75 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27320 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27320 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27320)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, met en cause la situation juridique d'un agent non titulaire de l'État ainsi que la régularité de la procédure ayant conduit à son éviction du service pour motif disciplinaire. Monsieur L. G. a été recruté au sein de la Direction de la sûreté publique sur le fondement d'un engagement contractuel initial d'une durée d'un an ayant pris effet le 1er décembre 1991. Cette relation de travail a fait l'objet de renouvellements successifs et ininterrompus selon des périodicités variables : un premier renouvellement pour une durée d'un an à compter du 1er décembre 1992, un deuxième pour une durée de trois ans à compter du 1er décembre 1993, puis un troisième pour une durée de cinq ans à compter du 1er décembre 1996. Lors de son recrutement et des renouvellements afférents, Monsieur L. G. a apposé sa signature, précédée de la mention « lu et approuvé », sur une copie d'un document intitulé « Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État », annexé à son contrat. Par ailleurs, ses lettres d'engagement faisaient référence « à toutes les obligations et interdictions qui s'imposent aux fonctionnaires de l'État en vertu de leur statut ». Initialement employé au sein du service des archives générales, l'intéressé a fait l'objet d'une mesure de mutation interne le 13 novembre 2000, date à laquelle il a été affecté au secrétariat de simple police avec pour mission d'assurer la tenue de la comptabilité du service. À l'échéance de son dernier contrat quinquennal, le 1er décembre 2001, Monsieur L. G. a été maintenu en fonction et a continué d'exercer ses attributions comptables au sein dudit secrétariat sans qu'aucun acte de renouvellement exprès de son engagement ne soit formalisé par l'administration. Les événements ayant conduit à la rupture de ce lien contractuel trouvent leur origine dans la réclamation d'un automobiliste adressée à la Direction de la sûreté publique. Cet usager signalait le défaut de remise, par un agent verbalisateur, du reçu correspondant au paiement d'une amende transactionnelle versée directement entre les mains de ce dernier en application des dispositions de l'article 435 du Code de procédure pénale. Saisi de cette réclamation, le Commissaire principal, chef de la Division de la police urbaine, a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative interne. Celle-ci s'est déroulée du 17 janvier au 3 février 2006 et a mis en évidence diverses anomalies dans le fonctionnement du secrétariat de simple police. Il ressort des éléments du dossier que le Procureur général avait initialement été informé de l'existence d'anomalies par une lettre anonyme, avant que l'enquête interne, clôturée le 3 février 2006, ne donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal le 9 février 2006. Dès le lendemain, le 10 février 2006, le chef de la Division de la police judiciaire de la Direction de la sûreté publique a officiellement saisi le Procureur général en lui transmettant les conclusions de l'enquête interne. Au vu de ces éléments laissant apparaître des présomptions graves de crimes et délits commis par des fonctionnaires et dépositaires publics, le magistrat du parquet a requis l'ouverture d'une information judiciaire contre personne non dénommée. Dans le cadre de cette instruction pénale, Monsieur L. G. a été formellement inculpé de l'ensemble de ces crimes et délits le 16 février 2006. Le magistrat instructeur ayant prononcé à l'encontre de l'inculpé une interdiction d'entrer en contact avec les agents du secrétariat de simple police, le Ministre d'État a, par décision du 15 mars 2006, prononcé la suspension temporaire de Monsieur L. G. de ses fonctions administratives. Parallèlement au déroulement de l'information judiciaire, l'autorité administrative a engagé une procédure disciplinaire à l'encontre de l'agent. Par une correspondance en date du 4 octobre 2006, le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines a informé Monsieur L. G. de son intention de procéder à son licenciement pour faute, sans préavis ni indemnité. Ce courrier invitait l'intéressé à se présenter le 24 octobre 2006 afin d'être entendu en ses explications, tout en lui précisant la faculté de se faire assister par un défenseur de son choix ainsi que son droit de consulter préalablement son dossier administratif au sein de la direction. Lors de l'audition du 24 octobre 2006, Monsieur L. G., empêché en raison de son état de santé, a été représenté par son avocat, lequel a présenté des observations. À l'issue de cette procédure, le Ministre d'État a pris, le 23 novembre 2006, une décision prononçant le licenciement de Monsieur L. G., sans préavis ni indemnité, à titre de sanction disciplinaire sur le fondement de l'article 18 du Règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure d'éviction, Monsieur L. G. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 23 janvier 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire complet de mémoires : le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 23 mars 2007, à laquelle le requérant a répondu par une réplique enregistrée le 23 avril 2007, suivie d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 23 mai 2007. Par ordonnance du 21 novembre 2007, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 4 février 2008. Au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 23 novembre 2006, Monsieur L. G. articulait une série de moyens touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'acte attaqué. En premier lieu, le requérant revendiquait l'application des garanties statutaires de la fonction publique. Il soutenait que, faute de reconduction expresse de son contrat à compter du 30 novembre 2001, il se trouvait maintenu en fonction pour une durée indéterminée et placé, de ce fait, dans une situation légale et réglementaire. Il en déduisait qu'il devait bénéficier des dispositions protectrices de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, d'autant que ses lettres d'engagement renvoyaient aux obligations de ce statut. Selon lui, la sanction équivalant à une révocation ne pouvait être prononcée que par ordonnance souveraine après avis du Conseil de discipline, conformément à l'article 42 de ladite loi, ou à tout le moins par le Conseil de gouvernement, frappant ainsi d'incompétence la décision prise par le seul Ministre d'État. Il déniait par ailleurs toute existence juridique, tant réglementaire que contractuelle, au « Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État » visé par la décision de licenciement. En deuxième lieu, le requérant soulevait un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure préalable, arguant que les poursuites disciplinaires reposaient exclusivement sur une procédure pénale indûment détenue par l'administration. Selon son argumentation, l'enquête diligentée du 17 janvier au 3 février 2006 au sein de la Direction de la sûreté publique, bien que qualifiée d'administrative, constituait matériellement une enquête pénale dès lors qu'elle résultait de la plainte d'un automobiliste. Ayant été menée à l'insu des autorités judiciaires et sans l'autorité du Procureur général, cette enquête était, selon lui, entachée de nullité absolue et menée en violation du secret judiciaire sanctionné par le Code pénal. En troisième lieu, Monsieur L. G. invoquait la règle selon laquelle le pénal tient le disciplinaire en l'état. Soulignant l'identité stricte entre les faits motivant son licenciement et ceux pour lesquels il était inculpé dans le cadre de l'information judiciaire en cours, et niant formellement les avoir commis, il soutenait que le Ministre d'État ne pouvait légalement prononcer une sanction avant que la juridiction répressive n'ait définitivement statué sur la matérialité et l'imputabilité de ces faits. En quatrième et dernier lieu, le requérant dénonçait une violation des droits de la défense. Il affirmait que la formulation même de la lettre de convocation du 4 octobre 2006 démontrait que la décision de le licencier était arrêtée dans son principe avant même la tenue de l'audition du 24 octobre 2006, privant ainsi cette garantie procédurale de toute portée effective. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la situation juridique de l'agent, l'administration faisait valoir que la législation monégasque n'interdit nullement le recrutement d'agents contractuels et que Monsieur L. G., n'ayant pas la qualité de fonctionnaire, ne pouvait revendiquer le bénéfice de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Le Ministre d'État précisait que le Règlement général applicable aux agents contractuels et suppléants de l'État revêtait une valeur contractuelle certaine à l'égard du requérant, qui en avait signé une copie avec la mention « lu et approuvé » annexée à son contrat, rendant ainsi pleinement applicable la procédure prévue à son article 18. Sur la régularité de l'enquête, le défendeur soutenait que le Code de procédure pénale ne prohibe pas les enquêtes administratives internes au sein de la Sûreté publique. Il exposait que l'enquête litigieuse revêtait un caractère strictement administratif et interne, qu'elle avait été clôturée le 3 février 2006 avec rédaction d'un procès-verbal le 9 février, et que le Procureur général avait été très normalement saisi dès le 10 février 2006 par le chef de la Division de la police judiciaire, de sorte qu'aucune immixtion dans les prérogatives de l'autorité judiciaire ne pouvait être caractérisée. Sur l'articulation des procédures, le Ministre d'État rappelait le principe d'indépendance des poursuites disciplinaires et pénales. Il affirmait que l'autorité administrative n'est jamais tenue de surseoir à statuer dans l'attente du jugement répressif, même en cas de dénégation des faits par l'agent, ajoutant qu'en l'espèce, la durée prévisible de l'instruction pénale s'avérait incompatible avec le caractère par nature temporaire de la mesure de suspension prononcée le 15 mars 2006. Enfin, s'agissant des droits de la défense, le Ministre d'État rétorquait que la lettre du 4 octobre 2006 ne préjugeait pas de l'issue de la procédure mais se bornait à indiquer la mesure envisagée et ses modalités éventuelles de notification, permettant précisément au conseil du requérant de présenter toutes observations utiles lors de l'audition du 24 octobre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait une double problématique juridique, l'une préalable et d'ordre public relative à la répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative, l'autre touchant au fond du droit de la fonction publique et du contentieux disciplinaire. En premier lieu, sur le terrain de la compétence, le Tribunal Suprême devait déterminer si le recours en annulation pour excès de pouvoir, qui relève de sa compétence d'attribution en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution, est recevable à l'encontre d'une décision de licenciement disciplinaire prise à l'égard d'un agent public non titulaire. Cette question impliquait de qualifier préalablement la nature juridique de la relation liant l'agent à l'État après l'expiration de son dernier contrat à durée déterminée sans renouvellement exprès, de déterminer la nature juridique du « Règlement général » annexé à l'engagement, et enfin de trancher le point de savoir si la mesure de licenciement s'analyse comme une simple mesure d'exécution du contrat, relevant du juge du contrat (le Tribunal de première instance en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965), ou comme un acte administratif unilatéral détachable de l'opération contractuelle, susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. En second lieu, une fois sa compétence retenue, la Haute Juridiction devait répondre à plusieurs questions substantielles relatives au régime disciplinaire des agents contractuels de l'État : 1. Le renvoi aux obligations statutaires des fonctionnaires dans le contrat d'engagement confère-t-il à l'agent contractuel le bénéfice des garanties disciplinaires de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et quelle est l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à son égard ? 2. Les dispositions de l'article 61 du Code de procédure pénale, qui imposent aux fonctionnaires d'aviser sur-le-champ le Procureur général des crimes et délits dont ils acquièrent la connaissance, font-elles obstacle à ce qu'un chef de service au sein de la Direction de la sûreté publique diligente préalablement une enquête administrative interne à la suite de la réclamation d'un usager ? 3. L'autorité investie du pouvoir disciplinaire est-elle légalement tenue de surseoir à statuer sur le licenciement d'un agent contractuel lorsque les faits reprochés font simultanément l'objet d'une instruction pénale et sont contestés par l'intéressé ? 4. La mention, dans la lettre de convocation à l'entretien préalable, de l'intention de l'administration de licencier l'agent sans préavis ni indemnité constitue-t-elle un préjugement caractérisant une violation des droits de la défense ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, consacrés respectivement à l'examen d'office de sa propre compétence et à l'analyse au fond des moyens d'annulation. #### 1. L'affirmation de la compétence du juge de l'excès de pouvoir par la théorie de l'acte détachable Pour asseoir sa compétence, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui lui attribue une compétence souveraine pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives, et de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, qui institue le Tribunal de première instance comme juge de droit commun en matière administrative. De cette architecture normative, le Tribunal déduit un principe directeur : le juge de l'excès de pouvoir ne saurait connaître des recours dirigés contre les décisions administratives relatives à l'exécution d'un contrat, lesquelles relèvent par nature du juge du contrat, « sauf le cas où le recours serait dirigé contre un acte administratif détachable de l'opération contractuelle initiale ». Appliquant cette grille d'analyse aux faits de l'espèce, la juridiction qualifie tout d'abord la situation juridique du requérant. Elle relève que les modalités de son recrutement lui conféraient la qualité d'agent contractuel de l'État. Analysant les conséquences du maintien en fonction de Monsieur L. G. à compter du 1er décembre 2001 sans renouvellement exprès, le Tribunal écarte la thèse du requérant selon laquelle il aurait été placé dans une situation légale et réglementaire à durée indéterminée : il juge que ce maintien en fonction à l'issue du dernier contrat quinquennal « a eu pour effet de donner naissance à un nouveau contrat pour une même durée que le précédent ». Poursuivant son analyse de la nature du lien juridique, le Tribunal examine la portée du document intitulé « règlement général ». Il considère que cette dénomination est impropre à modifier la nature contractuelle des rapports entre les parties. En effet, dès lors que ce document a été « lu, approuvé et signé » par l'agent et qu'il « ne réunit aucune des conditions de forme de nature à lui conférer une valeur réglementaire », il demeure un instrument purement contractuel. Si la logique de ce raisonnement devait conduire à renvoyer le litige devant le juge du contrat, le Tribunal Suprême opère toutefois un infléchissement décisif en retenant que, « dans les circonstances particulières de l'espèce, la décision attaquée peut être regardée comme détachable dudit contrat et, dès lors, être contestée devant le Tribunal Suprême ». #### 2. La validation intégrale de la légalité externe et interne de la sanction disciplinaire Statuant au fond, le Tribunal Suprême écarte successivement les six branches de l'argumentation du requérant. Premièrement, sur la violation alléguée de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, la Haute Juridiction affirme que ce texte statutaire n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'administration de recruter des agents non titulaires. Elle précise en outre que la clause des lettres d'engagement soumettant l'agent aux obligations et interdictions statutaires des fonctionnaires ne saurait opérer une titularisation implicite lui conférant la qualité de fonctionnaire. Dès lors, Monsieur L. G. est jugé irrecevable à invoquer les garanties procédurales de l'article 42 de ladite loi (intervention d'une ordonnance souveraine et consultation du Conseil de discipline). Deuxièmement, sur la compétence de l'auteur de l'acte, le Tribunal rappelle que le Conseil de gouvernement n'est pas l'autorité hiérarchique détentrice du pouvoir de licencier les agents de l'État. Ce pouvoir appartient exclusivement au Ministre d'État en sa qualité d'autorité hiérarchique, lequel était donc seul compétent pour prononcer la sanction litigieuse. Troisièmement, sur la régularité de l'enquête interne au regard de l'article 61 du Code de procédure pénale, le Tribunal livre une interprétation téléologique de cette disposition. S'il rappelle l'obligation légale faite à tout fonctionnaire d'aviser « sur le champ » le Procureur général de la connaissance acquise d'un crime ou d'un délit, il juge que ce texte n'interdit nullement à un chef de service, saisi d'une réclamation, de diligenter une enquête interne destinée à « identifier d'éventuelles anomalies dans le fonctionnement du service » afin de permettre aux autorités compétentes de prendre les mesures appropriées. Constatant qu'en l'espèce le Commissaire principal a agi en sa seule qualité de chef de service et que les conclusions de l'enquête administrative ont été intégralement transmises au Procureur général « dès qu'elles ont permis de mettre en évidence l'existence vraisemblable de crimes ou délits », le Tribunal écarte le grief tiré de la détention indue d'une procédure pénale par l'administration. Quatrièmement, sur l'incidence de la procédure pénale en cours, le Tribunal consacre avec fermeté le principe d'autonomie du droit disciplinaire : « les sanctions disciplinaires sont distinctes de la répression pénale ». Il en tire la double conséquence que des faits identiques peuvent légalement donner lieu à un cumul de poursuites pénales et de sanctions disciplinaires, et que, en l'absence de disposition textuelle contraire, l'autorité disciplinaire n'est nullement tenue de surseoir à statuer dans l'attente du jugement répressif. Cinquièmement, sur le respect des droits de la défense, le Tribunal analyse la teneur de la lettre du 4 octobre 2006. Il estime que le fait pour le Directeur de la fonction publique d'indiquer qu'il « envisageait » le licenciement sans préavis ni indemnité de l'agent ne caractérise pas une décision prise par avance. Au contraire, cette précision est analysée comme une garantie substantielle permettant à l'agent de présenter utilement ses observations « autant sur la nature que sur les motifs de la sanction ». L'agent ayant été
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 décembre 1998, n° 26634 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 décembre 1998, n° 26634 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1998/12-03-26634)) ## Faits et procédure Une salariée est engagée, par lettre d'embauche du 3 avril 1997 valant contrat, en qualité de moniteur-surveillant à la salle de musculation d'un stade relevant de l'État monégasque, pour une période d'un an à compter du 24 mars 1997. La lettre prévoit une « période d'essai de trois mois, éventuellement renouvelable » et renvoie au règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État. Le responsable technique du stade adresse à l'intéressée des reproches écrits dès le 22 avril 1997, puis, le 17 juin 1997, annonce une prorogation de la période d'essai d'un mois. Le 20 juin 1997, il lui notifie qu'il « est mis un terme à [sa] période d'essai ». Le directeur de la fonction publique confirme ensuite la résiliation « à compter du 20 juin 1997 » par lettre datée du 24 juin, postée le 26 juin et distribuée le 28 juin 1997. La salariée sollicite sa réintégration, puis saisit le tribunal de première instance. Elle soutient que la période d'essai expirait le 24 juin 1997, que son engagement était devenu définitif à la date de la rupture, et réclame 135 000 francs de dommages-intérêts correspondant aux salaires jusqu'au terme du contrat. Elle demande en outre l'annulation de la décision administrative de rupture et, par des conclusions ultérieures, une indemnité complémentaire de 50 000 francs pour licenciement abusif. L'État conclut au rejet. Il soutient que la relation a été rompue le 20 juin 1997, pendant la période d'essai, et invoque, à titre subsidiaire, des manquements de l'agent. Il forme une demande reconventionnelle de 50 000 francs pour procédure abusive et demande le « bâtonnement » de passages des écrits adverses sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1047 du 28 juillet 1982. La date de cette loi est reproduite différemment dans les motifs (27 juillet 1982) : il s'agit d'une discordance matérielle du texte source. ## Question de droit Le tribunal devait trancher plusieurs questions successives : 1. **Le terme de la période d'essai.** La prorogation alléguée par l'État, puis la date effective de la rupture, déterminaient si le contrat était devenu à durée déterminée au moment où la rupture a été notifiée. 2. **La validité de la rupture.** Un responsable technique, qui n'avait pas procédé à l'embauche, pouvait-il mettre fin au contrat, et quel effet attribuer à la lettre émanant du directeur de la fonction publique ? 3. **Les conséquences indemnitaires.** Le salarié, dont le contrat était à durée déterminée et rompu hors faute, peut-il prétendre aux salaires jusqu'au terme, ou seulement à l'indemnité de congédiement prévue par le règlement administratif ? 4. **La compétence** pour connaître d'une demande d'annulation de la décision administrative de rupture. 5. **Le bâtonnement** des écrits et la demande reconventionnelle pour procédure abusive. ## Solution et dispositif **Sur la date de la rupture.** Le tribunal écarte la prorogation de la période d'essai, l'État ne l'ayant pas soutenue et aucun élément n'établissant que le responsable technique disposait du pouvoir de la prolonger. La période d'essai s'achève donc le 24 juin 1997. **Sur la validité de la rupture.** Le tribunal relève que « rien n'autorise à soutenir » que le responsable technique, qui n'avait pas procédé à l'embauche, pouvait mettre fin au contrat. Il constate que l'autorité ayant prononcé la rupture n'est pas celle qui a conclu le contrat et que le « principe du parallélisme des formes » n'a pas été respecté. En conséquence, la lettre du 20 juin 1997 n'a pas mis fin à la période d'essai. La décision du directeur de la fonction publique, prise le 26 juin 1997, ne
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 06 octobre 2020, n° 19365 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 06 octobre 2020, n° 19365 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2020/10-06-19365)) ## Faits et procédure Le prévenu, j. E., né en 1998, de nationalité monégasque et exerçant la profession de jardinier, est poursuivi devant le tribunal correctionnel pour avoir outragé un agent de police dans l'exercice de ses fonctions, le 5 novembre 2019. Selon la prévention, il aurait tenu les propos « vous n'avez rien à foutre » et « vous me cassez les couilles », manifesté à plusieurs reprises son hostilité envers les services de police, et signé l'avis de contravention qui lui était adressé avec le sigle « ACAB », acronyme de l'expression anglaise « All cops are bastards ». La citation a été délivrée par exploit d'huissier le 9 juillet 2020. L'agent de police, b. T., s'est constitué partie civile à l'audience, par l'intermédiaire de son conseil, et a réclamé 500 euros de dommages-intérêts en réparation de son préjudice. Lors des débats, le prévenu a reconnu les faits. Il a expliqué son emportement, au moins en partie, par une consommation d'alcool le soir des faits, et par son irritation face à l'intervention de six policiers à son domicile alors qu'il partageait un moment d'intimité avec son amie. L'agent a déclaré ne pas avoir eu l'impression que le prévenu était sous l'emprise de l'alcool. Il a précisé être déjà intervenu, quelques jours plus tôt, au domicile du prévenu pour faire cesser un bruit de musique excessif. Une expertise psychiatrique, datée du 18 février 2020, a relevé des traits de personnalité psychopathique (impulsivité, difficulté à supporter l'autorité et à respecter les limites, comportement addictif) sans anomalie mentale ou psychique en relation avec l'infraction. L'expert a conclu à la responsabilité pénale du prévenu. La curatrice du prévenu, entendue à titre de simple renseignement, a décrit une évolution positive. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première porte sur la qualification pénale. Il s'agissait de savoir si des propos injurieux adressés à un agent de police dans l'exercice de ses fonctions, assortis de la signature d'un avis de contravention avec un sigle injurieux, caractérisent le délit d'outrage à agent de la force publique. La prévention vise à ce titre les articles 26, 164 et 165 du Code pénal. La défense de l'état d'ivresse, invoquée par le prévenu, tendait à écarter l'élément intentionnel ou, à tout le moins, à en atténuer la portée. La seconde concerne le prononcé de la peine. Le tribunal devait déterminer si les conditions posées par les articles 414-1 et 414-2 du Code pénal, qui permettent d'ajourner le prononcé de la peine à l'égard d'un prévenu déclaré coupable de délits et d'assortir cet ajournement d'obligations issues des articles 5 et 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.960 du 12 février 1968 relative au reclassement social des délinquants, étaient réunies. Il devait également statuer sur l'action civile, en tenant compte de la possibilité offerte par l'article 414-1 de statuer à titre définitif ou provisoire sur les dommages-intérêts. ## Solution et dispositif Sur l'action publique, le tribunal retient la culpabilité du prévenu. Il relève que celui-ci recon
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1979, n° 26725 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1979, n° 26725 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1979/02-15-26725)) ## Faits et procédure Le 21 mai 1974, un élève mineur, E. M., fut atteint à la face par un ballon manipulé par un autre élève. L'accident se produisit au cours d'une séance d'éducation physique se déroulant dans la cour du lycée Albert 1er, sous la surveillance d'un professeur d'éducation physique, le sieur G. Il provoqua un décollement de la rétine et une déchirure de l'œil droit. Le rapport établi par le professeur le 29 mai 1974 indique que les élèves participaient alors à des jeux pré-sportifs (football, adresse, contrôle). Par exploit du 6 octobre 1977, le père de la victime, agissant tant en son nom propre qu'en qualité d'administrateur légal de son fils, assigna le Ministre d'État. Il sollicitait la réparation des conséquences de l'accident sur le fondement de l'article 1231, alinéa 5, du Code civil, une provision de 50 000 francs assortie de l'exécution provisoire, ainsi qu'une expertise médicale. En défense, l'État présenta deux moyens. À titre principal, il invoqua le contrat d'assurance qu'il avait souscrit auprès de la compagnie U., soutenant que le demandeur, en percevant les indemnités forfaitaires, avait opté pour la garantie individuelle et renoncé à la garantie de responsabilité civile. À titre subsidiaire, il soutint, par référence aux principes applicables à la responsabilité de l'Administration, avoir rapporté la preuve qu'il n'avait pu empêcher le fait dommageable, le jeu collectif étant autorisé par aucun règlement et se déroulant normalement, et qu'il n'existait ni faute de service ni faute personnelle. Il invoqua également l'arrêt *Matthy-Sens*, dont le contenu n'est pas reproduit dans la décision. Le demandeur répliqua, d'une part, que la stipulation pour autrui résultant du contrat d'assurance ne concernait que les droits issus de la législation sur l'assurance, et non ceux fondés sur les principes généraux de la responsabilité ; d'autre part, que la présomption de l'article 1231, alinéa 5, ne pouvait être écartée que par la preuve d'une faute de la victime. ## Question de droit La décision soulève trois questions. **En premier lieu**, quelle est la nature juridique de l'action dirigée contre l'État ? La question tient à la qualification : l'action vise-t-elle la responsabilité de l'Administration, relevant du droit public et supposant une mise en cause du fonctionnement du service public, ou la responsabilité personnelle de l'enseignant, relevant du droit privé ? Le tribunal est tenu de « restituer à cette action sa véritable nature juridique », selon la formule retenue dans les motifs. **En second lieu**, quelle est la portée de la présomption de responsabilité de l'instituteur prévue à l'article 1231, alinéa 5, du Code civil ? Plus précisément, quelle preuve incombe au défendeur pour s'en exonérer, et le rapport d'enquête permet-il de l'administrer ? **En troisième lieu**, le contrat d'assurance souscrit par l'État peut-il faire obstacle à l'action en responsabilité, soit en vertu d'une option du créancier entre deux garanties, soit par l'effet d'une stipulation pour autrui ? ## Solution et dispositif **Sur la nature de l'action.** Le tribunal écarte le régime de l'action administrative. Il retient que le demandeur « a entendu diriger juridiquement son action contre le professeur d'éducation physique », présumé responsable sur le fondement de l'article 1231, alinéa 5, et que l'action « ne met nullement en cause le fonctionnement du service public », contrairement à ce que l'État croyait pouvoir déduire
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17967 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17967 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/02-18-17967)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative d'un haut fonctionnaire confronté aux implications statutaires de son engagement politique lors d'élections nationales. Par l'Ordonnance souveraine n° 3.488 en date du 13 octobre 2011, Monsieur G. R. a été nommé aux fonctions de Directeur du Tourisme et des Congrès. L'exercice de ces fonctions administratives de direction s'est initialement déroulé parallèlement à l'exercice d'un mandat électif national. En effet, ainsi que le relève l'exposé des faits de la décision, l'intéressé avait précédemment, au cours de la période s'étendant de l'année 2011 à l'année 2013, cumulé des fonctions administratives avec son mandat au sein du Conseil National. Selon les affirmations du requérant rapportées dans les visas de la décision, ce cumul s'était alors opéré « sans que personne y ait vu le moindre inconvénient ». La situation administrative de ce haut fonctionnaire a toutefois connu une évolution déterminante à l'approche d'une nouvelle échéance électorale. Le 22 novembre 2017, Monsieur G. R. a annoncé publiquement sa candidature aux élections du Conseil National. Dès le lendemain de cette annonce officielle, soit le 23 novembre 2017, une démarche a été entreprise auprès de lui par les autorités gouvernementales : deux représentants du Gouvernement lui ont demandé de solliciter une mise en disponibilité. S'appuyant sur le précédent constitué par sa propre situation entre 2011 et 2013, période durant laquelle le cumul de ses fonctions administratives et de son mandat parlementaire n'avait suscité aucune objection, Monsieur G. R. a opposé un refus à cette demande et a décliné de présenter une demande de mise en disponibilité. Face à ce refus, l'autorité investie du pouvoir de nomination a pris une mesure unilatérale modifiant l'affectation de l'intéressé dès le jour suivant. C'est en effet dans ces conditions précises qu'est intervenue l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017. Par cet acte administratif individuel, prononcé avec la mention expresse qu'il intervenait « dans l'intérêt du service », Monsieur G. R. a fait l'objet d'une mutation d'office. Quittant la direction opérationnelle du Tourisme et des Congrès, il a été affecté en qualité de Conseiller technique auprès de la Direction des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique. Estimant que cette mesure de mutation d'office, intervenue quarante-huit heures après l'annonce de sa candidature aux élections nationales et vingt-quatre heures après son refus de se placer en position de disponibilité, constituait une mesure entachée d'illégalité, le fonctionnaire muté a décidé de contester la validité de l'Ordonnance souveraine n° 6.678 devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La procédure contentieuse s'est engagée par le dépôt d'une requête enregistrée au Greffe Général le 23 janvier 2018 sous le numéro de rôle TS 2018-06. Par cet acte introductif d'instance, Monsieur G. R. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de sa compétence en matière de contentieux administratif, telle que prévue notamment par l'article 90-B de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017 portant sa mutation, assortie de la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. Dès le 25 janvier 2018, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président de la juridiction, en qualité de rapporteur. Au soutien de son recours en annulation, le requérant a développé une argumentation s'articulant autour de moyens de légalité interne touchant à la fois à la violation directe de la règle de droit et au contrôle de l'appréciation des faits par l'autorité administrative. En premier lieu, la requête soutenait que l'ordonnance souveraine attaquée était illégale pour violation directe de l'article 54 de la Constitution ainsi que des articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968. En second lieu, le requérant faisait valoir que la décision de mutation était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 mars 2018, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'argumentation gouvernementale s'attachait à démontrer que le moyen d'illégalité soulevé par le requérant était inopérant dans ses deux branches. Pour opérer cette neutralisation des griefs tirés des textes constitutionnels et législatifs relatifs au régime des élections et du mandat national, le Ministre d'État précisait la nature exacte des motifs ayant présidé à l'édiction de l'acte attaqué. Il exposait ainsi que la décision de mutation n'était justifiée ni par la considération juridique selon laquelle les fonctions de Directeur du Tourisme et des Congrès seraient légalement incompatibles avec le mandat de Conseiller National, ni par l'idée que Monsieur G. R. serait frappé d'une quelconque inéligibilité au Conseil National. Déplaçant le terrain du débat du droit électoral vers le droit de la fonction publique, l'autorité défenderesse soutenait que l'Ordonnance souveraine avait été prise parce que la candidature du requérant aux élections au Conseil National, « avec la campagne qu'elle implique », risquait de ne pas être compatible avec les obligations spécifiques attachées à un emploi de fonctionnaire supérieur. Le Ministre d'État mettait tout particulièrement en exergue « l'obligation de réserve renforcée qui s'applique au titulaire d'un tel emploi ». Le débat contradictoire s'est poursuivi par le dépôt d'un mémoire en réplique, enregistré au Greffe Général le 20 avril 2018. Maintenant l'intégralité des conclusions de sa requête initiale, Monsieur G. R. a entendu réfuter la cohérence du motif avancé par l'administration dans sa contre-requête. Il faisait observer, sur le terrain de la proportionnalité et de l'adéquation de la mesure à son motif déclaré, que si c'était véritablement et uniquement la période de la campagne électorale qui était en cause au regard de l'obligation de réserve, l'autorité investie du pouvoir de nomination n'avait nullement besoin de prononcer une mutation définitive : selon le requérant, « il suffisait de prévoir qu'il reprendrait ses fonctions le 12 février 2018, à l'expiration de la période de la campagne électorale ». Par une duplique enregistrée au Greffe Général le 23 mai 2018, le Ministre d'État a confirmé l'intégralité de ses précédentes écritures tout en approfondissant sa défense quant à l'étendue des prérogatives de l'administration. Il a ainsi affirmé qu'il ne saurait être privé de son pouvoir général de modifier, dans l'intérêt du service, l'affectation d'un fonctionnaire placé sous son autorité. Précisant la conception gouvernementale de l'intérêt du service dans pareille configuration, la duplique soulignait que l'autorité hiérarchique a le devoir de prendre en considération le risque qu'un fonctionnaire exerçant des « fonctions parallèles » — a fortiori lorsqu'il s'agit du titulaire d'un « emploi à la discrétion du Gouvernement » — ne compromette le bon fonctionnement du service par une « confusion des genres ». L'instruction écrite s'est achevée par l'établissement d'un procès-verbal de clôture de la procédure en date du 4 juin 2018. L'affaire a initialement été appelée à l'audience du Tribunal Suprême du 28 novembre 2018. Toutefois, lors de cette séance, les parties ont conjointement formé une demande de renvoi. Faisant droit à cette sollicitation, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 21 décembre 2018, renvoyé la cause à l'audience du 31 janvier 2019. C'est à l'approche immédiate de cette seconde audience que le cours du procès a connu un dénouement procédural anticipé. Le 28 janvier 2019, soit trois jours avant la date fixée pour les plaidoiries, Monsieur G. R. a fait enregistrer au Greffe Général des conclusions aux fins de désistement, par lesquelles il demandait au Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de son désistement et qu'il soit statué sur les dépens. Le Ministre d'État ayant déclaré ne pas s'opposer à cette démarche, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a rendu sa décision le 18 février 2019. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie particulière de cette instance, marquée par une instruction écrite intégralement menée à son terme avant qu'un désistement n'intervienne à quelques jours de l'audience de plaidoirie, commande de distinguer deux niveaux de problématiques juridiques : d'une part, la question substantielle de fond qui constituait le cœur du litige soumis au juge de l'excès de pouvoir et que le désistement a soustraite au délibéré au fond ; d'autre part, la question strictement procédurale qu'il appartenait en définitive à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de trancher. Sur le fond du droit administratif monégasque, le litige posait la question inédite et délicate de l'articulation entre, d'un côté, les garanties constitutionnelles et législatives entourant le droit d'éligibilité et le régime des incompatibilités applicables aux candidats et membres du Conseil National (tels que régis par l'article 54 de la Constitution et les articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968), et, de l'autre côté, l'étendue du pouvoir discrétionnaire du Gouvernement de prononcer la mutation d'office dans l'intérêt du service d'un fonctionnaire titulaire d'un emploi supérieur à la discrétion du Gouvernement. Plus précisément, le Tribunal Suprême était invité à déterminer si l'autorité exécutive peut légalement, sans commettre de détournement de règles relatives à l'éligibilité ni d'erreur manifeste d'appréciation, muter d'office un Directeur de service administratif au lendemain de l'annonce de sa candidature aux élections nationales et de son refus de se mettre en disponibilité, au motif que l'engagement dans une campagne électorale et le cumul de fonctions parallèles feraient peser un risque de « confusion des genres » incompatible avec l'obligation de réserve renforcée attachée à un emploi supérieur et compromettraient ainsi le bon fonctionnement du service. En filigrane, se posait également la question de la pérennité d'une telle mutation au-delà de la seule période de campagne électorale. Toutefois, par l'effet de l'acte de procédure déposé le 28 janvier 2019, l'office du juge s'est trouvé radicalement déplacé. La question de droit effectivement résolue par la juridiction suprême est d'ordre purement processuel : à quelles conditions le Tribunal Suprême, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre une Ordonnance souveraine, doit-il donner acte du désistement formulé par le requérant après la clôture de l'instruction et le renvoi de l'affaire, et quelle est la conséquence juridique d'un tel désistement sur la charge des dépens de l'instance ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Conformément à la tradition rédactionnelle concise des juridictions suprêmes de l'ordre administratif lorsqu'elles statuent sur un incident mettant fin à l'instance, la motivation déployée par le Tribunal Suprême après ses visas s'articule en un syllogisme rigoureux composé de trois considérants lapidaires mais juridiquement complets. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à la constatation matérielle et à la qualification juridique de la manifestation de volonté du requérant. Il relève ainsi : « Considérant que, par conclusions aux fins de désistement enregistrées au Greffe Général le 28 janvier 2019, M. G.R. a déclaré se désister purement et simplement de son recours ». Ce premier considérant met en évidence l'élément central permettant au juge de se dessaisir du fond du litige : le caractère « pur et simple » de la déclaration de désistement. En droit du contentieux administratif, un désistement ne peut produire son plein effet extinctif de manière immédiate et inconditionnelle que s'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition qui obligerait le juge à vérifier la réalisation d'un événement extérieur ou la légalité d'un engagement. Bien que les visas mentionnent que le requérant avait demandé « qu'il soit donné acte de son désistement et qu'il soit statué sur les dépens », le Tribunal analyse à juste titre cette déclaration comme un abandon sans réserve de ses prétentions à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 6.678. Dans un deuxième temps, la Haute Juridiction examine la position de la partie défenderesse à l'instance. Le deuxième considérant énonce à cet égard : « Considérant que S.E. M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention répond aux exigences procédurales régissant l'instance devant le Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès lors que l'instruction avait été menée à son terme — avec dépôt d'une contre-requête et d'une duplique par l'État défendeur — le litige était pleinement lié entre les parties. Le recueil de l'absence d'opposition (soit l'acceptation expresse ou implicite) du Ministre d'État garantit le respect du principe du contradictoire et parfait l'accord procédural sur l'extinction de l'instance. L'administration, qui concluait au rejet de la requête au fond sans formuler de conclusions reconventionnelles propres, n'avait aucun intérêt légitime à s'opposer à ce que le requérant renonce à sa contestation de l'acte administratif individuel. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique impérative de ces deux constatations préalables : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». Le juge constate la réunion des conditions de validité et d'efficacité du désistement. Dès lors que celui-ci est exempt de toute condition et qu'il est accepté par le défendeur, l'office du juge de l'excès de pouvoir est lié : il ne lui appartient plus d'apprécier le bien-fondé des moyens d'annulation pourtant longuement débattus au cours de la phase écrite, ni de trancher la controverse relative à l'obligation de réserve des hauts fonctionnaires candidats à une élection. Le Tribunal se borne à constater officiellement l'extinction de l'action par une décision de « donné acte ». Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de la nature même de la décision de donné acte et de la demande des parties visée en tête de l'arrêt, le Tribunal tire la conséquence pécuniaire inhérente à tout désistement en mettant l'intégralité des dépens à la charge de l'auteur du désistement, lequel est procéduralement assimilé à la partie perdante. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE > > Il est donné acte du désistement de M. G.R. > > Les dépens sont mis à la charge de M. G.R. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 18 février 2019 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, sa publication assortie d'un fichage thématique détaillé (« Compétence », « Fonctionnaires et Agents publics », « Procédure ») et d'un exposé substantiel des moyens et arguments échangés au cours d'une instruction complète (requête, contre-requête, réplique, duplique) lui confère un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. L'analyse de cette décision doit par conséquent s'opérer sous un double prisme : celui des règles régissant le procès administratif monégasque, que l'arrêt applique avec orthodoxie, et celui du droit matériel de la haute fonction publique dans ses rapports avec le mandat parlementaire, dont les termes du débat se trouvent ici cristallisés dans le marbre des visas juridictionnels. Sur le terrain strictement procédural, l'arrêt s'inscrit dans la ligne constante de la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime du désistement, sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La décision met en lumière la nature du désistement dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation dirigé contre un acte administratif individuel — en l'espèce l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017 — bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un souci de rétablissement de la légalité républicaine et constitutionnelle, demeure à la disposition du requérant quant à son maintien. Tant que le Tribunal Suprême n'a pas statué, l'auteur du recours conserve la maîtrise de son action et peut y renoncer. Toutefois, la chronologie particulière de l'espèce démontre la souplesse et la rigueur combinées de la procédure devant la Haute Juridiction monégasque. En l'occurrence, le procès-verbal de clôture de la procédure avait été dressé dès le 4 juin 2018. L'affaire avait déjà été appelée à une première audience le 28 novembre 2018, lors de laquelle les parties avaient sollicité et obtenu un renvoi à l'audience du 31 janvier 2019 par ordonnance présidentielle du 21 décembre 2018. Ce n'est que le 28 janvier 2019 que les conclusions à fin de désistement ont été enregistrées. Il en résulte que la clôture de l'instruction écrite ne fait nullement obstacle à la recevabilité de conclusions aux fins de désistement déposées postérieurement à cette clôture et à la veille de l'audience de plaidoirie. Par ailleurs, la mention expresse dans les motifs de l'absence d'opposition du Ministre d'État (« Considérant que S.E. M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ») confirme l'importance attachée par le Tribunal à la formalisation de l'acceptation du défendeur lorsque l'instance est liée au fond par le dépôt de mémoires en défense. La mise des dépens à la charge du requérant qui se désiste purement et simplement constitue quant à elle l'application mécanique du principe selon lequel la partie qui renonce à son action supporte les frais du procès qu'elle a elle-même engagé. Mais c'est assurément sur le terrain du droit de la fonction publique et du droit constitutionnel électoral que la lecture des visas de cet arrêt révèle toute sa richesse analytique. Le fichage officiel de la décision sous la rubrique « Fonctionnaires et Agents publics : Fonctionnaire - Obligations attachées à un emploi supérieur - Mutation dans l'intérêt du service » atteste que la juridiction a entendu conserver la trace précise de la dialectique juridique qui s'est nouée entre le requérant et le Ministre d'État. Le conflit normatif exposé dans les visas met en présence deux blocs de légalité distincts : 1. **La thèse du requérant (l'angle du droit électoral et parlementaire) :** En invoquant la violation directe de l'article 54 de la Constitution et des articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968, Monsieur G. R. plaçait le litige sur le terrain des garanties statutaires de l'élu et du candidat.
