une application limpide. Il est à noter que le désistement a été enregistré le 13 mai 2025 alors que l'audience n'a eu lieu que le 26 mars 2026, soit bien au-delà du délai de trente jours prévu par l'article 27 pour une éventuelle condamnation à l'amende de ce chef. Le Tribunal n'a toutefois pas été conduit à trancher la question de la temporalité du désistement sous cet angle, la demande d'amende s'étant fondée sur l'article 36 relatif au caractère téméraire du recours et non sur la tardiveté du désistement au sens de l'article 27. ### 2. La notion de recours téméraire et les limites de l'amende procédurale Sur le terrain de l'amende pour recours téméraire, la décision présente un intérêt particulier en ce qu'elle illustre la retenue dont use le Tribunal Suprême dans le maniement de cette sanction procédurale. L'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 confère à la juridiction un pouvoir discrétionnaire — « peut, par décision motivée, être condamné » — et non une compétence liée dès lors que le caractère téméraire serait établi. Le A avait articulé sa demande sur deux éléments concrets : d'une part, l'introduction parallèle d'un recours de plein contentieux indemnitaire devant le Tribunal de première instance par assignation du 17 avril 2025 — soit antérieurement au désistement du 13 mai 2025 — et, d'autre part, le caractère tardif et stratégique de ce désistement consécutif à ce changement de prétoire. Ces circonstances n'ont pas suffi à emporter la conviction du Tribunal Suprême quant à la caractérisation d'un comportement procédural abusif. Cette position traduit une conception restrictive de la témérité procédurale. Le changement de stratégie contentieuse, consistant à délaisser le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au profit d'une action indemnitaire de droit commun devant le Tribunal de première instance, ne saurait en lui-même être assimilé à un comportement abusif ou à l'utilisation délibérée d'une voie de recours manifestement infondée dans l'intention de nuire à la partie adverse. La dualité des voies de recours s'explique du reste par les incertitudes de droit soulevées dans cette affaire : la question de la compétence du Tribunal Suprême pour connaître de la rupture d'un contrat d'activité libérale en qualité d'acte détachable était sérieuse et débattue, le A lui-même ayant contesté cette compétence dans sa contre-requête. ### 3. La charge des dépens En matière de désistement d'instance, la mise des dépens à la charge du requérant s'impose logiquement : c'est lui qui a mis fin à l'instance par son acte unilatéral, après avoir contraint le défendeur à constituer avocat-défenseur et à développer une argumentation substantielle en défense. La distraction des dépens au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur du A, sous sa due affirmation, est ainsi prononcée conformément aux règles habituelles de la pratique monégasque. ### 4. Observations d'ensemble Cette décision, rendue en Assemblée plénière, ne tranche aucune question de fond relative à la nature juridique du contrat d'activité libérale hospitalier en droit monégasque, ni sur la délicate question de la qualification d'acte détachable susceptible de fonder la compétence du Tribunal Suprême, ni sur le régime de résiliation d'un tel contrat. Ces questions demeurent entières et pourront faire l'objet d'un examen dans le cadre de l'action pendante devant le Tribunal de première instance. La décision commentée s'en tient au strict cadre procédural du désistement d'instance, ce qui en limite la portée quant aux questions substantielles soulevées par le litige sous-jacent, tout en apportant une confirmation utile des règles gouvernant le désistement pur et simple et la modération dont doit faire preuve le juge administratif monégasque dans le prononcé de l'amende pour recours téméraire.
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31249 — Recours pour excès de pouvoir — Désistement pur et simple > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31249 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31249)) --- ## Faits Une société civile immobilière (ci-après « la SCI A ») a entendu contester une modification réglementaire intervenue en matière d'urbanisme dans la Principauté de Monaco. Cette modification résultait de l'Ordonnance Souveraine n° 10.743 du 5 août 2024, laquelle a supprimé l'article 4.2.8 de l'annexe 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. L'article 4.2.8 ainsi supprimé relevait donc du cadre normatif encadrant les constructions et aménagements admis dans ce secteur spécifique du territoire monégasque. Préalablement à la saisine du Tribunal Suprême, la SCI A avait formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours gracieux, resté sans réponse expresse, a donné naissance à une décision implicite de rejet en date du 14 février 2025, que la SCI entendait également faire annuler. --- ## Procédure La SCI A a déposé une requête introductive d'instance, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 avril 2025 sous le numéro TS 2025-38. Cette requête tendait, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 10.743 du 5 août 2024 en tant qu'elle avait supprimé l'article 4.2.8 de l'annexe 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, ainsi qu'à l'annulation de la décision implicite de rejet du 14 février 2025 du Ministre d'État ; d'autre part, à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Par ordonnance du 24 avril 2025, le Président du Tribunal Suprême a désigné M. Régis FRAISSE, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. Le 6 juin 2025, la SCI A a enregistré au Greffe Général un mémoire aux fins de désistement de sa requête, se prévalant expressément de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême. Par ce même mémoire, la société demandait au Tribunal Suprême de lui donner acte de ce désistement. Le 18 juin 2025, le Ministre d'État a déposé un mémoire par lequel il déclarait accepter le désistement et sollicitait, d'une part, qu'il en soit donné acte, et d'autre part, la condamnation de la SCI A aux entiers dépens. Le procès-verbal de clôture de Mme le Greffier en Chef a été établi le 2 juillet 2025. Par ordonnance du 3 octobre 2025, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 18 novembre 2025. À cette audience, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal a entendu M. Régis FRAISSE en son rapport, Maître Thomas GIACCARDI, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco pour la SCI A, Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour le Ministre d'État, ainsi que M. le Substitut du Procureur Général en ses conclusions. La parole a été donnée en dernier aux parties. La décision a été prononcée le 1er décembre 2025 par M. José MARTINEZ, Vice-Président, assisté de Mme Nadine VALLAURI, Greffier en Chef. --- ## Question de droit La question soumise au Tribunal Suprême était procédurale : le désistement pur et simple d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, formé conformément à l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et non contesté par la partie adverse, doit-il être constaté et entraîner l'extinction de l'instance, avec mise des dépens à la charge du requérant désistant ? Cette question, bien que dépourvue de complexité substantielle dans ses données immédiates, appelle néanmoins le Tribunal Suprême à faire application des règles de procédure contentieuse qui lui sont propres, codifiées dans l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et à en tirer les conséquences sur le plan des dépens. --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, donne acte du désistement pur et simple de la SCI A et met les dépens à sa charge, avec distraction au profit de son avocat-défenseur. ### Dispositif exact > « Il est donné acte du désistement de la SCI A. > > Les dépens sont mis à la charge de la SCI A dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » Le raisonnement du Tribunal s'articule en trois considérants d'une concision caractéristique des décisions d'extinction d'instance : - **Premier considérant** : constatation factuelle de la déclaration de désistement enregistrée le 6 juin 2025 par la SCI A. - **Deuxième considérant** : constatation de l'absence d'opposition de la partie adverse, le Ministre d'État ayant expressément déclaré accepter le désistement. - **Troisième considérant** : qualification juridique du désistement comme « pur et simple », entraînant l'obligation pour le Tribunal d'en donner acte. --- ## Portée ### 1. Application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 Cette décision illustre le régime du désistement devant le Tribunal Suprême de Monaco tel qu'il résulte de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte constitue le cadre normatif de référence en matière procédurale devant la haute juridiction monégasque, dont le contrôle de constitutionnalité et de légalité est fondé sur l'article 90 de la Constitution de la Principauté, notamment son 1° B relatif au recours pour excès de pouvoir. La décision confirme que le mécanisme du désistement, classique en contentieux administratif, est pleinement opérant devant le Tribunal Suprême et qu'il y produit les mêmes effets extinctifs de l'instance que devant les juridictions administratives des pays de droit continental voisins. La qualification de désistement « pur et simple » est ici déterminante : elle distingue ce type de désistement d'un éventuel désistement conditionnel ou d'un désistement d'action, et emporte extinction définitive de l'instance sans que le Tribunal ait à statuer sur le fond. Cette qualification est doublement assurée : par la rédaction univoque du mémoire du requérant et par l'absence d'opposition de la partie défenderesse. ### 2. Le rôle de l'acceptation de la partie adverse Si le désistement est qualifié de pur et simple, la décision mentionne explicitement l'acceptation du Ministre d'État. Cette précision n'est pas superfétatoire : dans un contentieux objectif comme le recours pour excès de pouvoir, la question de la nécessité ou non de l'acceptation de la partie adverse pour que le désistement produise ses effets peut se poser selon les systèmes procéduraux. En l'espèce, le Tribunal Suprême prend soin de relever cette acceptation, ce qui consolide la régularité formelle de la procédure d'extinction, même si la qualification de désistement « pur et simple » aurait pu suffire à emporter le même résultat. Cette précaution rédactionnelle témoigne d'un souci de sécurité procédurale. ### 3. La question des dépens L'un des aspects notables de cette décision réside dans la solution retenue quant aux dépens. La requête initiale de la SCI A tendait à la condamnation de l'État aux entiers dépens. En se désistant, la société a non seulement renoncé à cette prétention, mais s'est exposée à supporter elle-même la charge des dépens, conformément à la demande reconventionnelle formulée par le Ministre d'État dans son mémoire d'acceptation du 18 juin 2025. Le Tribunal fait droit à cette demande en mettant les dépens à la charge de la SCI A. Cette solution est cohérente avec les principes généraux de droit processuel selon lesquels la partie qui se désiste supporte en principe les frais qu'elle a occasionnés. La distraction des dépens au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation, et leur liquidation sur état par le Greffier en chef au vu du tarif applicable, relève du droit procédural monégasque en matière de liquidation des frais de justice. ### 4. La formation en Assemblée plénière Il convient de relever que la décision a été rendue par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composée du Président M. Stéphane BRACONNIER, du Vice-Président M. José MARTINEZ, des Membres titulaires MM. Pierre de MONTALIVET et Didier GUIGNARD, ainsi que du Membre suppléant M. Régis FRAISSE en qualité de rapporteur. Cette formation solennelle, même pour une décision d'extinction d'instance par désistement, est conforme à l'organisation institutionnelle du Tribunal Suprême, juridiction dont la composition et le fonctionnement sont régis par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. ### 5. Intérêt documentaire Au-delà de son contenu normatif limité, cette décision présente un intérêt documentaire pour la connaissance du droit processuel monégasque. Elle constitue une illustration concrète de la procédure suivie devant le Tribunal Suprême en matière de recours pour excès de pouvoir dirigé contre des ordonnances souveraines à caractère réglementaire en matière d'urbanisme. Elle témoigne également du dialogue procédural entre le requérant et la partie adverse — ici le Ministre d'État représenté par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France — devant une juridiction dont le fonctionnement articule droit monégasque et emprunts au droit administratif français. Enfin, la mention du Substitut du Procureur Général entendu en ses conclusions rappelle le rôle du ministère public dans le contentieux devant le Tribunal Suprême, conformément aux règles organiques de cette juridiction. --- *Composition* : MM. Stéphane BRACONNIER (Président), José MARTINEZ (Vice-Président), Pierre de MONTALIVET, Didier GUIGNARD (Membres titulaires), Régis FRAISSE (Membre suppléant, rapporteur) — Greffier en Chef : Mme Nadine VALLAURI — Avocat du requérant : Maître Thomas GIACCARDI — Avocat de l'État : Maître Jacques MOLINIÉ — Dépens distraits au profit de : Maître Christophe SOSSO.
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre particulièrement dense et sensible du droit de l'urbanisme et de la construction monégasques, où la rareté du foncier exacerbe les tensions entre les opérations de promotion immobilière de grande envergure et la préservation des droits des propriétaires riverains ainsi que du patrimoine bâti. À l'origine du litige se trouve un arrêté pris le 18 juin 2020 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cet acte administratif individuel à double objet, l'autorité exécutive a, d'une part, autorisé la démolition d'un bâtiment existant dénommé « Villa A », situé sur le territoire monégasque, et, d'autre part, approuvé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une nouvelle opération immobilière dénommée « Villa E ». Selon les éléments exposés dans les écritures de la partie requérante et reproduits dans les visas de la décision, le projet litigieux consiste en l'édification, après démolition de la structure préexistante, d'un immeuble qualifié de grande hauteur comportant six étages, présenté sous la dénomination d'« hôtel particulier », doté en outre d'aménagements en sous-sol comprenant une aire de stationnement et des voies de garage, ainsi que d'aménagements extérieurs et végétalisés. La configuration géographique de l'assiette foncière du projet présente une particularité topographique et juridique notable : située dans le quartier de Monte-Carlo, la parcelle jouxte la frontière franco-monégasque, se trouvant à quelques dizaines de mètres seulement du territoire limitrophe de la commune française de Beausoleil, le long d'une voie bordant ce territoire. La Société Civile Immobilière (S.C.I.) P., propriétaire d'un bien immobilier voisin (le texte de la décision mentionnant les propriétaires de la « Villa C » ainsi qu'un escalier à usage commun séparant les propriétés respectives, dont la S.C.I. P. revendique la propriété à titre de dépendance face à la S.C.I. A.), a estimé que cette opération de démolition-reconstruction portait une atteinte grave tant à la légalité urbanistique et environnementale qu'à ses propres conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance de son bien. Il ressort par ailleurs des mentions de la décision qu'à la date à laquelle le Tribunal Suprême statue, les opérations matérielles de démolition de la « Villa A » et de reconstruction de la « Villa E » avaient déjà été entièrement exécutées. Souhaitant contester la validité de cette autorisation d'urbanisme, la S.C.I. P. a préalablement formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait de l'arrêté du 18 juin 2020. Le silence gardé par l'autorité administrative a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le contentieux administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet implicite de son recours gracieux, la S.C.I. P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11. Cette requête tendait à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel du 18 juin 2020 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une première étape juridictionnelle déterminante. Par une décision avant dire droit rendue le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême a fait usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de cette mesure d'instruction, la Haute Juridiction a invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité du dossier de demande de permis de construire, des pièces spécifiques produites les 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif, ainsi que tout autre élément de nature à permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé un nouveau mémoire au Greffe Général le 12 août 2022 (la décision mentionnant également la date du 16 août 2022 dans l'exposé des moyens de la requérante). Tout en persistant dans ses précédentes écritures tendant au rejet du recours, le Ministre d'État a versé aux débats le dossier de demande de permis de construire, les pièces des 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif, ainsi que des pièces complémentaires datées des 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. À la suite de cette production documentaire, la S.C.I. P. a déposé un nouveau mémoire récapitulatif et complémentaire, enregistré au Greffe Général le 16 septembre 2022, par lequel elle maintenait ses conclusions d'annulation en développant une argumentation particulièrement fournie, articulée autour de douze moyens distincts touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'autorisation d'urbanisme : 1. **L'incomplétude du dossier soumis au Comité consultatif :** La requérante soutenait que le procès-verbal du Comité consultatif du 20 février 2020 mentionnait expressément qu'« à ce jour, le dossier n'est pas complet », faute notamment d'indications sur la date prévisionnelle de démarrage du chantier ou son impact sur la circulation, de sorte que le Comité avait statué sans disposer des pièces qu'il avait lui-même réclamées. 2. **Le non-respect des prescriptions et réserves du Comité consultatif :** L'avis favorable du Comité étant assorti de réserves, seules une garantie à première demande (produite le 3 mars 2020) et une maquette 3D (produite le 13 mai 2020) auraient été fournies postérieurement, à l'exclusion des autres éléments exigés (hauteur de l'édicule d'accès en toiture-terrasse, coupe sur la villa au niveau de l'ascenseur et de l'escalier, dossier modificatif sur les proportions des deux pergolas, actualisation globale du dossier pour cohérence, attestation de conformité aux normes sismiques, et rapprochement préalable auprès de la mairie de Beausoleil pour les aménagements végétalisés en pied de façade sur le territoire français). Selon la requérante, le Comité aurait dû soit statuer sur un dossier complet, soit être consulté une seconde fois après production des pièces manquantes. 3. **L'absence d'étude d'impact environnemental préalable :** Au regard de l'ampleur de l'immeuble (six étages à hauteur maximale d'emprise) et de sa proximité avec la commune de Beausoleil, le projet aurait dû faire l'objet d'une étude des incidences sur l'environnement et d'une consultation de la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement, sur le fondement de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement (issu de la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017), de l'exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, de la législation française limitrophe, ainsi que du principe général de précaution reconnu par les protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté. 4. **Le défaut d'étude technique relative à l'aménagement du sous-sol :** En vertu de l'article 17 (« Statut des bâtiments existants ») de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme issu de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, et du chiffre 15-2 de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, l'aménagement d'aires de stationnement et de voies de garage exigeait une étude précise des incidences de l'extension sur les aménagements de surface, la structure, la stabilité et la résistance aux séismes. La requérante invoquait expressément la jurisprudence *Danthony* du Conseil d'État français pour soutenir que ce vice de procédure avait exercé une influence sur le sens de la décision et affirmant que la « Villa A » constituait bien un « bâtiment existant » (construction couverte et close). 5. **Le défaut d'avis spécifique et préalable de la Direction de l'Aménagement urbain :** Cet avis, requis par l'article 6 du Chapitre III du Règlement d'urbanisme, faisait défaut au dossier, entachant l'acte d'illégalité selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. 6. **L'absence de reconnaissance des sols de détail :** Cette étude, pourtant prévue par une note de synthèse géotechnique du 4 décembre 2019 produite par le Ministre d'État, manquait au dossier. 7. **L'incomplétude matérielle globale du dossier :** Empêchant l'autorité administrative d'apprécier le respect des critères d'urbanisme à la date de délivrance du permis. 8. **L'indétermination de la nature et de l'affectation réelle du projet :** La requérante dénonçait l'équivoque entourant le projet d'« hôtel particulier », dont l'envergure et un courrier de La Poste Monaco adressé à la société J évoquant plusieurs boîtes aux lettres laissaient supposer un bâtiment destiné à recevoir du public ou des logements multiples à finalité lucrative, éléments essentiels pour apprécier la sécurité, la salubrité, la tranquillité publiques et les troubles de voisinage. 9. **La violation des dispositions générales du Règlement d'urbanisme :** Déclinée en quatre branches : - *La hauteur et la volumétrie :* Violation de l'article 17.2.2 de l'Annexe n° 1 (secteur des quartiers ordonnancés) n'autorisant qu'une extension limitée de la volumétrie existante et imposant une cohérence architecturale, ainsi que de l'article 20 relatif au « Statut des bâtiments frontière » limitant l'augmentation de hauteur à la hauteur moyenne du bâtiment présent sur le reste du terrain (la « Villa E » dépassant de plus de quatre étages les constructions riveraines). - *L'aménagement du sous-sol :* Violation de l'article 17 de l'Annexe n° 1 interdisant l'appauvrissement des aménagements de surface et la disparition des jardins sans mesures réductrices ou compensatrices, ainsi que de l'article 6 du Chapitre III. - *Les jardins :* Méconnaissance de l'article 26 imposant que 70 % de la surface des jardins à créer soient constitués de plantations (pelouses, parterres, arbustes, arbres), en raison de larges surfaces prévues en « deck ». - *L'aspect extérieur et la sécurité :* Violation de l'article 31 (couvertures en tuiles rouge brique ou descriptif précis pour les bâtiments contemporains, conformité des édicules à l'article 14, transparence des garde-corps), doutes sur la sécurité incendie et sur la conformité au plan local d'urbanisme de Beausoleil. 