# Tribunal correctionnel de Monaco, 7 janvier 2014, n° 11746 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 07 janvier 2014, n° 11746 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2014/01-07-11746)) ## Faits et procédure Un étudiant, J. MU., est poursuivi devant le tribunal correctionnel de Monaco pour violences volontaires sur agent de la force publique. Les faits, qualifiés de délit par la citation, se seraient produits à Monaco le 25 septembre 2013 : le prévenu aurait assené un coup de poing à un brigadier-chef de police, J-M. FA., dans l'exercice de ses fonctions. Les textes visés sont les articles 26, chiffre 3, 165, 167 et 168 du Code pénal. Selon la décision, le prévenu assistait au match Monaco-Bastia au Stade Louis II. Il a été interpellé par le plaignant et d'autres policiers, menotté, puis conduit à la direction de la sûreté publique par un équipage de la section de nuit. Il y a été entendu, le procès-verbal mentionnant qu'il était entendu « librement » et qu'il se présentait suite à une convocation. Le tribunal relève que ces guillemets figuraient dans le procès-verbal de transmission. La partie civile, assistée d'un conseil, réclamait 500 euros de dommages-intérêts. L'État de Monaco est intervenu volontairement, en qualité d'employeur et d'assureur-loi, la victime ayant été blessée sur son lieu de travail. Il réclamait 1 096 euros, dont 46 euros de frais médicaux avancés et 1 050 euros de frais de justice. Le prévenu, cité régulièrement, ne comparaissait pas. Le tribunal a donc statué par défaut à son encontre, et contradictoirement à l'égard des parties civiles. Le ministère public a été entendu en ses réquisitions, dont le contenu n'est pas précisé dans la décision (non précisé dans la décision). Un avocat commis d'office a déclaré être sans pièce ni moyen pour le prévenu. La décision ne mentionne pas de voie de recours (non précisé dans la décision). ## Question de droit Le tribunal devait trancher deux questions liées. La première porte sur la régularité du procès-verbal d'audition. Une personne entendue dans les locaux de la sûreté publique après avoir été menottée et conduite hors d'un stade, sans avoir été placée en garde à vue, peut-elle être regardée comme ayant été entendue « librement » ? En d'autres termes, la contrainte de fait exercée par les forces de l'ordre emporte-t-elle la qualification de garde à vue, avec les conséquences procédurales qui en découlent au regard des articles 60-1 et suivants du Code de procédure pénale ? La seconde question concerne l'effet de cette irrégularité sur la preuve. Une fois le procès-verbal écarté, les éléments restants, en particulier la plainte de la victime, suffisent-ils à établir la culpabilité du prévenu, et une condamnation pourrait-elle intervenir sans méconnaître les exigences du procès équitable ? ## Solution et dispositif Le tribunal retient d'abord que les mentions du procès-verbal sont inexactes. Il relève que le prévenu a été interpellé, menotté, emmené hors du stade « manu militari » et qu'il a dû rester à la sûreté publique pour être entendu. Il en déduit que « c'est sous la contrainte » qu'il n'a pu assister au match. Il conclut qu'il était « de facto en garde à vue », au sens de l'article 60-1 du Code de procédure pénale appliqué a contrario. Les conséquences attachées à cette qualification sont énumérées : intervention de l'avertissement du procureur général et de son contrôle, notification des droits prévus, possibilité effective de les exercer. Or, selon le tribunal, aucune de ces garanties n'a été mise en œuvre. Le tribunal examine ensuite les éléments d'enquête. Il constate qu'aucun acte d'enquête n'a été accompli, malgré les diligences que la décision énumère : examen médical du plaignant, audition des témoins, notamment les autres policiers présents, exploitation de la vidéosurveillance du stade ou explicitation de son inexploitabilité. Le certificat médical produit par le prévenu à l'audience, réalisé hors procédure, n'a pas
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21017 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21017 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21017)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rapportée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre d'une vaste réforme législative du droit de la fonction publique monégasque. Près de trente ans après la promulgation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Gouvernement Princier a engagé une réflexion d'ensemble visant à moderniser ce cadre statutaire. Ce processus d'élaboration, conduit initialement en plusieurs étapes entre les années 2007 et 2011, a ensuite fait l'objet d'un examen parlementaire approfondi devant le Conseil National. Cette étude législative s'est étendue sur une période de onze années, impliquant successivement les élus de trois législatures, pour finalement aboutir à l'adoption de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 modifiant la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires, dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2023. Cette loi modificative apporte des transformations substantielles à l'architecture de l'emploi public au sein de la Principauté. Parmi ses dispositions les plus structurantes, l'article 1er (modifiant l'article 2 de la loi de 1975) consacre le principe selon lequel nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque, sous la seule réserve des emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public qui demeurent accessibles, en qualité de fonctionnaires, à des ressortissants étrangers. Parallèlement, l'article 3 de la loi nouvelle (introduisant les articles 3-1 à 3-4 dans la loi de 1975) pose le principe de l'occupation des emplois permanents de l'État par des fonctionnaires, tout en ménageant la possibilité de pourvoir ces emplois par des agents contractuels de l'État, notamment lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises, ou pour assurer des remplacements et des missions déterminées. L'article 16 (créant l'article 20-1 de la loi de 1975) tire les conséquences de cette dichotomie au stade des concours de recrutement : si les candidats étrangers peuvent concourir aux côtés des nationaux, les lauréats sont recrutés en qualité de fonctionnaires s'ils sont monégasques, et en qualité d'agents contractuels s'ils possèdent une autre nationalité (hors le cas spécifique de la Sûreté Publique). Outre cette redéfinition des conditions de nationalité et de statut, la loi du 7 juillet 2022 réforme plusieurs garanties et obligations statutaires. Son article 11 (modifiant l'article 13 de la loi de 1975) encadre le droit d'accès du fonctionnaire à son dossier individuel et sa communication préalable au prononcé d'une sanction disciplinaire, tout en prévoyant l'existence de pièces non consultables dans des conditions définies par Ordonnance Souveraine. Son article 13 (modifiant l'article 17 de la loi de 1975) réaffirme l'absence de distinction entre les sexes sous réserve de mesures exceptionnelles commandées par la nature des fonctions, introduit une liste de motifs prohibés de discrimination entre fonctionnaires et autorise certaines distinctions répondant à des « exigences professionnelles essentielles et déterminantes ». Enfin, l'article 14 (modifiant l'article 18 de la loi de 1975) maintient ou énonce l'exigence de « bonne moralité » pour être nommé dans un emploi permanent, tandis que l'article 36 (modifiant l'article 47 de la loi de 1975) subordonne l'effacement des sanctions disciplinaires du dossier de l'agent, après un délai de trois ou cinq ans, à la condition que l'intéressé ait, par son comportement général, « donné toute satisfaction » depuis le prononcé de la sanction. Estimant que ces nouvelles dispositions législatives portaient gravement atteinte à plusieurs droits et libertés fondamentaux garantis par le titre III de la Constitution de la Principauté, deux organisations syndicales ont décidé de contester la validité constitutionnelle de ce texte devant la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Moins de deux mois après la publication de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) et le Syndicat des agents de l'État et de la Commune (SAEC) ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation par voie d'action, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 20 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-29, tendait à l'annulation des articles 1er, 3, 6 (bien que les moyens développés portent en réalité sur l'article 16, ainsi que l'a relevé la défense), 11, 13, 14 et 36 de la loi attaquée, et, par voie de conséquence, à l'annulation de la loi dans son intégralité à raison du caractère prétendument indissociable de ces dispositions avec le reste du texte, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de leurs prétentions, les syndicats requérants développaient cinq séries de moyens d'inconstitutionnalité, abondamment nourris de références au droit international (Pacte international relatif aux droits civils et politiques, article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne), au droit comparé français (Code général de la fonction publique, Code du travail, jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État) ainsi qu'aux avis du Haut Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation : 1. **Sur le principe de non-discrimination (article 13 de la loi) :** Les requérants soutenaient que cette disposition méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) et était entachée d'incompétence négative (grief qu'ils invitaient le Tribunal à consacrer formellement dans le prolongement de sa décision du 8 juillet 1981, *Union des syndicats de Monaco c. le Ministre d'État*). Ils reprochaient au texte : de maintenir la possibilité de distinctions fondées sur le sexe ; de limiter textuellement la non-discrimination à « l'application du statut » en omettant la phase de recrutement ; d'autoriser, par le biais de la notion d'« exigences professionnelles essentielles et déterminantes », des dérogations à des motifs de discrimination pourtant prohibés de manière absolue (sexe, orientation sexuelle, appartenance ethnique, opinions), en violation des droits garantis par la Constitution (vie privée, liberté des cultes, liberté d'opinion et liberté syndicale) ; et enfin, de présenter un caractère incomplet en omettant de viser les discriminations indirectes ainsi que des critères essentiels tels que l'âge, l'état de grossesse, le nom patronymique ou la « prétendue race ». 2. **Sur la condition de nationalité et le statut des agents contractuels (articles 1er, 3 et 16 de la loi) :** Les syndicats faisaient valoir que l'institution d'un principe d'exclusivité réservant la qualité de fonctionnaire aux seuls ressortissants monégasques violait frontalement les articles 17 (égalité), 25 (liberté du travail et priorité nationale) et 32 (droits des étrangers) de la Constitution. Selon eux, l'article 25 n'institue qu'une simple *priorité* d'accès aux emplois publics à aptitude égale (approche capacitaire, rappelée pour les emplois privés par une décision du Tribunal Suprême du 5 novembre 2022), et non une *exclusivité* incompatible avec la réalité historique et démographique de la Principauté (les Monégasques ne représentant qu'un tiers des emplois publics au 31 décembre 2020). Ils dénonçaient les effets pervers de cette exclusivité : nivellement par le bas des compétences, précarisation des étrangers cantonnés au statut d'agent contractuel même sur des emplois permanents (avec un âge de départ à la retraite de 60 ans contre 50 ans pour les fonctionnaires, et un renvoi sans encadrement à une Ordonnance Souveraine modifiable sans le Conseil National), atteinte à la liberté du travail et rupture d'égalité à un triple niveau (entre étrangers selon qu'ils travaillent à la Sûreté Publique ou dans d'autres services ; entre étrangers du secteur privé et du secteur public ; entre fonctionnaires monégasques et contractuels étrangers). 3. **Sur l'accès au dossier individuel et la procédure disciplinaire (article 11 de la loi) :** Les requérants invoquaient la violation des droits de la défense garantis par l'article 19 de la Constitution et une incompétence négative du législateur. Ils critiquaient l'absence de consécration explicite du droit de prendre copie du dossier, la limitation du droit à communication préalable aux seules sanctions relevant du conseil de discipline (à l'exclusion des autres sanctions et des mesures prises en considération de la personne), ainsi que la faculté laissée à une Ordonnance Souveraine, sans aucun encadrement législatif, de soustraire des pièces indéterminées à la consultation du fonctionnaire, rendant par là même incantatoire l'interdiction de faire figurer au dossier des mentions relatives aux opinions ou aux mœurs de l'agent. 4. **Sur la condition de bonne moralité (article 14 de la loi) :** Les syndicats soutenaient que cette exigence, abandonnée en France depuis la loi du 13 juillet 1983 au profit de la vérification du bulletin n° 2 du casier judiciaire, était excessivement imprécise, relative et subjective, ouvrant la voie à un arbitraire administratif contraire au principe d'égalité et aux droits fondamentaux. 5. **Sur l'effacement des sanctions disciplinaires (article 36 de la loi) :** Enfin, les requérants arguaient que subordonner ce « droit à l'oubli » à la condition subjective que l'agent ait « donné toute satisfaction » (plutôt qu'à la seule absence objective de nouvelle sanction pendant un délai déterminé, comme en droit français) méconnaissait le principe d'égalité et la liberté du travail (article 25), laquelle inclut la liberté d'évoluer professionnellement. Dans sa contre-requête enregistrée le 21 novembre 2022, le Ministre d'État concluait au rejet du recours et à la condamnation des requérants aux dépens. À titre liminaire, il opposait plusieurs fins de non-recevoir et limites au contrôle juridictionnel : d'une part, en vertu de la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision TS 2022-09 du 31 mai 2022), seules les dispositions nouvelles issues de la loi modificative peuvent être contestées après l'expiration du délai de recours contre la loi initiale de 1975, rendant irrecevables les critiques dirigées contre les dispositions inchangées (telle la réserve relative aux distinctions de sexe commandées par la nature des fonctions) ; d'autre part, la requête ne pouvait tendre qu'à une annulation partielle faute d'indissociabilité des articles critiqués ; enfin, le contrôle de constitutionnalité ne saurait s'exercer au regard de la Convention européenne des droits de l'homme ni du droit positif français, qui ne constituent pas des normes de référence applicables à Monaco. Sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des griefs : * S'agissant de l'article 13, il exposait que les nouveaux alinéas de l'article 17 de la loi de 1975 posent un principe général de non-discrimination applicable dès la phase de recrutement et couvrant implicitement l'ensemble des motifs (y compris la « prétendue race » à travers l'appartenance ethnique), tandis que la dérogation fondée sur les exigences professionnelles essentielles et déterminantes vise exclusivement des critères objectifs liés à l'emploi (aptitudes physiques, âge, par exemple à la Sûreté Publique) et non les motifs personnels prohibés, protégeant ainsi pleinement les droits issus des articles 22, 23 et 28 de la Constitution. * S'agissant des articles 1er, 3 et 16, il faisait valoir que la combinaison des articles 25, 32 et 51 de la Constitution autorise le législateur à réserver formellement aux nationaux le droit d'avoir la qualité de fonctionnaire, entérinant une pratique administrative constante depuis le début des années 1980 et conforme à la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 2021 du 19 décembre 2008). Il soulignait que la liberté du travail et le niveau de compétence sont préservés puisque les étrangers accèdent aux concours et aux emplois permanents comme contractuels, et que la différence de situation entre nationaux et étrangers au regard du lien les unissant à l'État justifie cette différence de statut. * S'agissant de l'article 11, il indiquait que l'Ordonnance Souveraine en cours d'élaboration, relative aux pièces non consultables, avait pour objet légitime de préserver les droits des tiers. * S'agissant de l'article 14, il rappelait que la « bonne moralité » est une notion classique du droit monégasque, intégrée par le Tribunal Suprême sous le vocable de « garanties appropriées » (décision n° 2021-14 du 7 octobre 2022). * S'agissant enfin de l'article 36, il soutenait que la condition de « donner satisfaction » est objective, entourée de garanties procédurales (avis de la commission de la fonction publique et du chef de service) et soumise au contrôle du juge. Après une instruction marquée par une réduction des délais de production des réplique et duplique (Ordonnance du 21 septembre 2022) et la clôture de l'instruction le 4 janvier 2023, l'affaire a été plaidée à l'audience du 23 février 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, le Procureur Général s'en étant remis à la sagesse du Tribunal. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi par voie d'action sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, le Tribunal Suprême devait résoudre un ensemble complexe de questions de droit constitutionnel relatives à l'étendue du pouvoir d'appréciation du législateur dans l'organisation de la fonction publique monégasque : En premier lieu, le législateur monégasque peut-il, sans méconnaître la liberté du travail et le principe de priorité nationale énoncés à l'article 25 de la Constitution, ni le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 combiné au statut des étrangers défini à l'article 32, réserver exclusivement aux ressortissants monégasques l'accès à la qualité de fonctionnaire (à l'exception des emplois de sécurité et d'ordre public de la Direction de la Sûreté Publique), tout en prévoyant que les ressortissants étrangers lauréats des concours ou recrutés en l'absence de candidats nationaux qualifiés occupent les emplois permanents de l'État sous le statut d'agent contractuel ? En deuxième lieu, les dispositions législatives aménageant le droit d'accès du fonctionnaire à son dossier individuel (article 11 de la loi) portent-elles atteinte au principe constitutionnel des droits de la défense en ce qu'elles ne mentionnent pas explicitement le droit de prendre copie, ne visent textuellement que la communication préalable aux sanctions disciplinaires sans évoquer l'ensemble des mesures prises en considération de la personne, et renvoient à une Ordonnance Souveraine la détermination de pièces non consultables par l'agent ? En troisième lieu, le dispositif législatif de lutte contre les discriminations dans la fonction publique (article 13 de la loi) et les conditions statutaires relatives à la « bonne moralité » au recrutement (article 14) ainsi qu'au fait d'avoir « donné toute satisfaction » pour obtenir l'effacement d'une sanction disciplinaire (article 36) sont-ils conformes au principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17), à la liberté du travail (article 25) et aux autres droits fondamentaux du titre III de la Constitution, malgré l'existence de dérogations fondées sur la nature des fonctions ou des exigences professionnelles essentielles et déterminantes, l'omission de certains motifs spécifiques de discrimination et le recours à des notions juridiques dont la précision est contestée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête des syndicats tout en assortissant sa décision d'une réserve d'interprétation, le Tribunal Suprême déploie une motivation structurée en cinq temps, suivant méthodiquement l'ordre des dispositions législatives attaquées. #### 1. La validation de la réserve de la qualité de fonctionnaire aux nationaux monégasques (articles 1er, 3 et 16) Le Tribunal Suprême débute son examen par la question cardinale de la condition de nationalité (considérants 2 à 9). Il pose d'abord le cadre constitutionnel de référence en articulant quatre dispositions : l'article 25 garantissant la liberté du travail et assurant la priorité aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés (priorité dont le Tribunal rappelle qu'elle s'exerce à la double condition que l'emploi soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires) ; l'article 51 confiant à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ; l'article 17 consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi ; et l'article 32 disposant que l'étranger jouit des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux. S'agissant du principe d'égalité de l'article 17, le Tribunal réitère son considérant de principe selon lequel ce principe « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit », tout en précisant qu'il « n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes » (considérant 3). Confrontant l'économie générale de la réforme (décrite au considérant 4) à ces normes constitutionnelles, la Haute Juridiction écarte successivement les cinq branches de l'argumentation syndicale : * Premièrement, ni l'article 25 (eu égard à la portée du principe de priorité), ni aucune autre norme constitutionnelle n'interdit au législateur de réserver aux nationaux la *qualité* de fonctionnaire (considérant 5). Le Tribunal opère ici une distinction fondamentale entre l'accès à l'*emploi public* (soumis au principe de priorité) et l'accès au *statut de fonctionnaire* (qui constitue un droit pouvant être réservé aux nationaux). * Deuxièmement, la liberté du travail garantie par l'article 25 n'est pas méconnue dès lors que, compte tenu des caractéristiques démographiques de la Principauté, la loi n'interdit nullement aux étrangers d'accéder aux emplois publics : les concours leur demeurent ouverts et ils peuvent occuper des emplois permanents en l'absence de Monégasques remplissant les conditions, la seule conséquence résidant dans leur recrutement sous le statut d'agent contractuel et non de fonctionnaire (considérant 6). * Troisièmement, sur le terrain du principe d'égalité, le Tribunal juge que les Monégasques et les étrangers ne sont pas placés dans la même situation « eu égard à la nature particulière du lien les unissant à l'État » (considérant 7), ce qui justifie objectivement la différence de statut juridique. * Quatrièmement, la dérogation permettant aux étrangers d'être nommés fonctionnaires au sein de la Direction de la Sûreté Publique pour les emplois relatifs à la sécurité et à l'ordre public ne rompt pas l'égalité entre étrangers, car elle repose sur « un critère objectif résultant de la nature des missions assurées » (considérant 8). * Cinquièmement, le grief de rupture d'égalité entre les
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 décembre 2002, n° 27030 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 décembre 2002, n° 27030 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2002/12-05-27030)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans une opération de mobilité professionnelle s'inscrivant à la frontière du secteur public monégasque et du secteur privé des sociétés commerciales à participation ou vocation étatique. Monsieur J.-C. A., qui exerçait les fonctions de chef de centre en qualité d'agent contractuel au sein de l'organisme d'État dénommé Office des Téléphones de Monaco, a fait l'objet d'un recrutement en tant que directeur général par la société anonyme monégasque Monaco-Téléport. La gouvernance de cette société commerciale présentait une particularité organique majeure : la présidence de son conseil d'administration était assurée par Monsieur B. F., lequel occupait simultanément les hautes fonctions publiques de Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, tandis que les fonctions d'administrateur délégué étaient confiées à Monsieur L. B. La nomination de Monsieur J.-C. A. a été formellement actée par une délibération du conseil d'administration de la société Monaco-Téléport en date du 22 juin 1994 (le jugement avant dire droit du 13 juin 2002 mentionnant par erreur matérielle la date du 22 juin 1995), tenue dans les locaux mêmes du Ministère d'État. Aux termes de cette délibération, l'intéressé bénéficiait d'un contrat de travail à durée déterminée d'une durée d'un an à compter du 1er juin 1994, renouvelable. Afin de sécuriser le parcours professionnel de cet agent issu du secteur public, la délibération prévoyait expressément l'insertion dans son contrat d'une « clause de sortie » (ou clause de réembauche) rédigée en ces termes : « en cas de cessation du contrat à son terme, l'organisme d'origine s'engagera à réembaucher, aux conditions antérieures, le Directeur Général dont le contrat de travail n'aura pas été renouvelé. Une lettre d'engagement comportant les dispositions qui précèdent sera adressée par l'Administrateur Délégué aux Directeurs Généraux ». Cette délibération a été suivie de deux correspondances déterminantes dans la cristallisation du litige. En premier lieu, par un courrier du 28 juin 1994, Monsieur L. B., agissant ès qualités d'administrateur délégué de la société Monaco-Téléport, a écrit à Monsieur J.-C. A. pour lui confirmer qu'« en cas de non-renouvellement du contrat à son terme, votre organisme d'accueil s'engagera à vous réembaucher ». En second lieu, à la suite d'une lettre recommandée du 1er août 1994 par laquelle Monsieur J.-C. A., se présentant comme « directeur », se plaignait auprès du Directeur de la Fonction Publique de n'avoir perçu pour le mois de juillet 1994 ni traitement de l'État, ni salaire de la société Monaco-Téléport, Monsieur B. F. est intervenu. Par une lettre datée du 12 août 1994, rédigée en sa qualité de Conseiller de Gouvernement et sur un papier à en-tête du Ministère d'État (plus précisément du Département des Travaux Publics et des Affaires Sociales), Monsieur B. F. s'est étonné auprès de l'intéressé des difficultés relatives à la prise en charge de son salaire par son nouvel employeur. Il lui a indiqué qu'il devait être pris en charge par la société Monaco-Téléport à compter du 1er juin 1994, qu'il lui appartenait en tant que directeur de « veiller avec diligence à l'exécution de cette décision du conseil », notamment en démissionnant de la fonction publique, et a affirmé avec autorité qu'il entendait que la décision du conseil d'administration « reçoive sa pleine et entière application sans contestation ». Conforté par ces assurances, Monsieur J.-C. A. a présenté sa démission de son emploi de chef de centre à l'Office des Téléphones. Cette démission a fait l'objet d'une constatation officielle le 29 août 1994 par la Direction de la Fonction Publique et des Ressources Humaines, avec un effet rétroactif fixé au 1er juin 1994. Cependant, la société anonyme Monaco-Téléport a ultérieurement cessé ses activités et fait l'objet d'une liquidation. Privé de son emploi au sein de la société commerciale, Monsieur J.-C. A. a sollicité la mise en œuvre de la clause de sortie en demandant sa réaffectation au sein de l'administration monégasque. Par une décision en date du 15 octobre 1997, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de réintégration. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dans un premier temps, Monsieur J.-C. A. a porté le fer sur le terrain du contentieux administratif en saisissant le Tribunal Suprême d'une requête tendant à l'annulation de la décision de refus du Ministre d'État du 15 octobre 1997. Par une décision rendue le 28 mai 1998, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a rejeté sa requête. Le Tribunal Suprême a considéré que le Ministre d'État était légalement fondé à soutenir que la clause de réembauche stipulée par la société Monaco-Téléport était radicalement inopposable à l'État de Monaco, dès lors que ce dernier n'était pas partie au contrat de travail conclu entre la société anonyme et son directeur général. Prenant acte de cette inopposabilité découlant de l'effet relatif des conventions, Monsieur J.-C. A. a réorienté sa stratégie contentieuse vers les juridictions de l'ordre judiciaire afin de rechercher la responsabilité civile personnelle des deux dirigeants ayant présidé à son recrutement et à sa démission. Par exploit d'assignation en date du 18 octobre 1999, soutenu par des conclusions ultérieures des 15 novembre 2000 et 30 mai 2001, il a attrait Messieurs L. B. et B. F. devant le Tribunal de première instance de Monaco. Il sollicitait du tribunal qu'il déclare les défendeurs responsables du préjudice moral et matériel subi du fait de sa perte d'emploi et qu'il les condamne *in solidum* à lui verser la somme de 902 736 francs au titre d'une perte de salaires évaluée sur une période de 36 mois (calculée sur la base de son dernier salaire mensuel à l'Office des Téléphones de 25 075 francs multiplié par la durée de trois ans renouvelable de son précédent contrat public), ainsi que la somme de 200 000 francs en réparation du préjudice moral et matériel résultant des démarches et procédures engendrées par la perte de son emploi. Au soutien de ses prétentions, le demandeur reprochait conjointement à Messieurs L. B. et B. F. d'avoir formulé des affirmations erronées dans leurs courriers respectifs des 28 juin et 12 août 1994, de l'avoir ainsi convaincu de l'efficience juridique d'une clause de réembauche en réalité dépourvue de toute portée, et de l'avoir déterminé à démissionner de ses fonctions publiques sur le fondement d'une sécurité juridique illusoire. Plus spécifiquement, il faisait grief à Monsieur L. B. de ne pas s'être assuré de l'efficacité de ladite clause et de ne pas avoir exécuté la délibération du conseil d'administration tout en lui garantissant que le bénéfice de la clause lui était acquis. À l'encontre de Monsieur B. F., il soutenait que ce dernier s'était exprimé le 12 août 1994 « ès qualité de Conseiller de Gouvernement », lui faisant légitimement croire que l'administration acceptait la clause de réembauche. En défense, par des écritures communes des 29 juin 2000, 21 février 2001 et 14 novembre 2001, Messieurs L. B. et B. F. ont conclu au rejet intégral de ces demandes. Ils faisaient valoir que la clause litigieuse ne pouvait être invoquée que contre l'employeur d'origine (l'Office des Téléphones, au demeurant disparu depuis lors, bien que le demandeur affirmât que son organisme d'origine était la Direction de la Fonction Publique), et qu'elle était en tout état de cause inapplicable puisque le contrat n'était pas arrivé à son terme mais avait été rompu par la liquidation de la société. Ils soutenaient que la cause déterminante de l'engagement du demandeur résidait dans ses ambitions professionnelles et financières, et non dans la clause de sortie. Sur le plan de la responsabilité, ils arguaient que Monsieur L. B. et Monsieur B. F. (en tant que président du conseil d'administration) n'avaient agi qu'au nom et pour le compte de la société sans outrepasser leurs pouvoirs sociaux ni commettre de faute séparable de leurs fonctions. Concernant la lettre du 12 août 1994, ils affirmaient qu'elle ne traitait que de questions salariales et médicales au nom du Gouvernement, sans emporter acceptation de la clause par l'administration. À titre reconventionnel, les défendeurs réclamaient la condamnation de Monsieur J.-C. A. à leur payer à chacun une indemnité de 100 000 francs en réparation du préjudice considérable subi du fait de l'atteinte portée à leur réputation par l'instance engagée. Saisi de ce litige, le Tribunal de première instance a rendu un premier jugement avant dire droit le 13 juin 2002. Constatant que le demandeur recherchait la responsabilité de Monsieur B. F. à raison d'un fait commis dans le cadre de ses fonctions de Conseiller de Gouvernement, le tribunal a relevé d'office que la responsabilité civile des agents publics est régie par la loi n° 983 du 26 mai 1976, dont l'article 7 subordonne la recevabilité de l'action dirigée contre un membre du Gouvernement, pour une faute personnelle non dépourvue de lien avec ses fonctions, à l'autorisation préalable du Prince sur avis du Conseil d'État. Afin de faire respecter le principe de la contradiction, les parties ne s'étant pas expliquées sur ce texte ni sur le caractère personnel ou non des fautes invoquées, le tribunal a ordonné la réouverture des débats. À la suite de cette réouverture, les parties ont déposé de nouvelles conclusions les 15 juillet et 24 octobre 2002. Monsieur B. F. a formellement soulevé l'irrecevabilité des demandes dirigées contre lui. Pour contourner cet obstacle procédural, Monsieur J.-C. A. a infléchi son argumentation en qualifiant le comportement de Monsieur B. F. de « faute privée » : selon lui, le fait d'avoir fait croire qu'il s'exprimait en tant que fonctionnaire public alors qu'il n'engageait pas l'administration (comme l'avait jugé le Tribunal Suprême) constituait une faute personnelle totalement dépourvue de lien avec le service, échappant ainsi à l'exigence de l'autorisation princière. Les défendeurs ont répliqué que le demandeur se contredisait au regard de son assignation initiale qui visait bien le Conseiller de Gouvernement agissant pour l'administration, que la décision du Tribunal Suprême n'impliquait nullement que Monsieur B. F. eût agi à titre privé, et qu'une faute dite privée n'était pas nécessairement dépourvue de tout lien avec les fonctions étatiques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco à l'issue de la réouverture des débats posait un double problème juridique fondamental, situé au confluent du droit des sociétés commerciales et du droit de la responsabilité de la puissance publique. En premier lieu, sur le terrain du droit privé des sociétés, il s'agissait de déterminer dans quelle mesure la responsabilité civile personnelle des dirigeants d'une société anonyme monégasque (l'administrateur délégué et le président du conseil d'administration) peut être engagée envers un tiers (ou un cocontractant de la société) à raison de l'inexécution et de l'inefficacité juridique d'une clause de réembauche stipulée dans une délibération du conseil d'administration et rappelée dans des courriers d'exécution, dès lors que les dirigeants ont agi dans les limites de leur mandat social et sans commettre de fraude ni d'infraction pénale. En second lieu, sur le terrain du droit public et de la procédure civile, la juridiction devait trancher la question de savoir si l'action en responsabilité civile exercée devant le juge judiciaire contre un Conseiller de Gouvernement, à raison d'un courrier officiel adressé à un agent en voie de détachement ou de démission vers une société anonyme étroitement liée à l'État, relève du régime de la faute personnelle non dépourvue de lien avec le service au sens de la loi n° 983 du 26 mai 1976, rendant ainsi ladite action irrecevable en l'absence d'autorisation préalable du Prince prise après avis du Conseil d'État, nonobstant la circonstance que le contrat visé par ce courrier ait été jugé inopposable à l'État par le Tribunal Suprême. Accessoirement, le tribunal devait apprécier si l'exercice d'une telle action en responsabilité contre des personnalités de premier plan revêtait un caractère fautif susceptible de fonder une condamnation à des dommages-intérêts pour atteinte à la réputation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de Monsieur J.-C. A., tant au fond que sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement tripartite d'une grande rigueur analytique, distinguant scrupuleusement les qualités en vertu desquelles chacun des défendeurs était mis en cause. #### 1. L'exclusion de la responsabilité personnelle des mandataires sociaux au titre de l'article 39 du Code de commerce Examinant tout d'abord la demande dirigée contre Monsieur L. B., recherché en sa seule qualité d'administrateur délégué de la société Monaco-Téléport, ainsi que le premier volet de la demande visant Monsieur B. F., en tant qu'il avait agi comme président du conseil d'administration de cette même société, le tribunal pose le principe directeur gouvernant la responsabilité des dirigeants sociaux en droit monégasque. Au visa de l'article 39 du Code de commerce, les juges rappellent que les administrateurs d'une société anonyme ne sont responsables que de l'exécution du mandat qu'ils ont reçu et qu'ils ne contractent, à raison de leur gestion, aucune obligation personnelle ni solidaire relativement aux engagements de la société. Le tribunal précise immédiatement les strictes limites de cette immunité de principe : ces règles ne reçoivent exception que lorsque les administrateurs se rendent personnellement coupables d'infractions pénales ou d'une faute séparable de leurs fonctions. Appliquant cette grille de lecture aux faits de l'espèce, le tribunal procède à une imputation juridique précise des actes litigieux. Il relève que la promesse d'assurer la réembauche du demandeur par son administration d'origine tirait sa source exclusive de la délibération collégiale prise le 22 juin 1994 par le conseil d'administration de la société Monaco-Téléport. Dès lors, l'engagement ainsi contracté ne pesait juridiquement que sur la personne morale elle-même. Analysant le comportement de Monsieur L. B., le tribunal constate qu'il n'a fait qu'agir pour l'exécution de cette délibération, sans jamais franchir les limites de son mandat social. Son courrier du 28 juin 1994 se bornait à rappeler la décision sociale sans y adjoindre le moindre engagement de nature personnelle. De même, l'inexécution finale de la clause de réembauchage ne saurait lui être imputée à titre personnel, et aucune fraude ni infraction pénale n'était alléguée à son encontre. Sa responsabilité ne pouvant se substituer à celle de la société, la demande est rejetée au fond. Par identité de motifs, le tribunal exonère Monsieur B. F. pour tous les actes accomplis en sa qualité de président du conseil d'administration, tant en ce qui concerne le processus d'embauche conforme à la délibération que l'ineffectivité finale de la clause de sortie. #### 2. L'irrecevabilité de l'action contre le Conseiller de Gouvernement faute d'autorisation princière préalable Le cœur de la démonstration juridique du jugement du 5 décembre 2002 réside dans le traitement du second volet de l'action dirigée contre Monsieur B. F., pris en sa qualité de Conseiller de Gouvernement à raison de sa lettre du 12 août 1994. Pour déjouer la tentative du demandeur qui, après la réouverture des débats, cherchait à qualifier cet acte de « faute privée » totalement détachée du service, le tribunal se livre à une analyse concrète, tant formelle que matérielle, de la correspondance litigieuse et de son contexte institutionnel. Sur le plan formel et substantiel, les juges relèvent que le courrier du 12 août 1994, rédigé sous l'en-tête officiel du Département des Travaux Publics et des Affaires Sociales, constituait la réponse directe à une réclamation adressée le 1er août précédent au Directeur de la Fonction Publique par Monsieur J.-C. A., qui se plaignait d'une rupture de rémunération entre l'État et la société Monaco-Téléport. En lui intimant de veiller à l'exécution de la délibération du conseil d'administration, notamment par sa démission de la fonction publique, et en exigeant que cette décision reçoive sa pleine application, Monsieur B. F. s'exprimait manifestement en sa qualité de membre du Gouvernement. Son objectif essentiel était de régler une difficulté administrative relative à la rémunération d'une personne se prévalant encore du statut d'agent de l'État, ce qui l'amenait nécessairement à organiser les modalités selon lesquelles la société commerciale allait succéder à l'État en tant qu'employeur. Plus encore, le tribunal met en lumière l'imbrication organique et fonctionnelle existant entre la puissance publique et la société commerciale. Si l'application de la délibération intéressait Monsieur B. F. sous sa double casquette de Conseiller de Gouvernement et de président de Monaco-Téléport, les juges affirment avec force que, même en cette dernière qualité, il n'agissait pas hors de ses fonctions gouvernementales. En effet, en dépit de sa forme commerciale de société anonyme, Monaco-Téléport était « très étroitement liée à l'État », son activité devant compléter celle de l'Office public des Téléphones (ce que le demandeur reconnaissait lui-même dans son assignation) et son conseil d'administration du 22 juin 1994 s'étant réuni dans les locaux mêmes du Ministère d'État. Le tribunal écarte ensuite avec une grande précision technique l'argument tiré de l'autorité de la décision du Tribunal Suprême du 28 mai 1998. Les juges judiciaires soulignent que la haute juridiction administrative s'était bornée à constater l'inopposabilité du contrat d'embauche à l'État sur le seul fondement civiliste de l'effet relatif des contrats, l'État n'y étant pas partie. Cette appréciation purement contractuelle est jugée totalement sans incidence sur la qualification de la qualité prise par Monsieur B. F. dans sa lettre du 12 août 1994, document que le Tribunal Suprême n'avait d'ailleurs nullement examiné. Ayant ainsi établi que la lettre litigieuse n'était pas étrangère à la fonction publique, le tribunal applique les dispositions de la loi n° 983 du 26 mai 1976 sur la responsabilité civile des agents publics. En vertu des articles 2 et 3 de cette loi, la responsabilité civile personnelle d'un agent public envers les tiers ne peut être engagée qu'en présence d'une faute personnelle, laquelle recouvre deux hypothèses alternatives : soit une faute dépourvue de tout lien avec le service, soit une faute qui, bien que non dépourvue de lien avec le service, s'en détache par son anormale gravité, par l'intention de nuire ou par l'intérêt personnel dont elle procède. Or, l'article 7 de la même loi institue un filtre procédural exorbitant du droit commun pour les membres du Gouvernement : lorsque leur responsabilité civile est recherchée à raison d'une faute personnelle non dépourvue de lien avec leurs fonctions, l'action ne peut être introduite qu'avec l'autorisation préalable du Prince, délivrée après avis du Conseil d'État. Constatant que la lettre du 12 août 1994 était « pour le moins liée aux fonctions de Conseiller de Gouvernement exercées par B. F. », le tribunal en déduit que toute faute susceptible de résulter de la teneur de ce courrier entrait nécessairement dans le champ d'application de
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/12-18-12803)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans la relation contractuelle nouée entre l'Administration monégasque et une ressortissante nationale, Mme l. FA. épouse PE., recrutée en qualité d'agent non titulaire de l'État. Cette relation de travail s'est étendue sur une période exacte de dix années, jalonnée par la conclusion de six contrats successifs à durée déterminée (CDD), au sein de différentes entités administratives de la Principauté. Initialement, la demanderesse a été recrutée en qualité de caissier à la Trésorerie Générale des Finances (TGF) pour une durée d'un an à compter du 13 mars 2003. Cet engagement initial a fait l'objet de deux renouvellements exprès au sein du même service : une première fois à compter du 13 mars 2004 pour une durée de deux ans, puis une seconde fois à compter du 13 mars 2006 pour une durée de trois ans. À l'approche du terme de ce troisième engagement, des difficultés relatives à la manière de servir de l'agent ont été relevées par l'autorité hiérarchique. Par un courrier en date du 11 mars 2009, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a formellement indiqué à l'intéressée que ses états de service n'étaient pas satisfaisants, tout en précisant qu'il avait néanmoins été décidé de lui proposer la signature d'un nouveau contrat d'une année afin de lui accorder une « ultime chance ». Un quatrième contrat, d'une durée d'un an, a ainsi été conclu à compter du 13 mars 2009. Concomitamment, à compter du 19 février 2009, l'agent a été placée en arrêt de travail, situation qui a été régulièrement renouvelée jusqu'au 31 mars 2010 dans le cadre d'un congé de longue maladie. Malgré cette interruption pour raisons de santé, un cinquième contrat d'une durée d'un an a été signé pour la période courant du 13 mars 2010 au 12 mars 2011. Ce nouvel engagement comportait une clause spécifique de mobilité, précisant que l'affectation de l'agent pouvait être modifiée d'office par l'autorité compétente en fonction des besoins de l'Administration, sans que cela n'entraîne de modification de son classement ni de son ancienneté. En application de cette stipulation, l'agent a été affectée à la Direction de l'Action Sanitaire et Sociale (DASS) le 24 mars 2010 en qualité d'agent comptable, avec maintien de son ancienneté et de son traitement. Par la suite, sur sa propre demande, elle a été affectée au poste de comptable au sein du Foyer de l'Enfance Princesse Charlène à compter du 1er octobre 2010, et ce jusqu'à l'échéance contractuelle fixée au 12 mars 2011. Cet engagement a de nouveau été renouvelé pour une durée d'un an, couvrant la période du 13 mars 2011 au 12 mars 2012. Durant l'exécution de ce contrat, le 12 décembre 2011, l'agent a présenté sa candidature pour un poste d'intendant nouvellement créé au sein du Foyer de l'Enfance, candidature qui n'a toutefois pas été retenue par l'Administration. Un sixième et dernier contrat d'un an a été conclu pour la période allant du 13 mars 2012 au 12 mars 2013. C'est au cours de cette ultime période contractuelle que les relations professionnelles se sont sévèrement dégradées. Un courrier du directeur du foyer adressé au chef du service social dès le 22 mars 2012 faisait état d'une instabilité d'humeur, d'un comportement inadapté avec les collaborateurs et d'un refus de s'intégrer dans une dynamique de travail. Par la suite, la fiche d'évaluation établie le 30 juillet 2012 (également mentionnée dans les motifs à la date du 31 juillet 2012) a constaté que si l'intéressée maîtrisait la dimension technique de son poste, de graves difficultés d'ordre relationnel étaient apparues à la suite de la parution au Journal de Monaco de l'avis de recrutement pour le poste d'intendant. L'évaluation soulignait que ces difficultés avaient eu un impact sur l'ensemble de la vie de l'établissement et invitait formellement l'agent à adopter un comportement professionnel plus stable. En conséquence de ces éléments, un entretien s'est tenu le 6 février 2013 à l'initiative de l'Administration. Au cours de cet entretien, des explications ont été fournies à l'agent et il lui a été signifié que son contrat ne serait pas renouvelé à son échéance du 12 mars 2013. Bien que mise en mesure de présenter des observations dans un cadre contradictoire, l'intéressée a expressément refusé de le faire. Peu après cet entretien, à compter du 21 février 2013, l'agent a fait l'objet d'un nouvel arrêt de travail, qui était donc en cours lors de la survenance du terme du contrat le 12 mars 2013. Postérieurement à l'échéance de son engagement, le poste de comptable au Foyer de l'Enfance n'ayant pas été supprimé, un avis de recrutement a été publié le 22 mars 2013. L'ancienne contractuelle ayant postulé à sa propre succession, elle a été convoquée par l'Administration pour un entretien d'embauche en avril 2013, sans toutefois être retenue, et a perçu une indemnité conventionnelle de départ. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la cessation de ses fonctions était illégale et préjudiciable, Mme l. FA. épouse PE. a, par exploit d'assignation du 15 novembre 2013, fait citer l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance. Aux termes de son assignation et de ses conclusions ultérieures des 12 mars et 18 juin 2014 (également visées au 20 juin 2014 dans l'exposé du jugement), la demanderesse sollicitait du Tribunal, à titre principal, qu'il juge qu'elle avait été liée à l'État de Monaco par un contrat de travail à durée indéterminée (CDI), que la rupture de ce lien contractuel à l'initiative de l'État caractérisait un licenciement fautif et abusif, et qu'il condamne en conséquence l'État à lui verser la somme de 500 000 euros à titre de dommages et intérêts. À titre subsidiaire et préalablement, dans l'hypothèse où le caractère fautif et abusif du licenciement nécessiterait une appréciation de légalité relevant d'une autre juridiction, elle demandait au Tribunal de la renvoyer à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité. Au soutien de ses prétentions, la demanderesse développait une argumentation articulée autour de deux axes majeurs. En premier lieu, elle revendiquait la requalification de la succession de ses contrats à durée déterminée en un contrat unique à durée indéterminée. Tout en reconnaissant que le statut des fonctionnaires ne lui était pas applicable, elle faisait valoir qu'elle avait occupé le même poste de 2003 à 2010 et que lors de son changement d'affectation de la TGF vers la DASS, elle avait conservé son ancienneté et son traitement, démontrant ainsi l'existence d'une relation de travail durable. Elle écartait la jurisprudence du Tribunal Suprême et du Conseil d'État français invoquée par l'État, arguant qu'en droit français, un texte prévoit expressément le recrutement exclusif en CDD, disposition absente à Monaco. Surtout, elle opérait une analogie avec le droit privé monégasque : bien qu'il n'existe pas à Monaco de texte équivalent à l'article L. 1245-1 du Code du travail français permettant la requalification des CDD en CDI, le juge judiciaire monégasque opère néanmoins de telles requalifications de manière prétorienne. Selon elle, le Tribunal de première instance, statuant comme juge administratif, disposait du même pouvoir. Elle invoquait en outre l'article 25 de la Constitution monégasque, qui garantit une priorité d'emploi aux nationaux, soutenant que ce texte est inspiré par la volonté de procurer des emplois stables aux Monégasques et que son maintien dans la précarité après dix ans de service violait la norme constitutionnelle. Enfin, elle soulignait que l'État envisageait lui-même, dans le sillage du projet de loi n° 895 du 12 décembre 2011, d'adopter par Ordonnance Souveraine un texte garantissant les effets d'un CDI après six à neuf ans de contrats successifs. En second lieu, partant du postulat de l'existence d'un CDI, la demanderesse qualifiait la fin de sa relation de travail en mars 2013 de licenciement pour cause personnelle, qu'elle jugeait abusif en l'absence de tout reproche sérieux. Elle contestait les difficultés relationnelles alléguées à la TGF en 2007, affirmant n'avoir reçu aucun avertissement écrit, n'avoir jamais eu connaissance de la fiche d'évaluation de 2007 produite aux débats, et n'avoir fait que solliciter son supérieur pour sécuriser des procédures face aux agissements de certains collègues (notamment des avances indues). Concernant son service au Foyer de l'Enfance, elle mettait en avant son implication dans la structuration du service, affirmant avoir accompli 474 heures supplémentaires en un an et trois mois. Elle reprochait à l'État de se constituer une preuve à lui-même en produisant des comptes-rendus unilatéraux non signés par elle. Elle dénonçait enfin la légèreté blâmable de l'État, qui l'avait convoquée en avril 2013 pour un entretien sur son propre poste après avoir refusé de la renouveler, ainsi que l'absence de retour du Conseiller en charge des recours et de la médiation (malgré une lettre du Ministre d'État affirmant que la procédure avait été menée à son terme) et l'échec de sa sollicitation auprès du Président du Conseil National. Elle justifiait son préjudice par son absence d'affectation et un syndrome dépressif réactionnel. En défense, par conclusions des 15 janvier, 9 avril, 8 octobre et 24 novembre 2014, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la demanderesse. Il demandait au Tribunal de juger que la cessation des fonctions à l'échéance du contrat constituait une décision de non-renouvellement et non un licenciement. Subsidiairement, il soutenait n'avoir commis aucune faute engageant sa responsabilité et formait une demande reconventionnelle en paiement de 3 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive. L'État répliquait, en droit, que les contrats de recrutement d'agents non titulaires sont par principe conclus pour une durée déterminée et nécessitent une reconduction expresse. En l'absence de texte légal le prévoyant, aucune requalification en CDI n'est possible, quel que soit le nombre de renouvellements, et l'agent ne dispose d'aucun droit au renouvellement. À l'instar de la jurisprudence du Conseil d'État français, la fin des relations à l'échéance constitue un refus de renouvellement, le licenciement ne visant que la rupture en cours d'exécution du contrat. L'État écartait également l'article 25 de la Constitution, lequel institue une priorité d'accès à l'emploi mais nullement un droit à un emploi public permanent. En fait, l'État maintenait la réalité des troubles du comportement de l'agent (instabilité d'humeur et agressivité à la TGF, puis dégradation marquée de son attitude au Foyer de l'Enfance dès qu'elle a compris qu'elle n'obtiendrait pas le poste d'intendant en 2012, nuisant à la vie de l'établissement). Quant à la convocation à l'entretien d'avril 2013, l'État expliquait qu'elle résultait logiquement de la candidature déposée par l'intéressée suite à l'avis de vacance du 22 mars 2013, un refus de la convoquer ayant pu être qualifié de discriminatoire. Enfin, sur le plan purement procédural, à la suite de l'audience de plaidoiries du 30 octobre 2014, le conseil de la demanderesse a produit le 10 novembre 2014 une note en délibéré accompagnée d'un article de presse du magazine « Monaco-Hebdo » évoquant la consécration à venir d'un CDI de droit public après six ou neuf ans de fonctions. L'État y a répondu par conclusions du 24 novembre 2014 en soulignant que ces discussions prouvaient *a contrario* l'inexistence actuelle d'un tel contrat en droit positif. Le Tribunal a décidé de ne pas écarter ces notes non autorisées, en l'absence de demande de rejet des parties et faute d'élément nouveau fondamental. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction monégasque était confrontée à une double problématique fondamentale touchant au droit de la fonction publique et au contentieux des contrats administratifs. En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la qualification juridique du contrat : le Tribunal de première instance, statuant en matière administrative comme juge du contrat, a-t-il le pouvoir de requalifier une succession de contrats à durée déterminée conclus avec un agent non titulaire de l'État en un contrat à durée indéterminée de droit public, en l'absence de toute disposition légale ou réglementaire consacrant l'existence d'un tel contrat en droit positif monégasque, ou sur le fondement du principe constitutionnel de priorité nationale à l'emploi ? En second lieu, sur le terrain du régime de la fin des relations contractuelles : à défaut de requalification possible en contrat à durée indéterminée, quelle est la nature juridique de la décision de l'Administration de ne pas reconduire l'engagement de l'agent à son terme, et quelle est l'étendue exacte du contrôle juridictionnel exercé par le juge du contrat sur la régularité procédurale et le bien-fondé matériel de cette décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions de la demanderesse, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement rigoureux et très structuré, décomposé en deux temps majeurs : d'une part, la détermination de sa compétence et le refus catégorique de la requalification contractuelle ; d'autre part, la mise en œuvre d'un contrôle restreint sur la décision de non-renouvellement. #### 1. L'affirmation de la compétence du juge judiciaire en matière administrative et le rejet de la requalification en CDI Le Tribunal commence par asseoir sa compétence juridictionnelle en opérant une lecture combinée de l'article 21 du Code de procédure civile et de l'article 90-B de la Constitution. L'article 21 précité confère au Tribunal de première instance la qualité de juge de droit commun en matière administrative pour toutes les actions qui ne sont pas attribuées par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction. Or, l'article 90-B, 1°, de la Constitution réserve au Tribunal Suprême la connaissance des recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions administratives et les ordonnances souveraines, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent. Le Tribunal de première instance en déduit qu'il est « le juge naturel des actes de l'administration relatifs à l'exécution d'un contrat conclu par elle » (bien que le sommaire introductif de la fiche jurisprudentielle comporte une coquille manifeste en mentionnant le Tribunal Suprême sur ce point précis, les motifs mêmes du jugement attribuent sans équivoque cette qualité de juge naturel de l'exécution du contrat au Tribunal de première instance). La compétence étant acquise, le Tribunal qualifie la nature des contrats litigieux. Il relève qu'il n'est pas contesté que les six contrats successifs ont été conclus par l'État dans le cadre de missions de service public. Dès lors, ces engagements revêtent un caractère de droit public qui exclut radicalement l'application du droit privé et de la législation monégasque du travail, notamment les lois n° 729 du 16 mars 1963 et n° 845 du 27 juin 1968. Parallèlement, le Tribunal précise que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État n'interdit nullement à l'Administration de recruter des agents non titulaires par la voie contractuelle. C'est sur ce socle que le Tribunal rejette la demande de requalification en CDI, en mobilisant cinq arguments juridiques décisifs : * **L'effet extinctif du terme et l'absence de droit au renouvellement :** En l'absence de dispositions spécifiques en droit monégasque, la survenance du terme prévu au contrat met fin de plein droit aux fonctions de l'agent. Celui-ci ne dispose d'aucun droit au renouvellement, peu important qu'il ait bénéficié antérieurement de multiples reconductions. * **L'inexistence légale du CDI de droit public et la prohibition des arrêts de règlement :** Le Tribunal réfute avec force l'analogie opérée par la demanderesse avec la jurisprudence sociale des juridictions civiles. Si le juge du travail peut requalifier des CDD successifs en CDI, c'est parce qu'il rattache la relation de travail à un concept — le CDI de droit privé — dont le régime juridique est légalement défini. À l'inverse, le CDI de droit public n'existe pas en droit monégasque. Le juge administratif ne saurait requalifier un contrat vers une « notion non définie ». Créer de toutes pièces un tel régime juridique inconnu des textes reviendrait pour le Tribunal à violer l'article 5 du Code civil en statuant par voie d'arrêt de règlement. Le Tribunal conforte cette analyse en citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 28 juin 2007, *DV c. Ministre d'État* ; TS, 18 février 2008, *LG c. Ministre d'État*), selon laquelle le renouvellement d'un contrat public doit être exprès, le maintien en service après le terme ne donnant naissance qu'à un nouveau CDD de même durée que le précédent, et jamais à un CDI. * **Le principe du recrutement par concours :** Le Tribunal ajoute qu'à supposer même que l'agent ait occupé pendant plusieurs années un emploi permanent normalement dévolu à un fonctionnaire titulaire, elle ne saurait revendiquer un droit à titularisation, le principe d'accès à la fonction publique par concours y faisant un obstacle absolu. * **L'absence de norme supranationale invocable :** Aucune norme internationale d'application directe à Monaco n'autorise une telle requalification sans texte interne. Procédant à une incursion en droit comparé, le juge note que la directive européenne 1999/70/CE (qui a incité certains États à créer un CDI de droit public, bien que sa portée ait été tempérée par un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 4 juillet 2006) est, en tout état de cause, inapplicable dans la Principauté. * **L'inopérance de l'article 25 de la Constitution :** Enfin, le principe constitutionnel de priorité des nationaux pour l'accès aux emplois publics et privés ne saurait être interprété comme conférant à un agent public contractuel un droit subjectif au renouvellement de son engagement. #### 2. La qualification de refus de renouvellement et l'exercice d'un contrôle juridictionnel restreint Dès lors que la relation contractuelle demeurait à durée déterminée, la décision de l'autorité administrative d'y mettre fin à l'échéance du 12 mars 2013 ne pouvait s'analyser comme un licenciement, mais exclusivement comme un « refus de renouvellement à l'échéance, autrement dit un acte de refus de signer un nouveau contrat ». Cette qualification prive de tout objet la demande subsidiaire de renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême, laquelle reposait sur le postulat erroné d'un licenciement. Toutefois, le Tribunal ne laisse pas cet acte à l'entière discrétion de l'Administration. En sa qualité de juge du contrat, il affirme exercer un « contrôle restreint » sur la décision de non-renouvellement, lorsque la reconduction était légalement possible. Ce contrôle se déploie sur deux volets : D'une part