10. **La méconnaissance des prescriptions spéciales du quartier de Monte-Carlo :** Violation de l'article 3 du Chapitre II de l'Annexe n° 9 du Règlement d'urbanisme en raison de la démolition prévue d'un mur de soutènement. 11. **L'incohérence entre la notice descriptive et les plans :** Notamment s'agissant du système de climatisation. 12. **Le caractère disproportionné du projet et l'atteinte aux droits des tiers riverains :** Emprise sur au moins la moitié d'un escalier commun pour créer l'un des trois accès quotidiens à l'immeuble, perte d'ensoleillement, de vue et de valeur vénale, nuisances et déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des riverains. L'instruction écrite a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 21 septembre 2022. Par une Ordonnance du 13 octobre 2022, le Président du Tribunal Suprême a fixé et renvoyé la cause à l'audience publique du 17 novembre 2022 à dix heures. Or, lors de l'appel de la cause à cette audience, un incident procédural majeur s'est produit : Maître Régis Bergonzi, Avocat-Défenseur représentant la S.C.I. P., ne s'est pas présenté à la barre et n'avait pas antérieurement justifié d'un empêchement légitime. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Alors même que l'instruction écrite, enrichie par une mesure avant dire droit, offrait au Tribunal Suprême matière à trancher des questions substantielles de droit de l'urbanisme, de droit de l'environnement et de procédure administrative non contentieuse, l'absence de l'avocat-défenseur de la société requérante lors de l'audience de plaidoirie du 17 novembre 2022 a déplacé le centre de gravité de la décision vers une question purement procédurale, mais d'une importance capitale pour le sort du litige. Le problème de droit qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **Quelles conséquences juridiques le Tribunal Suprême doit-il tirer de l'absence à l'audience de l'avocat-défenseur de la partie requérante, lorsque ce dernier n'a pas préalablement averti la juridiction d'un empêchement légitime, mais qu'il ressort néanmoins des éléments de la procédure que ce conseil a été retenu au même moment devant une autre juridiction ? Plus précisément, le juge constitutionnel et administratif monégasque doit-il appliquer la sanction radicale de la déchéance du recours (déclaration de recours « non avenu » avec interdiction de renouvellement) prévue par le premier alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, ou peut-il écarter cette sanction au profit d'un renvoi d'office de l'affaire à une audience ultérieure sur le fondement du pouvoir d'appréciation lié à la « bonne administration de la justice » prévu par ce même article 30 ?** Cette question mettait directement en tension deux impératifs procéduraux : d'une part, la rigueur du formalisme procédural imposant la représentation obligatoire des parties à l'audience par un avocat-défenseur sous peine d'anéantissement définitif de l'action ; d'autre part, la préservation effective du droit d'accès au juge et l'intérêt d'une bonne administration de la justice, alors que l'affaire était intégralement instruite et que la défaillance du conseil trouvait son explication dans une contrainte professionnelle simultanée devant un autre prétoire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour résoudre cette difficulté procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps, qui articule avec souplesse les textes régissant son fonctionnement. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la requête en annulation formée par la S.C.I. P. (premier considérant), la Haute Juridiction énonce le cadre normatif applicable à la comparution des parties à l'audience (deuxième considérant). Elle vise et cite conjointement deux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : - Tout d'abord, le premier alinéa de l'article 29, aux termes duquel : *« Les parties se présentent à l'audience par le ministère d'un avocat-défenseur »*. Ce texte pose le principe de l'obligation de représentation par un officier ministériel monégasque habilité non seulement au stade de l'introduction de l'instance écrite, mais également lors de la phase orale de l'audience publique. - Ensuite, l'article 30 de la même Ordonnance Souveraine, dont le Tribunal extrait deux alinéas distincts qui forment les deux branches de l'alternative procédurale. Le premier extrait cité prévoit le mécanisme de sanction : *« Si le requérant ne se présente pas dans les conditions prévues à l'article précédent, sans avoir justifié d'un empêchement légitime, son recours est déclaré non avenu et ne peut être renouvelé »*. Le second extrait cité énonce la soupape de souplesse procédurale : *« S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*. Dans un deuxième temps (troisième considérant), le Tribunal Suprême procède à la constatation souveraine des faits procéduraux. Il relève que, par l'Ordonnance présidentielle du 13 octobre 2022, l'affaire avait été régulièrement appelée à l'audience du 17 novembre 2022 à dix heures. Il constate ensuite la défaillance objective au regard des exigences de l'article 29 et du premier alinéa cité de l'article 30 : Maître Régis Bergonzi, avocat-défenseur de la S.C.I. P., *« ne s'est pas présenté à l'audience, sans avoir antérieurement justifié d'un empêchement légitime »*. Par l'emploi de l'adverbe *« antérieurement »*, le Tribunal souligne que les conditions d'application de la sanction du recours « non avenu » étaient, en stricte logique formelle, réunies au moment précis de l'appel de la cause, puisque aucune demande d'excuse ou de report justifiée n'avait été soumise au Tribunal avant l'ouverture de l'audience. Toutefois, dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de la décision —, le Tribunal Suprême dépasse ce constat d'irrégularité formelle en tenant compte d'un élément factuel porté à sa connaissance a posteriori ou en cours de procédure. Le Tribunal relève en effet *« qu'il ressort de la procédure qu'il [l'avocat-défenseur] a été retenu devant une autre juridiction sans que le Tribunal Suprême en soit préalablement averti »*. Plutôt que de qualifier directement cet événement d'« empêchement légitime » rétroactif au sens de la première phrase de l'article 30 (ce qu'avait rendu délicat l'absence d'avertissement préalable), le Tribunal choisit de mobiliser la seconde disposition citée de l'article 30. Il juge ainsi *« qu'il y a lieu, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de renvoyer l'examen de l'affaire à une audience ultérieure »*. Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême opère une substitution de base légale interne à l'article 30 : bien que le défaut de justification préalable d'un empêchement légitime exposât théoriquement la requérante à la déchéance irrémédiable de son action, la circonstance avérée que son avocat-défenseur était retenu devant une autre juridiction conduit le juge à user d'office de son pouvoir discrétionnaire de renvoi au nom de l'intérêt supérieur d'une bonne administration de la justice. L'examen au fond des douze moyens d'annulation est ainsi intégralement préservé et différé, de même que le sort des dépens. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a prononcé le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'examen de l'affaire est renvoyé à une audience ultérieure. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20771)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par les autorités administratives monégasques à la demande d'établissement sur le territoire national présentée par une ressortissante étrangère. Madame A. K., veuve N., de nationalité russe, réside et travaille régulièrement en France depuis l'année 1992. Selon les éléments qu'elle avance au soutien de ses écritures, elle voyage à travers le monde, et plus particulièrement sur le continent européen, pour les besoins de sa société, sans avoir jamais rencontré de difficultés relatives à sa liberté de circulation. Elle précise en outre être totalement étrangère à l'oligarchie liée au Président Poutine, qu'elle indique ne pas connaître et avec lequel elle n'entretient aucun rapport, ajoutant qu'elle ne figure nullement sur les listes de personnes physiques ou d'entités visées par les sanctions adoptées par l'Union européenne (lesquelles concernent plus d'une centaine d'entités et plus de 1.160 personnes), pas plus qu'elle n'est affectée par des mesures de restriction à l'importation ou à l'exportation. Désireuse de s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, Madame A. K. veuve N. a sollicité, pour la première fois, la délivrance d'une carte de séjour de résident, conformément aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Par une décision en date du 24 février 2020, le Directeur de la Sûreté publique a toutefois rejeté cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la législation monégasque en vigueur, et plus spécifiquement à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision administrative de refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire n'était assortie d'aucune motivation formelle. Entendant contester ce refus administratif initial, la demanderesse a formé un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure compétente, à savoir le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur. Ce recours administratif préalable a également fait l'objet d'une décision de rejet, intervenue le 23 novembre 2020. Face à ce double refus administratif de lui accorder le statut de résident et dans l'ignorance totale des motifs de fait et de droit ayant guidé l'appréciation des autorités monégasques, Madame A. K. veuve N. a décidé de porter le litige devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro de rôle TS 2021-10, Madame A. K. veuve N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale du 24 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique que contre la décision du 23 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur rejetant son recours hiérarchique. Au-delà de ses conclusions principales à fin d'annulation et de condamnation de l'État aux entiers dépens, la requérante sollicitait, à titre subsidiaire ou préalable (« au besoin »), que le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande de carte de séjour. Dans un premier temps de l'instruction contradictoire, à travers sa contre-requête et sa réplique, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, s'est borné à conclure au rejet de la requête en opposant l'existence d'un pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de délivrance d'une première carte de séjour de résident. Devant le mutisme de l'Administration quant aux raisons concrètes ayant justifié les décisions attaquées, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant dire droit rendue le 12 juillet 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. En réponse à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 16 août 2022, par lequel il maintenait ses conclusions de rejet par les mêmes moyens que ceux développés dans sa contre-requête, tout en indiquant « être au regret de ne pouvoir donner suite à la demande du Tribunal Suprême ». Pour justifier ce refus de déférer à la mesure d'instruction, l'autorité gouvernementale a avancé trois séries d'arguments. Premièrement, sur le terrain de la confidentialité et des relations internationales, le Ministre d'État a exposé que les décisions litigieuses reposaient sur des « éléments de moralité » concernant la requérante, lesquels provenaient directement d'informations classifiées communiquées par des services partenaires d'États tiers. Il a soutenu que le caractère confidentiel de ces données interdisait à l'État de Monaco de les divulguer, y compris dans le cadre de procédures juridictionnelles nécessairement soumises au principe du contradictoire. Selon le Gouvernement, une telle divulgation entraînerait une méconnaissance des engagements internationaux de la Principauté et porterait gravement atteinte à la confiance placée dans les services monégasques quant à leur capacité à gérer et protéger des informations classifiées. Deuxièmement, sur le terrain de la légalité formelle et de la pratique administrative, le Ministre d'État a rappelé les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l'État de l'obligation de motiver les refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire. Tout en revendiquant un pouvoir discrétionnaire en la matière, il a assuré que l'Administration exerçait cette prérogative « avec modération et discernement sur le fondement de réels motifs ». À l'appui de cette affirmation, le Ministre d'État a produit des données statistiques relatives aux demandes de délivrance de première carte de séjour au cours des trois années précédentes : 24 rejets sur 1.033 demandes en 2019 (soit un taux de refus de 1,85 %), 26 rejets sur 1.053 demandes en 2020 (soit un taux de rejet de 2,46 %) et 12 rejets sur 1.229 demandes en 2021 (soit un taux de rejet de 0,97 %). Troisièmement, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi précitée relative à la motivation des actes administratifs, le Ministre d'État a mis en exergue l'exposé des motifs du projet de loi, lequel justifie l'exception à l'obligation de motivation par le fait que le domaine de l'établissement des étrangers « relève éminemment de la Souveraineté nationale » et que les engagements internationaux de la Principauté obligent réciproquement les autorités monégasques et françaises à se consulter en application de la convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963. Il a également cité le rapport de la Commission de Législation, selon lequel cette dispense légale se justifie par l'impossibilité fréquente de « mettre en avant des critères objectifs qui justifient que l'on refuse à une personne de s'établir de manière permanente en Principauté ». Par un mémoire en réplique enregistré le 14 septembre 2022, Madame A. K. veuve N. a maintenu ses conclusions d'annulation, en critiquant fermement la position gouvernementale. En premier lieu, elle a relevé l'absence totale de preuve quant à l'existence même d'informations classifiées émanant de services d'États tiers partenaires et quant au risque de violation d'engagements internationaux. Soulignant le glissement argumentatif de l'Administration — passée de l'invocation d'un pur pouvoir discrétionnaire à celle d'« éléments de moralité » non précisés dans leur nature —, elle a opposé ses propres garanties de moralité et son séjour régulier en France depuis 1992. Elle en a déduit un dilemme logique : soit la France ignore ces prétendus éléments de moralité, ce qui apparaît invraisemblable au regard de la coopération franco-monégasque, soit ces éléments constituent une pure invention de l'Administration. En deuxième lieu, sur le plan du droit international et des droits fondamentaux, la requérante a soutenu qu'un État destinataire d'informations classifiées dispose toujours de la faculté de solliciter auprès de l'État émetteur une autorisation de déclassification, totale ou partielle. L'absence de toute démarche en ce sens de la part des autorités monégasques renforcerait l'invraisemblance des allégations gouvernementales. Selon la requérante, le Ministre d'État invoque implicitement la « raison d'État pour agir au-dessus de la morale et du droit », le motif tiré de la préservation de la confiance des services partenaires ne pouvant être assimilé à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Principauté. Se disant victime d'une « accusation invisible » qu'elle ne peut contester, elle a invoqué la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative au droit à un procès équitable, citant expressément l'arrêt *E. H. c/ Belgique* du 25 septembre 2012 (n° 649/08), selon lequel le juge doit vérifier « si le requérant a eu la possibilité de contester l'authenticité des preuves et de s'opposer à leur utilisation ». En dernier lieu, la requérante a écarté comme dénués de toute pertinence au regard de la mesure d'instruction ordonnée tant les arguments statistiques que le rappel de la dispense légale de motivation formelle. Elle a conclu que le refus persistant du Ministre d'État de révéler les motifs des actes attaqués la plaçait dans l'impossibilité absolue de se défendre et paralysait le contrôle de légalité incombant au Tribunal Suprême. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 15 septembre 2022, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 23 septembre 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Fait notable soulignant l'importance des principes en jeu, Monsieur le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Madame A. K. veuve N. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême à une question de droit public fondamental d'une particulière acuité, située au point de friction entre les prérogatives régaliennes de l'Exécutif et les garanties juridictionnelles inhérentes à l'État de droit. Il s'agissait, en substance, de déterminer comment concilier, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif légalement dispensé de motivation formelle (le refus d'une première carte de séjour de résident), deux exigences constitutionnelles antagonistes : d'une part, la sauvegarde du secret de la sécurité nationale et le respect des engagements internationaux relatifs à la protection des informations classifiées transmises par des États tiers ; d'autre part, le droit à un recours juridictionnel effectif, le respect des droits de la défense et le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait répondre à une triple interrogation méthodologique et procédurale : 1. L'Administration peut-elle opposer de manière absolue le secret de la sécurité nationale et la confidentialité d'informations émanant de services partenaires étrangers pour refuser de déférer à une mesure d'instruction juridictionnelle lui enjoignant de communiquer les motifs d'une décision de police des étrangers ? 2. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il, par dérogation au principe du contradictoire, prendre connaissance seul de pièces couvertes par le secret de la sécurité nationale et non susceptibles de déclassification, sans que ces éléments soient communiqués à la partie requérante ? 3. Quelle est la sanction juridictionnelle encourue par l'acte administratif attaqué lorsque l'Administration persiste à refuser toute communication d'éléments d'information, tant dans le cadre du débat contradictoire qu'à la seule destination des membres de la formation de jugement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce conflit de normes et de logiques au sommet de la hiérarchie constitutionnelle monégasque, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur didactique, structuré en plusieurs étapes progressives qui posent les jalons d'un véritable statut contentieux du secret de la sécurité nationale. #### 1. L'affirmation préalable de la compétence de contrôle du juge malgré la dispense de motivation formelle Le Tribunal Suprême commence par rappeler le cadre réglementaire applicable aux demandes initiales de titre de séjour, en citant intégralement l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte impose à l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident de présenter soit un permis de travail (ou un récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant que la carte peut être retirée à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. Immédiatement après ce rappel textuel, la Haute Juridiction réaffirme un principe cardinal du contentieux administratif : « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Le Tribunal opère ainsi une distinction fondamentale entre l'obligation formelle d'énoncer les motifs dans le corps de l'acte administratif (dont l'Administration est effectivement dispensée en vertu de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation substantielle pour tout acte administratif de reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et de droit légalement admissibles, lesquels demeurent pleinement soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Constatant l'échec de sa première mesure d'instruction du 12 juillet 2022 face au refus du Ministre d'État retranché derrière la classification des informations issues de services partenaires d'États tiers, le Tribunal élève alors le débat au niveau constitutionnel. #### 2. La consécration de deux exigences constitutionnelles concurrentes Dans un diptyque solennel (« Considérant, d'une part... Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême procède à l'extraction et à la confrontation de deux normes de valeur constitutionnelle. D'un côté, prenant appui sur l'article 1er de la Constitution — aux termes duquel la Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France —, le Tribunal juge que « le secret de la sécurité nationale est au nombre des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État ». Cette consécration constitutionnelle emporte une conséquence juridique directe et impérative : ce secret « s'oppose à ce que soient communiquées à des personnes non habilitées des informations dont la divulgation serait de nature à compromettre la sécurité nationale de la Principauté ou le respect de conventions conclues avec des États tiers concernant l'échange et la protection d'informations classifiées ». Le juge constitutionnel légitime ainsi pleinement le souci de l'Exécutif de ne pas divulguer à la requérante des renseignements classifiés protégés par des accords internationaux. D'un autre côté, le Tribunal mobilise l'article 2 de la Constitution (« La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux ») combiné à l'article 90 qui lui confie sa mission juridictionnelle. Il rappelle qu'il lui appartient de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et d'en préciser la portée. De cette architecture fondamentale, la Haute Juridiction déduit que « le droit à un recours juridictionnel effectif est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit » et que son respect participe directement à la garantie des droits fondamentaux du titre III. Or, le Tribunal précise immédiatement le contenu substantiel de cette garantie : « le droit à un recours juridictionnel effectif implique le respect des droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle ». #### 3. L'élaboration d'une grille de conciliation procédurale graduée Ayant posé les deux termes de l'équation constitutionnelle, le Tribunal Suprême énonce, en trois temps (« Considérant, en premier lieu... en deuxième lieu... en dernier lieu... »), le mécanisme procédural permettant de les concilier sans sacrifier l'un à l'autre. En premier lieu, sur le terrain de la charge de l'allégation et de l'instruction contradictoire de droit commun, le Tribunal juge que le droit à un recours juridictionnel effectif exige que le juge, lorsqu'il est saisi d'une requête « assortie d'allégations sérieuses », soit mis en mesure d'apprécier le bien-fondé du motif de l'acte attaqué à partir d'« éléments précis ». Il incombe dès lors à l'Administration de verser au dossier, tout en respectant les exigences inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État, les éléments d'information nécessaires pour que le juge statue en pleine connaissance de cause. Le Tribunal fixe ici un seuil minimal incompressible compatible avec la protection du secret : « ces éléments doivent à tout le moins comporter, même de manière sommaire, la substance des motifs qui justifient l'acte attaqué ». Pour obtenir ces éléments susceptibles d'être versés au débat contradictoire (par exemple sous forme de notes blanches expurgées des sources opérationnelles ou d'éléments déclassifiés), le Tribunal dispose du pouvoir de prescrire des mesures d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême aborde l'hypothèse critique où la communication de la substance même des motifs dans le cadre du débat contradictoire s'avérerait impossible en raison d'une classification irréductible. Le juge rappelle d'abord la règle cardinale : « le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle interdit, en principe, au juge de se fonder sur des pièces dont les parties n'auraient pu prendre connaissance ». Toutefois, par une innovation jurisprudentielle majeure, le Tribunal introduit une dérogation expresse fondée sur l'effectivité même du contrôle juridictionnel : « la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif peut toutefois imposer que des éléments ou des pièces couverts par le secret de la sécurité nationale et dont la déclassification n'est pas possible soient communiqués aux seuls membres de la formation de jugement du Tribunal Suprême, le cas échéant après mise en œuvre des procédures appropriées pour leur permettre d'avoir accès à ces éléments ou pièces ». Ainsi, pour éviter que le secret de la sécurité nationale ne crée une zone de non-droit soustraite à tout contrôle juridictionnel, le principe du contradictoire à l'égard du requérant cède devant l'impératif supérieur du contrôle exercé par le juge, lequel prendra connaissance des pièces classifiées *in camera*, hors la présence des parties, après accomplissement éventuel des procédures d'habilitation ou d'accès prévues par la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-723 du 12 décembre 2016 (visés par la décision). En dernier lieu, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique et implacable d'une obstruction administrative persistante. Si, « dans l'un comme dans l'autre cas » (c'est-à-dire tant par la voie du versement d'éléments sommaires au contradictoire que par la voie
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20636)) Le contentieux de l’excès de pouvoir est structurellement marqué par une asymétrie informationnelle entre l’administré et la puissance publique. Détentrice des dossiers administratifs, des avis consultatifs internes et des pièces justificatives ayant présidé à l’édiction de l’acte unilatéral, l’Administration occupe une position stratégique qui ne saurait pour autant paralyser l’office du juge de la légalité. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de la preuve et aux pouvoirs d’instruction du juge administratif monégasque dans le cadre du contentieux de l’urbanisme. En mobilisant les dispositions de l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction consacre avec force le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Elle rappelle que si la charge de l’allégation et d’un commencement de preuve pèse initialement sur le requérant, l’exigence probatoire ne saurait être poussée jusqu’à imposer à l’auteur du recours une preuve impossible lorsque les éléments décisifs sont exclusivement détenus par l’autorité administrative. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse de statuer au fond en l’état d’un dossier incomplet et sursoit implicitement à statuer en ordonnant au Ministre d’État la production intégrale des pièces nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance au cœur du tissu urbain dense et réglementé de la Principauté de Monaco, plus précisément rue Bellevue, dans le secteur des quartiers ordonnancés, à proximité immédiate de la frontière avec la commune française de Beausoleil. Par un arrêté en date du 18 juin 2020, le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (S.C.I.) Augustine, représentée par son mandataire, la société anonyme monégasque (S.A.M.) J.B. Pastor & fils, une autorisation portant un double objet. D’une part, cet acte administratif autorise la démolition d’un bâtiment dénommé « Villa Alsacia », situé au 11, rue Bellevue à Monaco. D’autre part, il porte approbation de la demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une nouvelle opération immobilière consistant en l’édification d’un hôtel particulier dénommé « Villa Esmeralda ». Selon les éléments débattus entre les parties, ce projet prévoit la construction d’un immeuble d’envergure, présenté par l'Administration comme un logement unique en propriété individuelle distribué sur sept niveaux (ou comportant six étages selon la requérante), assorti d’aménagements en sous-sol incluant une aire de stationnement et des voies de garage. La société civile immobilière (S.C.I.) Puna, représentée par sa gérante en exercice, Madame B. R. épouse R., est propriétaire de la « Villa Chaumont ». Cette propriété est immédiatement riveraine de la parcelle destinée à accueillir le projet de la « Villa Esmeralda », les deux fonds étant notamment séparés par un escalier dont la nature juridique et l’usage sont par ailleurs discutés. Estimant que l’opération projetée par sa voisine méconnaissait gravement les règles d’urbanisme et portait atteinte à ses droits ainsi qu’à l’environnement urbain, la S.C.I. Puna a entrepris des démarches pour prendre connaissance de la teneur exacte de l’autorisation délivrée. Le 18 août 2020, par l’intermédiaire de son conseil, la S.C.I. Puna a été autorisée à consulter sur place le dossier déposé à l’appui de la demande de permis de construire au sein des services de la Direction de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité de la Principauté. À l’issue de cette consultation, dont le caractère exhaustif ou lacunaire deviendra le nœud procédural de l’instance, la société riveraine a formé, le 21 août 2020, un recours gracieux auprès du Ministre d’État. Ce recours administratif préalable tendait à l’annulation de l’arrêté du 18 juin 2020 ainsi que, par voie de conséquence, de l’ensemble des actes pris sur son fondement. Le silence gardé par le Ministre d’État sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le différend et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle du conflit. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. Puna a saisi le Tribunal Suprême d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre l’arrêté ministériel du 18 juin 2020 que contre la décision implicite rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la trame classique des échanges de mémoires : le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 26 mars 2021 concluant au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens ; la S.C.I. Puna a déposé une réplique le 22 avril 2021 ; enfin, le Ministre d’État a produit une duplique le 18 mai 2021, avant que la clôture de l’instruction ne soit prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2021. L’argumentation développée par la société requérante est particulièrement dense et s’articule autour de dix moyens distincts, mêlant étroitement des griefs de légalité externe et des critiques de légalité interne. Au titre de la légalité externe et de la régularité de la procédure d’instruction, la S.C.I. Puna invoque en premier lieu un vice de procédure tiré de l’absence d’étude urbanistique préalable ou d’étude d’impact globale sur les conséquences environnementales du projet. Elle fonde cette exigence sur l’ampleur et la hauteur de la construction (six étages à hauteur maximale d’emprise), sur l’exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l’Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, sur la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017 portant code de l’environnement (et notamment son article L. 141-1 invoqué en réplique), sur le principe de précaution issu des protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté, ainsi que sur la proximité immédiate de la commune française de Beausoleil et la législation française systématisant les études d’impact. En deuxième lieu, elle soutient que l’autorisation était subordonnée à une étude technique précise des incidences de l’extension du sous-sol sur les aménagements de surface, exigée par l’article 17 de l’Annexe n° 1 du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, ainsi qu’aux garanties de stabilité et de résistance aux séismes prévues par le chiffre 15-2 de l’article 3 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Se référant expressément à la « jurisprudence Danthony du Conseil d’État du pays voisin », la requérante fait valoir que l’absence de cette étude au dossier a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision et l’a privée d’une garantie. En troisième lieu, la requérante dénonce le défaut d’avis spécifique et préalable de la Direction de l’Aménagement urbain, pourtant requis par l’article 6 du Chapitre III du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 précitée. Les quatrième et cinquième moyens constituent le cœur de la controverse probatoire. La S.C.I. Puna soutient, d’une part, que le Comité consultatif, lors de son unique session du 20 février 2020, s’est prononcé au vu d’un dossier manifestement incomplet. Surtout, elle relève que des pièces complémentaires ont été versées au dossier postérieurement à cette date sans que le Comité consultatif ne soit à nouveau saisi pour avis, entachant l’acte d’un vice de procédure substantiel. D’autre part, elle affirme que cette incomplétude matérielle du dossier a empêché le service instructeur lui-même d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement et le respect de la légalité interne à la date de délivrance du permis. Au titre de la légalité interne et des vices entachant la consistance même du projet, la requérante invoque en sixième lieu l’indétermination de la nature et de l’affectation réelle de l’opération, s’interrogeant sur le caractère exclusivement privatif ou ouvert au public d’un « hôtel particulier » d’une telle envergure, élément déterminant au regard des règles de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques. En septième lieu, elle articule une série de violations des dispositions générales du Règlement d’urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de cohérence architecturale (article 17.2.2 de l’Annexe n° 1 sur le statut des bâtiments existants et article 20 sur le statut des bâtiments frontière, la future villa dépassant de plus de quatre étages les constructions des rues Bellevue et Bel Respiro) ; violation des règles d’aménagement du sous-sol (article 17 de l’Annexe n° 1 et article 6 du Chapitre III) ; non-respect du quota de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins à créer en raison de larges surfaces en « deck » (article 26) ; méconnaissance des prescriptions sur l’aspect extérieur des bâtiments relatives aux tuiles rouge brique et à la transparence des garde-corps (article 31), ainsi que des doutes sur la sécurité incendie et la conformité au plan local d’urbanisme de Beausoleil. En huitième lieu, elle invoque la violation des prescriptions spéciales du Chapitre II de l’Annexe n° 9 du Règlement d’urbanisme relatives au quartier de Monte-Carlo (article 3 sur la démolition d’un mur de soutènement rue Bellevue). En neuvième lieu, elle pointe une incohérence entre la notice descriptive et les plans quant au système de climatisation. Enfin, en dixième lieu, elle dénonce le caractère disproportionné du projet, l’empiètement sur l’escalier commun dépendant de la « Villa Chaumont », les troubles de jouissance et la dévaluation économique générant une rupture d’égalité et un déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des tiers riverains. En défense, le Ministre d’État oppose une réfutation systématique mais caractérisée par une grande économie de productions documentaires. Sur le premier moyen, il conteste l’existence de toute obligation textuelle d’étude d’impact ou d’incidences, y compris au regard de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, et dément la systématisation alléguée en droit français. Sur les deuxième et septième moyens, il soutient que la « Villa Alsacia » n’a pas le statut de « bâtiment existant » au sens de l’article 17 de l’Annexe n° 1 (car ne figurant pas sur le plan de masse consultable en ligne), ni celui de « bâtiment frontière » au sens de l’article 20.3, rendant ces textes inapplicables ; il ajoute que le dossier comportait un avis de faisabilité structurelle, une note technique structure et un plan structure (qu’il ne verse aux débats qu’au stade de la duplique). Sur le troisième moyen, il affirme que l’article 6 du Règlement d’urbanisme est inapplicable car aucun niveau de sous-sol n’est implanté sous une voie ou emprise publique. S’agissant crucialement du quatrième moyen relatif au Comité consultatif, le Ministre d’État concède que le dossier a été complété à plusieurs reprises après la séance du 20 février 2020 (notamment les 3 mars et 13 mai 2020), mais affirme que les pièces déposées le 13 mai 2020 concernaient une garantie à première demande échappant à la compétence du Comité, que l’architecte avait présenté le projet en séance permettant au Comité de poser toutes questions utiles sur l’esthétique du projet, et qu’il n’est pas démontré que l’absence de ces pièces ait faussé son appréciation. Surtout, en duplique, le Ministre d’État oppose un argument de pur droit probatoire : « conformément au droit commun, la preuve incombe au demandeur » (*actori incumbit probatio*), soutenant que la requérante, ayant consulté l’intégralité du dossier le 18 août 2020, n’apporte aucun commencement de preuve de l’incomplétude du dossier (cinquième moyen) ou de l’irrégularité de la procédure. Pour le reste, il verse en duplique la note descriptive mentionnant un « Hôtel Particulier en propriété individuelle » (sixième moyen), conteste toute atteinte à l’environnement ou aux règles de jardins et de toitures (septième moyen), écarte l’applicabilité de l’article 3.9.2 de l’Annexe n° 9 comme ne concernant que la rue Bel Respiro tout en affirmant une reconstruction à l’identique (huitième moyen), nie toute contradiction sur la climatisation (neuvième moyen) et rappelle enfin que les permis sont délivrés sous réserve des droits des tiers, rendant inopérants les griefs de droit privé (dixième moyen). Face à cette défense, la S.C.I. Puna a vigoureusement protesté dans son mémoire en réplique contre ce qu’elle qualifie de tentative de renversement de la charge de la preuve et de violation du principe du contradictoire. Elle souligne avec insistance que le Ministre d’État procède par de simples affirmations invérifiables tout en s’abstenant de produire devant le juge les pièces qu’il est seul à détenir, notamment l’avis du Comité consultatif du 20 février 2020, le dossier complet de demande de permis et les pièces complémentaires déposées postérieurement à cet avis. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du débat contentieux plaçait le Tribunal Suprême devant une difficulté méthodologique et procédurale préalable à tout examen au fond de la légalité de l’arrêté du 18 juin 2020. Le problème juridique central soumis à l’Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : quelle est la répartition de la charge de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir lorsque le requérant formule des griefs précis et sérieux relatifs à la composition d’un dossier administratif et à la régularité d’une procédure consultative, et que l’Administration se borne en défense à contester ces allégations en invoquant la règle selon laquelle la preuve incombe au demandeur, sans verser aux débats les pièces administratives qu’elle est seule à détenir ? De manière subséquente, il s’agissait de déterminer si, dans une telle hypothèse de rétention documentaire ou de carence probatoire de l’Administration, le juge administratif monégasque doit rejeter les moyens du requérant comme non établis ou s’il a le devoir de mobiliser ses pouvoirs d’instruction d’office, prévus par l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, pour contraindre l’autorité publique à produire les éléments nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale d’une importance cardinale, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré en quatre considérants d’une grande rigueur logique, posant d’abord le cadre normatif, définissant ensuite le standard théorique de la charge de la preuve et de l’office du juge, avant de procéder à la subsomption des faits de l’espèce pour en tirer la conséquence opérationnelle. En premier lieu, après avoir rappelé l’objet de la requête au considérant 1, la Haute Juridiction vise et reproduit au considérant 2 le fondement textuel de son intervention : l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce texte confère au juge une prérogative discrétionnaire dans son déclenchement, mais finalisée par un objectif impérieux : la manifestation de la vérité juridique et factuelle. En deuxième lieu, le considérant 3 constitue le véritable « considérant de principe » de la décision. Le Tribunal Suprême y énonce la dialectique subtile qui gouverne l’administration de la preuve dans le procès administratif monégasque. Il procède en trois temps : * Tout d’abord, il rappelle le principe directeur selon lequel le juge statue « au vu des éléments versés au dossier de la procédure par les parties » et qu’« il incombe à ces dernières d’apporter, à l’appui de leurs prétentions, tous les éléments nécessaires ». La conséquence immédiate de cette règle primaire est qu’il appartient au Tribunal « d’écarter des allégations insuffisamment étayées ». Le demandeur ne peut donc saisir le juge de pures conjectures et espérer que l’instruction supplée sa propre carence initiale. * Ensuite, le Tribunal introduit immédiatement un tempérament fondamental lié à la nature même du contentieux administratif : « il ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours qu’il apporte, en toute circonstance, la preuve des faits qu’il avance ». Cette formule condamne directement la thèse défendue par le Ministre d’État en duplique, qui prétendait appliquer de manière absolue et mécanique l’adage civiliste selon lequel la preuve incombe exclusivement au demandeur. * Enfin, le Tribunal définit les conditions d’engagement de son pouvoir inquisitoire : lorsque le juge est saisi d’une « requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits en défense par l’Administration », il lui revient, avant de statuer au fond, de prescrire sur le fondement de l’article 32 précité « les mesures d’instruction propres à lui procurer les éléments de nature à lui permettre d’établir sa conviction ». Et le juge de préciser l’instrument privilégié de cette recherche de conviction : « en particulier en exigeant de l’Administration la production de toute pièce en sa possession susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ». En troisième lieu, au considérant 4, le Tribunal Suprême applique cette grille d’analyse aux échanges mémoires intervenus entre la S.C.I. Puna et le Ministre d’État. Le constat dressé par la juridiction à l’encontre de la stratégie défensive de l’État est sans appel. Le Tribunal relève que la requérante avait formulé « plusieurs allégations sérieuses relatives au contenu du dossier de demande de permis litigieux et à la procédure de consultation du Comité consultatif ». Face à ces griefs circonstanciés, « le Ministre d’État s’est borné à soutenir qu’elles n’étaient pas fondées ou que la requérante ne les établissait pas, sans produire les éléments de preuve que seule l’Administration détenait et qu’il n’incombait donc pas à la requérante de fournir ». Le juge opère ici un renversement de la charge de la production documentaire : dès lors que la détention de la preuve est unilatérale (l’Administration étant la gardienne du dossier de permis et des procès-verbaux ou avis du Comité consultatif, nonobstant la consultation sur place accordée à l’avocat de la requérante le 18 août 2020), l’inertie de l’Administration ne peut préjudicier au requérant. Plus grave encore aux yeux de la Haute Juridiction, cette abstention paralyse la fonction juridictionnelle elle-même : le Tribunal constate solennellement « qu’ainsi, le Ministre d’État n’a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d’exercer son contrôle sur la légalité des décisions attaquées ». Pour remédier à cette entrave au contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide donc de faire usage de l’article
Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation Travail Aménagement du travail - Loi n° 1.505 du 24 juin 2021 sur l'aménagement concerté du temps de travail - Modalités d'aménagement du temps de travail - Méconnaissance de la hiérarchie des normes (non) - Constitution - Article 28 - Liberté syndicale - Répartition de la durée du travail sur une période de référence par convention collective ou accord d'entreprise - Aménagement concerté du temps de travail - Poursuite d'un but d'intérêt général - Atteinte disproportionnée à la liberté syndicale (non) - Constitution - Article 90.A.2° - Appréciation de la conformité des lois aux conventions internationales - Compétence du Tribunal Suprême (non) - Constitution - Article 22 - Droit au respect de la vie privée et familiale et au secret de la correspondance - Adjonction des articles 8-1 à 8-7 à l'Ordonnance-loi du 7 décembre 1959 sur la durée du travail - Détermination des stipulations de la convention collective ou de l'accord d'entreprise - Obligation d'information des salariés - Contreparties au bénéfice des salariés prévues par la loi - Loi du 24 juin 2021 - Article 4 - Accord d'entreprise soumis au Directeur du travail - Contrôle de l'application de l'accord d'entreprise par l'inspecteur du travail - Loi du 24 juin 2021 - Article 6 - Nullité de la convention collective ou de l'accord d'entreprise méconnaissant les dispositions légales - Loi du 24 juin 2021 - Variation du temps de travail en fonction des besoins des entreprise et des exigences de l'activité économique - Poursuite d'un but d'intérêt général - Atteinte disproportionnée au respect de la vie privée et familiale (non) - Conformité de la loi à la Constitution
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27425 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27425 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27425)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant les activités privées de sécurité et de surveillance, un secteur économique étroitement encadré par la puissance publique en raison de sa proximité avec les missions régaliennes de maintien de l'ordre et de sécurité publique. À l'origine des faits, une société à responsabilité limitée dénommée SARL A., devenue par la suite A.S.P.M., a obtenu par une autorisation ministérielle en date du 21 décembre 2011 le droit d'exercer un ensemble d'activités sensibles sur le territoire monégasque. L'objet de cette autorisation englobait la surveillance et la sécurité de tous établissements publics ou privés, que ce soit à titre permanent ou temporaire, toute mission de gardiennage et de protection des biens et des personnes, le transport de fonds, de bijoux ou de valeurs, ainsi que l'installation de systèmes d'alarmes et de sécurité. Conformément à la réglementation applicable à ce secteur d'activité, l'exercice des fonctions de direction au sein d'une telle structure est subordonné à une habilitation individuelle délivrée par l'autorité administrative. C'est dans ce cadre que, par une décision en date du 4 janvier 2012, le Ministre d'État a délivré à Monsieur S. D. K. un agrément administratif l'autorisant à exercer les fonctions de gérant associé au sein de la société A. Cet agrément individuel était assorti d'une durée de validité limitée à cinq ans. L'échéance de cette autorisation administrative approchant ou étant dépassée (la chronologie exacte entre la fin des cinq ans en janvier 2017 et la demande de renouvellement n'étant pas précisée dans la décision), Monsieur S. D. K. a, par un courrier en date du 18 juillet 2018, officiellement sollicité auprès de l'autorité compétente le renouvellement de son agrément de gérant associé. Après instruction de cette demande, le Ministre d'État a opposé un refus à l'intéressé par une décision expresse datée du 17 janvier 2019. Pour fonder cette décision administrative défavorable, l'autorité ministérielle s'est appuyée sur des considérations liées à la probité et au comportement du demandeur. Plus précisément, le Ministre d'État a estimé que l'implication de Monsieur S. D. K. dans la commission de faits qualifiés de constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale conduisait à considérer qu'il ne présentait plus toutes les garanties de moralité professionnelle requises pour l'exercice d'une activité de protection des personnes et des biens, garanties qui sont expressément exigées par les dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure d'éviction professionnelle, Monsieur S. D. K. a entrepris une démarche administrative préalable. Par un recours gracieux formé le 7 mars 2019, il a sollicité du Ministre d'État le retrait de sa décision de refus du 17 janvier 2019. Toutefois, le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, n'apportant aucune réponse expresse dans le délai légal, ce qui a fait naître, par l'effet des règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de ce refus par la voie du silence administratif, Monsieur S. D. K. a porté le différend sur le terrain juridictionnel en saisissant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 11 septembre 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-23. Agissant sur le fondement du contentieux de l'excès de pouvoir, le requérant demandait à la Haute Juridiction, d'une part, l'annulation de la décision initiale du Ministre d'État du 17 janvier 2019 rejetant sa demande de renouvellement d'agrément, ainsi que l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux du 7 mars 2019, et, d'autre part, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur S. D. K. développait une argumentation articulée autour de trois moyens principaux, tous étroitement liés à l'exigence formelle et substantielle de motivation des actes administratifs : 1. **L'insuffisance de motivation au regard de la loi :** En premier lieu, le requérant soulevait un moyen de légalité externe tenant à la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de refus de renouvellement d'agrément était entachée d'illégalité en ce qu'elle comportait une motivation insuffisante. Selon lui, l'acte attaqué omettait de préciser de manière adéquate les raisons de fait et de droit pour lesquelles il n'avait pas été fait droit à sa demande de renouvellement, se contentant d'une référence générique à des faits d'atteinte à la vie privée et familiale sans les circonstancier. 2. **L'atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective :** En deuxième lieu, prolongeant sa critique de la motivation sur le terrain des droits fondamentaux procéduraux, Monsieur S. D. K. alléguait qu'en l'absence de précisions suffisantes sur les considérations de fait et de droit fondant le refus, il se trouvait dans l'impossibilité d'exercer efficacement son droit à une protection juridictionnelle effective. Privé de la connaissance exacte des griefs retenus contre lui, il estimait ne pas disposer des éléments nécessaires pour contester utilement la décision administrative devant le juge. 3. **L'entrave au contrôle de légalité du juge :** En troisième et dernier lieu, le requérant faisait valoir que l'imprécision même des termes employés par le Ministre d'État dans la décision attaquée faisait obstacle à l'office du juge, ne permettant pas au Tribunal Suprême d'exercer pleinement son contrôle de légalité sur ladite décision. L'instruction de l'affaire a débuté par la désignation, par une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 16 septembre 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. Cependant, le cours du procès a connu un tournant décisif avant même que le débat au fond ne s'engage véritablement. En effet, le 29 octobre 2019, soit moins de deux mois après l'enregistrement de la requête contentieuse, le Ministre d'État a pris une nouvelle décision administrative par laquelle il a purement et simplement retiré sa décision du 17 janvier 2019 refusant le renouvellement de l'agrément de Monsieur S. D. K. Tirant les conséquences procédurales de cet acte de retrait, le Ministre d'État a déposé des conclusions au Greffe Général le 7 novembre 2019. Par ces écritures, l'autorité administrative défenderesse ne cherchait plus à défendre la légalité de l'acte initialement attaqué, mais demandait formellement au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête de Monsieur S. D. K., le litige ayant perdu son objet du fait du retrait intervenu le 29 octobre 2019. L'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en chef en date du 11 décembre 2019. Par une Ordonnance du 16 janvier 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 février 2020. Lors de cette audience, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée plénière, Monsieur Guillaume Drago a été entendu en son rapport. Prenant acte de l'évolution de la situation juridique et de la demande de non-lieu à statuer formulée par l'État, les conseils des parties ont expressément renoncé à leurs plaidoiries. Enfin, Madame le Procureur Général a été entendue en ses conclusions, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour la décision être rendue le 5 mars 2020. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale de Monsieur S. D. K. invitait le Tribunal Suprême à se prononcer sur une question classique mais fondamentale du droit administratif monégasque — à savoir le degré de précision requis par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dans la motivation d'une décision de police administrative refusant le renouvellement d'un agrément professionnel pour défaut de garanties de moralité au sens de l'article 5 de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 —, l'intervention de la décision ministérielle du 29 octobre 2019 a intégralement déplacé le centre de gravité juridique de l'instance. Dès lors, la question de droit centrale à laquelle l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême devait répondre n'était plus d'ordre substantiel ou formel quant à la légalité de l'acte du 17 janvier 2019, mais exclusivement d'ordre processuel : **quelles sont les conséquences juridiques, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir pendant devant le Tribunal Suprême, du retrait pur et simple par l'autorité administrative, en cours d'instance, de la décision individuelle défavorable qui faisait l'objet dudit recours, et comment doit être réglée la question corrélative de la charge des dépens ?** En d'autres termes, le juge administratif suprême devait vérifier si la disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte administratif initialement contesté, opérée volontairement par son auteur après l'introduction du recours, suffisait à priver la requête de son objet, rendant ainsi sans objet l'examen des moyens d'annulation soulevés par le requérant, tant à l'encontre de la décision initiale que de la décision implicite de rejet du recours gracieux. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 5 mars 2020 se caractérise par une grande sobriété, une concision et une rigueur syllogistique typiques des décisions constatant l'extinction de l'instance par disparition de l'objet du litige. Après avoir visé les textes fondamentaux régissant sa compétence et le fond du droit — à savoir la Constitution, et notamment son article 90-B qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens (on notera au passage que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation, bien qu'invoquée dans les attendus résumant la requête, n'est pas formellement reprise dans les visas finaux précédant les considérants, le juge n'ayant pas à en faire application) —, la Haute Juridiction structure sa motivation en deux considérants distincts. Dans son premier considérant (1°), le Tribunal Suprême circonscrit avec exactitude le cadre du litige tel qu'il a été noué par l'acte introductif d'instance. Il rappelle l'existence de la décision du Ministre d'État du 17 janvier 2019 rejetant la demande de Monsieur S. D. K. tendant au renouvellement de son agrément pour exercer les fonctions de gérant associé de la société A., et précise l'objet de la demande juridictionnelle du requérant, qui tend à l'annulation tant de cette décision expresse initiale que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux. Dans son second considérant (2°), le Tribunal opère une constatation factuelle et juridique décisive tirée de l'instruction contradictoire : « *Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 29 octobre 2019, le Ministre d'État a retiré sa décision du 17 janvier 2019 rejetant la demande de M. K.* ». Le juge de l'excès de pouvoir prend ainsi acte de l'exercice par l'administration de son pouvoir de retrait. De cette prémisse, la juridiction tire immédiatement la conséquence procédurale qui s'impose par l'emploi de la locution déductive « *que, par suite* » : le Ministre d'État est déclaré « *fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par M. K. contre les décisions qu'il attaque* ». Bien que la motivation soit ramassée, le raisonnement juridique implicite mais certain qui la sous-tend repose sur la nature même du recours pour excès de pouvoir et de l'acte de retrait. Le recours en annulation est un procès fait à un acte, visant à obtenir sa disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique. Or, le retrait administratif a précisément pour effet d'anéantir rétroactivement l'acte retiré, lequel est réputé n'être jamais intervenu. Dès lors que l'administration a elle-même procédé à cet anéantissement en retirant la décision du 17 janvier 2019 (ce qui entraîne par voie de conséquence la chute de la décision implicite confirmative née du rejet du recours gracieux, ciblée par le pluriel « *contre les décisions qu'il attaque* »), le requérant a obtenu, par la voie administrative en cours d'instance, le résultat exact que son action juridictionnelle visait à produire : la disparition de l'acte lui faisant grief. Toute annulation juridictionnelle devenant impossible faute d'acte subsistant à annuler, la requête devient sans objet et le juge ne peut que prononcer un non-lieu à statuer. Enfin, sans qu'un considérant spécifique ne vienne l'expliciter dans les motifs, le Tribunal Suprême règle dans son dispositif la question accessoire mais essentielle des dépens en les mettant à la charge de l'État. Ce faisant, il applique le principe selon lequel la partie qui rend le recours sans objet en retirant l'acte attaqué après l'introduction de l'instance doit être regardée comme la partie perdante au sens des règles sur les dépens, puisque c'est son comportement initial (l'édiction d'un acte qu'elle a finalement renoncé à maintenir) qui a contraint le justiciable à exposer des frais pour saisir la justice. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « Décide : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur S. D. K. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 5 mars 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien que se concluant par un non-lieu à statuer qui empêche la Haute Juridiction de trancher au fond la question de la légalité de l'acte initialement attaqué, présente un intérêt majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle révèle en creux des exigences pesant sur la police administrative des activités de sécurité privée au regard du droit de la motivation et du droit au procès équitable ; d'autre part, par la mise en œuvre rigoureuse de la théorie du retrait des actes administratifs et du non-lieu contentieux. #### 1. Le cadre substantiel sous-jacent : police des activités de sécurité privée, motivation et garanties procédurales Le litige s'ancrait dans l'application de la loi n° 1.264 du 23 décembre 2002 relative aux activités privées de protection des personnes et des biens. Comme l'indique l'exposé des faits de la décision, cette législation soumet les dirigeants de sociétés de sécurité privée (telle la SARL A., devenue A.S.P.M., exerçant des missions de gardiennage, de protection et de transport de fonds, bijoux ou valeurs) à un régime d'agrément préalable et temporaire (en l'espèce, délivré pour cinq ans le 4 janvier 2012). L'article 5 de cette loi exige que le titulaire de l'agrément offre toutes les garanties de moralité professionnelle. Dans le cadre de l'exercice de cette police administrative spéciale, l'administration dispose traditionnellement d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer si le comportement d'un individu est compatible avec la détention d'un agrément touchant à la sécurité des personnes et des biens. En l'espèce, le Ministre d'État s'était fondé, pour refuser le renouvellement le 17 janvier 2019, sur l'implication du requérant « *dans la commission de faits définis comme constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale* ». Toutefois, ce pouvoir d'appréciation de l'administration monégasque n'est pas discrétionnaire au point d'échapper au formalisme protecteur institué par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. L'argumentation développée par Monsieur S. D. K. dans sa requête mettait précisément en lumière l'articulation fondamentale entre l'obligation légale de motivation (indication des considérations de fait et de droit), le droit à une protection juridictionnelle effective et l'office du juge de l'excès de pouvoir. Cette trilogie argumentative résonne directement avec les standards du droit public européen et l'évolution de la jurisprudence administrative contemporaine : * **L'interdiction des motivations stéréotypées ou abstraites :** En reprochant à la décision du 17 janvier 2019 de ne pas préciser les raisons de fait et de droit du refus, le requérant soulevait la problématique de la motivation par simple référence à une qualification juridique abstraite (« *faits définis comme constitutifs d'une infraction au droit au respect de la vie privée et familiale* »). Pour satisfaire aux exigences d'une loi sur la motivation des actes administratifs, l'autorité de police ne peut se borner à paraphraser un texte légal ou à énoncer une catégorie pénale ou civile générale ; elle doit énoncer les éléments matériels circonstanciés (dates, nature précise des agissements reprochés) qui lui permettent de conclure à la perte des garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 5 de la loi n° 1.264. * **La fonction garantiste de la motivation :** Les deuxième et troisième moyens de la requête soulignaient avec justesse la finalité même de l'obligation de motivation dans un État de droit. La motivation n'est pas une simple formalité bureaucratique ; elle est la condition préalable de l'exercice effectif du droit au recours (garanti par l'article 90-B de la Constitution monégasque). Si l'administré ignore quels faits précis lui sont imputés sous le vocable générique d'atteinte à la vie privée, il se trouve dans l'impossibilité matérielle d'apporter la preuve contraire, de démontrer une erreur matérielle des faits ou une erreur d'appréciation. Parallèlement, le juge de l'excès de pouvoir (le Tribunal Suprême) se voit entravé dans son contrôle de légalité, faute de pouvoir vérifier la matérialité des faits ayant servi de base à la décision administrative. Si le Tribunal Suprême n'a pas eu à statuer sur ces moyens en raison du non-lieu, le fait même que le Ministre d'État ait choisi de retirer purement et simplement sa décision le 29 octobre 2019 — moins de deux mois après la saisine du Tribunal et la désignation du rapporteur le 16 septembre 2019 — constitue un indice factuel fort de la fragilité juridique de la décision initiale du 17 janvier 2019 au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. #### 2. La mécanique processuelle du retrait et du non-lieu à statuer en contentieux administratif Sur le plan strictement jurisprudentiel, l'arrêt du 5 mars 2020 constitue une illustration classique et rigoureuse de la théorie du non-lieu à statuer consécutif au retrait de
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11348)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco et l'imbrication étroite de son tissu urbain avec celui des communes françaises limitrophes engendrent des problématiques juridiques singulières, au croisement du droit de l'urbanisme, du droit constitutionnel et du droit international public. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 29 mai 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, en constitue une illustration topique. À l'origine du litige se trouve l'édiction, par les autorités monégasques, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, publiée au *Journal de Monaco* le 21 octobre 2011. Cet acte administratif à caractère réglementaire avait pour objet de modifier l'Ordonnance Souveraine n° 831 du 14 décembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de Saint-Roman. Plus précisément, la nouvelle réglementation instaurait des dispositions particulières d'urbanisme modifiant les règles préalablement applicables à ce secteur situé en limite territoriale de la commune française de Beausoleil. Les modifications portaient notamment sur l'article 3 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux emprises publiques), l'article 4 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives), l'article 5 (relatif à l'emprise des constructions) et l'article 7 (relatif à l'indice de construction). Selon l'analyse développée par la commune de Beausoleil, l'objectif poursuivi par cette modification réglementaire était de permettre l'édification future, sur une emprise dénommée « EB2 » et sur 30 % maximum de sa surface totale, d'un immeuble de grande hauteur (IGH) sans que soient prévues de règles de recul ni de volume de protection par rapport aux constructions voisines. Ce quartier ordonnancé de Saint-Roman se trouvant en limite immédiate du territoire communal français — le boulevard du Ténao, qui débouche au droit de ce quartier, appartenant d'ailleurs au domaine public de la voirie communale de Beausoleil —, la municipalité française a estimé que ce texte emportait des conséquences préjudiciables directes sur l'urbanisation de son propre territoire. En particulier, la commune faisait valoir que l'implantation d'un tel bâtiment imposant à quelques dizaines de mètres de la frontière affecterait ses équipements publics, intensifierait le trafic automobile, produirait un impact visuel majeur et remettrait en cause les règles d'implantation fixées par son propre Plan Local d'Urbanisme (PLU). Surtout, elle soutenait qu'en application des dispositions législatives et réglementaires françaises relatives aux immeubles de grande hauteur, l'édification de cet ouvrage sur le sol monégasque entraînerait mécaniquement, par ricochet normatif, l'obligation de créer sur le territoire de la commune de Beausoleil une zone *non aedificandi* (frappée d'inconstructibilité) d'une largeur de huit mètres et d'une longueur égale à celle des façades de l'immeuble construit le long de la frontière, tout en lui imposant de réaliser une étude d'impact sur son propre territoire. Estimant que cet acte réglementaire monégasque lui faisait grief, le maire de la commune de Beausoleil, dûment autorisé par une délibération du conseil municipal en date du 14 juin 2011, a formé un recours gracieux le 21 décembre 2011 auprès du Ministre d'État de la Principauté de Monaco afin de solliciter l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011. Par une décision en date du 9 mars 2012, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce rejet, la commune de Beausoleil a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 mai 2012 sous le numéro TS 2012-09, elle a demandé au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux du 9 mars 2012. L'instruction a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement nourri : après la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 juillet 2012, la réplique de la commune le 9 août 2012 et la duplique de l'État le 10 septembre 2012, le Président du Tribunal Suprême a exceptionnellement autorisé, par ordonnance du 4 octobre 2012, la production d'une triplique par la commune (enregistrée le 7 novembre 2012), suivie d'observations en réponse du Ministre d'État le 7 décembre 2012. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la personne publique étrangère d'une part, et la légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine d'autre part. #### 1. Le débat sur la recevabilité : qualité et intérêt à agir d'une collectivité étrangère Pour justifier de sa qualité et de son intérêt à agir devant le juge monégasque, la commune de Beausoleil invoquait en premier lieu sa personnalité morale de droit public lui permettant d'ester librement en justice contre tout acte lui faisant grief. Elle s'appuyait fondamentalement sur l'article 32 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, aux termes duquel « l'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». La requérante soutenait que ce texte, figurant dans le Titre III intitulé « Les libertés et droits fondamentaux », vise tous les sujets de droit sans distinction entre personnes physiques et personnes morales, incluant ainsi les collectivités territoriales étrangères qui sont des structures administratives distinctes de l'État français défendant leurs intérêts propres. La commune se prévalait à cet égard d'un précédent jurisprudentiel majeur du Tribunal Suprême : la décision du 17 mai 2010 (*Dame DP et Dlle EG*, également citée *Mme P. et Melle G.*), par laquelle la Haute Juridiction avait admis, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, la recevabilité du recours formé par deux personnes étrangères résidant hors de Monaco (à Beausoleil) contre un acte administratif monégasque autorisant la construction d'un immeuble en limite territoriale, à quelques mètres de leur propriété. La commune ajoutait que des requérants monégasques ayant déjà été déclarés recevables à attaquer des actes réglementaires d'urbanisme (tels que le règlement du quartier ordonnancé du Port Hercule), le principe d'égalité entre nationaux et étrangers posé par l'article 32 commandait d'admettre la recevabilité de sa requête. Enfin, invoquant l'absence de jurisprudence monégasque spécifique sur l'intérêt à agir des communes limitrophes, elle invitait le Tribunal à s'inspirer de la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 2 avril 1993, *SA Michel C.*) reconnaissant aux communes voisines un intérêt à contester les documents d'urbanisme ayant une incidence sur leur territoire. En défense, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale, tirée du défaut de qualité et de capacité de la commune française pour contester, sur le territoire de la Principauté, un acte relevant de la souveraineté monégasque. Selon l'État de Monaco, l'article 32 de la Constitution ne concerne que les « droits de la personne » (les ressortissants étrangers personnes physiques) et ne saurait être invoqué par une collectivité publique étrangère. Surtout, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale quant à la nature de l'acte attaqué : alors que la décision du 17 mai 2010 concernait un arrêté d'autorisation de construire, c'est-à-dire un acte administratif individuel susceptible de faire directement grief à des propriétaires voisins, l'Ordonnance Souveraine du 11 octobre 2011 constitue un acte réglementaire régissant l'urbanisation d'une partie du territoire national. Admettre qu'une collectivité publique relevant d'un État étranger puisse s'immiscer dans la politique d'aménagement urbain de la Principauté en contestant un acte réglementaire reviendrait, selon le défendeur, à remettre en cause la souveraineté et l'indépendance de Monaco, lesquelles s'opposent à ce que des considérations inspirées par des intérêts extérieurs soient prises en compte au titre du contrôle juridictionnel. #### 2. Le débat au fond : légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine Sur le terrain de la légalité externe, la commune de Beausoleil soulevait trois vices de procédure ou de forme majeurs : * **L'absence d'étude d'impact environnemental préalable :** Invoquant l'article 1er de la Constitution (« La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France ») ainsi que la reconnaissance de la hiérarchie des normes lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, la commune soutenait que Monaco est soumise à l'ensemble des principes généraux du droit international. Or, selon elle, la Cour internationale de Justice (CIJ), notamment dans son arrêt du 20 avril 2010 (*Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, Argentine c/ Uruguay*), a consacré l'obligation de réaliser une étude d'impact sur l'environnement comme un principe général du droit international, corollaire du principe de précaution et du devoir général de coopération, dès lors qu'un projet est susceptible de causer des préjudices sensibles transfrontières à un autre État. * **Le défaut de consultation préalable de la Commission mixte franco-monégasque :** La requérante faisait valoir qu'en vertu de l'article 1er de la Constitution, la Principauté est soumise aux conventions particulières avec la France, quelle qu'en soit la forme (traités ou accords en forme simplifiée). Elle invoquait à ce titre la jurisprudence de la Cour permanente de justice internationale (CPJI, 5 septembre 1931, *Régime douanier austro-allemand* ; CPJI, 5 avril 1933, *Statut juridique du Groenland oriental*) sur la force obligatoire des notes échangées et déclarations ministérielles. Or, un échange de lettres franco-monégasque du 18 mai 1963 prévoit une consultation réciproque préalable à toute modification des plans d'urbanisme intéressant les communes limitrophes (Cap d'Ail, La Turbie, Beausoleil, Roquebrune) et la zone frontière monégasque, tandis qu'un second échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970 a créé une commission mixte paritaire devant être consultée avant tout projet urbanistique d'ampleur. L'Ordonnance attaquée n'ayant pas été précédée de cette consultation et ne visant pas ces accords, elle serait entachée d'illégalité. * **La violation des principes généraux d'égalité et d'équité :** Présenté par la requérante tantôt sous l'angle procédural, tantôt au fond, ce grief reposait sur l'asymétrie des contraintes : l'Ordonnance permet à Monaco de construire un IGH sans règle de recul, tout en obligeant indirectement la commune française, par l'effet de sa propre législation, à réaliser une étude d'impact et à grever son sol d'une servitude *non aedificandi* de huit mètres, rompant ainsi l'égalité et l'équité transfrontalière. Sur le terrain de la légalité interne, la commune invoquait l'incohérence du document d'urbanisme au regard de l'article 12 C de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui divise le secteur des opérations urbanisées en trois zones aux règles propres (zone à gabarit moyen, zone à gabarit élevé, zone frontière). Selon la requérante, l'Ordonnance attaquée situait l'opération d'ensemble de l'emprise EB2 dans une zone classée à la fois en gabarit moyen et en gabarit élevé, créant une incompatibilité majeure. À titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait chacun de ces moyens : * Sur les principes du droit international, il rappelait les termes de la déclaration interprétative formulée lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par l'Ordonnance n° 408 du 15 février 2006) : seuls les « principes généraux du droit international relatifs à la souveraineté et à l'indépendance des États » ont valeur constitutionnelle et s'appliquent directement aux actes internes, les autres règles internationales devant résulter de traités régulièrement signés et ratifiés. La Déclaration de Rio de 1992 étant purement déclarative et l'arrêt de la CIJ du 20 avril 2010 ne visant que les activités industrielles risquant d'affecter une ressource partagée (et non un règlement d'urbanisme dans une zone déjà urbanisée), aucune obligation d'étude d'impact ne s'imposait, d'autant qu'une telle obligation interétatique ne saurait être invoquée à l'appui d'un recours contentieux interne. * Sur les échanges de lettres de 1963 et 1970, le Ministre d'État opposait l'article 14 de la Constitution du 17 décembre 1962 (postérieur aux arrêts de la CPJI de 1931 et 1933), qui exige une ratification par le Prince après communication au Conseil National pour qu'un accord soit introduit dans l'ordre interne. Il rappelait que par sa décision du 17 mai 2010 (*Mme P. et Melle G.*), le Tribunal Suprême avait déjà expressément jugé que ces mêmes échanges de lettres, faute de ratification, n'avaient pas été intégrés dans l'ordre juridique monégasque. * Sur l'égalité et l'équité, l'État soulignait que le principe d'équité n'a jamais été érigé en principe général du droit par le Tribunal Suprême, et que le principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) ne s'applique qu'à des situations comparables régies par le même texte ; or, un État souverain édictant un acte réglementaire applicable sur son seul territoire n'est pas tenu d'assurer l'égalité entre ses résidents et le territoire d'un État voisin auquel ce texte ne s'applique pas. * Enfin, sur l'incohérence interne, le moyen manquait en fait : l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 distingue le secteur des « quartiers ordonnancés » (12 B, dont relève expressément Saint-Roman) du secteur des « opérations urbanisées » (12 C). La division en trois zones de gabarit ne concernant que le secteur C, et les règlements des quartiers ordonnancés pouvant au demeurant déroger aux dispositions générales de l'Ordonnance de 1966, aucune incohérence n'existait. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats touchant aux rapports entre l'ordre juridique interne monégasque et l'ordre international, le problème juridique préalable et déterminant soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'accès au prétoire du juge administratif monégasque : **une personne morale de droit public étrangère (en l'occurrence une collectivité territoriale française limitrophe) est-elle recevable, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution garantissant aux étrangers la jouissance des droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux, à former un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un acte administratif réglementaire édicté par les autorités monégasques dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer si la solution libérale dégagée dans sa décision du 17 mai 2010 — admettant la recevabilité du recours de personnes étrangères non résidentes contre une autorisation individuelle de construire — pouvait être étendue à la contestation d'un acte de nature réglementaire, ou si les principes constitutionnels liés à la souveraineté de l'État opposaient une limite infranchissable à une telle extension. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande concision mais d'une densité théorique remarquable, le Tribunal Suprême tranche le litige sur le seul terrain de la recevabilité, accueillant dans son principe la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et rendant ainsi sans objet l'examen des moyens de légalité externe et interne. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps rigoureusement articulés au sein d'un unique considérant de principe : 1. **La prémisse majeure constitutionnelle et internationaliste :** Le Tribunal pose tout d'abord un postulat de théorie générale de l'État en affirmant que « dès lors que le territoire est un élément constitutif de l'État son libre aménagement est l'un des attributs de sa souveraineté ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque rattache directement la compétence de réglementation de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace à l'essence même de la souveraineté étatique consacrée à l'article 1er de la Constitution (visé par la décision). Le territoire n'est pas seulement une assise spatiale ou foncière ; il est la condition d'existence de l'État souverain, de sorte que la maîtrise normative de son organisation générale relève du cœur régalien de la puissance publique nationale. 2. **La *summa divisio* entre actes non réglementaires et actes réglementaires au regard de l'article 32 de la Constitution :** Tirant la conséquence logique de cette prémisse (« qu'ainsi... »), le Tribunal Suprême opère une distinction cardinale quant à la portée du droit au recours des personnes étrangères fondé sur l'article 32 de la Constitution : * D'une part, il rappelle et confirme sa jurisprudence antérieure en énonçant « qu'il est possible à une personne étrangère, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, de réclamer l'annulation par la voie du recours pour excès de pouvoir d'un acte administratif non réglementaire pris dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ». L'acte individuel ou particulier (tel un permis de construire) se borne à appliquer la norme à une parcelle déterminée ; sa contestation par un voisin étranger affecté dans ses intérêts patrimoniaux ou son cadre de vie ne remet pas en cause le pouvoir souverain de l'État de définir sa politique d'aménagement. * D'autre part, le Tribunal pose une limite absolue en jugeant « qu'en revanche un tel recours dirigé contre un acte réglementaire pris dans les mêmes domaines n'est pas recevable ». Contester l'acte réglementaire lui-même — celui qui fixe les règles générales et impersonnelles d'organisation du territoire national — excède les droits publics reconnus à l'étranger par l'article 32, car cela équivaudrait à permettre à des sujets de droit extérieurs à la communauté nationale de contester l'exercice d'un attribut de la souveraineté de l'État sur son propre territoire. Il est notable que le Tribunal emploie l'expression générique de « personne étrangère », sans juger utile de trancher la controverse soulevée par le Ministre d'État sur le point de savoir si l'article 32 bénéficie uniquement aux personnes physiques ou également aux personnes morales de droit public étrangères : quelle que soit la nature (physique ou morale, privée ou publique) de la « personne étrangère », l'irrecevabilité est absolue dès lors que l'acte attaqué revêt un caractère réglementaire dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. 3. **L'application à l'espèce :** Constatant que l'acte attaqué est l'Ordonnance Souveraine n
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2462)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronique contentieuse relative à l'aménagement de l'Anse du Portier et à l'édification d'un immeuble à usage de club de loisirs pour la jeunesse au 35, boulevard Louis II. À l'origine de ce différend se trouve la situation topographique et patrimoniale de l'immeuble en copropriété dénommé « Le S. » (également désigné dans le corps de la décision sous son nom complet « Le Sardanapale »). Cet édifice, construit à la fin des années 1960 à proximité immédiate du littoral, n'était séparé de la mer que par des parcelles qui appartenaient, jusqu'à une époque récente, au domaine public de l'État monégasque. Cette configuration géographique assurait aux copropriétaires une vue directe sur l'horizon marin, élément présenté comme conférant une grande valeur patrimoniale à leurs biens. Les copropriétaires fondaient leurs attentes quant au maintien du caractère naturel, littoral et balnéaire de l'Anse du Portier, limitrophe de leur immeuble, sur les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Ce texte réglementaire prescrivait initialement que seuls pouvaient être édifiés dans cette zone les ouvrages maritimes publics de protection contre la mer, les ouvrages liés aux activités portuaires ou nécessaires au fonctionnement des services publics, ainsi que les équipements publics d'infrastructures, à la seule exception des aménagements légers liés à l'animation des lieux, aux manifestations sportives, culturelles et commerciales et à l'accueil du public. Cependant, la puissance publique monégasque – l'État et la ville de Monaco – souhaitait depuis de nombreuses années implanter sur le territoire national un complexe de loisirs destiné à la jeunesse, projet dont témoignait déjà le rapport du Gouvernement sur le projet de budget pour l'année 1996. En 2002, après l'échec de plusieurs projets antérieurs, un opérateur privé, la Société Anonyme Monégasque (SAM) Entreprises P. et Fils, a proposé la réalisation d'un tel complexe au sein de l'espace non bâti de l'Anse du Portier. Une première proposition ayant été refusée en raison d'une prise en compte jugée insuffisante de la protection de l'ouvrage contre la houle, et l'État ayant exprimé le souhait d'un accroissement du volume de l'équipement, un nouveau projet portant sur une surface de 4 000 mètres carrés répartis sur cinq niveaux et incluant ladite protection maritime a été élaboré. Pour les copropriétaires de l'immeuble voisin « Le Sardanapale », ce projet présentait de graves inconvénients tenant à la privation de la vue sur la mer, à l'atteinte à la beauté du site et à des troubles de voisinage. La mise en œuvre juridique et opérationnelle de ce projet d'aménagement impliquait plusieurs étapes normatives successives. En premier lieu, il convenait de procéder à la désaffectation des terrains d'emprise appartenant au domaine public de l'État, afin de permettre la conclusion d'un bail à construction avec l'opérateur privé. Le 20 décembre 2004, le Conseil National a voté un projet de loi en ce sens, aboutissant à la promulgation de la Loi n° 1.294 du 29 décembre 2004. Ce texte législatif, pris en application de l'article 33 de la Constitution, a prononcé la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l'État, identifiées par renvoi à un plan annexé. Selon les écritures du syndicat requérant, cette loi a été votée le même jour qu'une seconde loi déclassant les terrains dits « de la Poterie », dans le cadre d'un échange négocié avec le promoteur. En second lieu, la réalisation du projet exigeait une adaptation de la réglementation d'urbanisme applicable à la zone n° 7 du quartier du Port Hercule. À cette fin, l'Ordonnance Souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (également visée dans la décision sous la date du 10 mai 2006) est venue modifier l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 pour ranger au nombre des constructions autorisées dans ladite zone un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de la réalisation des ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer. Toutefois, par une décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation de cette Ordonnance Souveraine du 10 mai 2005 pour vice de procédure, tiré du défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. Tirant les conséquences de cette annulation juridictionnelle, le Gouvernement monégasque a d'abord adopté, le 30 novembre 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 826 qui ne faisait plus référence au projet de centre de loisirs dans l'Anse du Portier. Puis, dans un second temps, après avoir recueilli l'avis du Conseil de la mer, le pouvoir réglementaire a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007, introduisant à nouveau dans le règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 modifiée des dispositions particulières applicables à la zone n° 7, permettant la réapparition du projet quasiment sans changement. Un recours dirigé contre cette nouvelle ordonnance a été rejeté par le Tribunal Suprême par une décision du 1er décembre 2008. Sur le fondement de cette réglementation modifiée, le Ministre d'État a, par un arrêté du 21 novembre 2007, autorisé la SAM Épicure à démolir la bretelle de sortie Est du boulevard du Larvotto et à construire l'immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes au 35, boulevard Louis II. Saisi d'un recours contre cette autorisation individuelle, le Tribunal Suprême en a prononcé l'annulation par une décision du 16 février 2009. Le motif d'annulation résidait dans le fait que le document intitulé « Étude d'impact » joint au dossier ne répondait pas aux exigences des articles 11-1 et 11-2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, en ce qu'il présentait un caractère purement formel et ne constituait qu'une simple compilation dépourvue d'analyse propre au projet et à ses incidences sur l'environnement marin. Malgré cette annulation contentieuse, et alors que les travaux de construction, déjà engagés et réalisés à hauteur de 80 % selon le requérant, n'avaient pas été interrompus ainsi qu'en attestait un procès-verbal d'huissier, la SAM Épicure a déposé dès le 3 mars 2009 une nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur un projet quasiment identique. Après réunion du Comité consultatif pour la construction le 23 avril 2009, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en délivrant, par l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, une nouvelle autorisation de construire l'immeuble litigieux. C'est cet acte administratif individuel qui constitue l'objet du recours ayant donné lieu à la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 6 juillet 2009, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le S. » a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, assorti de conclusions indemnitaires. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 8 septembre 2009, d'une réplique du syndicat requérant enregistrée le 9 octobre 2009, et d'une duplique présentée par le Ministre d'État le 16 novembre 2009. Par ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, puis, par ordonnance du 23 mars 2010, a renvoyé la cause à l'audience du 4 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière. Les prétentions et moyens développés par le syndicat requérant s'articulaient autour d'une demande préalable d'instruction, de moyens d'annulation (tant de légalité externe que de légalité interne) et de conclusions à fin d'indemnisation. À titre liminaire et préalable à ses conclusions d'annulation, le syndicat sollicitait du Tribunal Suprême qu'il enjoigne à l'Administration de verser aux débats l'intégralité des pièces relatives au permis de construire attaqué, et notamment l'avis du Comité consultatif pour la construction. Le requérant soutenait être victime d'une atteinte au double principe du caractère contradictoire des débats et de l'égalité des armes. Il exposait que l'Administration lui avait opposé les dispositions de l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée pour cantonner son droit de consultation aux seules quatre pièces visées par ce texte, selon une interprétation stricte limitant de fait la consultation au seul arrêté ministériel d'autorisation. Or, selon le syndicat, une telle restriction d'accès aux pièces du dossier méconnaissait les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ratifiée par la Principauté de Monaco le 30 novembre 2005 et rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Appuyant son argumentation sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 25 novembre 1994, *O. c/ Autriche*), il faisait valoir que la contestation d'un permis de construire relève pleinement du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans son mémoire en réplique, constatant que l'avis du Comité consultatif n'avait toujours pas été communiqué, il réitérait sa demande de production forcée sur le fondement de l'égalité des armes et du droit au procès équitable. Sur le fond du recours en annulation, et en l'état des seuls documents alors en sa possession, le syndicat soulevait en premier lieu deux moyens de légalité externe : 1. Le défaut d'établissement de la consultation du Comité consultatif pour la construction. 2. L'absence de consultation du Comité supérieur d'urbanisme, en violation des dispositions combinées de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui imposent l'avis conforme de ce comité pour toute opération bénéficiant de dérogations aux règles d'urbanisme. Le requérant soutenait que le projet comportait d'importantes dérogations tant aux textes généraux de 1959 et 1966 qu'à l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (destruction de la plage naturelle du Portier, occupation de la totalité de la superficie d'emprise, absence totale de places de stationnement pour un bâtiment à usage commercial, dépassement des hauteurs, volumes et aspect extérieur prescrits par les articles 6 et 8 de l'ordonnance de 2007, et violation de l'article 11 de ce même texte faute d'étude préalable de l'état initial du site et de l'espace littoral et sous-marin comprenant des zones sensibles comme la réserve marine du Larvotto et le récif corallien des Spélugues). En second lieu, sur la légalité interne, le syndicat développait une argumentation foisonnante : - La violation de l'article 11 (11-1 et 11-2) de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et des engagements internationaux de la Principauté : les travaux étant déjà réalisés à 80 % sous l'empire du précédent permis annulé, il était matériellement impossible au pétitionnaire de réaliser une étude d'impact portant sur l'« état initial » du site qui soit « préalable à tout commencement des travaux » et préalable à « la prise de décisions » comme l'exige l'article 17 du Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique du 17 mai 1980 (amendé à Syracuse le 7 mars 1996). La nouvelle étude produite reconnaissait elle-même (en sa page 210) que la difficulté de rédaction résultait de l'état déjà partiellement construit du projet. De plus, cette étude révélait un risque nouveau tenant à l'impact thermique d'une pompe à chaleur alimentée par eau de mer, et méconnaissait divers instruments internationaux : la Convention alpine de 1991 (articles 9-1er alinéa 1 et 11, rendue applicable par l'Ordonnance Souveraine du 9 février 2005) et son protocole d'application, l'Accord RAMOGE, la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (article 4-1), ainsi que le Protocole ASPIM de la Convention de Barcelone (articles 4, 6 et 17). - Une erreur flagrante et manifeste d'appréciation au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (protection esthétique des sites et paysages naturels) et de l'article L. 750-3 de la Loi du 27 mars 1998 portant Code de la mer : l'Anse du Portier, qualifiée à tort de « délaissé urbain » dans le rapport de présentation de la modification du règlement d'urbanisme de 2007, constitue légalement et factuellement (selon les rapports officiels sur l'environnement de 2003 à 2005 et 2007) une plage publique et un lieu de baignade ouvert au public, dont la qualité des eaux surpasse celle du Larvotto au regard des normes européennes acceptées par le législateur monégasque, représentant avec la plage des pêcheurs le dernier site naturel de Monaco. - L'illégalité de l'autorisation de construire sur le domaine public maritime naturel, par voie d'exception d'inconstitutionnalité de la loi de désaffectation du 29 décembre 2004 au regard des articles 33 et 35 de la Constitution monégasque. - La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, les ouvrages maritimes de protection contre la houle n'étant pas encore déterminés à la date du permis et ne présentant qu'un caractère provisoire. - La méconnaissance des articles 6.2, 8.4 et 8.5 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, le bâtiment comportant plusieurs « repères urbains » d'une hauteur de 21 à 28 mètres excédant le plafond de 19 mètres, alors que la dérogation n'est permise que pour un seul repère urbain. - La violation de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour absence totale d'emplacement de stationnement, là où le texte en exige un par tranche de 40 mètres carrés construits. - La violation de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, le projet occupant 100 % de son terrain d'assiette. - Le défaut d'intérêt public et le bilan « coût-avantages » négatif de l'opération : absence de besoin caractérisé de la jeunesse, existence d'au moins deux autres terrains alternatifs, opération favorisant essentiellement l'intérêt commercial d'un promoteur privé au détriment financier de l'État, exposition aux risques marins et pluviaux, et risque financier lié à l'indemnisation des copropriétaires du Sardanapale du fait de la suppression de la bretelle routière et de la dépréciation de leurs lots. - Enfin, par voie d'exception, l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (et de la loi du 29 décembre 2004) pour détournement de pouvoir manifeste, l'arrêté s'inscrivant dans une chaîne décisionnelle visant à satisfaire un intérêt privé dans le cadre d'un échange de terrains (avec ceux de la Poterie), comme le confirmeraient les déclarations du promoteur à la presse. Sur le plan indemnitaire, le syndicat réclamait dans sa réplique la somme globale de 79 351 634 euros, assortie des intérêts légaux, correspondant à la réactualisation au prix du marché 2009 de l'évaluation réalisée en 2005 de la dépréciation subie par les 34 appartements de la copropriété, récapitulée en cinq tableaux et intégrant l'illégalité du permis attaqué. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la demande préalable de production de pièces, il soutenait que le moyen tiré de la violation du contradictoire et de l'égalité des armes était inopérant, car relatif à des faits (le refus de communication) postérieurs à l'arrêté attaqué et donc sans influence sur sa légalité. Il ajoutait que le moyen était mal fondé, l'Administration ayant exactement appliqué l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine de 1966, lequel ne méconnaît pas l'article 6 § 1 de la CESDH dès lors que le droit au procès équitable ne s'applique pas à la phase administrative de consultation des pièces d'un permis par des tiers dont on ignore s'ils formeront un recours contentieux. Toutefois, dans sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État s'est résolu à produire l'avis réclamé du Comité consultatif pour la construction, au motif que le Tribunal Suprême en avait ordonné la production lors de la précédente instance ayant abouti à la décision de 2009, tout en maintenant son argumentation de principe. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que le Comité consultatif avait bien émis un avis (mentionnant dans la contre-requête la date du 23 août 2007, tandis que la réplique du requérant évoque une réunion du 23 avril 2009 pour le nouveau permis) ; que la consultation du Comité supérieur d'urbanisme n'était pas requise, le Tribunal Suprême ayant implicitement écarté ce grief dans sa décision du 16 février 2009 pour un projet identique (s'agissant de l'emprise et du stationnement), et les règles de l'Ordonnance Souveraine de 2007 ne relevant pas des cas de saisine prévus par les textes de 1959 et 1966 ; et enfin que le dossier comportait bien une étude d'impact concrète (dont les pages 37 à 67 analysaient l'état initial du milieu marin), conforme à l'article L. 230-1 du Code de la mer et aux engagements internationaux. Sur la légalité interne, le défendeur opposait l'autorité des décisions antérieures du Tribunal Suprême, notamment celle du 1er décembre 2008 ayant validé l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et écarté les griefs relatifs à la nature de l'Anse du Portier, à la régularité de la loi de déclassement du 29 décembre 2004, à l'intérêt général du projet et au détournement de pouvoir. Il soutenait que les ouvrages de protection contre la houle étaient bien prévus à la page 40 de l'étude d'impact ; que la pluralité d'éléments d'une émergence ne
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20408 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20408 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20408)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police des étrangers, et plus spécifiquement du contrôle exercé par les autorités administratives monégasques sur l'effectivité de la résidence des titulaires d'une carte de séjour. En l'espèce, Monsieur F. J., ressortissant de nationalité belge, expose résider sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1989, alors qu'il n'était âgé que de sept ans. Selon les éléments factuels mis en avant par l'intéressé, son parcours personnel, familial et patrimonial est étroitement lié à la Principauté : bien que né en Belgique, il soutient n'y avoir jamais vécu. Sa famille entretient des liens anciens avec Monaco, son grand-père y ayant initié des investissements dès 1958 et sa mère y ayant vécu la quasi-totalité de son existence jusqu'à son décès survenu en 2005. Monsieur F. J. a ainsi accompli l'intégralité de son cursus scolaire — école primaire, collège et lycée — en Principauté, avant d'entamer, à partir de 1997, une carrière de sportif de haut niveau dans la discipline du snowboard. Sur le plan patrimonial et professionnel, depuis le décès de sa mère en 2005, il assure conjointement avec son frère la gestion des biens immobiliers légués par cette dernière, dont il tire ses revenus. Il est personnellement propriétaire de l'appartement constituant son lieu de résidence, situé au 26, avenue de Grande-Bretagne à Monaco, ainsi que de divers autres biens immobiliers en Principauté lui procurant des revenus locatifs. Il perçoit en outre les dividendes d'une société anonyme monégasque dont il est actionnaire, laquelle est elle-même détentrice d'actifs immobiliers sur le territoire national. Par ailleurs, l'intéressé détient un voilier battant pavillon monégasque, à bord duquel il effectue de fréquentes navigations à travers le monde. C'est dans ce cadre qu'il explique s'être trouvé éloigné de la Principauté durant une partie de l'année 2019 : ayant initialement programmé une navigation de janvier à juin 2019 — date à laquelle il prévoyait d'être de retour à Monaco pour assister au mariage d'un ami proche et y demeurer le second semestre de l'année —, il a été confronté à des avaries mécaniques survenues alors que le navire se trouvait à Grenade. Ces difficultés techniques ont immobilisé le bâtiment durant plusieurs mois et ont retardé son retour en Principauté jusqu'à la mi-août 2019, date attestée par les mentions de son passeport. De son côté, l'Administration monégasque dresse un portrait factuel sensiblement différent de la situation personnelle du requérant. Le Ministre d'État relève que Monsieur F. J. est le père d'un jeune garçon né en Belgique en 2016, et que cet enfant ainsi que sa mère sont domiciliés sur le territoire français, dans la commune de Salses-le-Château, située dans le département des Pyrénées-Orientales (le requérant précisant toutefois dans ses écritures n'avoir jamais été marié avec la mère de son fils, entretenir avec elle des relations irrégulières, et accueillir régulièrement l'enfant à son domicile monégasque tout en lui rendant visite). Surtout, les autorités publiques considèrent que si l'intéressé a effectivement habité à Monaco durant sa jeunesse et a obtenu, depuis sa majorité, le renouvellement régulier de sa carte de séjour de résident ordinaire (le dernier renouvellement ayant été accordé le 9 janvier 2017), sa présence effective sur le territoire monégasque n'a cessé de s'amenuiser au fil des années pour ne plus se limiter qu'à quelques semaines par an. Approchant du terme de la validité de son titre de séjour (dont l'échéance est fixée au 8 janvier 2020 selon l'exposé du requérant, ou au 5 décembre 2019 selon les écritures du Ministre d'État), Monsieur F. J. a adressé à la Direction de la Sûreté publique, le 26 novembre 2019, une demande tendant au renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire. À l'issue de l'instruction de ce dossier, par une décision en date du 10 mars 2020, notifiée à l'intéressé le 6 mai 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement, invitant par là même le requérant à quitter le territoire. Pour fonder ce rejet et conclure que le demandeur ne satisfaisait plus aux conditions de détention d'une carte de séjour, l'autorité de police administrative a visé les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, et s'est appuyée sur trois séries de considérations factuelles : la remise par l'intéressé d'un relevé de consommation d'énergie électrique jugé faible sur la période courant de septembre 2018 à septembre 2019, le caractère défavorable d'une enquête de voisinage diligentée par l'Administration, et enfin le constat selon lequel l'analyse des dépenses courantes du demandeur ne permettait pas d'établir un minimum de quatre-vingt-dix jours de résidence en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de cette mesure de police, Monsieur F. J. a exercé, par un courrier daté du 18 juin 2020 et reçu par les services compétents le 22 juin 2020 (dont il a été accusé réception par lettre du 25 juin 2020), un recours administratif hiérarchique auprès du Ministre d'État. L'autorité supérieure ayant gardé le silence sur cette réclamation, une décision implicite de rejet est née au terme du délai réglementaire. C'est dans ces circonstances que Monsieur F. J. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-08. Ses conclusions tendent, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision explicite du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 rejetant sa demande de renouvellement de carte de séjour de résident ordinaire et, d'autre part, de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique ; il sollicite, à titre accessoire, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développe trois moyens classiques du contentieux de l'excès de pouvoir, touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne des actes attaqués : 1. **Un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation** : Invoquant les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le requérant rappelle que les décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police doivent, à peine de nullité, comporter l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, l'exception prévue à l'article 6 pour les refus d'établissement ne s'étendant pas, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, aux refus de renouvellement opposés à un résident. En l'espèce, il reproche à la décision du 10 mars 2020 de se référer de manière imprécise à des « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » qui ne lui ont pas été communiquées et dont les motifs lui sont inconnus. Surtout, s'il concède que la mention de la faible consommation électrique, de l'enquête de voisinage défavorable et de l'absence de quatre-vingt-dix jours de résidence pourrait, bien qu'imprécise, s'analyser en des circonstances de fait, il soutient que les considérations de droit sont totalement absentes de l'acte. Dans sa réplique enregistrée le 15 mars 2021, prenant acte de l'argumentation en défense selon laquelle les visas ne font pas partie de la motivation, il en déduit que les quelques éléments factuels évoqués dans les visas de la décision ne peuvent pallier l'absence totale de motivation dans le corps même de l'acte. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit** : À supposer que la référence à une durée minimale de quatre-vingt-dix jours de résidence constitue un motif de droit, Monsieur F. J. soutient que l'Administration a ajouté à la réglementation une condition qu'elle ne comporte pas. Selon son analyse de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, l'article 7 subordonne le renouvellement de la carte de résident ordinaire, à l'exclusion de toute autre exigence, à la justification d'une activité professionnelle autorisée ou de ressources suffisantes. Si l'article 1er de la même Ordonnance impose la détention d'une carte de séjour à l'étranger qui entend s'établir à Monaco ou y séjourner plus de trois mois, cette disposition fixe un seuil déclenchant l'obligation de détenir un titre, mais n'impose nullement au titulaire l'obligation de résider effectivement au moins quatre-vingt-dix jours par an sur le territoire pour obtenir le renouvellement de sa carte (contrairement à la réglementation sur les certificats de résidence à finalité fiscale, qui exige une présence de six mois par an sauf à disposer à Monaco du centre principal de ses activités). 3. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant affirme remplir pleinement les conditions de ressources de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964 et démontrer que Monaco constitue son unique lieu de résidence effective ainsi que le centre de ses intérêts patrimoniaux, familiaux et sociaux, mais également le « centre principal de ses activités » au sens de l'Ordonnance Souveraine n° 8.372 du 26 novembre 2020 (modifiant l'Ordonnance n° 8.566 du 28 mars 1986). Il produit à cet effet des attestations de proches, d'amis et de l'agence immobilière gérant ses biens, tout en justifiant son absence prolongée en 2019 par le cas de force majeure lié aux avaries de son voilier. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 février 2021 et une duplique déposée le 16 avril 2021, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. **Sur la motivation** : L'autorité administrative fait valoir que le grief dirigé contre le visa des instructions ministérielles est inopérant, les visas ne faisant pas partie de la motivation. Pour le reste, la décision énonce précisément les trois motifs de fait (faible consommation électrique, enquête de voisinage défavorable, dépenses courantes ne démontrant pas quatre-vingt-dix jours de présence) et vise expressément, en droit, l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 dont l'article 1er mentionne la durée de trois mois. 2. **Sur l'erreur de droit** : Le Ministre d'État développe une interprétation téléologique et systématique de l'Ordonnance du 19 mars 1964. Il soutient que l'article 1er pose une condition préalable et fondamentale, commune aux premières demandes et aux renouvellements : celle d'un séjour réel et effectif d'une durée minimale de trois mois (quatre-vingt-dix jours) par an. L'étranger qui n'utilise pas son titre se retrouve *de facto* dans la situation d'un primo-demandeur et ne dispose d'aucun droit acquis au renouvellement d'un titre qui ne saurait être un « titre de fantaisie » délivré à des propriétaires immobiliers n'occupant leur bien que de façon épisodique. Les conditions de l'article 7 (ressources ou emploi) ne sont examinées que dans un second temps, une fois vérifiée l'effectivité de la résidence. 3. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation** : L'Administration écarte la notion fiscale de « centre principal d'activités » comme inopérante en matière de police du séjour (tout en notant qu'elle implique aussi une présence effective). Elle estime que les attestations d'amis produites, émanant d'anciens camarades de scolarité et sollicitées pour les besoins de la cause, ne démontrent qu'une présence ponctuelle (mariages, anniversaires) et ne sauraient contredire les éléments objectifs recueillis lors de l'instruction administrative (faiblesse de la consommation électrique et des dépenses courantes, enquête de voisinage confirmant une absence quasi permanente), d'autant que la cellule familiale du requérant (son fils et la mère de celui-ci) est établie en France. L'instruction ayant été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 mai 2021, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 février 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Fait procédural notable, lors de cette audience, Monsieur le Premier Substitut a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur F. J. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond d'une importance majeure soulevées par les parties — à savoir, d'une part, la conformité aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 d'une décision de police visant des instructions ministérielles non communiquées et, d'autre part, le point de savoir si les articles 1er et 7 combinés de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 subordonnent légalement le renouvellement d'une carte de résident ordinaire à une condition de présence physique minimale de quatre-vingt-dix jours par an sur le territoire monégasque —, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, à titre liminaire et préjudiciel, à une question d'ordre probatoire et procédural déterminante pour l'exercice même de son office de juge de l'excès de pouvoir : **Le juge administratif de la légalité peut-il statuer au fond sur un recours en annulation dirigé contre un refus de renouvellement de titre de séjour lorsque l'autorité administrative, bien qu'ayant fondé sa décision sur des textes internes (instructions ministérielles) et sur des constatations matérielles précises (relevés de consommation électrique, rapport d'enquête de voisinage, analyse des dépenses courantes), s'abstient de verser ces pièces au dossier contentieux, ou doit-il, face à cette carence probatoire qui fait obstacle à l'exercice de son contrôle de légalité, faire usage de ses pouvoirs inquisitoires en ordonnant avant dire droit à l'Administration de produire l'intégralité des documents et textes sur lesquels repose l'acte attaqué ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée plénière, adopte une démarche rigoureuse qui reporte l'examen au fond des moyens de légalité externe et interne pour se concentrer exclusivement sur les conditions de mise en état du dossier et d'exercice effectif du contrôle juridictionnel. Le raisonnement de la Haute Juridiction s'articule en quatre temps logiques, condensés dans une motivation particulièrement dense et incisive : En premier lieu (considérant 1), le Tribunal circonscrit avec précision le cadre du litige en rappelant la chronologie procédurale ayant conduit à sa saisine : la demande de renouvellement du 26 novembre 2019, la décision explicite de rejet du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 (notifiée le 6 mai 2020), le recours hiérarchique formé le 18 juin 2020 (reçu le 22 juin 2020) et la naissance d'une décision implicite de rejet du Ministre d'État, ces deux actes faisant l'objet de la demande d'annulation pour excès de pouvoir. En deuxième lieu (considérant 2), le juge suprême mobilise le fondement textuel de son pouvoir d'instruction en citant intégralement les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de ce texte fondamental de la procédure administrative contentieuse monégasque : *« le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité »*. Par ce visa complété, dans les visas généraux de l'arrêt, par la mention de la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90), de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, le Tribunal rappelle que la procédure devant lui est de nature essentiellement inquisitoire : le juge n'est pas le spectateur passif des échanges d'arguments entre les parties, mais le garant actif de la « manifestation de la vérité » juridique et factuelle. En troisième lieu (considérant 3), le Tribunal Suprême opère une confrontation directe entre le contenu de la décision administrative attaquée et la consistance du dossier de preuve transmis par le défendeur. Il relève que la décision de refus du 10 mars 2020 s'appuie sur deux catégories d'éléments expressément mentionnés dans son texte : - d'une part, un élément de nature normative ou directive interne : le visa des *« instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur »* ; - d'autre part, trois éléments de nature factuelle et probatoire : la référence à une facture de consommation d'énergie électrique qualifiée de *« faible »* par l'Administration, une enquête de voisinage effectuée par les services administratifs et qualifiée de *« défavorable »*, ainsi que l'analyse des dépenses courantes de l'intéressé dont il résulterait qu'elle *« ne permet pas de constater un minimum de quatre-vingt-dix jours de résidence »* en Principauté. Or, le Tribunal dresse un constat de carence radical à l'encontre de l'État : *« le Ministre d'État ne produit aucune de ces pièces pour établir la réalité des faits allégués »*. La conséquence juridique que le juge tire immédiatement de cette abstention est formulée en des termes qui touchent à l'essence même de la justice administrative : en ne versant pas ces éléments aux débats, le Ministre d'État *« n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de la légalité des décisions attaquées »*. Plutôt que de prononcer d'emblée l'annulation des décisions sur le fondement d'une présomption d'inexactitude matérielle des faits non prouvés (comme semblait y inviter le Premier Substitut dans ses conclusions tendant à l'accueil de la requête), l'Assemblée plénière choisit de différer son jugement au fond et décide qu'*« il y a lieu, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, de prescrire des mesures d'instruction »*. En quatrième et dernier lieu (considérant 4), le Tribunal Suprême précise avec soin le régime procédural et la portée de cette décision avant dire droit sur le déroulement de l'instance. Alors que l'instruction avait été formellement close par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 mai 2021, le juge énonce le principe selon lequel *« le prononcé par le Tribunal Suprême d'une mesure d'instruction rouvre l'instruction au seul effet de produire les éléments demandés et, le cas échéant, les observations qu'ils appellent »*. Il s'agit donc d'une réouverture limitée et ciblée du débat contradictoire, circonscrite à la production documentaire exigée et à la discussion par les parties de ces
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté - Décision de refus de lever la mesure de refoulement - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative fondée sur l'absence de justificatifs officiels susceptibles d'étayer les dires du requérant - Décision conforme à la loi - Obligation pour le requérant de fournir les éléments nouveaux nécessaires à l'appréciation différente de la mesure contestée - Absence de ceux-ci Septième Protocole de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Dispositions inapplicables - Décision légale (oui) Procédure Recours gracieux ou hiérarchique - Prorogation du délai de recours juridictionnel de deux mois - Recours ayant date certaine - Recours gracieux joint à la lettre adressée au Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et de la médiation - Effet équivalent - Recours gracieux formé dans le délai du recours contentieux - Tardiveté (non) - Recours formés contre la même décision Recevabilité (oui)
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13234)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et personnelle de Madame n. SL., née le 6 juin 1976 à Makeevka, en Russie. Cette dernière possède la double nationalité russe et française. Sur le plan de son établissement géographique, elle demeure en territoire français, dans la commune limitrophe de Beausoleil (Alpes-Maritimes). Selon les éléments exposés au soutien de sa requête, son domicile est situé dans un quartier s'inscrivant dans le prolongement immédiat du tissu urbain monégasque, dont il serait concrètement dépendant. Se prévalant de sa nationalité française, Madame n. SL. indique être présente de manière habituelle à Monaco depuis l'année 2004. Cette présence s'effectue sous l'égide des stipulations du premier alinéa de l'article 1er de la Convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 modifiée, lequel prévoit que les ressortissants français ou monégasques entrent, circulent et s'établissent librement sur le territoire de l'autre Partie, dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur. L'intéressée précise par ailleurs que c'est sur le territoire de la Principauté qu'elle bénéficie d'un suivi médical et qu'elle a développé l'essentiel de ses relations amicales. En outre, elle souligne n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale, que ce soit en France ou à Monaco, depuis le début de sa présence en Principauté en 2004. Toutefois, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à son encontre l'arrêté n° 13-24 en date du 9 septembre 2013. Par cet acte administratif individuel, l'autorité gouvernementale a décidé du refoulement de Madame n. SL. du territoire monégasque. Cette décision a été prise au visa des dispositions du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (également citée dans les visas de la décision sous le numéro 1.352). Ce texte habilite le Ministre d'État, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, à enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou à lui interdire d'y pénétrer. Les motifs ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police résident dans des faits reprochés à la requérante en marge de ce que la requête qualifie de « vie galante ». Selon la motivation de l'arrêté attaqué, telle que rapportée par le Tribunal Suprême et discutée par les parties, Madame n. SL. aurait troublé l'ordre public et compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Plus précisément, l'administration lui fait grief de s'être livrée à la prostitution sur le territoire monégasque dans des « conditions scandaleuses ». Ces agissements auraient généré des troubles matériels sérieux, se traduisant par des manifestations publiques, des comportements susceptibles de qualification pénale tels que le racolage ou le proxénétisme, ainsi qu'un incident avec un client concernant le règlement d'une prestation. Toujours selon l'administration, la répétition et la gravité de ces faits auraient rendu nécessaires, à plusieurs reprises, soit le signalement de l'intéressée aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces mêmes services. Cet arrêté ministériel du 9 septembre 2013 n'a été notifié à Madame n. SL. que plusieurs mois plus tard, le 11 mai 2014, par les soins de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette notification, l'intéressée a refusé de signer le procès-verbal afférent, entendant par ce geste manifester son désaccord formel avec la mesure prise et les faits qui y étaient relatés. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Madame n. SL. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 juillet 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-18. Elle sollicite l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État n° 13-24 du 9 septembre 2013 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à ce recours au fond, et par une requête distincte enregistrée le même jour, la requérante a sollicité le sursis à exécution de la décision attaquée. La décision commentée mentionne que cette requête aux fins de sursis a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (dont la date mentionnée dans le texte de la décision est le 28 avril 2010). L'instruction au fond s'est dès lors poursuivie selon la procédure contradictoire écrite habituelle devant la haute juridiction monégasque, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 5 septembre 2014, d'une réplique par la requérante le 6 octobre 2014, et enfin d'une duplique gouvernementale enregistrée le 7 novembre 2014. L'argumentation développée par Madame n. SL. s'articule de manière classique autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne, complétés en cours d'instance. Au titre de la légalité externe, la requérante conteste en premier lieu la procédure d'édiction de l'arrêté de refoulement. Elle souligne que l'acte a été adopté au terme d'une procédure purement interne à l'administration, sans qu'elle ait été mise en mesure de faire valoir préalablement ses observations. Tout en admettant que cette manière de procéder est conforme à la législation interne monégasque, elle soutient que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 est contraire aux exigences de l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui garantit des droits procéduraux en cas d'expulsion d'étrangers. Elle soulève ainsi une exception d'inconventionnalité à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine de 1964. Pour démontrer l'applicabilité de ce texte conventionnel à sa situation, Madame n. SL. soutient qu'elle doit être regardée comme « résidente » à Monaco au sens autonome du Protocole n° 7. Selon son analyse dans son mémoire en réplique, la notion de résident, définie par défaut, n'exclut que les personnes dont l'admission est en cours d'examen ou qui ne sont admises que pour une durée limitée comme le transit. Elle fait valoir que sa condition de résidente frontalière à Beausoleil, combinée à la liberté d'établissement tirée de la Convention franco-monégasque de voisinage et à ses attaches médicales et sociales en Principauté, la place dans une situation identique à celle des résidents du territoire administratif monégasque. Elle ajoute qu'en l'absence d'atteinte à la sécurité nationale ou d'atteinte sérieuse à l'ordre public, le Ministre d'État ne saurait se prévaloir du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 pour différer l'exercice de ces garanties procédurales après l'exécution du refoulement. En deuxième lieu, toujours sur le terrain de l'exception d'illégalité et de la légalité externe, la requérante invoque la violation du Protocole n° 4 à la CEDH relatif à la liberté de circulation. Elle soutient que l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne satisfait pas à l'exigence conventionnelle de prévisibilité de la loi, permettant ainsi des restrictions arbitraires à sa liberté d'aller et venir. En troisième lieu, par un moyen nouveau soulevé dans sa réplique du 6 octobre 2014, Madame n. SL. invoque la violation du principe général des droits de la défense. Elle soutient que ce principe général du droit obligeait les autorités monégasques à recueillir ses observations préalablement à l'adoption d'une mesure d'éloignement, quand bien même cette mesure de police ne revêtirait pas le caractère d'une sanction. Au titre de la légalité interne, la requérante développe une contestation vigoureuse tant sur la matérialité des faits que sur leur qualification juridique et la proportionnalité de la mesure. Dans sa requête initiale, elle soutient que le refoulement est manifestement disproportionné au regard de l'absence de tout antécédent judiciaire, de sa non-implication dans des trafics internationaux et de l'absence de menace sérieuse pour l'ordre public. Elle réduit les griefs à un simple signalement pour faits de prostitution et à un incident isolé avec un client au sujet du règlement d'une prestation. Dans sa réplique, face aux écritures du Ministre d'État, elle durcit sa position sur le terrain probatoire : elle conteste formellement la réalité des faits allégués par l'administration et rappelle que son refus de signer le procès-verbal de notification attestait de son désaccord. Elle rappelle le principe selon lequel la charge de la preuve incombe à l'administration et constate que le Ministre d'État ne produit aucun élément de preuve, tel que des pièces de procédures de police, pour établir les faits servant de support à l'arrêté. Enfin, elle invoque la violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et du domicile, arguant que le refoulement de Monaco compromet son accès aux soins et la contraindra, à terme, à abandonner son domicile de Beausoleil compte tenu de l'imbrication géographique des deux territoires. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la légalité externe, le représentant de l'État oppose une fin de non-recevoir à l'invocation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH. Il fait valoir que ce texte ne protège que l'étranger qui « réside régulièrement » sur le territoire de l'État auteur de l'expulsion. Or, Madame n. SL., domiciliée en France, n'est pas résidente de la Principauté et n'y a jamais résidé régulièrement faute d'avoir sollicité et obtenu un titre de séjour, la Convention de voisinage de 1963 ne conférant pas par elle-même la qualité de résident régulier sans accomplissement des formalités locales. Dès lors, sa situation étant objectivement différente de celle des résidents monégasques, l'inapplicabilité du Protocole n° 7 ne saurait davantage caractériser une rupture du principe d'égalité. Le Ministre d'État soutient également que la requérante ne peut se prévaloir ni de l'article 2 du Protocole n° 4, ni de l'article 8 de la CEDH, dont la violation n'est au demeurant pas démontrée. Quant au moyen tiré du principe général des droits de la défense, l'administration le qualifie d'inopérant dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative et d'éloignement, et non d'une sanction. Sur la légalité interne, le Ministre d'État défend la légalité de son arrêté en soutenant qu'il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Il précise que ce n'est pas l'exercice de la prostitution en tant que tel qui a motivé le refoulement, mais les « conditions scandaleuses » de cet exercice ayant nécessité à plusieurs reprises l'intervention de la police. Dans sa contre-requête, il affirme initialement que ces faits ne sont pas contestés par la requérante et qu'ils constituent des troubles matériels sérieux (manifestations publiques, incidents) ou des comportements pénalement répréhensibles (racolage, proxénétisme) caractérisant un trouble manifeste à l'ordre public. Surtout, face à la contestation probatoire soulevée par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État développe dans sa duplique une thèse singulière quant à l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Sans produire de pièces nouvelles, il soutient que l'exactitude matérielle des faits est suffisamment établie par la « très grande précision avec laquelle [les faits reprochés à la requérante] sont relatés dans la décision attaquée ». Selon l'administration, la simple contestation de la requérante ne suffit pas à remettre en cause cette exactitude. Il ajoute que l'absence de poursuites pénales ne prouve pas l'inexistence des faits, mais résulte soit de ce qu'ils ne constituaient pas un délit pénal tout en troublant l'ordre public, soit d'un choix d'opportunité des autorités de police de ne pas engager de procédure judiciaire. Enfin, il rétorque que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant aux conséquences alléguées de la mesure sur sa vie privée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de cet échange d'arguments particulièrement dense, qui embrassait des questions fondamentales de droit conventionnel européen, de droit international bilatéral et de procédure administrative non contentieuse, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une difficulté préalable d'ordre méthodologique et probatoire. Avant même de pouvoir se prononcer sur l'applicabilité des Protocoles n° 4 et n° 7 de la CEDH à une ressortissante française frontalière, sur la portée du principe des droits de la défense en matière de police des étrangers, ou encore sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'article 8 de la CEDH, la haute juridiction devait trancher une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la dévolution de la charge de la preuve : l'administration peut-elle valablement justifier la légalité interne d'une mesure de police administrative restreignant les libertés individuelles, telle qu'un arrêté de refoulement motivé par des troubles à l'ordre public, en se bornant à invoquer la précision rédactionnelle des motifs contenus dans l'acte attaqué, sans produire devant le juge la moindre pièce justificative propre à établir la matérialité des faits lorsque ceux-ci sont formellement contestés par le requérant ? En d'autres termes, les affirmations unilatérales de l'autorité administrative, fussent-elles détaillées dans le corps de la décision faisant grief, bénéficient-elles d'une présomption de véracité dispensant l'État de toute production probatoire dans le cadre de l'instance contentieuse, ou le respect du contrôle juridictionnel effectif impose-t-il au juge d'exiger la communication des pièces du dossier administratif établissant la réalité factuelle des griefs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur juridique, caractérisée par une économie de moyens provisoire qui concentre l'attention sur les exigences de l'instruction contentieuse. Le raisonnement de la juridiction s'articule en deux temps, condensés dans deux considérants d'une sobriété exemplaire. Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise de l'objet et des motifs de l'acte soumis à sa censure. Il relève que l'arrêté du 9 septembre 2013, prononçant le refoulement de Madame n. SL. — dont il prend soin de noter au passage qu'elle est domiciliée sur le territoire de la commune française de Beausoleil — repose sur un motif déterminé : la considération selon laquelle l'intéressée a troublé l'ordre public et ainsi compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Le juge précise immédiatement le substrat factuel sur lequel repose cette qualification juridique dans l'esprit de l'auteur de l'acte, à savoir l'existence de faits ayant nécessité, à plusieurs reprises, soit le signalement de la requérante aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces derniers. Par ce premier mouvement, le juge circonscrit le débat sur le terrain de la cause juridique de l'acte administratif : la légalité du refoulement dépend directement de la réalité de ces signalements et interventions policières répétés. Dans un second considérant, introduit par l'adverbe d'opposition « cependant », le Tribunal Suprême confronte ces affirmations administratives à la réalité du dossier contentieux qui lui est soumis. Le constat dressé par l'Assemblée Plénière est sans appel : « le Ministre d'État ne produit à l'appui de ses affirmations aucune pièce établissant la réalité des faits ». Ce faisant, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la « très grande précision » de la relation des faits dans le texte même de l'arrêté attaqué suffirait à en établir l'exactitude matérielle. Pour le Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un acte — exigée par ailleurs par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 visée par la décision — ne saurait se confondre avec la justification au fond de ses motifs devant le juge. Une allégation administrative, même circonstanciée, demeure une simple affirmation tant qu'elle n'est pas corroborée par des éléments de preuve extrinsèques à l'acte attaqué. Tirant les conséquences procédurales de cette carence probatoire de l'administration, qui fait obstacle à l'exercice normal de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide de ne pas statuer immédiatement au fond. Il estime qu'« il y a lieu de prescrire avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, une mesure d'instruction ». En mobilisant les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique, le juge administratif suprême monégasque refuse tant de valider aveuglément la parole gouvernementale que d'annuler d'emblée l'acte pour défaut de base factuelle, choisissant d'enjoindre formellement à l'exécutif de verser aux débats les pièces justificatives dans un délai contraint. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée sur les nécessités de l'instruction probatoire, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame n. SL. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision avant dire droit, la décision rendue le 16 février 2015 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente une portée jurisprudentielle majeure dans l'ordre juridique monégasque. Elle illustre de manière éclatante la transformation contemporaine de l'office du juge de l'excès de pouvoir et l'approfondissement du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative, particulièrement dans le domaine sensible du droit des étrangers. En premier lieu, cette décision consacre l'effectivité du contrôle de l'exactitude matérielle des faits comme préalable indispensable à tout contrôle de qualification juridique ou de proportionnalité. Le contentieux de la police des étrangers, régi à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, a longtemps été marqué par une large marge d'appréciation reconnue à l'autorité gouvernementale, compte tenu des enjeux de souveraineté et de sécurité publique inhérents à l'exiguïté du territoire de la Principauté. L'article 22 de ladite Ordonnance confère ainsi au Ministre d'État une prérogative étendue pour enjoindre à tout étranger de