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31291 — Révocation d'un fonctionnaire de police — Procédure disciplinaire — Proportionnalité de la sanction > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31291 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/02-20-31291)) --- ## Faits Nommé et titularisé Agent de police à la Direction de la Sûreté Publique par Ordonnance Souveraine du 4 juillet 2011, M. j A a été promu Lieutenant de Police stagiaire par Arrêté Ministériel du 31 juillet 2023, à compter du 11 septembre 2023, sans pour autant être titularisé dans ce nouveau grade. Affecté à une brigade spécialisée, il a organisé et animé, en qualité de Chef de Groupe, une session de recrutement de personnels féminins destinés à intégrer une unité chargée de la protection de la Famille Princière. Le 6 mai 2024, dans le cadre d'une épreuve de mise en situation opérationnelle consistant en un parcours de stress simulant une prise d'otages, les candidates — menottées dans le dos et les yeux bandés — ont été soumises par M. j A à une série de comportements dont la matérialité est pour l'essentiel non contestée : agenouillement forcé assorti d'injonctions à aboyer ou meugler, interrogatoires menés sur un ton agressif avec maintien de la tête en arrière, diffusion de sons très aigus par casque audio, versement d'eau froide à l'intérieur des vêtements, pressions au niveau du visage, et propos ainsi que gestes à connotation sexuelle évoquant l'organe sexuel masculin. Le requérant a lui-même reconnu la quasi-totalité des faits lors de son audition, en indiquant que ses agissements visaient à « générer stress/inconfort/énervement chez les candidates dans le cadre de cet exercice » et non à les « humilier ou dégrader ». --- ## Procédure Le 28 mai 2024, le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a chargé l'Inspection générale des services de police (IGSP) de diligenter une enquête administrative relative aux faits du 6 mai 2024. Le rapport d'enquête a été établi le 18 juin 2024 par le Chef de l'IGSP. Sur la base de l'exposé des faits du 12 août 2024 dressé par le Contrôleur Général de la Sûreté Publique, le Ministre d'État a décidé, le 13 septembre 2024, d'engager une procédure disciplinaire. M. j A a été mis en demeure le 16 septembre 2024 de prendre connaissance de son dossier individuel, et un délai de trente jours calendaires lui a été accordé pour présenter sa défense et désigner un défenseur. Il a consulté son dossier le 3 octobre 2024 et a comparu, assisté d'un avocat, devant le Conseil de discipline réuni le 24 octobre 2024. Ce dernier a proposé, à la majorité, le prononcé de la sanction de révocation, retenant un « manquement grave aux obligations de loyauté et de dignité auxquelles sont tenus » les fonctionnaires de police. L'Ordonnance Souveraine n° 10.895 du 31 octobre 2024, publiée au Journal Officiel du 8 novembre 2024, a prononcé la révocation de M. j A. Ce dernier a formé un recours devant le Tribunal Suprême le 6 janvier 2025, enregistré sous le numéro TS 2025-27, tendant à l'annulation de la décision du Directeur des D du 5 novembre 2024 et de l'Ordonnance Souveraine n° 10.895, à la réintégration dans ses fonctions et à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 60 000 euros à titre de dommages et intérêts, tous préjudices confondus, ainsi qu'aux entiers dépens. La contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 10 mars 2025, la réplique du requérant le 9 avril 2025, et la duplique le 12 mai 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 6 février 2026 par ordonnance du 18 décembre 2025, et la décision prononcée le 20 février 2026, en assemblée plénière. --- ## Question de droit Trois séries de questions de droit se posaient en l'espèce : **1.** Sur la légalité externe : un fonctionnaire nommé à titre de stagiaire dans un nouveau grade d'une catégorie supérieure relève-t-il, aux fins de la composition du Conseil de discipline, de son grade et de sa catégorie d'origine ou de son grade et de sa catégorie de stagiaire ? En corollaire, le respect du principe du contradictoire s'impose-t-il durant la phase d'enquête administrative préalable à la procédure disciplinaire ? **2.** Sur la légalité interne : des propos et gestes humiliants et dégradants à connotation sexuelle imposés à des candidates dans le cadre d'un parcours de stress à vocation sélective constituent-ils un manquement aux obligations de loyauté et de dignité du fonctionnaire de police, nonobstant le contexte opérationnel de leur réalisation ? La sanction de révocation est-elle proportionnée à la gravité de tels faits ? **3.** Sur la recevabilité des conclusions à fin d'injonction : le Tribunal Suprême peut-il ordonner à l'administration la réintégration d'un agent révoqué ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, rejette la requête dans son intégralité et met les dépens à la charge du requérant. ### Sur la composition du Conseil de discipline Le Tribunal Suprême affirme qu'il résulte des articles 45 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, du dernier alinéa de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 et de l'article 1er de l'Arrêté Ministériel n° 77-126 du 30 mars 1977 « qu'un fonctionnaire ou agent en fonction qui effectue un stage en vue d'une titularisation dans un nouveau grade, une nouvelle catégorie ou un nouveau corps ne peut y être titularisé qu'à la fin de son stage et qu'il demeure, tout au long de ce dernier, dans son grade, sa catégorie et son corps d'origine ». En l'absence de titularisation au grade de Lieutenant de Police, le requérant relevait encore, à la date de sa comparution devant le Conseil de discipline le 24 octobre 2024, de la catégorie C des emplois permanents de l'État. La commission paritaire correspondante était donc compétente pour désigner les représentants des fonctionnaires siégeant au sein du Conseil de discipline, et la composition de celui-ci n'était pas irrégulière. ### Sur l'enquête administrative et le contradictoire Le Tribunal relève que l'enquête administrative diligentée par l'IGSP « ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire », de sorte que « le requérant ne peut utilement soutenir que les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée entacheraient d'illégalité la décision attaquée ». Les griefs tirés d'une violation du contradictoire à ce stade — défaut de communication du rapport du psychologue, mode de recueil des témoignages, absence de neutralité alléguée — sont déclarés inopérants. ### Sur la légalité interne Le Tribunal Suprême rappelle qu'il lui appartient « de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes commises et, d'autre part, la sanction prononcée et, s'il y a lieu, d'en réparer les conséquences dommageables ». Sur la matérialité, le Tribunal constate que les faits — comportements humiliants et dégradants, attouchements, propos et gestes à forte connotation sexuelle — « ne sont pas contestés par j A et qu'ils sont corroborés par des éléments de l'enquête administrative ». L'absence de plainte spontanée des candidates est jugée indifférente. Sur la qualification, le Tribunal retient que ces agissements « dépassent les limites de ce qui est nécessaire pour évaluer la capacité de gestion du stress » et « constituent ainsi des fautes de nature à justifier une sanction », au regard des obligations de loyauté et de dignité posées par l'article 6-1 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec loyauté, dignité, impartialité, intégrité et probité. » Sur la proportionnalité, le Tribunal juge « que la révocation prononcée à raison de ces faits, qui doivent s'apprécier au regard des obligations de dignité et d'exemplarité s'imposant à l'intéressé et étaient de nature à rendre impossible son maintien au sein des services de la Direction de la Sûreté publique, n'apparaît pas disproportionnée ». ### Sur les conclusions indemnitaires et les conclusions à fin d'injonction La demande d'indemnité est rejetée par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Les conclusions tendant à la réintégration sont déclarées irrecevables, le Tribunal Suprême énonçant qu'« il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». ### Dispositif exact > « La requête de Monsieur j A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur j A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Le statut du fonctionnaire stagiaire aux fins de la procédure disciplinaire.** La décision consolide un principe cardinal du droit de la fonction publique monégasque : le stage, quelles qu'en soient les modalités pratiques — rémunération calquée sur le grade de stagiaire, exercice effectif des fonctions correspondantes —, ne fait pas basculer le fonctionnaire dans la nouvelle catégorie tant qu'il n'a pas été titularisé. L'argument du requérant fondé sur l'échelle de rémunération applicable aux lieutenants stagiaires est explicitement écarté : la catégorie d'appartenance ne se détermine pas par le montant de la rémunération mais par la titularisation. Cette solution, ancrée dans une lecture littérale de l'article 24-3 de la loi n° 975 et de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365, présente une cohérence interne certaine : elle évite que le simple fait d'être en stage ouvre, de manière anticipée, un droit à une formation disciplinaire de composition différente, alors même que la titularisation n'est pas acquise. Elle tranche également par la négative la question de savoir si la composition du conseil de discipline doit refléter le corps de métier spécifique du comparant — exigence non prévue par la loi et que le Tribunal refuse expressément d'introduire par voie prétorienne. **2. La nature juridique de l'enquête administrative préalable.** En réaffirmant que l'enquête administrative conduite par l'IGSP ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire, le Tribunal Suprême délimite clairement le champ d'application des garanties procédurales pesant sur l'administration. Le principe du contradictoire et les droits de la défense trouvent à s'exercer à partir du déclenchement formel de la procédure disciplinaire — en l'espèce, à compter de la mise en demeure du 16 septembre 2024 et de la communication du dossier le 3 octobre 2024 — et non lors de la phase préalable d'investigation. Cette distinction, classique dans les droits administratifs voisins, mérite attention dans sa transposition monégasque : elle signifie que les conditions de déroulement de l'enquête — mode d'audition des témoins, pièces non communiquées à ce stade — ne peuvent en eux-mêmes vicier la décision disciplinaire ultérieure, pour autant que la procédure disciplinaire elle-même respecte les garanties légales. **3. La qualification disciplinaire des comportements commis dans un cadre opérationnel.** L'apport le plus substantiel de la décision réside dans le refus d'exonération tiré du contexte opérationnel. Le requérant soutenait que les comportements incriminés s'inscrivaient dans une logique de test de résistance au stress, intégrant des thématiques sexuelles analogues à celles déployées par de présumés ravisseurs, et que l'objectif n'était nullement d'humilier mais de sélectionner des candidates aptes à protéger la Famille Princière. Le Tribunal Suprême n'est pas insensible au contexte — il en fait état —, mais il opère une appréciation des limites inhérentes à tout exercice de ce type : les faits « dépassent les limites de ce qui est nécessaire pour évaluer la capacité de gestion du stress ». Cette formulation introduit un critère de nécessité et de proportionnalité dans l'appréciation des comportements disciplinairement répréhensibles, qui pourra utilement irriguer de futurs contentieux portant sur des agissements commis dans des contextes professionnels particuliers impliquant des pratiques d'entraînement intensives. **4. La proportionnalité de la révocation.** En validant la sanction maximale applicable — la révocation, septième et dernière dans l'échelle de l'article 41 de la loi n° 975 —, le Tribunal Suprême insiste sur le critère d'exemplarité attaché aux fonctions exercées au sein des services de sécurité et, a fortiori, au sein d'une unité chargée de la protection de la Famille Princière. L'impossibilité de maintien en fonction constitue ici le pivot de la proportionnalité : lorsque les faits sont de nature à rendre incompatible la présence du fonctionnaire au sein de son service, la sanction ultime ne saurait être jugée excessive. Cette approche s'inscrit dans une jurisprudence constante du contrôle de proportionnalité des sanctions disciplinaires. **5. L'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction.** Enfin, le Tribunal
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 1er décembre 2025, n° 31259 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31259 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31259)) --- ## Faits Une salariée a été engagée le 13 juin 2012, avec prise d'effet au 10 septembre 2012, par une Société Anonyme Monégasque (SAM), en qualité de professeur de communication et de coordination pédagogique d'un programme de formation. Depuis 2019, elle exerçait des fonctions de déléguée du personnel, d'abord en qualité de titulaire jusqu'en 2023, puis en qualité de suppléante à l'issue des dernières élections professionnelles. Envisageant de la licencier pour insuffisance professionnelle et manquements aux règles internes de l'établissement, l'employeur a, par courrier du 15 juillet 2024, saisi la Commission de licenciement prévue à l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant modification du statut des délégués du personnel, aux fins d'obtenir l'assentiment requis par la réglementation monégasque pour tout licenciement d'un délégué du personnel titulaire ou suppléant. Par décision du 22 juillet 2024, la Commission a donné son assentiment au licenciement envisagé, relevant notamment qu'aucun élément probant ne permettait de caractériser un lien entre le statut de déléguée du personnel suppléante de la salariée et le projet de licenciement. L'employeur a notifié le licenciement à la salariée par courrier du 25 juillet 2024, soit dix jours après la demande d'assentiment. L'insuffisance professionnelle invoquée à l'appui du licenciement reposait sur le non-atteinte par la salariée des objectifs fixés en matière de publications dans des revues scientifiques, alors que, contrairement aux autres enseignants permanents de l'établissement, elle ne les avait pas remplis malgré les mesures d'accompagnement mises en place par l'employeur. --- ## Procédure La salariée a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir enregistré le 25 septembre 2024 (n° TS 2024-28), tendant à l'annulation de la décision du 22 juillet 2024 de la Commission de licenciement. Elle sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 27 novembre 2024. L'employeur, la SAM, est intervenu volontairement à la procédure par mémoire enregistré le 2 décembre 2024, en concluant également au rejet de la requête. La requérante a produit une réplique le 23 décembre 2024, le Ministre d'État une duplique le 23 janvier 2025, et l'employeur un mémoire en intervention en réponse à la réplique le 10 février 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025. Monsieur Pierre de MONTALIVET, membre titulaire, a été désigné rapporteur. La décision a été prononcée le 1er décembre 2025 en Assemblée plénière, en présence du Ministère public, par Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président. --- ## Question de droit Trois questions de droit distinctes se posaient : 1. **Sur la légalité externe** : d'une part, la méconnaissance du délai de quinze jours francs prescrit par l'Ordonnance Souveraine n° 2.528 du 3 juin 1961 entre la réception de la demande d'assentiment par l'inspecteur du travail et la date du licenciement est-elle de nature à entacher d'illégalité la décision de la Commission rendue antérieurement ? D'autre part, la décision par laquelle la Commission de licenciement donne son assentiment au licenciement d'un délégué du personnel est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? 2. **Sur la légalité interne** : le contrôle exercé par la Commission de licenciement se borne-t-il à vérifier l'absence de lien entre le mandat de délégué du personnel et la mesure de licenciement envisagée, ou s'étend-il à l'appréciation de la validité et du caractère suffisant du motif de licenciement ? En l'espèce, la Commission a-t-elle commis une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation en donnant son assentiment au licenciement ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, rejette l'ensemble des conclusions de la requête. **Sur l'intervention de l'employeur** : le Tribunal admet l'intervention de la SAM, en sa qualité d'employeur, laquelle justifie d'un intérêt suffisant au rejet de la requête tendant à l'annulation de la décision de la Commission de licenciement. **Sur la légalité externe — délai de quinze jours francs** : le Tribunal rappelle le principe selon lequel la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction. Il en déduit que la circonstance que l'employeur aurait, postérieurement à la décision attaquée, méconnu le délai de quinze jours francs entre la réception de la demande d'assentiment et la date du licenciement, est sans incidence sur la légalité de cette décision. Le moyen est rejeté. **Sur la légalité externe — défaut de motivation** : le Tribunal relève que ni les dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relatives à la motivation des actes administratifs infligeant une sanction, ni les dispositions de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 3 juin 1961 prévoyant expressément que les décisions de la Commission ne sont pas motivées, n'imposent que ces décisions soient motivées. La décision par laquelle la Commission donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé ne constitue pas une sanction. Le moyen est écarté. **Sur la légalité interne — portée du contrôle de la Commission** : le Tribunal définit avec précision l'office de la Commission de licenciement. Il juge qu'il incombe à celle-ci de s'assurer, après avoir constaté la matérialité des faits invoqués, de l'absence de lien entre le mandat de délégué du personnel et le projet de licenciement. En revanche, il juge que la Commission n'est pas tenue, même dans l'hypothèse d'une demande motivée par un comportement fautif, de vérifier si les faits invoqués sont suffisants pour justifier le licenciement. Ce contrôle relève, le cas échéant, de la compétence du Tribunal du travail. **Sur l'appréciation des faits** : le Tribunal constate que la Commission n'a pas commis d'erreur de droit en relevant l'absence de lien entre le statut de déléguée du personnel suppléante et le projet de licenciement. Il retient que les éléments produits par la requérante — un courriel du 28 novembre 2023 de la direction faisant état du comportement de la salariée dans le dialogue social, et le report du projet de nouveau règlement intérieur à une date postérieure au licenciement — ne sont pas suffisants pour démontrer un lien entre la mesure de licenciement et les fonctions représentatives de l'intéressée. **Sur la demande indemnitaire** : le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet de la demande indemnitaire. Le dispositif est le suivant : > « L'intervention de la Société Anonyme Monégasque (SAM) C est admise. > La requête de m A-B est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la requérante, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. La délimitation de l'office de la Commission de licenciement** La décision commentée apporte une clarification notable sur l'étendue du contrôle exercé par la Commission de licenciement instituée à l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. Le Tribunal Suprême distingue deux niveaux d'examen : d'une part, la vérification de la matérialité des faits invoqués et de l'absence de lien entre le mandat représentatif et le projet de licenciement, qui constitue le cœur de la mission de la Commission ; d'autre part, l'appréciation de la validité ou du caractère suffisant du motif de licenciement, qui est expressément renvoyée à la compétence du Tribunal du travail. Cette délimitation tranche une question débattue en cours d'instance, l'employeur intervenant ayant précisément plaidé pour une conception restrictive du contrôle de la Commission, limitée à la seule vérification de l'existence d'un lien avec le mandat. Le Tribunal retient une position intermédiaire : la Commission doit bien s'assurer de la matérialité des faits — ce qui implique un contrôle minimal sur le fond — mais elle n'est pas un juge du fond du licenciement. Ce faisant, la décision prévient tout risque de contrariété entre les décisions administratives de la Commission et les décisions ultérieures des juridictions du travail, tout en préservant l'effectivité de la protection accordée aux représentants du personnel. **2. L'inapplicabilité de l'obligation de motivation aux décisions d'assentiment** Le Tribunal Suprême confirme la solution dégagée dans sa jurisprudence antérieure — évoquée en cours d'instance — selon laquelle les décisions par lesquelles la Commission donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé ne sont pas soumises à l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Deux fondements se combinent : ces décisions ne constituent pas des sanctions au sens de la loi de 2006, et l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 3 juin 1961 dispose expressis verbis qu'elles ne sont pas motivées, les raisons de la décision devant seulement être consignées dans un procès-verbal interne. **3. Le principe de cristallisation de la légalité à la date d'édiction de l'acte** La solution retenue sur la question du délai de quinze jours francs illustre l'application rigoureuse du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. La méconnaissance d'un délai procédural survenue postérieurement à la décision attaquée — ici, la notification du licenciement par l'employeur dans un délai inférieur à quinze jours francs après la réception de la demande d'assentiment — est sans incidence sur la légalité de l'acte antérieur. Ce raisonnement, classique en contentieux administratif, préserve la cohérence du contrôle de légalité tout en renvoyant à l'éventuel juge du contrat de travail l'appréciation des irrégularités procédurales propres à la notification du licenciement. **4. La protection des délégués du personnel dans le droit monégasque du travail** Plus globalement, la décision s'inscrit dans le cadre de la protection exceptionnelle dont bénéficient les délégués du personnel dans la Principauté de Monaco. Elle rappelle que cette protection, justifiée par l'intérêt collectif des salariés représentés, implique l'intervention préalable d'un organe administratif tripartite — présidé par l'inspecteur du travail et composé de représentants patronaux et salariaux — avant tout licenciement. Elle précise, à cette occasion, que le contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les décisions de cette Commission est un contrôle de l'excès de pouvoir, appréciant l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation, sans substitution de l'appréciation du juge à celle de l'autorité administrative.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30799 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30799 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/12-04-30799)) ## Faits et procédure La requérante, i.E, exerçait les fonctions d'infirmière en soins généraux, grade 2, 8e échelon, au sein de l'établissement public employeur désigné dans la décision par le sigle « AA ». Le médecin du travail l'a déclarée inapte définitivement à son poste le 21 décembre 2022, en assortissant cet avis d'un commentaire excluant les missions de soins auprès des patients (toilettes, manutention, transferts). Par courrier du 17 mars 2023, l'employeur a notifié une décision de reclassement dans un emploi permanent vacant. Un courrier du 21 mars 2023 présentait par ailleurs un dispositif d'accompagnement d'insertion et de réorientation professionnelle, applicable en l'absence de recours. Après un recours gracieux du 16 mai 2023, la Commission Médicale Supérieure, réunie le 21 juillet 2023, a confirmé l'inaptitude définitive « au poste d'infirmière en soins généraux », sans valider les commentaires figurant sur la fiche. Le 12 septembre 2023, l'auteur de la décision, désigné « AB » dans le texte, a déclaré i.E « inapte définitif à son métier d'infirmière ». La requérante a saisi le Tribunal Suprême le 15 novembre 2023 (enregistrement TS2024-03). Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision et la condamnation de l'employeur à lui verser 10.000 euros de dommages-intérêts pour préjudice moral. La procédure a comporté une contre-requête (15 janvier 2024), une réplique (15 février 2024) et une duplique (12 mars 2024). Le rapporteur, M. Jean-Philippe Derosier, membre suppléant, a été désigné le 15 novembre 2023. La clôture est intervenue le 15 mai 2024 et l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2024. Le Tribunal a statué en assemblée plénière le 4 décembre 2024, en présence du ministère public. ## Question de droit Le litige posait deux questions principales. La première concernait la légalité de la décision du 12 septembre 2023 au regard de l'erreur manifeste d'appréciation médicale alléguée. La requérante soutenait que l'avis médical du 21 décembre 2022 était contradictoire avec celui du 12 septembre 2017, qui avait pourtant retenu une restriction identique, et que la Commission Médicale Supérieure avait annulé en partie cet avis. L'employeur répliquait que le moyen était inopérant, le Tribunal n'ayant pas à apprécier un avis médical non visé par la décision attaquée. La seconde portait sur l'étendue de l'inaptitude. La requérante faisait valoir que l'emploi de l'expression « métier d'infirmière » excluait l'ensemble des postes infirmiers et privait l'agent d'un reclassement dans un emploi non affecté aux soins. L'employeur soutenait que ce terme relevait d'une formule usuelle, sans incidence sur la qualité d'infirmière ni sur les possibilités de reclassement. Les pièces invoquées par les parties mobilisaient les articles 39 et 39-1 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel, relatifs à l'aménagement de poste et au reclassement. Le Tribunal a fondé son raisonnement sur les articles 2-1 et 2-3 de la loi n° 637 du
# Cour d'Appel de Monaco, 14 juin 1988, n° 25487 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 juin 1988, n° 25487 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1988/06-14-25487)) ## Faits et procédure Le 6 avril 1986, J.-P. P., agent de la Sûreté publique de la Principauté, est victime d'un accident dont A. L. est reconnu responsable. Par jugement du 4 novembre 1986, le Tribunal correctionnel déclare L. tenu de réparer intégralement le préjudice subi par la victime, qui s'était constituée partie civile. Ce même jugement ne statue pas sur les demandes des autres intéressés. Par la suite, l'État de Monaco, employeur de la victime, et la compagnie d'assurances Union des Assurances de Paris (U.A.P.) interviennent devant le tribunal correctionnel. L'État réclame 26 569,02 F au titre du traitement versé pendant l'interruption de travail. La compagnie U.A.P., présentée comme assureur de l'État, sollicite le remboursement, avec intérêts, de 102 123,42 F, correspondant aux frais, prestations, arrérages échus et au capital constitutif de la rente dont elle a fait l'avance à la victime. Par jugement du 19 avril 1988, le Tribunal correctionnel liquide le préjudice corporel à 18 000 F, dont 3 000 F restant dus après déduction de la provision antérieurement allouée, fixe à 5 728 F le préjudice matériel, puis condamne L. à verser à la victime 8 728 F de dommages-intérêts ainsi que les frais, y compris ceux d'expertise. Il déclare toutefois irrecevables les interventions de l'État et de la compagnie U.A.P., au motif que ces parties n'avaient pas été parties au procès pénal ayant abouti au jugement du 4 novembre 1986 et que leurs demandes, présentées ultérieurement par voie de conclusions, étaient tardives. La compagnie U.A.P. relève appel le 29 avril 1988. Elle soutient, en substance, que son action s'inscrivait dans le cadre de l'action pénale, que les articles 3 et 15 du Code de procédure pénale permettent l'exercice séparé de l'action civile même après une décision définitive sur l'action publique, et que le jugement a méconnu l'article 13 de la loi relative aux accidents de trajet, qui imposerait d'appeler au débat l'employeur ou son assureur-loi. L'État, la victime et le ministère public, non appelants, s'en rapportent. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. En premier lieu, la compagnie U.A.P. avait-elle la qualité d'assureur-loi au sens de l'article 13 de la loi n° 631 du 11 janvier 1958, de nature à justifier son intervention dans l'instance pénale ? En second lieu, une action civile formée par une partie non présente au procès pénal peut-elle être recevable devant la juridiction répressive lorsque celle-ci a déjà statué sur la peine ? Cette question renvoie à l'articulation des articles 3 et 73 du Code de procédure pénale. ## Solution et dispositif La Cour répond négativement aux deux questions et confirme le jugement entrepris. Sur la qualité d'assureur-loi, elle relève que la victime, fonctionnaire de l'État, « ne relève pas de la législation sur les accidents du travail ». La compagnie, dont la police garantit à certaines catégories de fonctionnaires, dont les agents de la Sécurité publique, le remboursement de frais divers et une rente égale à celle qui serait fixée selon la législation monégasque, « n'a pas la qualité d'assureur-loi au sens de l'article 13 ». L'article 13 étant « inapplicable en l'espèce », il « ne pouvait justifier l'intervention de cette compagnie ».
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20908 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20908 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20908)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la rupture pour motif disciplinaire de la relation contractuelle liant un militaire du rang à l'État monégasque. Monsieur B. O. a été recruté au sein du Corps des sapeurs-pompiers de la Principauté de Monaco le 1er février 2006 en qualité de sapeur, relevant à ce titre de la catégorie des militaires du rang régie par l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984 modifiée, portant statut des militaires de la Force publique. Son engagement contractuel a fait l'objet d'un renouvellement le 1er février 2017 pour une durée de cinq ans. Au cours de ses quinze années de service, la carrière de l'intéressé a présenté un caractère contrasté. D'une part, le requérant fait état de notations professionnelles qualifiées de satisfaisantes, voire d'excellentes, de trois lettres de félicitations émanant du Prince Souverain et du Chef de Corps, ainsi que de l'attribution de la Médaille du Mérite du Sang en bronze lors de la Fête nationale de l'année 2020. D'autre part, l'administration relève que l'agent a fait l'objet, entre les années 2009 et 2020, de dix-huit punitions disciplinaires cumulées, représentant un total de cinquante-sept jours d'arrêt. Ces punitions avaient été infligées en raison de divers manquements commis dans le cadre du service, incluant des retards, des manquements aux règles de service, de la mauvaise volonté en service, une attitude désinvolte, un manque de rigueur, des négligences dans l'observation d'une consigne, ainsi qu'un manque de respect ou une attitude insolente envers un supérieur hiérarchique. Toutefois, durant cette période de quinze ans, le sapeur n'avait jamais été traduit devant le Conseil de discipline. L'élément déclencheur de la procédure disciplinaire d'éviction s'est produit en dehors du temps de service de l'agent, dans la nuit du 14 au 15 août 2021. Alors qu'il regagnait son domicile en compagnie de sa compagne, une altercation a éclaté au sein du couple. Les versions des parties divergent quant à la nature exacte de cet incident initial : tandis que le sapeur soutient qu'il s'agissait d'un simple différend verbal et conteste formellement tout acte de violence, le Ministre d'État expose que l'intervention d'un agent de la Sûreté publique a été motivée par des coups portés au visage d'une jeune femme. Néanmoins, ainsi que l'administration le précisera au cours de l'instruction contentieuse, ce ne sont pas ces faits de violence allégués qui ont constitué le fondement de la sanction statutaire, mais le comportement adopté par le militaire lors de son interpellation par les forces de l'ordre le 15 août 2021. Se trouvant en état d'ivresse manifeste au moment de son arrestation et placé en cellule de dégrisement, M. B. O. a décliné une fausse identité et a manifesté, tout au long de sa prise en charge par les agents de la Sûreté publique, dépositaires de l'autorité publique, une attitude qualifiée de constamment menaçante, irrespectueuse et arrogante. Par la suite, l'intéressé n'a manifesté aucun regret et a refusé de présenter ses excuses aux fonctionnaires de police concernés. Cet événement n'a donné lieu à aucun dépôt de plainte, ni main courante, ni poursuite judiciaire, les casiers judiciaires monégasque et français du requérant demeurant vierges. Sur le plan militaire et disciplinaire, l'autorité hiérarchique a immédiatement réagi en infligeant à l'agent, dès le 16 août 2021, une punition disciplinaire de douze jours d'arrêt simple. Parallèlement, une procédure de sanction statutaire a été engagée. Convoqué devant le Conseil de discipline de la Force publique qui s'est réuni le 10 septembre 2021, le sapeur a pu présenter ses explications. À l'issue de cette séance, le Conseil de discipline a émis, à l'unanimité, un avis proposant la sanction statutaire la plus élevée prévue pour un militaire sous contrat, à savoir la résiliation de son contrat de travail. Une première décision prononçant cette résiliation a été prise le 5 octobre 2021 par le Commandant supérieur de la Force publique, sous la forme d'un ordre notifiant à l'agent que, suite à l'avis du Conseil de discipline et avec l'approbation de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain intervenue le 4 octobre 2021, la résiliation de son contrat était prononcée à compter du 1er novembre 2021. Le 22 octobre 2021, l'agent a sollicité en vain la communication de l'avis du Conseil de discipline et d'une copie de son contrat de travail. Constatant que cette décision initiale du 5 octobre 2021 encourait la censure en raison d'une insuffisance de motivation et d'un vice affectant la compétence du signataire de l'acte de résiliation, l'administration a entrepris de régulariser la procédure. Par une décision en date du 14 janvier 2022, le Commandant supérieur de la Force publique a procédé au retrait de sa décision du 5 octobre 2021. Le même jour, soit le 14 janvier 2022, le Commandant supérieur de la Force publique a pris une nouvelle décision prononçant, à titre de sanction statutaire, la résiliation du contrat de travail de M. B. O., décision à laquelle a été joint le procès-verbal du Conseil de discipline du 10 septembre 2021. Enfin, conformément à la répartition des compétences statutaires, le Ministre d'État a signé, le 20 janvier 2022, la décision portant résiliation effective dudit contrat de travail. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette succession d'actes administratifs, Monsieur B. O., placé en arrêt maladie pour syndrome anxieux et épuisement professionnel (*burn out*), et privé d'indemnités de chômage avec trois enfants à charge, a saisi le Tribunal Suprême de trois recours distincts, enregistrés sous les numéros TS 2020-06 (mentionné comme TS 2022-06 dans le dispositif), TS 2020-11 (mentionné comme TS 2022-11 dans les motifs et le dispositif) et TS 2020-12 (mentionné comme TS 2022-12 dans les motifs et le dispositif). **1. La première requête (TS 2020-06 / TS 2022-06)** Enregistrée au Greffe Général le 2 décembre 2021, cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 5 octobre 2021 du Commandant supérieur de la Force publique, ainsi qu'à la condamnation de l'État au versement de 50 000 euros de dommages et intérêts et aux entiers dépens. Au soutien de ce recours, le requérant soulevait quatre moyens d'annulation : - L'incompétence de l'auteur de l'acte : en vertu de l'article 34 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984, les actes de résiliation des contrats des militaires du rang doivent être signés par le Ministre d'État, et non par le Commandant supérieur de la Force publique. - Le défaut de motivation : la décision méconnaissait les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le texte de l'ordre se bornait à viser l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 sans préciser l'article pertinent (hormis les articles 63b et 67 du Règlement de Discipline Générale) et était totalement dépourvu de considérations de fait expliquant le comportement fautif reproché. - L'erreur de droit : au regard de l'article 51 du Règlement de Discipline Générale (RDG), la punition sanctionne le manquement au devoir ou la négligence, et une condamnation pénale n'entraîne pas nécessairement une punition disciplinaire. Le requérant arguait qu'en l'absence de condamnation pénale et de démonstration d'un manquement, il ne pouvait être puni. - L'erreur manifeste d'appréciation : la sanction était jugée disproportionnée et démesurée. Dans sa contre-requête du 1er février 2022 et sa duplique du 31 mars 2022, le Ministre d'État a conclu au non-lieu à statuer, la décision attaquée ayant été retirée le 14 janvier 2022. En réplique (enregistrée le 1er mars 2021 selon la mention matérielle de l'arrêt, lire 2022), le requérant a maintenu ses conclusions en soutenant que le retrait était lui-même illégal pour incompétence du Commandant supérieur. Le Ministre d'État a rétorqué qu'il convenait de distinguer l'autorité compétente pour prononcer la sanction (le Commandant supérieur, selon l'article 32 de l'Ordonnance de 1984) et celle compétente pour signer et notifier l'acte de résiliation (le Ministre d'État). En outre, se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français, le Ministre d'État a fait valoir qu'une autorité incompétente n'excède pas ses pouvoirs en retirant sa propre décision, *a fortiori* s'agissant d'un acte non créateur de droits. **2. La deuxième requête (TS 2020-11 / TS 2022-11)** Enregistrée le 11 mars 2022, cette requête visait à obtenir l'annulation de la décision de retrait du 14 janvier 2022 prise par le Commandant supérieur, ainsi qu'une indemnisation de 10 000 euros au titre des préjudices moral et économique (frais d'avocat). Le requérant soutenait que seul le Ministre d'État, compétent pour signer la résiliation selon l'article 34 de l'Ordonnance de 1984, pouvait retirer l'acte du 5 octobre 2021. Invoquant à son tour la jurisprudence du Conseil d'État français en réplique (14 juin 2022), il affirmait que lorsque l'incompétence de l'auteur de l'acte initial a été soulevée, le retrait incombe à l'autorité qui aurait été compétente pour l'édicter. Il ajoutait que ce retrait lui faisait grief en le replaçant dans une situation précaire avant la nouvelle résiliation du 20 janvier 2022, en violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Dans sa contre-requête (16 mai 2022) et sa duplique (8 juillet 2022), le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir, le retrait d'une décision défavorable ne faisant pas grief. À titre subsidiaire, il a réaffirmé la compétence du Commandant supérieur et souligné que le requérant ne pouvait invoquer la confiance légitime alors qu'il avait lui-même demandé l'annulation de l'acte initial pour défaut de motivation. **3. La troisième requête (TS 2020-12 / TS 2022-12)** Enregistrée le 21 mars 2022, cette requête contestait au fond les nouvelles décisions de rupture : celle du 14 janvier 2022 du Commandant supérieur prononçant la sanction statutaire de résiliation, et celle du 20 janvier 2022 du Ministre d'État résiliant le contrat, assortie d'une demande indemnitaire de 50 000 euros. Le requérant développait deux axes majeurs de critique : - L'insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : les faits étaient énoncés en termes trop généraux (« comportement menaçant et irrespectueux »). En réplique (20 juin 2022), il soutenait que la motivation par référence exige néanmoins que le corps de la décision reprenne les éléments précis du document extérieur, que les annexes du procès-verbal du Conseil de discipline ne lui avaient pas été communiquées, que le procès-verbal lui-même était imprécis, et que la base légale visée (l'article 34 au lieu de l'article 32 de l'Ordonnance de 1984) était erronée. - L'erreur sur la matérialité des faits et l'erreur manifeste d'appréciation : niant toute violence envers sa compagne et toute arrogance envers la police, il invoquait ses quinze années de service, ses décorations et notations, l'absence de suites pénales, et le caractère strictement privé et sans publicité des faits (citant l'arrêt du Conseil d'État français du 15 juin 2005, n° 261691). Il arguait enfin d'une incohérence disciplinaire, une simple punition d'arrêt simple (et non d'arrêt de rigueur) lui ayant été infligée le 16 août 2021. Par contre-requête (20 mai 2022) et duplique (21 juillet 2022), le Ministre d'État a conclu au rejet. Il a défendu la légalité de la motivation par référence au procès-verbal du Conseil de discipline joint à la décision du 14 janvier 2022. Sur le fond, précisant que la sanction reposait sur l'attitude envers la police (ivresse, fausse identité, menaces, refus d'excuses) et non sur les coups portés à la compagne, il a soutenu que le statut militaire impose un devoir de dignité même dans la vie privée. Rappelant le passif de dix-huit punitions, il a affirmé que la gravité de la faute statutaire s'apprécie indépendamment de la nature de la punition disciplinaire initialement prononcée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La jonction des trois requêtes soumettait au Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du droit processuel administratif et du droit matériel de la fonction publique militaire monégasque : 1. **Sur le plan procédural et la recevabilité :** Quel est le sort contentieux d'un recours en annulation dirigé contre une sanction administrative qui est retirée en cours d'instance par son auteur ? Parallèlement, l'agent public sanctionné justifie-t-il d'un intérêt lui donnant qualité pour agir en annulation contre l'acte administratif procédant au retrait de cette sanction initiale défavorable, lorsque ce retrait est opéré aux fins de régularisation avant l'édiction d'une nouvelle sanction identique ? 2. **Sur la légalité externe des actes de résiliation :** À quelles conditions une décision infligeant une sanction statutaire à un militaire de la Force publique satisfait-elle à l'obligation légale de motivation instituée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? Plus précisément, l'exigence selon laquelle la motivation doit comporter, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait est-elle respectée lorsque l'acte administratif qualifie juridiquement les faits tout en renvoyant, pour leur description détaillée, au procès-verbal du Conseil de discipline qui lui est annexé ? 3. **Sur la légalité interne et le contrôle de proportionnalité :** Des faits commis par un sapeur-pompier militaire en dehors de son service et dans un cadre privé (comportement menaçant et irrespectueux envers des agents de la Sûreté publique lors d'une interpellation), n'ayant donné lieu à aucune poursuite pénale, peuvent-ils légalement constituer une faute disciplinaire de nature à justifier la sanction statutaire la plus sévère (la résiliation du contrat de travail), sans entacher la décision d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu, d'une part, des états de service élogieux et des décorations de l'agent et, d'autre part, de ses antécédents disciplinaires en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces problématiques et rejeter l'ensemble des prétentions du requérant après avoir ordonné la jonction des trois instances pour connexité (considérant 1), le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, correspondant à chacune des requêtes. **1. Le traitement radical des incidents liés au retrait de l'acte initial (Requêtes TS 2020-06 et TS 2022-11)** Le juge administratif suprême évacue avec une grande économie de moyens les débats complexes soulevés par le requérant quant à la compétence du Commandant supérieur de la Force publique pour édicter puis retirer la décision initiale du 5 octobre 2021. S'agissant de la première requête (TS 2020-06), le Tribunal constate simplement le fait objectif de la disparition de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique : la décision du 5 octobre 2021 ayant été retirée par celle du 14 janvier 2022 émanant de la même autorité, les conclusions à fin d'annulation sont devenues sans objet. Le Tribunal en déduit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la requête, cette perte d'objet s'étendant expressément aux conclusions indemnitaires qui y étaient attachées (considérant 2). S'agissant de la deuxième requête (TS 2022-11) dirigée contre l'acte de retrait lui-même, le Tribunal Suprême accueille la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Il juge que la décision retirant la sanction de résiliation du contrat de travail ne peut être regardée comme faisant grief au requérant (considérant 3). Note d'analyse textuelle : bien que la minute de la décision comporte la formulation matérielle « *ne peut être regardée que comme lui faisant grief* », la suite immédiate de la phrase (« *que ce dernier est dès lors dépourvu d'intérêt à en demander l'annulation* ») ainsi que le sens de la contre-requête du Ministre d'État établissent sans équivoque qu'il s'agit d'une coquille rédactionnelle par adjonction involontaire de la conjonction « *que* », la juridiction jugeant en réalité que l'acte de retrait d'une sanction *ne fait pas grief* à son destinataire. Dépourvu d'intérêt à agir, le requérant voit sa requête, tant en ses conclusions d'annulation qu'indemnitaires, rejetée comme irrecevable, sans que le Tribunal n'ait à examiner le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du retrait ou de la violation du principe de confiance légitime. **2. La validation de la compétence et de la motivation par référence (Requête TS 2022-12, légalité externe)** Abordant la troisième requête dirigée contre le couple décisionnel des 14 et 20 janvier 2022, le Tribunal Suprême clarifie d'abord l'articulation des compétences statutaires en rappelant les termes de l'article 34 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984 modifiée (considérant 4). Il distingue nettement deux phases dans le processus décisionnel concernant les militaires autres que les officiers supérieurs, officiers et sous-officiers supérieurs : d'une part, le *prononcé* de la sanction statutaire, qui relève de la compétence du Commandant supérieur de la Force publique après avis du Conseil de discipline (ce qui fonde la légalité de l'acte du 14 janvier 2022) ; d'autre part, la *signature* de l'acte de résiliation du contrat de travail qui en découle, laquelle appartient exclusivement au Ministre d'État (ce qui fonde la légalité de l'acte du 20 janvier 2022). Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de l'insuffisance de motivation au regard des articles 1er (2°) et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (considérant 5
# Cour d'Appel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14743 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14743 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2016/03-15-14743)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco met en lumière la situation juridique des agents publics non titulaires recrutés par l'administration monégasque par le biais de contrats d'engagement successifs à durée déterminée. En l'espèce, Madame l. FA. épouse PE., de nationalité monégasque, a initialement été recrutée par l'État de Monaco en qualité d'agent de l'État comme suppléante. Par la suite, à compter du 13 mars 2003, la relation de travail s'est formalisée par la conclusion d'une série de contrats à durée déterminée (CDD). Le premier engagement contractuel de cette série, prenant effet le 13 mars 2003 pour une durée initiale d'un an, portait sur des fonctions de caissier au sein de la Trésorerie générale des finances. La candidature de l'intéressée ayant été successivement retenue à l'issue des différentes échéances contractuelles, elle est demeurée affectée à ce poste jusqu'au 24 mars 2010. Durant cette première période, son contrat d'engagement a fait l'objet de renouvellements successifs pour des durées respectives de deux ans, trois ans, un an, puis à nouveau une année. Au cours de l'année 2010, la trajectoire professionnelle de l'agent au sein de l'administration a connu une évolution fonctionnelle : elle a d'abord été affectée à la Direction de l'action sanitaire et sociale en qualité d'agent comptable, tout en conservant le bénéfice de son ancienneté et de son traitement, avant d'être nommée aux fonctions de comptable au Foyer de l'enfance Princesse Charlène pour la durée restant à courir de son contrat en cours, dont le terme était fixé au 12 mars 2011. Sur ce dernier poste au Foyer de l'enfance, l'engagement contractuel de Madame l. FA. PE. a de nouveau été renouvelé à deux reprises. Le dernier contrat en date, prenant effet le 13 mars 2012, a été conclu pour une période d'un an, fixant ainsi son échéance au 12 mars 2013. Ce contrat stipulait expressément qu'il n'était pas reconductible tacitement et que son éventuel renouvellement ne pouvait intervenir qu'à la seule initiative de l'Administration monégasque, excluant de ce fait tout droit acquis au renouvellement pour l'agent. Par ailleurs, les stipulations contractuelles prévoyaient le versement d'une indemnité de départ dans l'hypothèse d'un non-renouvellement de l'engagement à durée déterminée arrivé à échéance, sous réserve que l'agent justifie d'au moins cinq années d'activité continue. Malgré sa nationalité monégasque, les modalités d'engagement de Madame l. FA. PE. lui conféraient la qualité d'agent contractuel de droit public de l'État. En effet, faute d'avoir fait l'objet d'une nomination par voie d'ordonnance souveraine, elle ne relevait pas du statut des fonctionnaires. L'épilogue de cette relation contractuelle décennale s'est noué au début de l'année 2013. Lors d'un entretien organisé le 6 février 2013, l'administration a annoncé à son agent son intention de ne pas renouveler son dernier contrat à son échéance. Ainsi, le 12 mars 2013, l'État de Monaco a mis un terme aux relations contractuelles par le simple effet de l'arrivée du terme, sans renouvellement. Suite à une démarche de l'intéressée sollicitant le versement de son indemnité de départ, la Direction de la Fonction Publique et des Ressources Humaines lui a formellement rappelé, par un courrier en date du 5 avril 2013, que son contrat était arrivé à son échéance le 12 mars 2013. Estimant que cette cessation des relations de travail, après dix années de services continus sous couvert de contrats successifs, ne pouvait s'analyser en une simple arrivée du terme mais constituait en réalité une rupture abusive, l'agent a décidé de porter le litige devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant les conditions de la cessation de ses fonctions, Madame l. FA. PE. a initialement saisi le Tribunal de première instance de Monaco. Aux termes de sa demande introductive d'instance, elle soutenait que la rupture de la relation contractuelle s'analysait en un licenciement fautif et abusif. Pour fonder cette qualification, elle sollicitait à titre principal la requalification de la succession de ses contrats à durée déterminée en un contrat de travail à durée indéterminée (CDI), ainsi que la condamnation de l'État à l'indemnisation du préjudice découlant de ce qu'elle qualifiait de licenciement. Par un jugement rendu le 18 décembre 2014 (enregistré sous le numéro R.2169), le Tribunal de première instance s'est déclaré compétent mais a débouté la demanderesse de l'intégralité de ses prétentions. Les premiers juges ont articulé leur décision de rejet autour de six axes de motivation distincts : * En premier lieu, le tribunal a posé le principe selon lequel le contrat à durée indéterminée n'a pas d'existence en droit public. * En deuxième lieu, il a rappelé que le droit à titularisation sur un poste n'existe pas. * En troisième lieu, la juridiction a considéré que le droit au renouvellement au bénéfice de l'agent contractuel n'est pas consacré par l'article 25 de la Constitution. * En quatrième lieu, sur le terrain procédural, les juges ont estimé que les droits de la défense avaient été respectés lors de la prise de décision de refus de renouvellement à l'échéance, relevant que l'agent avait été convoquée à un entretien préalable destiné à l'informer de la mesure envisagée et à lui permettre de fournir des explications en retour, faculté dont elle s'était abstenue d'user. * En cinquième lieu, sur le fond des motifs de l'administration, le tribunal a jugé que la décision reposait sur des difficultés d'ordre relationnel qui avaient été mises en exergue et n'avaient pas été valablement contredites par l'intéressée. * En dernier lieu, les premiers juges ont ajouté qu'en toute hypothèse, la sanction d'un éventuel défaut de respect des droits de la défense ne saurait résider dans la création d'un contrat de travail à durée indéterminée. Par ailleurs, le Tribunal de première instance a également rejeté la demande reconventionnelle de l'État tendant à l'octroi de dommages-intérêts pour procédure abusive, estimant que la demanderesse avait pu légitimement se méprendre sur la portée de ses droits. Insuffisamment convaincue par cette motivation, Madame l. FA. PE. a interjeté appel de cette décision suivant exploit d'appel et d'assignation du ministère de Maître Marie-Thérèse ESCAUT-MARQUET, huissier, en date du 11 février 2015 (enrôlé sous le numéro 2015/000092). Aux termes de cet acte et de ses conclusions ultérieures déposées les 19 mai, 20 novembre et 31 décembre 2015 par son avocat-défenseur, Maître Jean-Pierre LICARI, l'appelante demandait à la Cour d'appel de réformer le jugement entrepris. Elle sollicitait qu'il soit dit et jugé que le contrat la liant à l'État était un CDI, que sa rupture caractérisait un licenciement fautif et abusif, et réclamait en conséquence la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 500 000 euros à titre de dommages-intérêts, outre les entiers dépens. À titre subsidiaire et préalablement, concernant l'appréciation du caractère fautif et abusif du licenciement, elle demandait à la Cour de la renvoyer à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité. Au soutien de ses prétentions, l'appelante développait une argumentation dense, mêlant droit civil des obligations, droit constitutionnel et contestation probatoire : * Sur la requalification contractuelle, elle invoquait l'article 989 du Code civil pour solliciter la transposition au droit public de la jurisprudence de droit privé relative à la succession de CDD sur un même poste. Elle soutenait que le régime du CDI en droit privé était une création prétorienne issue du pouvoir de requalification des juridictions réalisant une novation juridique, et non une création légale. Elle contestait l'affirmation des premiers juges quant à l'inexistence du CDI en droit public en prenant pour exemple l'existence des conventions d'occupation précaire, reprochant au tribunal d'avoir méconnu l'article 4 du Code civil (qui impose au juge de trancher le litige selon les règles applicables) et d'avoir fait une référence impertinente à l'article 5 du même code prohibant les arrêts de règlement. * Sur l'office du juge de première instance, elle reprochait au tribunal d'avoir fondé sa décision sur des moyens non invoqués (précisant qu'elle ne revendiquait ni le statut de fonctionnaire, ni l'application d'une norme supranationale) et critiquait la référence faite par les premiers juges à l'arrêt du Conseil d'État français du 28 novembre 2009 (*Commune de Béziers*), relatif à la loyauté contractuelle et jugé par elle sans rapport avec la question de la requalification. * Sur le terrain constitutionnel, elle arguait que la précarité inhérente aux CDD contredisait le principe de priorité des nationaux pour l'accession aux emplois publics garanti par la Constitution. Selon sa thèse, la priorité d'accès à l'emploi devait nécessairement se prolonger par une priorité dans le maintien de l'emploi, faute de quoi le non-renouvellement des nationaux monégasques viderait ce principe constitutionnel de sa substance. Elle accusait ainsi l'État d'avoir violé cette priorité en camouflant un licenciement sans motif sous l'apparence d'un non-renouvellement de CDD. * Enfin, sur les motifs de la rupture et la preuve, elle contestait fermement toute difficulté de comportement, opposant ses bonnes évaluations et l'absence de tout avertissement antérieur. Elle qualifiait la décision de brutale et reposant sur un faux motif, tout en déniant toute force probante aux pièces n° 6 et 7 produites par l'État, en invoquant l'adage selon lequel « nul ne peut se constituer de preuve à soi-même ». En réplique, par conclusions déposées les 7 avril et 6 octobre 2015 par Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, et plaidées par Maître Yvon GOUTAL, l'État de Monaco concluait à la confirmation du jugement, demandant à la Cour de juger que la cessation des fonctions constituait une décision régulière de non-renouvellement à l'échéance. Subsidiairement, il demandait de constater l'absence de toute faute de nature à engager sa responsabilité. Formant un appel incident partiel, l'État réitérait sa demande de condamnation de l'agent au paiement de 3 000 euros de dommages-intérêts pour procédure abusive, outre les dépens. L'argumentation de l'État intimé s'articulait autour de la défense de l'orthodoxie du droit public : * Il rappelait que le contrat forme la loi des parties dans les limites convenues et que toute requalification exige soit une intention commune des parties, soit un texte légal, deux éléments faisant défaut en l'espèce. Il écartait l'analogie avec les conventions d'occupation précaire et maintenait que le CDI n'existe pas en droit public, son admission par le juge revenant à opérer une novation juridique illégale et à rendre un arrêt de règlement prohibé. * Il défendait la régularité du jugement de première instance, soutenant que le tribunal n'avait ni commis de déni de justice ni statué *ultra petita*, chaque point abordé constituant une étape nécessaire du raisonnement induit par les arguments des parties. * Sur le fond, il réaffirmait que la loi ne consacre aucun droit à l'emploi public permanent. Il justifiait le non-renouvellement par les mauvaises évaluations de l'agent faisant état de difficultés relationnelles, précisant que les droits de la défense avaient été respectés lors de l'entretien préalable et que ces faits juridiques pouvaient être prouvés par tous moyens, y compris par les évaluations internes produites aux débats. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question de principe touchant à l'architecture même du droit de la fonction publique monégasque et à son étanchéité vis-à-vis des mécanismes protecteurs du droit privé du travail. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **la succession ininterrompue de contrats d'engagement à durée déterminée conclus entre l'État de Monaco et un agent public non titulaire pendant une période de dix ans peut-elle entraîner, par transposition des règles du droit privé ou en vertu du principe constitutionnel de priorité nationale d'accès aux emplois publics, la requalification de la relation contractuelle en un contrat à durée indéterminée, conférant ainsi à la décision de non-renouvellement à l'échéance la nature d'un licenciement abusif ?** De manière accessoire, la Cour devait également déterminer si le juge de première instance avait méconnu l'objet du litige en répondant par des moyens non expressément soulevés par la demanderesse, et si l'exercice des voies de recours par l'agent public évincé revêtait un caractère fautif susceptible de caractériser un abus du droit d'agir en justice. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer en toutes ses dispositions le jugement entrepris et rejeter l'ensemble des prétentions de l'appelante ainsi que l'appel incident de l'État, la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré en plusieurs étapes logiques qui verrouillent successivement les aspects procéduraux, la nature du lien contractuel en droit public, l'interprétation de la volonté des parties et la portée des principes constitutionnels. #### 1. L'analyse des aspects procéduraux préalables Avant d'aborder le fond du droit matériel, la Cour procède à deux constats procéduraux. D'une part, après avoir déclaré les appels principal et incident recevables en la forme, elle prend acte de ce que la disposition du jugement par laquelle le Tribunal de première instance s'était déclaré compétent pour connaître de ce litige opposant un agent contractuel de droit public à l'État n'a pas été remise en cause en cause d'appel ; cette compétence des juridictions judiciaires ordinaires est dès lors jugée définitive. D'autre part, la Cour écarte rapidement le grief procédural formulé par l'appelante à l'encontre de la méthode des premiers juges. Madame l. FA. PE. reprochait au tribunal d'avoir fondé sa décision sur des moyens que les parties n'avaient pas invoqués (notamment les développements relatifs au statut des fonctionnaires ou aux normes supranationales). La Cour déclare ce moyen inopérant par une motivation ciselée : dès lors que l'appelante ne prétend pas que les premiers juges auraient, par cette démarche, modifié le fondement juridique de la demande ou tranché le litige en appliquant une règle de droit non applicable, le fait d'avoir développé des arguments juridiques complémentaires pour répondre aux prétentions ne saurait vicier le jugement. #### 2. L'affirmation du modèle statutaire de la fonction publique et le caractère dérogatoire du contrat Entrant dans le vif du sujet relatif à la demande de requalification, la Cour commence par qualifier juridiquement la situation de l'appelante. Elle relève qu'en l'absence de nomination par ordonnance souveraine, l'intéressée, bien que de nationalité monégasque, ne relevait pas du statut des fonctionnaires mais possédait la qualité non discutée d'« agent contractuel de droit public de l'État ». C'est à partir de cette qualification que la Cour pose la pierre angulaire de son raisonnement. Tout en reconnaissant que les dispositions de la loi de 1975 n'excluent pas le recours à des agents non titulaires par la voie d'appels à candidatures publiés au Journal officiel dans le cadre de « recrutements alternatifs pour les nécessités du service », la juridiction d'appel rappelle avec force une règle fondamentale du droit public : les emplois permanents de l'État sont occupés par des fonctionnaires. La Cour se réfère explicitement au « modèle monégasque de fonction publique statutaire », dans lequel les emplois permanents sont dévolus à des agents titulaires, recrutés par la voie du concours, appelés à faire carrière au sein de l'administration et placés vis-à-vis de cette dernière dans une situation statutaire et réglementaire. De ce postulat structurel, la Cour tire une conséquence directe quant à la notion de pérennité de l'emploi public : au sein de la fonction publique, la pérennité se traduit exclusivement par la titularisation dans un emploi. Dès lors, l'engagement de personnels rattachés à l'État de manière complémentaire par un lien de nature contractuelle demeure strictement encadré par les seules stipulations conventionnelles de leur contrat d'engagement. #### 3. L'analyse des stipulations contractuelles et le rejet du consensualisme de droit privé Procédant à l'examen *in concreto* des actes d'engagement, la Cour relève que le dernier contrat du 13 mars 2012, conclu pour un an, excluait toute reconduction tacite et réservait l'initiative du renouvellement à la seule Administration, écartant ainsi tout droit acquis au profit de l'agent. La Cour note au passage que l'existence d'une clause prévoyant une indemnité de départ après cinq années d'activité continue en cas de non-renouvellement à l'échéance constitue précisément une compensation financière parfaitement compatible avec la qualification de contrat à durée déterminée, et non l'indice d'une relation pérenne. Élargissant son regard à l'ensemble de la décennie écoulée, la Cour analyse la succession de contrats comme une « série d'actes écrits identiques, autonomes et non équivoques ». Elle souligne que chacun de ces contrats constatait les engagements libres et éclairés de l'agent sur les conditions d'embauche, le profil du poste (lequel devenait successivement vacant à l'issue de chaque échéance), les conditions d'exécution et la durée limitée de l'engagement. C'est ici que la Cour réfute frontalement la tentative de l'appelante d'importer les mécanismes du droit du travail privé (fondés sur l'article 989 du Code civil et la jurisprudence sociale). La Cour juge que l'agent fait « à tort un parallèle avec le régime différent, empreint de consensualisme, des salariés de droit privé ». En droit public, la permanence de fait d'une situation née du renouvellement successif de contrats ne saurait modifier la nature juridique des rapports unissant l'agent à l'État. #### 4. L'inexistence d'un principe général du droit au CDI et l'incompatibilité avec l'intérêt du service Poursuivant sa démonstration théorique, la Cour d'appel énonce une formule de principe particulièrement nette : il ne résulte d'aucun principe général du droit applicable aux agents publics contractuels que leurs contrats d'engagement seraient susceptibles d'être conclus sans détermination de durée. Bien au contraire, la Cour affirme une antinomie conceptuelle entre le recrutement contractuel public et l'indétermination de la durée : « le principe même du recrutement contractuel associé à la nécessité du service public est par essence exclusif de toute volonté commune des parties d'installer leurs relations contractuelles dans la durée ». En conséquence, le juge ne peut déduire du renouvellement successif des conventions une quelconque intention commune des parties de conclure un CDI. La Cour précise d'ailleurs qu'il relève de la seule prérogative de l'Administration de déroger éventuellement au statut en proposant un tel contrat aux agents non titulaires, le juge ne pouvant se substituer à elle pour imposer cette dérogation. #### 5. L'articulation avec le principe constitutionnel de priorité nationale La Cour devait encore répondre à l'argument novateur tiré de la Constitution, selon lequel la priorité d'accès aux emplois publics réservée aux nationaux monégasques impliquerait nécessairement une priorité de maintien dans l'emploi, faisant obstacle au non-renouvellement d'un CDD. La Cour balaie cet argument en faisant prévaloir les exigences de l'intérêt général et de la gestion du service public. S'appuyant sur l'absence de tout droit acquis au renouvellement d'un contrat à durée déterminée, elle juge que le principe de priorité des nationaux pour l
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 septembre 2014, n° 12597 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 septembre 2014, n° 12597 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/09-30-12597)) ## Faits et procédure M. a. BR., de nationalité néerlandaise, a été engagé par la Direction des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique (DRHFFP) par contrat du 26 octobre 2009, en qualité de chef de projet au sein de la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN). Le contrat était conclu pour une durée déterminée, du 9 novembre 2009 au 8 novembre 2012, avec une période d'essai de six mois, renouvelable une fois. Par courrier du 5 mars 2010, la DRHFFP a informé l'intéressé de la reconduction de la période d'essai, au motif que les six premiers mois « n'apparaissaient pas concluants ». Par courrier du 26 avril 2010, elle a mis fin au contrat à compter du 30 avril 2010. Par exploit du 22 juillet 2013, M. BR. a assigné l'État de Monaco et la CCIN en paiement de 120 370,35 euros de salaires (mai 2010 à novembre 2012), de 650 euros de primes de Noël, et de 25 000 euros de dommages et intérêts pour rupture abusive et résistance abusive. Le demandeur soutenait que la période d'essai ne pouvait excéder trois mois en vertu de l'article 4 de la loi n° 723 du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail (la référence est diversement reproduite, « 729 » dans l'exposé des prétentions, « 723 » dans les motifs), que le contrat était devenu définitif, et que la rupture n'avait pas de motif sérieux. L'État défendeur soutenait pour sa part que la loi de 1963 est inapplicable aux agents contractuels de droit public. La CCIN, à titre principal, opposait l'irrecevabilité de l'action dirigée contre elle, l'État étant seul employeur. Le Tribunal de première instance, statuant en premier ressort, a rendu son jugement contradictoire le 30 septembre 2014. ## Question de droit Le jugement pose deux questions principales. **La première est d'ordre processuel** : une action en paiement peut-elle être dirigée utilement contre une autorité administrative indépendante dotée de pouvoirs hiérarchiques et disciplinaires sur ses personnels, lorsque le contrat de travail a été conclu et rompu par la direction administrative compétente de l'État ? **La seconde est de fond** : un agent contractuel de droit public peut-il se prévaloir de la limite légale de trois mois applicable à la période d'essai en droit privé du travail, et, plus généralement, l'exigence de proportionnalité entre la durée de la période d'essai et celle du contrat s'impose-t-elle à l'administration ? Subsidiairement se pose la question de la motivation et de la charge de la preuve de la rupture pendant la période d'essai, ainsi que celle de l'abus du droit d'agir. ## Solution et dispositif Sur la recevabilité, le tribunal retient que « l'employeur de M. a. BR. est l'ÉTAT DE MONACO ». Il fonde cette qualification sur l'article 5-3 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, modifiée par la loi n° 1.353 du 4 décembre 2008, et sur les articles 1 et 2 de l'ordonnance n° 1.635 du 30 avril 2008, qui confient à la DRHFFP le recrutement des agents non titulaires de l'État et la signature de leurs contrats d'engagement. Le caractère d'autorité indépendante de la CCIN et les pouvoirs de son président ne fondent pas, selon le juge, une condamnation de la Commission, « dès lors que l'État est le seul employeur et auteur de la rupture du contrat de travail ». Sur le fond, le tribunal écarte successivement : - l'article 4 de la loi n° 723 de 1963, dont les agents publics « ne peuvent nullement [se] revendiquer le bénéfice » ; - la Convention n° 158 de l'Organisation internationale du travail, non ratifiée par la Principauté ; - la référence à la Cour européenne des droits de l'homme, jugée « inopérante faute de précision », et à la Charte sociale européenne, non ratifiée par Monaco ; - le