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Établissement public de caractère hospitalier - Ordonnance n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace - Agent de service hospitalier - Emploi de gouvernant - Décision disciplinaire de rétrogradation - Détournement de procédure (non) - Manque de base légale (non) - Erreur de fait (non) Recours pour excès de pouvoir Absence de faute disciplinaire - Comportement incompatible avec les responsabilités afférentes à l'emploi (oui) - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Établissements publics Établissement public de caractère hospitalier - Agent de service hospitalier - Décision disciplinaire de rétrogradation Procédure Moyen de droit évoqué dans la réplique pour la première fois - Cause juridique distincte de celle de la requête - Moyen nouveau et tardif - Irrecevabilité Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande en indemnisation
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 septembre 2014, n° 12597 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 septembre 2014, n° 12597 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/09-30-12597)) ## Faits et procédure M. a. BR., de nationalité néerlandaise, a été engagé par la Direction des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique (DRHFFP) par contrat du 26 octobre 2009, en qualité de chef de projet au sein de la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN). Le contrat était conclu pour une durée déterminée, du 9 novembre 2009 au 8 novembre 2012, avec une période d'essai de six mois, renouvelable une fois. Par courrier du 5 mars 2010, la DRHFFP a informé l'intéressé de la reconduction de la période d'essai, au motif que les six premiers mois « n'apparaissaient pas concluants ». Par courrier du 26 avril 2010, elle a mis fin au contrat à compter du 30 avril 2010. Par exploit du 22 juillet 2013, M. BR. a assigné l'État de Monaco et la CCIN en paiement de 120 370,35 euros de salaires (mai 2010 à novembre 2012), de 650 euros de primes de Noël, et de 25 000 euros de dommages et intérêts pour rupture abusive et résistance abusive. Le demandeur soutenait que la période d'essai ne pouvait excéder trois mois en vertu de l'article 4 de la loi n° 723 du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail (la référence est diversement reproduite, « 729 » dans l'exposé des prétentions, « 723 » dans les motifs), que le contrat était devenu définitif, et que la rupture n'avait pas de motif sérieux. L'État défendeur soutenait pour sa part que la loi de 1963 est inapplicable aux agents contractuels de droit public. La CCIN, à titre principal, opposait l'irrecevabilité de l'action dirigée contre elle, l'État étant seul employeur. Le Tribunal de première instance, statuant en premier ressort, a rendu son jugement contradictoire le 30 septembre 2014. ## Question de droit Le jugement pose deux questions principales. **La première est d'ordre processuel** : une action en paiement peut-elle être dirigée utilement contre une autorité administrative indépendante dotée de pouvoirs hiérarchiques et disciplinaires sur ses personnels, lorsque le contrat de travail a été conclu et rompu par la direction administrative compétente de l'État ? **La seconde est de fond** : un agent contractuel de droit public peut-il se prévaloir de la limite légale de trois mois applicable à la période d'essai en droit privé du travail, et, plus généralement, l'exigence de proportionnalité entre la durée de la période d'essai et celle du contrat s'impose-t-elle à l'administration ? Subsidiairement se pose la question de la motivation et de la charge de la preuve de la rupture pendant la période d'essai, ainsi que celle de l'abus du droit d'agir. ## Solution et dispositif Sur la recevabilité, le tribunal retient que « l'employeur de M. a. BR. est l'ÉTAT DE MONACO ». Il fonde cette qualification sur l'article 5-3 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, modifiée par la loi n° 1.353 du 4 décembre 2008, et sur les articles 1 et 2 de l'ordonnance n° 1.635 du 30 avril 2008, qui confient à la DRHFFP le recrutement des agents non titulaires de l'État et la signature de leurs contrats d'engagement. Le caractère d'autorité indépendante de la CCIN et les pouvoirs de son président ne fondent pas, selon le juge, une condamnation de la Commission, « dès lors que l'État est le seul employeur et auteur de la rupture du contrat de travail ». Sur le fond, le tribunal écarte successivement : - l'article 4 de la loi n° 723 de 1963, dont les agents publics « ne peuvent nullement [se] revendiquer le bénéfice » ; - la Convention n° 158 de l'Organisation internationale du travail, non ratifiée par la Principauté ; - la référence à la Cour européenne des droits de l'homme, jugée « inopérante faute de précision », et à la Charte sociale européenne, non ratifiée par Monaco ; - le
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-8287)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien du droit au séjour d'un ressortissant étranger né et ayant toujours vécu sur le territoire monégasque. Monsieur L. S. (également désigné sous le nom de Monsieur l. SA. dans l'en-tête de la décision), de nationalité mauricienne, est né à Monaco le 28 octobre 1983. Ses attaches avec la Principauté sont anciennes et profondes : ses parents y ont vécu la majeure partie de leur existence, sa mère y étant arrivée à l'âge de 15 ans avant d'y contracter mariage le 24 septembre 1977. Le requérant a lui-même accompli l'intégralité de son parcours scolaire sur le territoire monégasque, d'abord à l'école Saint-Charles de 1987 à 1994, puis au Lycée technique et hôtelier de Monte-Carlo de 1995 à 2002, établissement au sein duquel il a obtenu le diplôme correspondant à la terminale BEP hôtellerie. À compter du mois de juin 2002, il a exercé diverses activités professionnelles en Principauté, attestées par plusieurs permis de travail versés aux débats, tout en demeurant domicilié à Monaco chez ses parents. Selon les éléments exposés par l'administration dans ses écritures en défense, le parcours de l'intéressé a toutefois été émaillé de divers incidents ayant attiré l'attention des autorités de police. Lors de la délivrance de sa première carte de séjour le 16 décembre 1999 (un procès-verbal du 24 décembre 1999 étant également mentionné), à la suite d'une enfance qualifiée de tumultueuse par l'administration (laquelle évoque des vols en 1998 et 1999), Monsieur L. S. a fait l'objet d'un premier avertissement officiel par procès-verbal l'informant que s'il venait à attirer de nouveau l'attention des services de police, une mesure de refoulement du territoire monégasque serait prise à son encontre. Postérieurement à cette première mise en garde, Monsieur L. S. a été condamné le 9 juillet 2002 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine de 150 euros d'amende pour des faits de coups et blessures volontaires. En outre, au cours de l'année 2003, une procédure a été diligentée à son encontre pour un vol avec effraction commis au préjudice du supermarché Casino de Monaco, procédure à l'issue de laquelle il a été laissé libre après avoir dédommagé la victime et obtenu le retrait de la plainte. À l'occasion de la délivrance d'un duplicata de sa carte de résident le 15 juillet 2004 (date mentionnée comme « courant juillet 2004 » dans la notification ultérieure), la Direction de la Sûreté Publique lui a adressé verbalement un second avertissement solennel, réitérant la menace d'une mesure de refoulement en cas de nouvel agissement répréhensible. La rupture décisive est intervenue à la fin de l'année 2008. Le 18 novembre 2008, Monsieur L. S. a été interpellé sur le territoire français, à Beausoleil, par les gendarmes de Cap-d'Ail, après avoir été dénoncé comme revendeur de produits stupéfiants. Selon l'exposé du Ministre d'État, l'intéressé aurait reconnu lors de sa garde à vue se livrer au trafic de stupéfiants tant en France qu'à Monaco sur ses lieux de travail. Il aurait également déclaré résider de fait à Beausoleil dans un appartement occupé par sa compagne (propriété inoccupée des parents de sa compagne Mademoiselle C. V., selon la version du requérant), lieu au sein duquel les enquêteurs ont découvert des produits stupéfiants, une somme de 5 626 euros en espèces ainsi que des relevés bancaires établis à son nom. Mis en examen par les autorités judiciaires françaises, Monsieur L. S. a été placé en détention provisoire à la maison d'arrêt de Grasse du 20 novembre 2008 au 10 mars 2009. Au vu de ces événements, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a, par une note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, donné instruction au Directeur de la Sûreté Publique de procéder à la « neutralisation » de la carte de résident de l'intéressé. Après sa remise en liberté, Monsieur L. S. s'est présenté sur convocation, le 20 mars 2009, dans les locaux de la division de la police administrative de la Direction de la Sûreté Publique de Monaco. Il lui a alors été donné verbalement connaissance, suivant procès-verbal dressé le même jour, de la décision du 30 décembre 2008 précisant « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour », et il a été sommé de restituer sur-le-champ sa carte de séjour monégasque aux fonctionnaires de police. Estimant que cette mesure engendrait un véritable drame humain en le privant subitement de logement, de titre de séjour régulier (tant à Monaco qu'en France), de travail et de couverture d'assurance-maladie, Monsieur L. S. a formé un recours gracieux le 19 mai 2009 auprès du Ministre d'État. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 juin 2009, le Ministre d'État a rejeté ce recours en énonçant que « l'ensemble de ces faits ... ne correspondent pas à l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, Monsieur L. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, notifiée le 20 mars 2009, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux prise par le Ministre d'État le 15 juin 2009. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 5 octobre 2009, d'une réplique du requérant le 25 novembre 2009 et d'une duplique de l'administration le 10 décembre 2009. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, par une ordonnance du 26 janvier 2010, le Président du Tribunal Suprême a rapporté une précédente ordonnance du 10 août 2009 et désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur, avant de renvoyer la cause, par ordonnance du 22 juillet 2010, à l'audience du 21 septembre 2010. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe et du fondement juridique de l'acte, Monsieur L. S. soutenait en premier lieu que la décision d'interdiction de résidence (dénommée par erreur matérielle comme datée du 30 mars 2008 dans un passage de la requête) et la confiscation corrélative de sa carte de séjour étaient constitutives d'une voie de fait — caractérisant la violence au sens administratif du terme — et d'un excès de pouvoir, faute de reposer sur un quelconque fondement légal et d'avoir été prises par une autorité compétente. Il faisait valoir qu'en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, l'étranger régulièrement titulaire d'une carte de séjour est autorisé à résider à Monaco jusqu'à la date d'expiration de son titre. Selon lui, seules deux procédures légales permettent d'enjoindre à un titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire : la mesure de refoulement ou l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, toutes deux décidées par le Ministre d'État en application de l'article 22 de ladite Ordonnance. La mesure litigieuse ne constituant ni un refoulement ni une expulsion, et émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, elle serait radicalement illégale. En deuxième lieu, le requérant invoquait la violation du principe général du droit du respect des droits de la défense. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême imposant à l'autorité administrative de faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et de lui permettre de s'expliquer, il soulignait que la décision attaquée constituait un acte faisant grief assimilable à une sanction. Or, il s'était vu simplement notifier la mesure sans avoir été préalablement informé des faits retenus contre lui, sans avoir pu présenter d'observations et sans avoir pu être assisté par un conseil. Dans sa réplique, il contestait fermement l'idée que l'administration monégasque fût dispensée du respect du contradictoire en matière de police au seul motif d'une absence de texte écrit équivalent au droit français. En troisième lieu, Monsieur L. S. excipait d'une violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, laquelle exige la motivation des décisions qui retirent l'usage d'un droit ou restreignent l'exercice d'une liberté. Il soutenait que la triple motivation contenue dans le procès-verbal du 20 mars 2009 n'était pas suffisamment explicite : elle visait les deux « avertissements solennels » sans rappeler les faits les ayant motivés, mentionnait des poursuites pour infraction à la législation sur les stupéfiants sans préciser ni la date, ni les circonstances, ni la nature exacte des faits reprochés, et évoquait enfin ses déclarations aux gendarmes français sur sa résidence hors de Monaco sans autre précision. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant dénonçait d'abord une triple erreur manifeste d'appréciation : - Premièrement, les « avertissements solennels » ne sont pas prévus par la loi et sont dépourvus de toute valeur juridique ; le requérant arguait par ailleurs d'un casier judiciaire vierge à Monaco et contestait avoir commis quelque fait répréhensible que ce soit ou avoir fait l'objet d'une condamnation. - Deuxièmement, concernant sa résidence à Beausoleil, il expliquait entretenir depuis plusieurs années une relation suivie avec sa future fiancée, Mademoiselle C. V., tous deux étant âgés de 25 ans et domiciliés chez leurs parents respectifs ; le fait de se retrouver épisodiquement dans un appartement inoccupé appartenant aux parents de la jeune fille à Beausoleil pour bénéficier d'un minimum d'intimité ne saurait établir, sans erreur manifeste d'appréciation, qu'il ne résidait plus à Monaco. - Troisièmement, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt *DE C.*), il soutenait qu'il appartenait à l'administration de rapporter la preuve de l'existence de poursuites judiciaires en France et ajoutait qu'à supposer établie — au mépris du secret français de l'instruction — une consommation occasionnelle de produits illicites, de tels faits ne pouvaient justifier une mesure d'une telle gravité le privant de domicile, de travail, de couverture sociale et de ses liens familiaux. Enfin, Monsieur L. S. soutenait que la décision était dépourvue de base légale et entachée d'illégalité dans ses motifs, dès lors que ni le procès-verbal du 20 mars 2009 ni le rejet du recours gracieux du 15 juin 2009 ne visaient l'existence d'un risque pour l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité des biens ou des personnes. Il qualifiait d'arbitraire et de contraire au principe d'égalité devant la loi la motivation du Ministre d'État tirée du défaut de conformité à « l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la compétence et la base légale, l'administration faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 n'exclut nullement le pouvoir général dont disposent les autorités en charge de la police administrative de retirer la carte de séjour d'un étranger pour des considérations de police lorsque son comportement répréhensible est incompatible avec son maintien sur le territoire. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt du 18 février 2008, *N. B.*), le Ministre d'État précisait que le retrait de la carte de résident — qualifié de « neutralisation » — n'oblige pas l'étranger à quitter immédiatement la Principauté ni ne lui interdit d'y pénétrer, ce qui exclut tout excès de pouvoir et *a fortiori* toute voie de fait. Sur la procédure préalable, le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la violation des droits de la défense et de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Invoquant tant la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, Ass., 21 juillet 1970, *K. et F.* ; 18 juin 1975, *Dame C.* ; 9 novembre 1994, *T.*) que celle du Tribunal Suprême (arrêt du 5 décembre 2007, *Jean C. M.*, jugeant que l'article 6 § 3 de la Convention ne concerne pas les décisions de police administrative), il soutenait que les garanties du procès équitable ne s'appliquent qu'aux procédures juridictionnelles et non aux mesures de police administrative. En outre, à la différence du droit français, aucun texte monégasque n'assujettit les mesures de police devant être motivées au respect d'une procédure contradictoire préalable. Sur la motivation formelle, le défendeur relevait que les exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 étaient pleinement satisfaites, le requérant reconnaissant lui-même avoir eu connaissance, par le procès-verbal du 20 mars 2009, de la triple considération fondant le retrait : les deux avertissements de 1999 et 2004, la procédure judiciaire française des chefs de transport, offre, possession et acquisition de stupéfiants, et ses propres déclarations aux gendarmes français fixant sa résidence effective à Beausoleil. Sur le fond, enfin, le Ministre d'État contestait toute erreur manifeste d'appréciation : les avertissements solennels, même dépourvus de valeur juridique propre, attestaient de la réalité d'agissements répréhensibles antérieurs ; le requérant ne contestait ni l'existence ni la teneur de ses déclarations aux gendarmes sur sa résidence ; et son implication dans un trafic de stupéfiants en tant que revendeur — corroborée par la saisie de drogue, de 5 626 euros en liquide et par son incarcération à Grasse de novembre 2008 à mars 2009 — excédait largement une simple consommation occasionnelle. Quant à l'absence de mention expresse d'une menace pour l'ordre ou la tranquillité publique, l'administration répliquait qu'une telle mention n'est exigée que pour les décisions d'expulsion et de refoulement, les agissements répréhensibles de l'intéressé suffisant en l'espèce à justifier légalement le retrait de sa carte de séjour. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats au fond touchant au régime juridique du retrait des titres de séjour en droit monégasque, à l'applicabilité des droits de la défense aux mesures de police administrative et aux exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, lors de son délibéré, à un obstacle procédural préalable et dirimant. Il ressortait en effet de l'examen des pièces du dossier que si l'existence matérielle et le sens général de la décision d'interdiction de résider prise le 30 décembre 2008 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (sous la forme d'une note n° 2008.23204) étaient attestés par deux documents postérieurs — à savoir le procès-verbal de notification dressé par les services de police le 20 mars 2009 et la lettre du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux —, l'instrumentum même de l'acte administratif initial attaqué n'avait été versé aux débats par aucune des parties. Monsieur L. S. n'en avait eu qu'une connaissance verbale lors de sa convocation au commissariat, matérialisée par un procès-verbal de notification et de restitution de titre, et l'administration s'était abstenue de produire ladite note du 30 décembre 2008 au cours de l'instruction écrite. Dès lors, la question juridique immédiate qui se posait à la Haute Juridiction était la suivante : le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'une décision administrative individuelle faisant grief lorsque le texte même de cet acte n'est pas produit au dossier et que sa teneur n'est connue qu'indirectement par son procès-verbal de notification et par la décision de rejet du recours gracieux, ou doit-il, pour être en mesure d'exercer son office, user de ses pouvoirs d'instruction afin d'ordonner à l'administration la production de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur méthodologique qui illustre le caractère inquisitoire de la procédure contentieuse administrative et l'exigence d'un contrôle juridictionnel effectif. Dans un unique considérant d'une concision remarquable, la Haute Juridiction opère une distinction nette entre la preuve de l'existence de l'acte administratif et la possibilité d'en contrôler la légalité. Dans un premier temps, le Tribunal constate que l'existence juridique de la décision litigieuse ne fait aucun doute. Il relève en effet que tant le procès-verbal de notification du 20 mars 2009 que la lettre recommandée avec accusé de réception du Ministre d'État en date du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux « établissent l'existence d'une décision prise par M. le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur par note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, par laquelle le requérant "n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco à compter de ce jour" ». Ce constat permet d'écarter toute irrecevabilité de la requête qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision préalable ou du défaut de production de la décision attaquée par le requérant : celui-ci ne s'étant vu remettre que le procès-verbal de notification verbale et la réponse à son recours gracieux, il avait pleinement satisfait à ses obligations procédurales en produisant ces éléments qui révélaient l'acte du 30 décembre 2008. Dans un second temps, toutefois, le Tribunal Suprême juge que « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas en mesure le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Cette affirmation se comprend aisément au regard des moyens soulevés par Monsieur L. S. Le requérant contestait en effet la compétence de l'auteur de l'acte, la nature exacte de la mesure (confiscation, retrait, neutralisation, interdiction de résider, refoulement déguisé), le respect des exigences de motivation formelle issues de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 ainsi que la légalité des motifs retenus. Or, comment vérifier si l'acte initial du 30 décembre 2008 comportait l'én