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/06-20-27515)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre du droit de la fonction publique monégasque, plus précisément autour de l'articulation entre les règles statutaires générales et le régime dérogatoire applicable aux emplois dits supérieurs et aux fonctions de collaboration directe avec les membres du Gouvernement. Le point de départ normatif de l'affaire réside dans la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, publiée au *Journal de Monaco* le 18 juillet 1975. Ce texte législatif fondamental pose le cadre général du recrutement et de la carrière des agents publics. Toutefois, son article 4 introduit une distinction cardinale quant aux modalités d'accès à la fonction publique. Aux termes de cette disposition : « l'accès aux emplois visés à l'article 2 ne peut avoir lieu que dans les conditions prévues au présent statut. Toutefois, une Ordonnance Souveraine déterminera les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente ». Le législateur a ainsi institué un principe — le recrutement selon les règles statutaires de droit commun — assorti d'une exception majeure permettant à l'autorité exécutive de pourvoir discrétionnairement à certains postes de haute responsabilité, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de circonscrire le périmètre exact de ces emplois. C'est sur le fondement de cette habilitation législative qu'a été édictée, trois ans plus tard, l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978, publiée au *Journal de Monaco* du 18 août 1978, ayant pour objet de déterminer les emplois supérieurs visés par l'article 4 de la loi n° 975. La structure de cet acte réglementaire d'application se décompose en deux temps bien distincts, correspondant à deux alinéas. Dans son premier alinéa, l'Ordonnance procède à une énumération des emplois supérieurs auxquels la nomination est délaissée à la seule décision de l'autorité compétente. Dans son deuxième alinéa, le texte étend ce même régime de recrutement discrétionnaire en disposant que « sont également laissées à la seule décision de l'autorité compétente les nominations des collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ». Considérant que ce dispositif tant législatif que réglementaire portait atteinte aux garanties statutaires et aux principes constitutionnels régissant la fonction publique monégasque, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a décidé de contester la validité de ces normes devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 24 octobre 1978, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a saisi le Tribunal Suprême. Dans l'état initial de son acte introductif d'instance, les conclusions de l'association requérante présentaient un caractère particulièrement large et ambivalent, mêlant contentieux constitutionnel et contentieux administratif. Elle demandait en effet, à titre principal, l'annulation pour cause d'inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 elle-même, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 et des textes subséquents. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où ces textes seraient reconnus conformes à la Constitution, elle sollicitait l'annulation de la seule Ordonnance Souveraine n° 6364 pour violation de l'article 4 de la loi n° 975. Au soutien de ses prétentions initiales, l'Association Syndicale des Fonctionnaires articulait quatre moyens distincts, dont trois d'ordre constitutionnel et un d'ordre légal : 1. La violation de l'article 51 de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision comme l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), selon lequel « les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et fiscale [ou pénale selon la citation du Tribunal], sont fixés par la loi ». Selon la requérante, les conditions de nomination relevant de ces catégories fondamentales, le législateur ne pouvait déléguer à une Ordonnance Souveraine le pouvoir de déroger à ses propres prescriptions statutaires. 2. La violation du principe d'égalité devant la loi, consacré par la Constitution (visé par erreur matérielle à l'article 7 dans la requête initiale, mais correspondant à l'article 17 de la Constitution aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège »). La requérante soutenait que les textes attaqués instauraient une rupture d'égalité entre citoyens monégasques en dispensant les candidats à certaines fonctions de se soumettre aux règles générales de recrutement définies tant par la loi n° 975 que par la Section II de l'Ordonnance n° 6364. 3. La violation de l'article 25 de la Constitution, qui dispose que « la priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales ». En conférant à l'autorité compétente un pouvoir de nomination discrétionnaire affranchi de toute condition, les textes permettaient, selon le syndicat, de méconnaître cette priorité nationale. 4. À titre subsidiaire, la violation directe de l'article 4 de la loi n° 975 par l'Ordonnance Souveraine n° 6364. La requérante faisait valoir que l'obligation légale de « déterminer » les emplois supérieurs imposait au Gouvernement soit d'en dresser une liste exhaustive, soit de formuler des critères précis de définition. Or, en employant la formule vague de « collaborateurs personnels et directs », l'exécutif aurait éludé son obligation de délimiter son propre pouvoir discrétionnaire. Dans sa contre-requête déposée le 26 décembre 1978, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours, en opposant d'abord de solides fins de non-recevoir avant de défendre les textes au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a soulevé la tardiveté manifeste des conclusions dirigées contre la loi n° 975, celle-ci ayant été publiée le 18 juillet 1975 alors que la requête n'a été introduite que le 24 octobre 1978. En outre, s'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, le Ministre d'État a soutenu qu'il était irrecevable : le recours mettant en cause la validité de l'article 4 de la loi, le Tribunal Suprême était appelé à statuer en matière constitutionnelle ; or, dans ce cadre, sa compétence est strictement limitée à la protection des droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution, auquel n'appartient pas l'article 51. Au fond, le Ministre d'État a réfuté toute incompétence, l'énoncé des emplois supérieurs ne touchant pas aux droits et garanties fondamentaux. Il a écarté le grief d'inégalité au motif que l'article 17 ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques, ce qui n'est pas le cas de candidats à des types d'emplois différents. Concernant l'article 25, il a argué que la priorité nationale suppose la possession des titres requis, condition inopérante pour des emplois supérieurs pourvus *intuitu personae* sans exigence de titres déterminés, l'article 4 ne préjugeant d'ailleurs nullement de la nationalité des personnes nommées. Enfin, sur la légalité de l'Ordonnance, l'État a soutenu que la référence au caractère personnel et direct des liens unissant les agents au Ministre d'État et aux Conseillers de Gouvernement constituait une détermination suffisante, à l'instar du régime des cabinets ministériels en France. L'échange des écritures s'est poursuivi par un mémoire en réplique de l'Association Syndicale en date du 24 janvier 1979. Prenant acte des objections procédurales du Gouvernement, la requérante a habilement réorienté et reprécisé ses conclusions. Elle a exposé que son recours était « essentiellement dirigé contre l'Ordonnance n° 6364 », l'inconstitutionnalité de la loi n° 975 n'étant invoquée que « d'une façon médiate découlant de la demande d'annulation de l'Ordonnance ». Revendiquant la saisine du Tribunal en matière administrative (sur le fondement de ce qu'elle désigne dans ses écritures comme l'article 90 § A alinéa 2 de la Constitution), elle a soutenu que tous les moyens d'inconstitutionnalité étaient recevables comme constituant une variété du contrôle de légalité d'une ordonnance prise pour l'exécution d'une loi. Elle a par ailleurs développé ses griefs au fond, soulignant notamment que l'absence de publication des vacances d'emploi paralysait l'égalité d'accès et la priorité nationale, et que l'imprécision des termes « collaborateurs personnels et directs » permettait virtuellement d'y inclure un chauffeur personnel, un huissier ou tout personnel de catégorie inférieure. Par un mémoire en duplique du 22 février 1979, le Ministre d'État a maintenu l'ensemble de son argumentation, persistant à soutenir que la requête tendait réellement, bien qu'indirectement, à l'annulation tardive de la loi n° 975 et que le moyen tiré de l'article 51 demeurait soustrait à la compétence du juge constitutionnel comme du juge administratif par voie de conséquence. Par une ordonnance du 26 mars 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'Assemblée Plénière. À l'audience, après le rapport de M. Alfred Potier, les observations orales de Maîtres Sbarrato et G.H. George, et les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 20 juin 1979. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême soulevait une série de questions juridiques emboîtées, d'une importance capitale tant pour le droit processuel constitutionnel et administratif monégasque que pour le droit matériel de la fonction publique. En premier lieu, sur le plan procédural et de la compétence juridictionnelle, le Tribunal devait déterminer l'étendue exacte de sa saisine face à des conclusions évolutives, puis trancher une question inédite de recevabilité des moyens : **dans le cadre d'un recours en annulation pour excès de pouvoir formé en matière administrative contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi (article 90 § B - 1° de la Constitution), un requérant est-il recevable à invoquer des moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques — notamment celles relatives à la répartition des compétences entre la loi et le règlement (article 51) —, ou son argumentation constitutionnelle est-elle restreinte, comme en matière de contrôle direct de constitutionnalité des lois (article 90 § A), à la seule violation des droits et libertés fondamentaux consacrés par la Constitution ?** En deuxième lieu, sur le fond de la constitutionnalité, se posait une triple interrogation : - L'article 51 de la Constitution, qui réserve à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, fait-il obstacle à ce que le législateur (à l'article 4 de la loi n° 975) déroge au statut général pour les emplois supérieurs et délègue à une Ordonnance Souveraine le soin de déterminer la liste de ces emplois ? - L'instauration d'un mode de recrutement discrétionnaire pour ces emplois supérieurs méconnaît-elle le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution ? - Ce même régime de nomination à la seule décision de l'autorité compétente viole-t-il l'article 25 de la Constitution assurant aux Monégasques une priorité pour l'accession aux emplois publics ? En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne (contrôle de la conformité du règlement à la loi d'habilitation), la question était la suivante : **en incluant globalement dans le régime dérogatoire des emplois supérieurs les « collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement », l'auteur de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 a-t-il légalement satisfait à l'obligation, prescrite par l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975, de « déterminer » lesdits emplois ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives pour purifier le débat contentieux avant de trancher le fond. #### 1. La délimitation chirurgicale de l'étendue des conclusions Avant tout examen de recevabilité des moyens ou de fond, le juge s'attache à définir l'objet exact du litige tel qu'il résulte du « dernier état de l'instruction », c'est-à-dire après le mémoire en réplique de l'association requérante. D'une part, le Tribunal constate que si la requête initiale tendait formellement à l'annulation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, la requérante a abandonné ces conclusions en cours d'instance. Elle se borne désormais à exciper de l'inconstitutionnalité supposée de l'article 4 de cette loi pour obtenir l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364, « tant en elle-même que par voie de conséquence ». Ce faisant, le Tribunal Suprême déclare qu'il n'a pas à statuer sur des conclusions en annulation de la loi, ce qui neutralise habilement l'exception de tardiveté soulevée par le Ministre d'État contre la loi de 1975. D'autre part, examinant les conclusions subsidiaires tendant à l'annulation de l'Ordonnance pour violation directe de la loi n° 975, la haute juridiction relève que l'argumentation de la requérante ne comporte aucun grief dirigé contre le premier alinéa de l'Ordonnance (qui énumère nommément certains emplois supérieurs). Par conséquent, appliquant strictement le principe selon lequel des conclusions non assorties de moyens sont irrecevables, le Tribunal juge que les conclusions d'illégalité ne sont recevables qu'en tant qu'elles visent le seul deuxième alinéa de l'Ordonnance. Le cadre du litige est ainsi parfaitement scindé : une attaque contre l'Ordonnance entière sur le terrain constitutionnel ; une attaque ciblée contre son seul deuxième alinéa sur le terrain légal. #### 2. La consécration de la recevabilité intégrale des moyens constitutionnels en matière administrative Abordant l'exception d'irrecevabilité opposée par le Ministre d'État au moyen tiré de l'article 51 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre un considérant de principe fondamental sur l'architecture de ses propres compétences, telles qu'issues de l'article 90 de la Constitution. Le Tribunal qualifie d'abord la nature du recours : s'agissant d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi, le recours relève de la compétence administrative du Tribunal Suprême, définie à l'article 90 § B - 1° de la Constitution. Il procède ensuite à une lecture exégétique et comparative des paragraphes A et B de l'article 90. Le paragraphe A - 1° (compétence constitutionnelle) restreint effectivement les recours en annulation à ceux visant une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution (que l'arrêt mentionne, par une coquille typographique du texte original, comme le « Titre II »). En revanche, le paragraphe B - 1° (compétence administrative) ne comporte aucune restriction de cette nature. Le Tribunal en déduit avec force que « tous les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques peuvent être soulevés à l'appui de recours et peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative » (dans les conditions prévues au paragraphe B - 3° de l'article 90, mentionné par coquille dans le texte comme « l'article 20 »). L'obstacle procédural dressé par l'État est ainsi intégralement levé. #### 3. Le rejet au fond des trois griefs d'inconstitutionnalité Statuant au fond sur la conformité à la Constitution du dispositif combiné de l'article 4 de la loi n° 975 et de l'Ordonnance n° 6364, le Tribunal écarte successivement les trois moyens soulevés. *Sur l'article 51 de la Constitution (répartition des compétences entre la loi et le règlement) :* Le Tribunal affirme que la réserve de loi instituée par l'article 51 pour fixer les droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires n'a ni pour objet ni pour effet d'exclure le « pouvoir général » que détient le législateur d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie réglementaire, les mesures nécessaires à l'application des lois. Or, les conditions particulières de nomination exigées par la nature de certains emplois relèvent précisément de ces modalités d'application. De plus, le Tribunal pose le principe selon lequel « la loi peut apporter elle-même des exceptions aux règles qu'elle institue ». Dès lors, en posant une règle générale de recrutement statutaire tout en prévoyant une exception pour les emplois supérieurs déterminés par Ordonnance Souveraine, le législateur n'a fait qu'exercer normalement son pouvoir général d'habilitation sans méconnaître sa propre compétence. *Sur l'article 17 de la Constitution (principe d'égalité) :* Reprenant une conception classique de l'égalité devant la loi, le Tribunal juge qu'en matière de fonction publique, ce principe interdit uniquement les discriminations entre fonctionnaires d'un même cadre, corps ou grade, ou entre candidats à un même emploi, à la condition expresse qu'ils se trouvent « dans des situations identiques ». Or, les candidats à des emplois pourvus par des systèmes de nomination différents se trouvent, par définition, dans des situations différentes. Le principe d'égalité ne trouve donc pas à s'appliquer entre le recrutement de droit commun et le recrutement aux emplois supérieurs. *Sur l'article 25 de la Constitution (priorité d'emploi des Monégasques) :* La motivation du Tribunal s'appuie ici sur la lettre même du texte constitutionnel, qui garantit la priorité aux Monégasques « dans les conditions prévues par la loi ». Pour la haute juridiction, cette rédaction implique que la priorité nationale n'est pas absolue : elle ne s'exerce que dans la mesure où la loi n'en écarte pas l'application « compte tenu des nécessités de l'organisation et du fonctionnement des services et des possibilités techniques qui en découlent ». Le Tribunal concède avec réalisme que l'article 4 de la loi n° 975, sans écarter expressément la priorité, ne la réserve pas et « peut même rendre, en fait, impossible dans certains cas » son application. Mais il juge immédiatement qu'une telle éventualité est précisément autorisée par le renvoi constitutionnel à la loi. Aucune violation de l'article 25 n'est donc retenue. #### 4. La censure pour illégalité du deuxième alinéa de l'Ordonnance Souveraine Après avoir validé l'ensemble de l'édifice au regard de la Constitution, le Tribunal Suprême examine enfin la conformité du deuxième alinéa de l'Ordonnance n° 6364 aux prescriptions de l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975. C'est sur ce terrain de la légalité interne que la requête triomphe. Le juge administratif contrôle si le pouvoir réglementaire a fidèlement exécuté le mandat que lui avait confié le législateur, à savoir « déterminer » les emplois supérieurs laissés à la libre nomination du Gouvernement. Analysant la formule attaquée
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2366 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2366 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2366)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre spécifique du recrutement et de l'évaluation de l'aptitude médicale des agents appelés à intégrer les services de police de l'État monégasque. Le requérant, M. A. S., de nationalité française et né à Nice le 25 mars 1979, a manifesté en 2006 sa volonté d'intégrer l'administration monégasque en postulant aux fonctions d'élève agent de police contractuel. Dans le cadre de cette première procédure de recrutement, l'intéressé a été soumis à divers examens médicaux réglementaires destinés à vérifier son aptitude à l'emploi postulé. Réunie le 14 décembre 2006, la Commission médicale de recrutement a émis une appréciation favorable, estimant que le candidat remplissait l'ensemble des conditions d'aptitude physique requises pour exercer les fonctions d'élève agent de police contractuel. Toutefois, la trajectoire professionnelle de M. A. S. au sein de la police monégasque s'est heurtée à un obstacle médical l'année suivante, à l'occasion d'une nouvelle étape de son parcours. En effet, un an après son premier examen, M. A. S. s'est présenté au concours d'agent de police stagiaire, impliquant l'exercice des fonctions d'agent de police avec port d'armes. Soumis de nouveau à l'appréciation de la Commission médicale de recrutement, réunie cette fois le 5 décembre 2007, le candidat a fait l'objet d'une évaluation diamétralement opposée à celle de l'année précédente : cette même commission l'a jugé médicalement inapte. Cette déclaration d'inaptitude a rapidement produit des effets sur la situation administrative de l'intéressé. Par une lettre en date du 18 décembre 2007, le Directeur des ressources humaines et de la fonction publique a notifié à M. A. S., à la suite de l'avis émis par la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007, qu'il cesserait ses fonctions d'élève agent de police le 28 janvier 2008 à l'issue de son service. Parallèlement, et dès le 13 décembre 2007, M. A. S. a entendu faire usage des voies de recours administratives prévues par les textes statutaires. Agissant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, il a adressé une réclamation au Directeur de la fonction publique. Par cette démarche, il contestait le bien-fondé de l'appréciation prise à son encontre et sollicitait l'organisation d'un avis médical contradictoire devant une instance supérieure : la Commission médicale supérieure. Cette Commission médicale supérieure s'est réunie le 14 janvier 2008 pour examiner le cas du requérant. À l'issue de cette séance, elle a rendu un avis confirmant celui qu'avait formulé la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007. Cet acte du 14 janvier 2008 a été porté à la connaissance de M. A. S. par un courrier du Directeur de la fonction publique en date du 16 janvier 2008. Ne se satisfaisant pas de cette confirmation, M. A. S. a poursuivi ses démarches auprès des autorités administratives supérieures. Il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, demandant à ce dernier de bien vouloir reconsidérer ce qu'il qualifiait de « décision » de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Faisant preuve de bienveillance dans l'instruction de ce recours, le Ministre d'État a accepté de saisir une nouvelle fois la Commission médicale supérieure. Celle-ci a reçu M. A. S. le 3 juillet 2008. À l'issue de ce nouvel examen, la commission a finalement confirmé en tous points les avis précédemment rendus le 5 décembre 2007 et le 14 janvier 2008. C'est sur le fondement de cette ultime consultation médicale que le Ministre d'État a pris position de manière définitive. Par une décision en date du 6 août 2008, le Ministre d'État a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour exercer les fonctions d'agent de police avec port d'armes, et lui a formellement notifié le rejet de son recours gracieux. C'est à la suite de cet enchaînement d'avis médicaux et de notifications administratives que le litige a été porté sur le terrain contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 3 octobre 2008 sous le numéro 2009/01, M. A. S., représenté par Me Frank Michel, avocat-défenseur, a saisi la juridiction administrative suprême. L'objet de sa requête tendait exclusivement et expressément à l'annulation de la « décision » de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, assortie d'une demande subsidiaire d'instruction. Sur le terrain de la légalité externe, M. A. S. soulevait deux griefs principaux contre l'acte du 14 janvier 2008 : 1. En premier lieu, il invoquait une violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision contestée n'était nullement motivée et omettait d'expliquer les raisons pour lesquelles il serait devenu inapte à une fonction pour laquelle il avait pourtant été jugé apte un an auparavant. 2. En second lieu, il soutenait que l'acte attaqué avait été rendu par une autorité incompétente. Le requérant faisait valoir un paradoxe formel : selon les textes, la Commission médicale supérieure ne pouvait qu'émettre des avis ; or, dans les différents courriers qui lui avaient été adressés par l'administration, l'acte émanant de cette commission était bien présenté comme une véritable décision. Il en déduisait que la commission avait excédé sa compétence consultative en prenant une décision. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait que la décision contestée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Il soulignait l'incohérence flagrante consistant, pour la même commission, à le déclarer inapte alors qu'elle l'avait reconnu apte un an plus tôt, d'autant plus que son état de santé, tant physique que psychique, ne s'était nullement dégradé au cours de cette période intermédiaire. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême s'estimerait insuffisamment instruit sur la réalité de son aptitude médicale, M. A. S. sollicitait la désignation d'un expert médical. Cet expert aurait eu pour mission de prendre connaissance de son dossier médical et de procéder aux examens nécessaires afin d'éclairer le Tribunal sur le point de savoir si son état de santé justifiait réellement que lui soit interdit l'accès au poste sollicité. En défense, le Ministre d'État, représenté par Me Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 5 décembre 2008, concluant au rejet de la requête. L'argumentation de l'État de Monaco se déployait également à titre principal et à titre subsidiaire. À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale à la requête de M. A. S. Il soutenait que la demande d'annulation était irrecevable en ce qu'elle était dirigée uniquement contre l'acte de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Or, cet acte ne constituait qu'un simple avis et non une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. À titre subsidiaire, sur le fond des moyens soulevés par le requérant, l'administration réfutait point par point les critiques : - Concernant le défaut de motivation, le Ministre d'État faisait valoir que l'avis rendu le 14 janvier 2008, seul contesté, n'avait pas à être motivé, dès lors qu'un simple avis ne relève pas du champ d'application des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. - Concernant l'erreur manifeste d'appréciation, la défense soutenait que ce reproche n'était pas plus recevable ni fondé : l'avis initial émis en décembre 2006 par la Commission médicale de recrutement (pour un poste d'élève agent contractuel) ainsi que les certificats médicaux établis à la demande du requérant par ses propres médecins n'invalidaient en rien la pertinence de l'avis d'inaptitude rendu un an plus tard par la commission (pour le concours d'agent de police stagiaire avec port d'armes). L'échange des mémoires s'est poursuivi par le dépôt d'une réplique de M. A. S., enregistrée le 5 janvier 2009. Tout en maintenant ses conclusions et moyens initiaux, le requérant y soulevait un incident de procédure : il alléguait l'irrecevabilité de la contre-requête du Ministre d'État, au motif que les pièces et documents visés par cette dernière n'y avaient pas été joints, ce qui constituait selon lui une infraction aux prescriptions de l'article 19 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le Ministre d'État a répondu par une duplique enregistrée le 6 février 2009. Il y maintenait ses conclusions tendant au rejet de la requête et contestait vigoureusement l'exception d'irrecevabilité soulevée par le requérant à l'encontre de sa contre-requête. L'État précisait que si le requérant prétendait que deux pièces annoncées par le bordereau de production n'avaient pas été jointes, ces pièces figuraient bien au dossier lors du dépôt, comme en attestait formellement une lettre du greffier en chef du Tribunal Suprême en date du 21 janvier 2009. Par une ordonnance du 1er octobre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2009. Lors de cette audience publique, le Tribunal a entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Me Frank Michel et de Me Jacques Molinié, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. La décision a été rendue le 30 novembre 2009. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait, au-delà des débats médicaux et des incidents de communication de pièces, une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant aux conditions mêmes de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en droit public monégasque. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : **L'acte émis par la Commission médicale supérieure, saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 dans le cadre d'une contestation relative à l'aptitude physique d'un candidat à la fonction publique, présente-t-il le caractère d'une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B-1° de la Constitution, ou ne constitue-t-il qu'un acte préparatoire insusceptible de recours contentieux direct ?** De la réponse apportée à cette question préalable de qualification juridique de l'acte attaqué dépendait l'office même du juge. Si l'acte du 14 janvier 2008 était qualifié de décision faisant grief (notamment en raison de la terminologie employée par l'administration dans ses courriers de notification), le Tribunal Suprême devait alors examiner la recevabilité de la contre-requête, puis statuer sur la légalité externe (compétence de la commission, applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation) et sur la légalité interne (erreur manifeste d'appréciation médicale, opportunité d'une expertise). En revanche, si cet acte s'analysait comme un simple avis préparatoire dépourvu par lui-même d'effet juridique décisoire sur l'ordonnancement juridique, la requête dirigée exclusivement contre lui se heurtait à une irrecevabilité manifeste et insurmontable, dispensant le juge d'examiner tant l'incident procédural relatif à la contre-requête que le fond du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, rigoureux et parfaitement classique dans sa structure syllogistique, fondé directement sur le texte constitutionnel qui définit sa compétence en matière administrative. Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), la haute juridiction rappelle le fondement textuel et les limites de sa compétence d'attribution en matière de contentieux de l'annulation. Visant et citant l'article 90 B-1° de la Constitution de la Principauté de Monaco, le Tribunal Suprême relève qu'il statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ». Interprétant immédiatement cette disposition constitutionnelle à la lumière des principes généraux du contentieux administratif, le Tribunal énonce la règle générale qui en découle : « qu'il ressort de cette disposition que seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose une double exigence cumulative pour qu'un acte soit justiciable d'un recours pour excès de pouvoir : - L'acte doit être une « véritable décision », c'est-à-dire une manifestation de volonté de l'administration destinée à produire des effets de droit, par opposition aux mesures préparatoires, aux avis, aux renseignements ou aux vœux. L'emploi de l'adjectif « véritables » est ici déterminant : il signifie que le juge ne s'arrête pas aux apparences formelles ou aux impropriétés de langage éventuellement commises par l'administration dans ses correspondances (le requérant soulignait en effet que les courriers administratifs présentaient l'acte comme une « décision »), mais recherche la nature intrinsèque et matérielle de l'acte. - Cette décision doit « faire grief » au requérant, c'est-à-dire affecter par elle-même et de manière suffisamment directe et certaine sa situation juridique ou ses droits et obligations. Dans un second temps (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique exacte de l'acte attaqué par M. A. S., en le replaçant dans l'ensemble du processus décisionnel administratif qui s'est déroulé entre décembre 2007 et août 2008. Le juge constate d'abord l'objet strict de la saisine telle que délimitée par le requérant lui-même : c'est « l'avis de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008, seul contesté par M. S. » qui est déféré à la censure du Tribunal. Or, analysant la nature de cet acte du 14 janvier 2008, le Tribunal Suprême affirme qu'il « ne constitue pas une décision au sens de l'article 90 B-1° précité de la Constitution ». Pour justifier cette qualification négative, le juge identifie positivement la nature réelle de l'acte ainsi que l'acte qui, dans cette procédure, revêtait véritablement le caractère décisoire : l'avis du 14 janvier 2008 n'est qu'« un acte préparatoire à la décision du Ministre d'État, non déférée, en date du 6 août 2008 ». La motivation du Tribunal Suprême met ainsi en lumière la dissociation juridique fondamentale entre la phase consultative (médicale) et la phase décisoire (administrative) : - Les instances médicales (Commission médicale de recrutement, puis Commission médicale supérieure saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978) sont des organes techniques consultatifs. Leurs interventions consistent à éclairer l'autorité administrative investie du pouvoir de nomination ou de gestion par des avis techniques sur l'aptitude physique des agents ou candidats. - L'autorité administrative compétente pour prendre la décision juridique tirant les conséquences de cette inaptitude (refus d'admission au concours, licenciement ou non-renouvellement, rejet du recours) est, en dernier ressort, le Ministre d'État. C'est bien la décision du Ministre d'État du 6 août 2008 — par laquelle celui-ci a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour les fonctions d'agent de police avec port d'armes et a rejeté son recours — qui constituait la véritable décision administrative faisant grief. Or, le Tribunal Suprême relève expressément que cette décision du Ministre d'État du 6 août 2008 est « non déférée ». Le requérant ayant commis l'erreur procédurale de cibler exclusivement dans ses conclusions l'acte préparatoire du 14 janvier 2008 et d'omettre d'attaquer la décision finale du 6 août 2008 (alors même que sa requête a été enregistrée le 3 octobre 2008, soit postérieurement à la décision ministérielle), le juge tire la conséquence inéluctable de son syllogisme : « qu'en conséquence la requête de M. A. S. est irrecevable ». Cette irrecevabilité de la requête initiale étant d'ordre public et radicale, elle rend sans objet l'examen de l'ensemble des autres moyens soulevés par M. A. S. (défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312, incompétence, erreur manifeste d'appréciation, demande d'expertise), ainsi que l'examen de l'exception d'irrecevabilité que le requérant avait tenté d'opposer à la contre-requête de l'État dans son mémoire en réplique sur le fondement de l'article 19 de l'ordonnance n° 2.984. ### C. Le dispositif En conclusion de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de M. A. S. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. A. S. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 30 novembre 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration particulièrement nette des principes directeurs qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant de l'étroite parenté conceptuelle qui unit ce droit aux catégories classiques du droit administratif français. #### 1. La théorie de la décision faisant grief et le statut des actes préparatoires En affirmant que « seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées » sur le fondement de l'article 90 B-1° de la Constitution, le Tribunal Suprême réaffirme une règle cardinale du recours pour excès de pouvoir. Le contentieux de l'annulation n'est pas ouvert contre n'importe quelle manifestation de l'action administrative ; il est réservé aux actes décisoires, c'est-à-dire aux actes unilatéraux par lesquels une autorité administrative modifie l'ordonnancement juridique ou décide de le maintenir en l'état face à une demande de modification. Dans le cadre des procédures administratives complexes — telles que le recrutement des fonctionnaires,
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 2001, n° 26801 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 2001, n° 26801 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2001/03-06-26801)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur C. M. a été nommé aux fonctions de directeur de la maison d'arrêt de Monaco à compter du 1er juin 1990 (nomination intervenue par Ordonnance souveraine n° 9953 en date du 22 ou du 30 novembre 1990 selon les mentions figurant aux visas et aux motifs de la décision). Dans le cadre de l'exercice de ses missions, l'intéressé a perçu, jusqu'au 30 juin 1999, une indemnité dite « pour heures de nuit ». Cette prime trouvait son fondement historique dans une décision administrative prise le 6 juin 1974 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, et visait à rétribuer de manière forfaitaire les sujétions particulières inhérentes au poste de direction de l'établissement pénitentiaire monégasque, consistant notamment en une obligation de résidence au sein de l'établissement, des astreintes permanentes, des interventions nocturnes et la réponse aux alertes de sécurité. Par une lettre en date du 21 décembre 1999, transmise par l'intermédiaire de la Direction des services judiciaires et reçue par l'agent le 23 décembre 1999, le Ministre d'État a fait connaître sa décision de supprimer ladite indemnité d'heures de nuit, en conférant à cette suppression un effet rétroactif fixé au 1er janvier 1997. Corrélativement, des instructions étaient données afin que l'ensemble des montants perçus par le directeur à ce titre entre le 1er janvier 1997 et le 30 juin 1999 soit compensé et déduit du traitement du mois de décembre 1999. Cette mesure d'exécution s'est matérialisée par une retenue sur salaire d'un montant total de 30 362,50 francs. Pour justifier cette décision de suppression rétroactive et de reversement des sommes perçues, l'Administration a articulé sa position autour de trois éléments principaux : l'institution, au 30 juin 1999 avec effet rétroactif au 1er janvier 1997, d'une nouvelle grille indiciaire revalorisant le traitement indiciaire de base du directeur de la maison d'arrêt en intégrant les sujétions fonctionnelles ; l'accroissement des effectifs de surveillance par le recrutement de quatre nouveaux surveillants ; et une volonté d'harmonisation statutaire par comparaison avec d'autres fonctions d'encadrement au sein de la Principauté ou avec le régime homologue français. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 4 février 2000, Monsieur M. a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant à obtenir la rétractation de la décision du 21 décembre 1999 supprimant l'indemnité d'heures de nuit et prescrivant la répétition de l'indu. Face au silence gardé par l'Administration pendant quatre mois, une décision implicite de rejet est née le 4 juin 2000. Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 1er août 2000, Monsieur M. a déféré ces décisions au Tribunal Suprême par la voie du recours pour excès de pouvoir, sollicitant l'annulation de la décision ministérielle du 21 décembre 1999, l'annulation par voie de conséquence de la retenue opérée sur son traitement de décembre 1999, ainsi que la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de son recours, le requérant a développé une argumentation scindée en deux branches : 1. En ce qui concerne la suppression rétroactive de l'indemnité pour la période allant du 1er janvier 1997 au 23 décembre 1999 : il soutient que la décision viole le principe de non-rétroactivité des actes administratifs et porte atteinte à des droits acquis. L'indemnité constituant la contrepartie d'un service effectif accompli, sa reprise rétroactive méconnaîtrait la règle fondamentale du « service fait ». En outre, l'intéressé allègue des vices tenant aux modalités de notification (lettre transmise sous pli fermé sans notification officielle formelle). 2. En ce qui concerne la suppression pour l'avenir (postérieurement au 23 décembre 1999) : le requérant dénonce une rupture d'égalité devant les charges publiques, arguant que ses sujétions et obligations de service de nuit demeurent inchangées. Il critique l'exactitude matérielle et la pertinence des motifs avancés par l'Administration : d'une part, la nouvelle échelle indiciaire ne lui serait pas personnellement plus avantageuse en raison de son indice terminal de fin de carrière ; d'autre part, le renfort de surveillants découle d'un abaissement général du temps de travail et accroît ses responsabilités d'encadrement plutôt qu'il ne les allège ; enfin, la comparaison avec le statut du directeur de la sûreté publique est inopérante. Dans son mémoire en réplique, Monsieur M. fait valoir qu'il doit être regardé comme placé dans une situation contractuelle, qu'il bénéficie d'un droit acquis au maintien d'une indemnité perçue sans discontinuité pendant neuf ans, et reproche à l'autorité publique une décision unilatérale intervenue sans concertation préalable, tout en affirmant que l'Ordonnance souveraine n° 3141 du 1er janvier 1946 régissant les services judiciaires aurait été abrogée par la Constitution de 1962. En réplique, le Ministre d'État, dans sa contre-requête enregistrée le 3 octobre 2000 et sa duplique du 7 décembre 2000, a conclu au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant. L'autorité administrative soutient que Monsieur M. a été nommé par Ordonnance souveraine et se trouve ainsi, en sa qualité de fonctionnaire relevant de la Direction des services judiciaires, placé dans une situation légale et réglementaire, exclusive de toute nature contractuelle. En conséquence, l'agent ne dispose d'aucun droit acquis au maintien des textes ou avantages réglementaires régissant sa fonction. L'Administration relève que l'indemnité litigieuse, issue d'une décision de 1974 relative à l'ancien grade de « gardien-chef » sous l'empire d'un cadre juridique antérieur (Ordonnance souveraine n° 1232 de 1955), a été implicitement abrogée par la refonte du statut de la maison d'arrêt issue de l'Ordonnance souveraine n° 9749 du 9 mars 1990. Au fond, le requérant n'exécute pas un travail effectif de nuit mais assure une astreinte, de sorte que la prime s'apparentait à une mesure de faveur. L'Administration ajoute qu'aucune règle textuelle n'impose de concertation préalable à une mesure d'organisation du service et de fixation de traitement. Enfin, sur le terrain de la rétroactivité, le Ministre d'État argue que la rétroactivité d'un acte administratif est légale lorsqu'elle améliore la situation pécuniaire de l'agent : or, la mise en œuvre rétroactive combinée de la nouvelle grille indiciaire et de la suppression de la prime a généré un gain net de 2 500 francs par mois au profit de l'intéressé. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux interrogations juridiques majeures touchant au droit de la fonction publique monégasque et à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral : 1. Un agent public nommé par ordonnance souveraine peut-il se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'une indemnité compensant des sujétions de service, ou exiger une procédure de concertation préalable avant la modification unilatérale des règles régissant sa rémunération ? 2. Le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs s'oppose-t-il à ce que l'Administration supprime rétroactivement une indemnité et ordonne la répétition des sommes afférentes sur le traitement de l'agent, dès lors que cette suppression s'accompagne simultanément d'une revalorisation indiciaire rétroactive procurant à l'intéressé une rémunération globale supérieure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême a opéré une distinction méthodologique rigoureuse en examinant successivement la légalité de la suppression de l'indemnité en elle-même, puis la légalité de la rétroactivité assortie de la retenue sur traitement. Sur le premier point, la haute juridiction confirme fermement la nature statutaire et réglementaire du lien unissant le directeur de la maison d'arrêt à l'Administration. Nommé par Ordonnance souveraine (en application du cadre posé par l'Ordonnance souveraine n° 9749 du 9 mars 1990 portant règlement de la maison d'arrêt), Monsieur M. est assujetti à des dispositions réglementaires. Le Tribunal Suprême réaffirme la prérogative de l'Administration de modifier ces règles unilatérales « à toute époque » dans l'intérêt du service. Par voie de conséquence, un agent public ne saurait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien d'un régime indemnitaire antérieur. De surcroît, le Tribunal écarte le grief tiré de l'absence de concertation préalable : aucune règle ni principe général du droit n'impose une telle formalité consultative, dès lors que la mesure querellée ne porte pas atteinte « aux obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ». Sur le second point, relatif à la rétroactivité de la suppression et à la répétition de l'indu, le Tribunal Suprême rappelle solennellement que si, en principe, « les décisions administratives ne peuvent avoir d'effet rétroactif », ce principe fléchit devant une exception établie : la rétroactivité est juridiquement régulière « lorsqu'elle a pour effet d'améliorer la condition personnelle des intéressés sous la réserve des droits des tiers ». Faisant une application concrète de cette exception aux données financières de l'espèce, le Tribunal constate que la suppression de la prime d'heures de nuit à compter du 1er janvier 1997 a trouvé sa contrepartie immédiate, à la même date d'effet, dans l'attribution d'une nouvelle échelle indiciaire rehaussant l'indice de traitement de l'intéressé. Cette restructuration globale de la rémunération a permis à Monsieur M. d'obtenir un traitement mensuel supérieur à celui qu'il percevait sous l'empire de l'ancien indice cumulé avec l'indemnité d'heures de nuit. Dès lors que les sujétions particulières de la fonction ont été formellement intégrées dans l'assiette du traitement indiciaire de base revalorisé, la mesure a eu tant pour objet que pour effet d'améliorer la situation pécuniaire de l'agent. Le Tribunal Suprême en conclut que le requérant est irrecevable ou mal fondé à solliciter l'annulation d'une décision rétroactive qui lui a été globalement favorable, validant ainsi la retenue sur traitement destinée à neutraliser le versement indu de l'ancienne indemnité devenue sans cause. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême rejette la requête de Monsieur M. et partage les dépens par moitié : > « DÉCIDE : > - La requête présentée par M. M. est rejetée. > - Les dépens sont partagés par moitié entre M. M. et l'État. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 mars 2001 par le Tribunal Suprême de Monaco illustre avec netteté la convergence fondamentale entre le contentieux administratif monégasque et les grands principes du droit administratif d'inspiration française et européenne. En premier lieu, le Tribunal consolide le principe fondamental de la situation statutaire et réglementaire du fonctionnaire et de l'agent public nommé unilatéralement. En rejetant fermement les prétentions du requérant tendant à se prévaloir d'une situation quasi-contractuelle et de droits acquis à la pérennité d'un régime indemnitaire, le juge monégasque fait écho au principe séculaire affirmé en droit public selon lequel les agents publics n'ont aucun droit acquis au maintien de leur statut ou des textes réglementant leur rémunération (transposition des solutions affirmées en France depuis l'arrêt du Conseil d'État, *Sieur Gazier*, 23 mai 1958, et l'arrêt *Syndicat national de l'enseignement supérieur*, 22 janvier 1969). Le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir réglementaire conserve la faculté permanente d'adapter les statuts et régimes indemnitaires aux nécessités du service public, sous la seule réserve de ne point méconnaître les droits et garanties statutaires fondamentaux que la Constitution monégasque ou les lois garantissent aux fonctionnaires. En second lieu, l'arrêt apporte une précision d'importance sur le régime de la rétroactivité des actes administratifs individuels à Monaco. Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs — érigé en principe général du droit (comparable à l'arrêt d'assemblée du Conseil d'État français, *Société du Journal l'Aurore*, 25 juin 1948) — s'impose rigoureusement à l'autorité administrative afin de garantir la sécurité juridique des administrés. Toutefois, ce principe cède dans deux hypothèses traditionnelles : lorsque la loi confère expressément un effet rétroactif, ou lorsque la décision rétroactive améliore la condition juridique ou matérielle de son destinataire sans léser les droits des tiers. En l'espèce, le Tribunal Suprême applique la théorie de la décision favorable rétroactive. Pour apprécier le caractère avantageux de l'acte, la juridiction administrative ne procède pas à une analyse isolée des éléments de la décision — ce qui aurait conduit à censurer la suppression rétroactive de
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-15-26221)) Le contentieux de la fonction publique et des agents des établissements publics hospitaliers constitue un terrain d’élection pour l’affirmation et le raffinement des garanties procédurales offertes aux administrés. La décision rendue le 15 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative dans l’affaire opposant le sieur J.-G. D. au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), en offre une illustration topique. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque articule avec une rigueur remarquable deux logiques fondamentales du droit administratif contemporain : d'une part, une intransigeance absolue quant au respect des délais procéduraux garantissant les droits de la défense sur le terrain du recours pour excès de pouvoir ; d'autre part, un réalisme pragmatique sur le terrain du contentieux indemnitaire, refusant toute réparation pécuniaire lorsque la sanction, bien qu'annulée en la forme, demeure justifiée au fond par la gravité des fautes commises par l'agent. L’intérêt majeur de cette décision réside dans cette dualité. En sanctionnant l'inobservation à quelques heures près d'un délai de prévenance avant la réunion d'un conseil de discipline, le Tribunal Suprême érige la computation des délais en véritable rempart contre l'arbitraire administratif. Toutefois, en paralysant simultanément les prétentions indemnitaires du requérant par la prise en compte de son comportement professionnel général et de la gravité des manquements reprochés, la juridiction trace une frontière nette entre l'illégalité formelle d'un acte et l'engagement de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique. Afin de saisir toute la richesse de cet arrêt, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la haute juridiction (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits ayant donné naissance au litige s’inscrivent dans le cadre de l’exercice des fonctions hospitalières au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Le sieur D. avait été engagé au sein de cet établissement en qualité de kinésithérapeute titulaire, exerçant ses fonctions à mi-temps à compter du 1er février 1983. Parallèlement à cette activité salariée au sein de l'établissement public, l'intéressé disposait d'un cabinet de ville et exerçait des activités au sein d'associations représentatives de professions libérales. La genèse du conflit trouve son ancrage dans une série d'événements survenus au cours de l'été 1993, sur fond de tensions préexistantes dans le service. En effet, le comportement professionnel antérieur du sieur D. avait déjà appelé l'attention de sa hiérarchie. À la suite de deux rapports établis les 21 et 27 juillet 1993 par M. B., responsable du service de kinésithérapie, faisant état de nombreux retards ainsi que de la non-exécution d'ordres reçus — carences jugées préjudiciables au bon fonctionnement du service —, le Directeur de l'établissement avait infligé un blâme à l'agent (notifié par lettre du 5 août 1993 selon les écritures en défense, ou du 5 avril 1993 selon les motifs de la décision). C'est au lendemain immédiat de cet épisode disciplinaire que survient l'incident central du litige. Le 6 août 1993, le sieur D. intervient auprès d'une patiente hospitalisée, Madame L., relevant du « secteur clinique » et placée sous la responsabilité médicale du Docteur C., chef du service d'urologie. Les versions des parties divergent radicalement quant aux circonstances exactes et à la finalité de cette intervention : * **Selon la version présentée par le requérant**, il a été appelé auprès de Madame L. dans le cadre de ses fonctions et lui a administré les soins nécessaires. S'agissant d'une patiente du « secteur clinique », et sur la base d'une ordonnance du Docteur C. en date du 5 août 1993, le kinésithérapeute s'est rendu au secrétariat de ce médecin pour prendre connaissance des références d'assurance de la patiente. Agissant dans une situation qu'il qualifie d'urgence, la patiente désirant sortir de l'établissement, il a établi à la hâte, sur sa propre carte de visite, une demande d'entente préalable qu'il a remise à Madame L. en lui expliquant qu'elle devait l'adresser avec l'ordonnance à sa caisse d'assurance maladie. Il affirme avoir inscrit son intervention du 6 août 1993 dans le dossier infirmier, avant de regagner les services du « secteur hôpital » pour poursuivre son travail. Toujours selon ses dires, il s'est rendu de nouveau au chevet de la patiente les 9, 10 et 11 août avant le départ de celle-ci. Constatant l'amélioration rapide de son état de santé, il lui aurait confirmé que les traitements et prescriptions de kinésithérapie étaient annulés, considérant la demande d'entente préalable comme caduque, et lui aurait rappelé qu'elle ne lui devait aucun honoraire à quelque titre que ce soit, l'unique séance pratiquée étant isolée et gratuite. * **Selon la version soutenue par le Centre Hospitalier**, appuyée sur les témoignages de la patiente, du Docteur C., de la faisant fonction de surveillante du service d'hospitalisation et de M. B., les faits revêtent une tout autre gravité. Le sieur D. n'a pas été « appelé » mais s'est rendu auprès de la patiente sur invitation du secrétariat du service de kinésithérapie, en sa stricte qualité de salarié de l'hôpital. C'est de sa propre initiative, et en dérogation complète avec la procédure habituelle, qu'il a remis à la patiente une demande d'entente préalable à l'en-tête de son cabinet de ville, dans le seul but d'encaisser des honoraires à titre privé pour un acte accompli en tant que salarié. L'établissement relève qu'il n'a pas enregistré son intervention sur le cahier de présence où chaque kinésithérapeute note le nom des patients traités, ce qui conforterait son intention de transformer une patiente de l'hôpital en cliente personnelle. En outre, l'administration conteste tout suivi postérieur, affirmant que l'agent ne s'est pas présenté le 9 août, et soutient qu'il a au contraire insisté pour se faire verser des honoraires. C'est précisément cette insistance qui a provoqué une plainte de la patiente le 10 août 1993. Dès le 10 août à 11 heures, M. B. fait part au sieur D. de son étonnement face à cette démarche. Le 12 août 1993, la direction de l'établissement convoque l'agent pour un entretien fixé au lendemain, le 13 août 1993 à 12 h 15. Le sieur D. se présente le 13 août à 12 h 05 pour annoncer qu'il ne pourra assister à la réunion prévue dix minutes plus tard, puis ne donne pas suite à un message laissé sur le répondeur de son cabinet de ville. Face à ce que la direction analyse comme un refus de s'expliquer clairement avec ses supérieurs hiérarchiques, le Directeur du CHPG informe l'agent, par lettre du 13 août 1993 et conformément à l'article 58 du Statut du personnel, qu'il prononce la suspension de ses fonctions et de son traitement à compter du 14 août 1993, dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Par un courrier posté le mercredi 1er septembre 1993, le Centre Hospitalier cite le sieur D. à comparaître devant le Conseil de discipline le vendredi 10 septembre 1993 à 15 heures. Le pli recommandé est retiré par l'intéressé le jeudi 2 septembre 1993. Le 10 septembre 1993, le Conseil de discipline se réunit et émet un avis favorable à la révocation de l'agent (à la majorité simple selon le requérant, à la majorité absolue de trois voix sur quatre selon l'établissement). Le même jour, le 10 septembre 1993, le Directeur du CHPG prononce la révocation du sieur D. de ses fonctions de salarié. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette sanction suprême, le sieur D. saisit le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 12 novembre 1993. Son recours revêt une double nature : il s'agit, d'une part, d'un recours en annulation dirigé contre la décision de révocation du 10 septembre 1993 et, d'autre part, d'un recours de plein contentieux tendant à l'octroi d'une indemnisation chiffrée à 500 000 francs en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe des moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la légalité externe**, il invoque la violation des droits de la défense et des règles de procédure édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. * En premier lieu, il soutient que le délai de prévenance prévu à l'article 59, alinéa 2, dudit statut (« *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception de la date de réunion* ») a été méconnu. La convocation postée le 1er septembre ayant été retirée le 2 septembre, et le jour de la notification ne comptant pas selon une jurisprudence constante, le délai de huit jours commençait à courir le 3 septembre pour expirer le 10 septembre à 24 heures. Dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait valablement se réunir le 10 septembre à 15 heures. L'avis étant illicite, la décision de révocation prise sur son fondement doit être annulée. * En deuxième lieu, il invoque la violation de l'article 59, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine, qui impose à l'administration de permettre à l'agent de prendre connaissance de son dossier individuel trois jours au moins avant la comparution. Il affirme n'avoir pu accéder à son dossier avant le 7 septembre 1993, sollicitant au besoin une mesure d'enquête du Tribunal. * En troisième lieu, il dénonce la brièveté du délai de la convocation initiale du 12 août pour le 13 août à 12 h 15, qui l'aurait empêché de s'y rendre et aurait porté atteinte aux droits de la défense. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant conteste la matérialité et la qualification des faits (soutenant n'avoir accompli qu'un acte isolé et gratuit en urgence) et invoque l'absence de proportionnalité entre la sanction et les fautes alléguées. La révocation étant la sanction la plus grave, elle ne saurait sanctionner que des fautes graves, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce, d'où une disproportion manifeste. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le sieur D. soutient que l'illégalité de la procédure et de l'acte attaqué lui cause un préjudice matériel et moral, accentué par ses activités au sein d'associations représentatives de professions libérales, justifiant l'allocation de 500 000 francs de dommages-intérêts. En défense, par une contre-requête déposée le 13 janvier 1994 par Maître Pastor, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble de la requête et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du requérant au versement d'un franc symbolique de dommages-intérêts pour atteinte à l'image de l'établissement. L'argumentation de l'établissement public s'articule ainsi : * **Sur la légalité externe et le délai de huit jours**, le CHPG livre une interprétation stricte de l'article 59, alinéa 2 : ce texte imposerait un délai d'information mais ne définirait pas expressément que le Conseil ne peut siéger qu'à l'expiration de cette période. Tout en concédant que le jour de notification ne compte pas et que le délai d'information expirait bien le 10 septembre à 24 heures, l'établissement argue que la réunion n'était pas un événement inattendu pour l'agent, qui en était informé dans son principe dès la lettre de suspension du 13 août. De plus, l'article 57 *in fine* du statut imposant que le Conseil se réunisse « *dans un délai d'un mois* » à compter de la suspension, le requérant ne pouvait ignorer que l'organe siégerait au plus tard le 10 septembre. * **Sur la communication du dossier**, l'hôpital affirme que le dossier complet a été tenu à disposition au bureau du personnel dès le mercredi 1er septembre. Ayant réceptionné sa citation le jeudi 2 septembre, l'agent disposait au moins du vendredi 3 et du lundi 6 septembre pour le consulter dans les délais. * **Sur la convocation du 12 août**, l'établissement écarte toute confusion avec la précédente procédure ayant abouti au blâme du 5 août (laquelle avait épuisé ses effets) et souligne le refus délibéré de l'agent de s'expliquer. * **Sur la légalité interne**, le CHPG maintient que l'agent a commis une faute grave en tentant de détourner une patiente du secteur public vers sa clientèle privée et en réclamant des honoraires indus, justifiant pleinement la proportionnalité de la révocation. Après une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 12 mai 1994, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été examinée à l'audience sur le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, après audition des plaidoiries de Maître François Wagner et Maître Georges Blot, ainsi que des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la structure mixte du recours dont il était saisi : 1. **Sur le terrain de la légalité de l'acte administratif (contentieux de l'annulation) :** Le délai de prévenance d'« *au moins 8 jours à l'avance* » prévu par l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 pour informer un agent hospitalier de la date de sa comparution devant le Conseil de discipline constitue-t-il un délai franc minimum prescrit à peine de nullité, dont l'inobservation — fût-ce de quelques heures le dernier jour du délai — entache d'un vice de procédure substantiel l'avis du Conseil et, par voie de conséquence, la décision de révocation prononcée le jour même ? 2. **Sur le terrain de la responsabilité administrative (contentieux de l'indemnisation) :** L'annulation d'une décision de révocation prononcée exclusivement en raison d'un vice de procédure (le non-respect du délai de convocation) ouvre-t-elle droit à la réparation des préjudices matériel et moral allégués par l'agent, lorsque ce vice ne l'a pas empêché en pratique de présenter ses observations devant l'organe disciplinaire et que les fautes qui lui sont reprochées au fond, associées à son comportement professionnel général antérieurement sanctionné, présentent un caractère de gravité avéré ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, opérant une distinction radicale entre le sort de l'acte attaqué et le sort des prétentions pécuniaires. #### 1. L'accueil du moyen d'annulation tiré du vice de procédure Faisant application du principe d'économie des moyens (« *Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la légalité de la décision attaquée* »), le Tribunal Suprême choisit de fonder l'annulation sur le seul terrain de la légalité externe, et plus précisément sur la violation de l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982. La motivation procède par un syllogisme implacable : * **Majeure :** Le Tribunal rappelle les termes exacts du texte applicable : « *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance, par lettre recommandée, avec demande d'accusé de réception, de la date de la réunion* ». Interprétant cette disposition à la lumière des principes généraux du droit disciplinaire, la haute juridiction affirme « *qu'aux termes mêmes de cet article, il s'agit d'un délai minimum ; que, en matière disciplinaire en particulier, ce délai constitue une garantie des droits légitimes de la défense, qu'il est donc prescrit à peine de nullité* ». * **Mineure (implicite mais acquise aux débats) :** Les parties s'accordaient sur la chronologie et la règle de computation des délais : la lettre recommandée ayant été retirée le 2 septembre 1993, et le jour de la notification (*dies a quo*) ne comptant pas, le délai de huit jours pleins commençait à courir le 3 septembre à 0 heure pour s'achever le 10 septembre à 24 heures. * **Conclusion :** Le Tribunal en déduit « *que, dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait se réunir valablement le 10 septembre 1993 pas plus qu'une décision ne pouvait être prise ce même jour, conformément à l'avis rendu ; que la décision du 10 septembre 1993 est entachée de vice de procédure* ». Ce faisant, le Tribunal Suprême balaye l'argumentation défensive du CHPG. D'une part, il refuse de dissocier le « délai d'information » de la capacité du Conseil à siéger valablement : dire que l'agent doit être informé *au moins* huit jours à l'avance interdit nécessairement que la réunion se tienne avant l'expiration intégrale de ces huit jours. D'autre part, il écarte implicitement les arguments d'opportunité tirés du fait que l'agent s'attendait à cette réunion depuis sa suspension du 13 août ou que l'administration était pressée par le délai d'un mois prévu à l'article 57. La garantie procédurale est objective et formelle : sa méconnaissance entraîne mécaniquement la nullité de la procédure consultative et, par ricochet, celle de la sanction. #### 2. Le rejet des conclusions indemnitaires et de la demande reconventionnelle Si le requérant triomphe sur le terrain de l'excès de pouvoir, il échoue intégralement sur celui du plein contentieux. Pour rejeter la demande de dommages-intérêts de 500 000 francs, le Tribunal Suprême développe une motivation en deux temps qui neutralise tant l'incidence causale du vice de procédure que la légitimité même du préjudice invoqué : * **D'une part, la relativisation concrète du vice de procédure :** Le Tribunal relève « *que la décision du 10 septembre 1993 n'est entachée que d'un vice de procédure qui, pour aussi grave qu'il soit, n'a toutefois pas empêché le requérant de présenter ses observations devant le Conseil de discipline* ». La nuance est capitale : si le vice est suffisamment « *grave* » en droit objectif pour entraîner la nullité de l'acte (puisqu'il touche à une garantie prescrite à peine de nullité), il n'a pas eu pour effet, dans les circonstances concrètes de l'espèce, de priver effectivement l'agent de la possibilité de se défendre lors de la séance du 10 septembre. * **D'autre part, la prise en compte de la gravité des fautes au fond :** Dépassant le cadre formel pour apprécier la situation substantielle de l'agent, le juge ajoute « *que tout au contraire la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général, déjà sanctionné pour d'autres faits par un blâme notifié par lettre du 5 avril 1993 [ndlr : 5 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 novembre 2004, n° 27063 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 novembre 2004, n° 27063 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/11-15-27063)) La répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative au sein de la Principauté de Monaco repose sur une architecture singulière, à la croisée de l'unité de juridiction et de la spécialisation constitutionnelle. Contrairement aux systèmes caractérisés par une dualité d'ordres de juridictions dotés chacun d'une plénitude de compétence dans leur sphère respective, l'ordre juridique monégasque confie le contentieux administratif à deux organes distincts selon la nature du recours exercé : le Tribunal Suprême, juge constitutionnel et administratif d'attribution, et le Tribunal de Première Instance, juge judiciaire investi de la compétence de droit commun en matière administrative. C'est à la délimitation stricte de cette frontière, et plus particulièrement à l'articulation entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction, qu'est consacrée la décision rendue le 15 novembre 2004 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, dans l'affaire opposant Madame M. au Centre Hospitalier Princesse Grace. Au-delà d'un différend pécuniaire né des répercussions indirectes de la réduction du temps de travail en France sur la rémunération des agents hospitaliers monégasques en vertu du principe statutaire de parité, cette décision revêt une importance majeure sur le terrain du droit processuel administratif. Elle rappelle avec une grande fermeté que la compétence du Tribunal Suprême en matière indemnitaire ou pécuniaire n'est jamais autonome : elle demeure rigoureusement subordonnée à la formulation expresse et première de conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir. En refusant de requalifier une action purement déclaratoire et pécuniaire en recours pour excès de pouvoir, la Haute Juridiction réaffirme la lettre de l'article 90 B de la Constitution et consolide le statut du Tribunal de Première Instance comme juge de droit commun du plein contentieux administratif. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans les modalités de calcul de la rémunération du personnel hospitalier exerçant au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) de Monaco. Madame M., préparatrice en pharmacie classée au sixième échelon, avait la qualité d'agent hospitalier titularisé au sein de cet établissement public. À ce titre, sa situation juridique et financière était régie par le statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace, institué par l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982. L'article 31, alinéa 2, du titre IV de ce texte statutaire pose un principe fondamental de parité ou d'alignement minimal avec la fonction publique hospitalière française, en disposant que les « traitements et modalités d'avancement ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». Cette disposition crée un mécanisme de renvoi dynamique aux règles salariales applicables en France pour des fonctions et des indices équivalents. Or, une divergence d'évolution législative entre la France et la Principauté de Monaco quant à la durée légale du travail est venue perturber l'application linéaire de cette règle de parité. En effet, dans la fonction publique hospitalière française, la durée hebdomadaire du travail a été réduite à 35 heures à compter du 1er janvier 2002. Dès lors, les agents hospitaliers français percevaient leur traitement de base pour l'exécution de 151,67 heures normales de travail par mois. À l'inverse, sur le territoire monégasque, conformément aux dispositions de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 677 du 2 décembre 1959, telle que modifiée par la loi n° 1067 du 28 décembre 1983, la durée légale du travail demeurait fixée à 39 heures par semaine, ce qui correspondait à un volume mensuel de 169 heures. Estimant que cette distorsion temporelle devait se traduire par une revalorisation mathématique de son traitement de base, Madame M. considérait que le Centre Hospitalier Princesse Grace ne respectait plus l'obligation minimale posée par l'ordonnance souveraine du 28 juillet 1982. Selon son analyse, le CHPG avait continué à la rémunérer selon les règles antérieures au passage aux 35 heures en France, en se bornant à ajouter à son traitement de base des suppléments au titre d'heures supplémentaires ainsi que l'indemnité monégasque de 5 %, lesquels suppléments ne correspondaient pas, selon elle, à la mise en œuvre du régime des 35 heures et n'étaient pas versés qu'au mois de décembre. Par un courrier en date du 31 octobre 2003, Madame M. a donc saisi le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, Monsieur F. S., d'une demande tendant au paiement d'un complément de salaire rétroactif à compter du 1er janvier 2002. Par une lettre datée du 21 novembre 2003, le Directeur de l'établissement public a rejeté cette demande, en indiquant à l'intéressée que les « heures en 2002 » avaient été dûment réglées au cours de l'année 2002 et en janvier 2003, tout en précisant que ces modalités de règlement étaient susceptibles d'être contestées devant la juridiction compétente. C'est à la suite de ce refus administratif que le contentieux a été noué. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite à la lettre de rejet du 21 novembre 2003, Madame M. a déposé une requête auprès du Greffe général du Tribunal Suprême le 21 janvier 2004. La formulation exacte du dispositif de cette requête introductive d'instance allait s'avérer déterminante pour l'issue du litige. L'exposante déclarait diriger son recours « contre la lettre qui lui a été adressée par Monsieur le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, Monsieur F. S., datée du 21 novembre 2003 et rejetant sa demande, légitime, de complément de salaire ». Aux termes de sa requête, Madame M. demandait expressément au Tribunal Suprême de : - « Constater, avec toutes les conséquences de droit que c'est à tort que Monsieur le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco a, le 21 novembre 2003, refusé de faire droit à la demande de complément de salaire formulée par Madame M. le 31 octobre 2003 » ; - « Constater le bien-fondé de ladite demande et condamner, en conséquence, ledit Centre Hospitalier Princesse Grace à lui régler pour les années 2002 et 2003 un complément de salaire de 2 200,18 Euros » ; - « Dire qu'à l'avenir la rémunération due à Madame M. devra tenir compte de ladite décision ». Sur le fond, la requérante soutenait que la combinaison de l'article 31, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 677 du 2 décembre 1959 imposait d'appliquer une « règle de trois ». Selon ce raisonnement arithmétique, un agent hospitalier monégasque détenant le même indice qu'un homologue français, mais effectuant 39 heures hebdomadaires (169 heures mensuelles), devait percevoir un traitement de base calculé au prorata de celui perçu par l'agent français pour 35 heures (151,67 heures mensuelles). Il suffisait, selon elle, de déterminer le taux horaire d'une heure normale de travail en France et de le multiplier par le nombre d'heures normales effectuées à Monaco. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 22 mars 2004, concluant au rejet de la requête par une argumentation structurée à deux niveaux. À titre principal, l'établissement public soulevait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité du recours au regard des règles de compétence constitutionnelle. Il faisait valoir que la requête se fondait implicitement sur l'article 90 B de la Constitution relatif au recours pour excès de pouvoir, lequel a pour objet exclusif l'annulation d'une décision administrative. Or, le CHPG observait que Madame M. ne sollicitait nullement l'annulation de la décision du 21 novembre 2003, mais se bornait à demander à la Haute Juridiction de procéder à des constatations et de prononcer une condamnation pécuniaire au paiement d'une créance salariale. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Centre Hospitalier soutenait que la règle de parité de l'article 31 avait été scrupuleusement respectée. Il expliquait s'être aligné sur le temps de travail effectif de 35 heures retenu légalement en France, en rémunérant sous forme d'heures supplémentaires (majorées de 7 % et de 27 %, conformément aux règles françaises) le temps de travail accompli au-delà de ce seuil de 35 heures, sans aucune perte de rémunération pour les agents. S'appuyant sur les bulletins de paie de la requérante, l'établissement démontrait que Madame M. percevait un salaire supérieur de 0,2 % à celui d'une préparatrice en pharmacie française d'indice équivalent, outre l'indemnité monégasque supplémentaire de 5 %, de sorte que sa réclamation équivaudrait à une augmentation injustifiée de 11,43 %. Dans son mémoire en réplique enregistré le 21 avril 2004, Madame M. a tenté de parer l'exception d'irrecevabilité. Sur la recevabilité, elle soutenait qu'il n'était nullement nécessaire de formuler de manière sacramentelle ou expresse une demande d'annulation, celle-ci pouvant demeurer implicite. Elle invoquait la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle ce dernier se reconnaît le pouvoir de rectifier l'expression des parties afin de dégager leur volonté réelle. Selon la requérante, dès lors qu'elle avait précisé diriger son recours contre la lettre du Directeur du CHPG, elle en avait implicitement mais nécessairement demandé l'annulation, puisque les conclusions indemnitaires tendant à la condamnation au paiement d'un complément de salaire ne pouvaient prospérer sans l'annulation préalable de la décision de rejet attaquée. Sur le fond, elle écartait toute référence à l'article 11 de la loi n° 379 et à la notion de « conditions équivalentes », jugeant ces éléments inopérants face au texte clair du statut hospitalier et à l'insuffisance des sommes versées au titre des heures supplémentaires pour combler le différentiel de taux horaire. Par une duplique enregistrée le 19 mai 2004, le Centre Hospitalier Princesse Grace a maintenu avec force son moyen principal d'irrecevabilité et d'incompétence. Il a répliqué que des demandes tendant uniquement à des constatations et à une condamnation au paiement d'un rappel de salaire relevaient de la compétence de droit commun du Tribunal de Première Instance. Répondant à l'argument de la requalification implicite, le défendeur a souligné que dans les précédents où le Tribunal Suprême avait accepté de rectifier les conclusions d'un requérant, la requête initiale comportait dès l'origine une demande d'annulation, ce qui faisait défaut en l'espèce. Enfin, le CHPG opposait que la formulation expresse d'une demande d'annulation pour la première fois dans le mémoire en réplique se heurtait à un double obstacle dirimant : elle contrevenait au principe de l'immutabilité de la demande et se trouvait frappée de forclusion pour avoir été présentée après l'expiration du délai de recours contentieux. Sur le fond, à titre infiniment subsidiaire, l'établissement réitérait que l'introduction en France de la distinction entre travail effectif et travail rémunéré rompait l'équivalence des conditions et justifiait le mécanisme de paiement en heures supplémentaires mis en œuvre. L'affaire ayant été renvoyée à l'audience du 15 novembre 2004 par ordonnance présidentielle du 8 juillet 2004, le Tribunal Suprême, après avoir entendu le rapport de son vice-président Monsieur Pierre Delvolvé, les observations des avocats-défenseurs et les conclusions du Procureur général, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la compétence juridictionnelle. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'étendue de sa compétence d'attribution en matière administrative et sur l'office du juge face au libellé des conclusions des parties. Plus précisément, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : le Tribunal Suprême est-il compétent, au titre de l'article 90 B de la Constitution, pour connaître d'une requête dirigée contre une décision administrative refusant un avantage pécuniaire à un agent public, lorsque le dispositif de la requête introductive d'instance ne comporte aucune conclusion expresse aux fins d'annulation pour excès de pouvoir, mais tend exclusivement à faire constater l'illégalité du refus et à faire condamner l'administration au paiement d'un rappel de traitement pour le passé et pour l'avenir ? En filigrane de cette question principale d'attribution de compétence se posait une question procédurale subsidiaire : le juge de l'excès de pouvoir peut-il, par un effort d'interprétation de la volonté réelle du requérant ou à la faveur d'un mémoire en réplique ultérieur, requalifier des conclusions purement déclaratoires et pécuniaires de plein contentieux en conclusions d'annulation assorties d'une demande d'indemnisation consécutive, ou doit-il décliner sa compétence au profit du Tribunal de Première Instance, juge administratif de droit commun ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et décliner sa compétence, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, fondé sur la confrontation directe des textes régissant la répartition des compétences juridictionnelles à Monaco avec la teneur littérale des conclusions de la requérante. Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), la Haute Juridiction rappelle le cadre normatif dualiste qui gouverne le contentieux administratif monégasque. Elle cite d'abord intégralement les dispositions de l'article 90 B de la Constitution, qui définissent limitativement ses propres attributions en matière administrative. Aux termes de ce texte fondamental, le Tribunal Suprême statue souverainement sur trois catégories de recours : 1. Les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent » ; 2. Les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ; 3. Les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions administratives et des ordonnances souveraines d'exécution des lois. En miroir de cette compétence d'attribution constitutionnelle, le Tribunal Suprême vise et reproduit immédiatement l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée portant organisation judiciaire. Ce texte législatif dispose que « le tribunal de première instance connaît encore, comme juge de droit commun en matière administrative, en premier ressort, de tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême ou à une autre juridiction ». La juxtaposition de ces deux textes au sein du premier considérant met en lumière l'économie générale du système juridictionnel monégasque : la compétence du Tribunal de Première Instance est le principe (compétence résiduelle et de droit commun), tandis que celle du Tribunal Suprême est l'exception (compétence d'attribution stricte). En particulier, sur le terrain financier ou indemnitaire, l'article 90 B 1° de la Constitution n'investit le Tribunal Suprême que d'une compétence accessoire et consécutive : il ne peut octroyer que les indemnités « qui en résultent », le pronom « en » renvoyant grammaticalement et logiquement aux « recours en annulation pour excès de pouvoir ». Dans un second temps (la mineure et la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême analyse l'objet exact de la demande dont il est saisi au regard de cette grille de lecture constitutionnelle. Il relève souverainement que « les conclusions de la requête de Madame M. tendant à la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace à lui régler un complément de salaire pour les années 2002 et 2003 ainsi que pour l'avenir ne tendent ni à l'annulation d'une décision administrative pour excès de pouvoir ni à l'octroi des indemnités qui en résulteraient ». Par cette formulation lapidaire mais décisive, le Tribunal Suprême balaie l'ensemble de l'argumentation développée par la requérante dans son mémoire en réplique. D'une part, il refuse de considérer que la demande de « constater [...] que c'est à tort » que le Directeur du CHPG a rejeté la réclamation équivaudrait implicitement à une demande d'annulation pour excès de pouvoir. D'autre part, il ne tient aucun compte de la tentative de régularisation opérée dans la réplique, validant ainsi implicitement l'analyse du défendeur selon laquelle la nature du recours s'apprécie exclusivement au regard des conclusions de la requête introductive d'instance. Enfin, le juge précise que la condamnation au paiement d'un rappel de traitement et au prononcé d'une injonction pour l'avenir ne saurait davantage s'analyser comme « l'octroi des indemnités qui en résulteraient ». Constatant que le litige ne relève ni de l'article 90 de la Constitution ni d'aucune disposition législative spéciale lui attribuant compétence, le Tribunal Suprême en déduit inéluctablement son incompétence rationae materiae et rejette la requête sans examiner le fond du droit relatif à l'application des 35 heures et de la règle de parité statutaire. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation centrée sur son incompétence, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Madame M. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame M. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace* du 15 novembre 2004 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative à la délimitation des contentieux administratifs. Elle s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante visant à préserver la pureté fonctionnelle de l'article 90 B de la Constitution tout en clarifiant la distinction entre le contentieux de l'excès de pouvoir (compétence du Tribunal Suprême) et le contentieux subjectif des droits pécuniaires (compétence du Tribunal de Première Instance). En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage fondamental sur la nature du lien unissant le recours en annulation et le recours en indemnisation devant le Tribunal Suprême. L'originalité du modèle constitutionnel monégasque, fixé par l'article 90 B 1° de la Constitution, réside dans la faculté accordée au juge de l'excès de pouvoir de statuer non seulement sur la légalité objective de l'acte administratif afin de l'annuler, mais également sur « l'octroi des indemnités qui en résultent ». Ce mécanisme permet une économie de procédure remarquable en évitant au justiciable qui a obtenu l'annulation d'un acte illégal de devoir saisir ultérieurement le juge judiciaire de droit commun pour obtenir réparation du préjudice causé par cette illégalité fautive. Toutefois, comme le rappelle avec force la décision commentée, cette compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est strictement dérivée, accessoire et subordonnée. Il ne s'agit nullement d'une compétence générale de pleine juridiction. Pour que le Tribunal Suprême puisse allouer une somme d'argent, deux conditions cumulatives sont requises : le requérant doit avoir formé, à titre principal, un véritable recours en annulation pour excès de pouvoir, et la somme réclamée doit constituer une indemnité réparant le préjudice découlant directement de l'illégalité de l'acte annulé. En l'absence de conclusions principales aux fins d'annulation, le support constitutionnel de la compétence financière du Tribunal Suprême fait entièrement défaut. Le recours en indemnisation formé à titre principal et autonome, détaché d'un recours en annulation, échappe par nature au Tribunal
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/06-30-27508)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion des ressources humaines au sein du service public de l'enseignement monégasque et de l'application des règles régissant l'accès des nationaux aux fonctions publiques. Le sieur G., ressortissant monégasque, a été recruté en 1971 en qualité de professeur de philosophie et de lettres modernes à temps partiel au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique (C.E.S.T.) de Monaco-Ville. Au cours de l'exécution de ses fonctions, une réorganisation pédagogique est intervenue au sein de cet établissement. En raison du faible effectif scolaire constaté dans chacune des deux classes terminales du C.E.S.T. de Monaco-Ville, les autorités administratives ont procédé à un regroupement de classes concernant notamment la classe de terminale B. Ce regroupement a entraîné une réduction du service d'enseignement assuré par le sieur G. au sein du C.E.S.T. Estimant que cette situation affectait sa condition professionnelle et que la classe de terminale B avait en réalité fait l'objet d'un transfert vers le Lycée Albert 1er de Monaco, où un professeur français détaché assurait déjà un temps complet d'enseignement, le sieur G. a sollicité auprès de l'administration monégasque deux mesures distinctes mais connexes. D'une part, il a demandé l'ouverture de la vacance de la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er afin de pouvoir y être nommé par priorité à l'enseignant français détaché qui occupait ce poste. D'autre part, il a sollicité sa titularisation dans les fonctions de professeur de philosophie au sein des établissements d'enseignement public de la Principauté de Monaco. Pour appuyer ses démarches, l'intéressé se prévalait non seulement de sa nationalité monégasque, qui lui conférait selon lui un droit de priorité constitutionnel et conventionnel sur les fonctionnaires étrangers détachés, mais également de ses qualifications et de sa valeur pédagogique. Il invoquait à cet égard l'existence d'un rapport d'inspection qu'il qualifiait d'excellent, lequel avait toutefois été rédigé non pas par un inspecteur d'Académie mandaté par l'administration, mais par une religieuse chargée de visiter à titre officieux les établissements placés sous la direction de sa communauté. En revanche, le sieur G. ne possédait ni le titre de l'agrégation ni le certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (C.A.P.E.S.), diplômes délivrés en France et exigés par une délibération du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972 pour enseigner dans les classes terminales et du second degré. Par une décision en date du 23 septembre 1975, Son Excellence le Ministre d'État a opposé un double refus aux demandes du sieur G. Le chef du gouvernement monégasque a refusé, en premier lieu, de déclarer vacante la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, au motif que ce poste était déjà régulièrement pourvu par un titulaire et que le demandeur n'avait pas qualité pour enseigner dans les classes terminales faute d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il a refusé, en second lieu, de procéder à la titularisation de l'intéressé dans les fonctions de professeur de philosophie dans les établissements d'enseignement public de Monaco. C'est cette décision administrative unique, comportant un double objet décisoire, qui constitue la matière du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 24 novembre 1975, le sieur G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation, avec toutes les conséquences de droit, de la décision du Ministre d'État du 23 septembre 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 janvier 1976, une réplique du requérant datée du 23 février 1976, et enfin une duplique de l'administration déposée le 24 mars 1976. Par une ordonnance du 27 mars 1976, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la juridiction. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, mêlant normes constitutionnelles, conventions bilatérales et dispositions législatives nationales. En premier lieu, le sieur G. invoquait la violation de l'article 25 de la Constitution de la Principauté du 19 décembre 1962, qui consacre la priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics. Selon lui, cette disposition constitutionnelle, combinée à l'article 4 de l'Ordonnance du 7 mai 1935 rendant exécutoire la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 relative aux emplois publics — ainsi qu'à l'accord franco-monégasque du 19 octobre 1919 modifié le 25 septembre 1946 —, permettait et imposait même au Gouvernement Princier de demander au Gouvernement français le rappel et la remise à disposition du fonctionnaire français détaché occupant la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, dès lors qu'un sujet monégasque présentait les aptitudes nécessaires pour occuper ce poste. Il soutenait en outre que la réduction de son service au C.E.S.T. de Monaco-Ville constituait une rupture abusive de son contrat de travail et que le transfert allégué de la classe de terminale B au Lycée Albert 1er démontrait la violation de son droit de priorité. En deuxième lieu, le requérant contestait la légalité du motif tiré de l'absence de détention de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il faisait valoir que cette exigence violait les articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement. L'article 31 de cette loi prévoyait en effet l'intervention d'une Ordonnance Souveraine d'application qui n'avait jamais été prise. En l'absence de ce texte réglementaire d'application prévu par le législateur, le sieur G. soutenait que le Ministre d'État était incompétent pour décider que l'enseignement de la philosophie au Lycée de Monaco devait être réservé exclusivement à un professeur pourvu de ces titres français. Il ajoutait que l'exigence de tels diplômes français plaçait les candidats monégasques dans une situation inéquitable par rapport à leurs collègues français, dans la mesure où l'obtention de ces titres dépendait du nombre de places mises aux concours par le Gouvernement français. En troisième lieu, sur le terrain de sa titularisation, le requérant invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution, ainsi que la méconnaissance des règles posées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972. Après avoir précisé dans sa réplique qu'il avait effectivement demandé sa titularisation — l'omission apparente dans sa demande initiale résultant, selon lui, de la disparition d'un membre de phrase par suite d'une erreur de frappe dans la copie dactylographiée —, il soutenait que l'administration monégasque recrutait des titulaires sur titres et références. Estimant posséder ces qualités au vu de son rapport d'inspection, il affirmait que le Ministre d'État avait, dans des circonstances identiques, procédé à la titularisation d'autres enseignants, telle une dame F., ayant une qualification analogue à la sienne. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la vacance du poste au Lycée Albert 1er, l'administration opposait que la priorité de l'article 25 de la Constitution est subordonnée à une double condition : l'existence d'un emploi vacant à pourvoir et la détention par le candidat des conditions légales et réglementaires requises. Or, d'une part, la seconde chaire de philosophie n'était pas vacante puisqu'elle était pourvue d'un titulaire, la classe de terminale B n'ayant pas été transférée au lycée mais ayant simplement fait l'objet d'un regroupement interne au C.E.S.T. sans que le requérant, recruté à temps partiel en 1971, soit dépossédé de son emploi. D'autre part, le Ministre d'État soutenait que l'article 4 de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 ne permettait que le remplacement d'un fonctionnaire français détaché et non son éviction forcée. Surtout, il faisait valoir dans sa duplique qu'une éventuelle demande de remplacement adressée par le Gouvernement Princier aux autorités françaises échapperait, par nature, à tout contrôle juridictionnel. Sur les conditions de diplôme et la titularisation, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne possédait ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., titres légalement exigés par la délibération du Gouvernement Princier du 20 décembre 1972. Il ajoutait que le sieur G. ne pouvait davantage revendiquer le bénéfice de la dérogation transitoire prévue par cette même délibération, car le document dont il se prévalait n'était pas un rapport d'inspection établi par un inspecteur d'Académie, mais l'œuvre officieuse d'une religieuse. Enfin, concernant le grief tiré de la rupture d'égalité de l'article 17 de la Constitution, le Ministre d'État rétorquait que ce principe ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques ; or, la situation de la dame F. était radicalement différente, celle-ci ayant bénéficié d'un rapport favorable d'un inspecteur désigné par le directeur de l'Éducation Nationale, d'une proposition de son chef d'établissement et d'un avis favorable du Directeur de l'Éducation Nationale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La requête du sieur G. soumettait au Tribunal Suprême une série de questions fondamentales touchant à la fois au droit constitutionnel, au droit administratif général et au droit de la fonction publique monégasque. Le problème juridique central pouvait se décomposer en quatre interrogations complémentaires : 1. **Sur la portée du droit de priorité nationale :** Quelles sont les conditions d'exercice de la priorité d'accès aux emplois publics reconnue aux citoyens monégasques par l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, et ce droit permet-il d'exiger la déclaration de vacance d'un emploi déjà régulièrement occupé par un fonctionnaire étranger détaché ? 2. **Sur l'étendue du contrôle juridictionnel :** Le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler le refus du Gouvernement Princier d'intervenir diplomatiquement auprès d'un État étranger (en l'occurrence la France) afin d'obtenir le rappel d'un fonctionnaire détaché en application d'une convention bilatérale ? 3. **Sur l'exercice du pouvoir réglementaire en cas de carence des textes d'application d'une loi :** En l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par une loi (la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement) pour en fixer les modalités d'application, le Conseil de Gouvernement dispose-t-il de la compétence réglementaire autonome ou supplétive pour édicter, par voie de délibération, les règles de recrutement et de qualification (notamment l'exigence de diplômes français) nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du service public ? 4. **Sur le principe d'égalité devant la loi :** À quelles conditions le principe constitutionnel d'égalité posé par l'article 17 de la Constitution peut-il être utilement invoqué par un agent public non titulaire sollicitant sa titularisation par voie de concours ou à titre exceptionnel ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des conclusions du requérant, le Tribunal Suprême, statuant en section administrative au rapport du professeur Roland Drago, déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, scindé en deux parties correspondant aux deux volets de la décision ministérielle attaquée : d'une part, le refus de nomination au Lycée Albert 1er ; d'autre part, le refus de titularisation dans les établissements d'enseignement public. #### 1. Sur le refus de nomination au Lycée Albert 1er Le Tribunal Suprême commence par interpréter l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, aux termes duquel « la priorité est assurée aux monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi et les conventions internationales ». De manière lapidaire et normative, le juge pose le principe selon lequel cette priorité constitutionnelle n'est pas absolue ni inconditionnelle : elle « s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis pour accéder à cet emploi ». Ces deux conditions étant cumulatives, la défaillance de l'une quelconque d'entre elles suffit à paralyser le jeu de la priorité nationale. Le Tribunal vérifie néanmoins successivement les deux branches de cette conditionnalité. S'agissant de la première condition tenant à la vacance de l'emploi, le juge constate qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs nullement contesté que la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er est « régulièrement occupée ». Le moyen tiré de la violation du droit de priorité manque donc en fait. Face à l'argument du requérant qui prétendait contourner cet obstacle factuel en soutenant que le Gouvernement Princier avait l'obligation d'intervenir auprès du Gouvernement français pour provoquer la vacance du poste (en demandant le rappel de l'enseignant détaché), le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur la théorie des actes de gouvernement. Il juge en effet qu'« une telle prétention concerne les relations de la Principauté avec une puissance étrangère ; que ces relations échappent, en raison de leur nature, à tout contrôle juridictionnel ». Le juge refuse ainsi de s'immiscer dans la conduite des relations diplomatiques et dans l'exécution interétatique des conventions franco-monégasques. S'agissant de la seconde condition tenant à la possession des titres requis, le Tribunal devait répondre au moyen d'incompétence et de défaut de base légale soulevé contre l'exigence de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Le requérant faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour l'application de son article 27 n'avait jamais été promulguée. Le Tribunal Suprême écarte l'objection en consacrant le pouvoir du gouvernement de suppléer à l'absence de texte réglementaire d'application au nom des nécessités du service public. Il juge qu'en l'absence de ladite Ordonnance Souveraine, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972, de prendre, sous le contrôle du juge, les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ». Exerçant immédiatement ce contrôle de légalité sur le contenu de la délibération gouvernementale, le Tribunal valide l'obligation d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. délivrés en France pour enseigner dans le second degré. Pour écarter le grief d'iniquité ou d'impossibilité d'accès pour les nationaux monégasques, la haute juridiction relève un élément factuel et juridique déterminant : « les concours d'accession à ces titres étant ouverts à titre étranger aux candidats monégasques qui sont, comme tous les candidats étrangers, admis en surnombre ». Dès lors que la délibération du 20 décembre 1972 était légale, le Ministre d'État a agi à bon droit, « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », en rejetant la demande du sieur G. qui ne possédait pas ces titres. #### 2. Sur le refus de titularisation dans l'enseignement public Dans la seconde partie de sa motivation, le Tribunal Suprême examine les conclusions tendant à la titularisation du requérant en envisageant les trois voies d'accès possibles et en constatant l'échec du requérant sur chacune d'elles. Premièrement, concernant la titularisation de droit commun sur titres, le Tribunal renvoie par un motif de pure conséquence à sa démonstration précédente : le sieur G. ne possédant ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., il ne remplissait pas les conditions requises pour être nommé professeur titulaire. Deuxièmement, concernant la voie du recrutement par concours d'adjoint d'enseignement et le grief de violation du principe d'égalité, le juge relève qu'à supposer même que l'intéressé puisse être candidat à un tel concours en philosophie, l'instruction révèle qu'aucun concours n'a été ouvert dans cette discipline spécifique. C'est l'occasion pour le Tribunal Suprême de formuler une définition classique et stricte du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution : ce principe « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des conditions identiques ». Or, les concours d'adjoints d'enseignement qui ont été ouverts par l'administration concernaient d'autres disciplines que la philosophie. N'étant pas dans une situation identique à celle des enseignants des autres matières pour lesquelles des besoins de recrutement avaient conduit à l'ouverture de concours, le sieur G. ne pouvait valablement invoquer une atteinte à l'article 17 de la Constitution. Troisièmement, concernant le mécanisme dérogatoire et transitoire de « titularisation exceptionnelle des enseignants temporaires, compte tenu de leur valeur pédagogique », instauré par la délibération du 20 décembre 1972, le Tribunal procède à une vérification concrète des conditions procédurales et substantielles posées par ce texte. Il constate que cette procédure exigeait cumulativement une inspection réglementaire et une proposition de titularisation émanant du chef d'établissement. Or, à la date de la décision attaquée, le sieur G. n'avait satisfait à aucune de ces deux formalités obligatoires (le rapport officieux d'une religieuse étant ainsi implicitement mais nécessairement écarté comme ne constituant pas une inspection réglementaire). Le juge conclut que la titularisation ne pouvant intervenir que selon la procédure fixée par la délibération, le refus ministériel n'est entaché d'aucun excès de pouvoir. ### C. Le dispositif Au terme de cette analyse exhaustive, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral de la requête selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur G. c/ Ministre d'État* rendu le 30 juin 1976 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure du droit public monégasque. Sa richesse doctrinale s'explique notamment par la composition de la juridiction et l'identité de son rapporteur, le professeur Roland Drago, éminent spécialiste français de la science administrative et du contentieux administratif. L'empreinte des grandes constructions jurisprudentielles du droit administratif français y est manifeste, tout en étant minutieusement adaptée aux spécificités institutionnelles, constitutionnelles et géopolitiques de la Principauté de Monaco. Quatre apports théoriques essentiels méritent d'être mis en exergue. #### 1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public Le premier apport fondamental de la décision réside dans la solution apportée à la carence du pouvoir réglementaire d'exécution des lois. En l'espèce, la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement avait expressément prévu, en son article 31, que les modalités d'application de son article 27 seraient fixées par une Ordonnance Souveraine. Sept ans après la promulgation de la loi, cette ordonnance n'avait toujours pas été édictée. Fallait-il en déduire, comme le soutenait le requérant, une paralys
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 2004, n° 27041 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 2004, n° 27041 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/06-08-27041)) L’arrêt rendu le 8 juin 2004 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l’affaire opposant Madame G. M. au Ministre d’État, s’inscrit au cœur d’une problématique classique mais toujours délicate du droit de la fonction publique : la frontière poreuse qui sépare la mesure d’organisation du service, prise dans l’intérêt exclusif de celui-ci, de la sanction disciplinaire déguisée. Par cette décision, la haute juridiction monégasque apporte des précisions déterminantes tant sur le régime formel des décisions de mutation des fonctionnaires de l’État que sur la méthode d’appréciation matérielle permettant d’écarter les griefs de sanction déguisée et de détournement de pouvoir. Le litige prend racine dans un enchevêtrement de relations personnelles et professionnelles au sein de la direction de la sûreté publique. Lorsque la dégradation des rapports entre un agent public et sa hiérarchie atteint un point de rupture – matérialisé en l’espèce par des altercations, des sanctions disciplinaires ultérieurement rapportées et le dépôt d’une plainte pénale contre le chef de service –, l’autorité administrative dispose du pouvoir de modifier l’affectation du fonctionnaire afin de rétablir la sérénité et le bon fonctionnement de l’administration. Toutefois, la chronologie d’une telle mesure, lorsqu’elle succède immédiatement à une procédure disciplinaire avortée et à une première mesure de mutation juridiquement erronée, nourrit inévitablement le soupçon d’une volonté répressive contournant les garanties statutaires. Saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l’article 90 B 1° de la Constitution, le Tribunal Suprême devait ainsi déterminer si l’ordonnance souveraine prononçant la mutation d’un agent dans un autre service constituait une mesure purement gestionnaire ou une punition occulte. En rejetant l’intégralité des prétentions de la requérante, le juge administratif suprême livre une lecture rigoureuse de l’article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État, consacrant une large latitude d’action au profit de l’autorité investie du pouvoir de nomination face aux situations de blocage relationnel, tout en circonscrivant strictement les critères de qualification de la sanction déguisée. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits ayant donné naissance au présent contentieux mêlent étroitement la sphère privée d’un agent public et l’exercice de ses fonctions au sein d’une direction régalienne de l’État monégasque. Madame G. M. exerçait les fonctions de secrétaire sténodactylographe au sein de la direction de la sûreté publique. Dans le cadre de sa vie personnelle, elle vivait en concubinage avec un lieutenant-inspecteur de police. Ce dernier, alors en instance de divorce, se trouvait être le gendre du précédent directeur de la sûreté publique. Le conflit s’est noué lorsque cet ancien directeur s’est plaint auprès du directeur de la sûreté publique en exercice d’avoir été, à plusieurs reprises, insulté par téléphone par Madame G. M. Estimant devoir vérifier ces allégations, le directeur de la sûreté publique a convoqué la requérante dans son bureau le 14 octobre 2002 afin qu’elle s’explique sur ces faits, que l’intéressée qualifiait de mensongers et qu’elle a vigoureusement contestés lors de cet entretien. L’entretien du 14 octobre 2002 a toutefois pris une tournure abrupte. Madame G. M., qui était alors enceinte et dont l’état de santé était très affecté par une grossesse difficile, a dû mettre fin précipitamment à l’entrevue pour aller consulter immédiatement son médecin. Selon ses déclarations, elle a pris soin d’en avertir son brigadier-chef avant de quitter les lieux. Son médecin lui a alors prescrit un arrêt de travail. À la suite de cet événement, Madame G. M. a bénéficié successivement d’un congé de maladie, de congés administratifs, puis de congés de maternité, de sorte qu’elle n’a plus repris son service au sein de la direction de la sûreté publique. Cependant, l’administration a tiré des conséquences disciplinaires et statutaires immédiates de l’incident du 14 octobre 2002. Estimant que le comportement de l’agent lors de cet entretien était constitutif d’un manquement au principe hiérarchique, l’autorité administrative lui a infligé une sanction disciplinaire. Par un courrier en date du 10 janvier 2003, Madame G. M. a ainsi été avisée qu’elle avait fait l’objet d’un blâme. Ce blâme a aussitôt été frappé d’un recours gracieux par l’intéressée, et sera finalement retiré par l’administration plusieurs mois plus tard, au mois de septembre 2003 (l'arrêt mentionnant la date du 26 septembre 2003 dans l'exposé des faits de la requérante, et celle du 22 septembre 2003 dans l'argumentaire du Ministre d'État). Parallèlement à cette séquence disciplinaire, la situation administrative de Madame G. M. a fait l’objet de deux mesures de déplacement successives. Dans un premier temps, elle a été mutée d’office de la direction de la sûreté publique à la compagnie des sapeurs-pompiers par l’ordonnance souveraine n° 15.714 du 3 mars 2003. Or, aux termes du statut général des fonctionnaires, une mutation d’office ne peut être légalement motivée que par des raisons liées à une maladie ou à un accident. Prenant acte de cette irrégularité juridique, l’autorité investie du pouvoir de nomination a abrogé cette première ordonnance et a pris une seconde décision : l’ordonnance souveraine n° 15.809 du 16 mai 2003. Ce nouvel acte prononçait derechef la mutation de Madame G. M. à la compagnie des sapeurs-pompiers, mais en se fondant cette fois sur « l’intérêt du service ». Il convient enfin de relever que ce second acte de mutation est intervenu dans un climat de tension paroxystique, quelques jours seulement après que Madame G. M. a déposé une plainte pénale auprès du Procureur général à l’encontre du directeur de la sûreté publique. Cette plainte, qui visait des faits qualifiés par la requérante de « harcèlement moral, atteintes à sa vie privée, violences et voies de fait » (ou, selon la formulation retenue dans les motifs de l'arrêt, « abus d'autorité, voies de fait, violences morales et atteintes à sa vie privée »), a finalement fait l’objet d’une décision de classement sans suite par le ministère public, au motif que les faits dénoncés n’étaient susceptibles de recevoir aucune qualification pénale. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant contester la légalité de son changement d’affectation, Madame G. M. a d’abord formé un recours gracieux le 20 juin 2003 contre l’ordonnance souveraine n° 15.809 du 16 mai 2003, démarche qui a eu pour effet de conserver le délai du recours contentieux. Devant le refus de l’administration de revenir sur sa décision, elle a saisi le Tribunal Suprême d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 22 décembre 2003. L’instruction écrite s’est déroulée conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction, donnant lieu au dépôt d’une contre-requête par le Ministre d’État le 20 février 2004, d’une réplique de la requérante le 23 mars 2004, et d’une duplique de l’État le 22 avril 2004. Par ordonnance du 4 mai 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l’affaire à l’audience publique du 8 juin 2004. Au soutien de ses conclusions tendant à l’annulation de l’ordonnance souveraine du 16 mai 2003, Madame G. M., représentée par Maître Franck Michel, articulait une argumentation structurée autour de deux moyens principaux : un moyen de légalité interne pris du détournement de pouvoir et de l’existence d’une sanction disciplinaire déguisée (soulevé à titre principal), et un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de l’acte attaqué (soulevé à titre subsidiaire). Sur le fond, la requérante soutenait que sa mutation constituait en réalité une sanction disciplinaire déguisée, entachée de détournement de pouvoir. Pour démontrer l’intention répressive de l’administration et l’absence d’intérêt du service, elle avançait une série d’indices convergents : 1. **L’origine du conflit et l’animosité personnelle :** La décision trouvait sa source exclusive dans l’animosité personnelle que lui vouait le directeur de la sûreté publique en raison de faits relevant strictement de sa vie privée (le conflit avec l’ancien directeur, beau-père de son concubin), alors même qu’elle était professionnellement irréprochable, sa hiérarchie l’ayant d’ailleurs proposée au mois d’août 2002 pour un avancement « au grand choix ». 2. **La chronologie disciplinaire et pénale :** La mutation faisait suite à un blâme (ultérieurement retiré) et intervenait quelques jours à peine après le dépôt de sa plainte pénale contre son directeur. De plus, l’hésitation sur le fondement juridique de la mesure – d’abord qualifiée de mutation d’office le 3 mars 2003 avant d’être requalifiée en mutation dans l’intérêt du service le 16 mai 2003 – prouvait que l’intérêt du service (notamment du « Service Informatique » mentionné dans ses écritures) n’était qu’un « habillage » artificiel. 3. **L’impossibilité matérielle de relations conflictuelles continues :** Ayant quitté l’entretien du 14 octobre 2002 uniquement en raison d’une urgence médicale dûment signalée à son brigadier-chef, et n’ayant jamais repris son poste par la suite en raison de ses congés successifs (maladie, administratifs, maternité), elle soutenait qu’il était factuellement impossible qu’elle ait entretenu des relations difficiles avec sa hiérarchie justifiant un éloignement dans l’intérêt du service. 4. **L’existence d’un préjudice professionnel et personnel caractérisé :** Contrairement aux affirmations de l’État, la mutation entraînait une dégradation manifeste de sa situation. Elle subissait une rétrogradation de fait, passant d’un poste valorisant de secrétaire d’un chef de division à la sûreté publique à un emploi de « simple dactylographe » aux attributions moins valorisantes au sein de la compagnie des sapeurs-pompiers. Elle invoquait en outre la perte d’avantages sociaux spécifiques liés à la qualité de fonctionnaire de la sûreté publique, ainsi qu’une modification de ses horaires de travail perturbant gravement sa vie familiale. En défense, le Ministre d’État, représenté par Maître Molinié, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant point par point les griefs de la requérante : 1. **Sur la légalité externe :** L’État opposait qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose la motivation d’une décision prononçant la mutation d’un fonctionnaire dans l’intérêt du service. 2. **Sur la réalité de l’intérêt du service :** Le Ministre d’État faisait valoir qu’une mutation dans l’intérêt du service peut légalement être rendue nécessaire par la mauvaise entente régnant entre un agent et son supérieur hiérarchique ou par un comportement préjudiciable au bon fonctionnement du service. En l’espèce, le directeur était en droit d’exiger des explications sur les faits reprochés, même rattachés à la vie privée. L’attitude de la requérante lors de l’entretien du 14 octobre 2002, constitutive d’un manquement au principe hiérarchique, ainsi que le dépôt d’une plainte pénale contre son chef de service (classée sans suite), démontraient à eux seuls un état de dégradation des rapports hiérarchiques incompatible avec le fonctionnement normal du service, rendant la mutation indispensable nonobstant l’absence de reprise effective du travail après le 14 octobre 2002. 3. **Sur l’absence d’intention de punir et de préjudice :** L’administration soutenait que le fait même qu’un blâme ait été prononcé parallèlement (avant d’être rapporté) prouvait que l’autorité administrative avait traité le volet disciplinaire séparément, et que la mutation relevait d’une logique purement organisationnelle. Quant aux effets de la mesure, le Ministre d’État soulignait que Madame G. M. avait été affectée dans un emploi correspondant à son grade, pour y effectuer un travail de secrétariat de même nature, sans changement de résidence ni réduction de traitement. Les avantages sociaux perdus n’avaient aucun caractère statutaire, et la modification des horaires relevait du pouvoir normal d’organisation du service. Faute de préjudice statutaire et d’intention de punir, la qualification de sanction déguisée devait être écartée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique découlant de l’application de l’article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, **une ordonnance souveraine prononçant la mutation d’un fonctionnaire dans l’intérêt du service est-elle soumise à une obligation de motivation formelle**, à défaut de laquelle l’acte serait entaché d’excès de pouvoir ? En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, **dans quelles conditions une mesure de mutation dans l’intérêt du service, prise à la suite d’un incident hiérarchique ayant donné lieu à une sanction disciplinaire retirée, à une première mutation d’office abrogée et au dépôt par l’agent d’une plainte pénale contre son supérieur, échappe-t-elle aux qualifications de sanction disciplinaire déguisée et de détournement de pouvoir ?** Plus précisément, quels sont les critères objectifs permettant au juge de l’excès de pouvoir de valider l’existence d’un intérêt du service tout en écartant le caractère répressif de la mesure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède selon une méthodologie rigoureuse, après avoir rappelé en préambule le cadre normatif gouvernant la matière. La juridiction cite intégralement l’article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, lequel dispose que l’affectation d’un fonctionnaire peut être modifiée par voie de mutation dans un autre service à un emploi correspondant à son grade, que cette mutation est prononcée « soit dans l’intérêt du service, soit sur demande du fonctionnaire (...), soit d’office pour l’une des causes visées aux articles 54 et 55 », et que l’agent ne peut recevoir un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait précédemment. #### 1. Le rejet lapidaire du moyen tiré du défaut de motivation Bien que la requérante n’ait soulevé le moyen tiré du défaut de motivation qu’à titre subsidiaire dans ses écritures, le Tribunal Suprême l’examine en premier lieu, conformément à l’ordre logique d’examen des moyens dans le contentieux de l’excès de pouvoir (la légalité externe précédant la légalité interne). Le raisonnement du juge est ici d’une stricte orthodoxie positiviste : « Considérant que ni le texte précité, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fait obligation de motiver une décision prononçant la mutation d'un fonctionnaire ». En l’absence d’exigence textuelle expresse, tant dans l’article 67 de la loi n° 975 que dans le reste de l’ordonnancement juridique monégasque, l’autorité administrative n’est pas tenue d’énoncer dans le corps même de l’ordonnance souveraine les motifs de fait et de droit qui justifient la mutation. Le moyen est donc écarté comme non fondé. #### 2. L’analyse concrète écartant la sanction déguisée et le détournement de pouvoir Abordant ensuite le cœur du litige – le grief combiné de sanction disciplinaire déguisée et de détournement de pouvoir –, le Tribunal Suprême déploie un contrôle en trois temps portant sur les motifs de l’acte, ses effets sur la situation de l’agent, et l’intention de l’auteur de la décision. **En premier lieu, le juge vérifie la matérialité du motif tiré de l’intérêt du service.** Puisque l’acte n’avait pas à être formellement motivé, c’est au travers de l’instruction contentieuse, et plus précisément des « observations présentées par le Ministre d’État devant le Tribunal Suprême », que la juridiction identifie le motif réel de la mutation : la dégradation des relations entre Madame G. M. et le directeur de la sûreté publique. Pour établir l’existence objective et la gravité de cette dégradation, le Tribunal retient un fait précis et incontestable : le dépôt par la requérante d’une plainte auprès du Procureur général contre son directeur pour « abus d'autorité, voies de fait, violences morales et atteintes à sa vie privée ». Le juge relève immédiatement que cette plainte a été classée sans suite au motif que les faits dénoncés n’étaient susceptibles d’aucune qualification pénale. Ainsi, la démarche pénale infondée de l’agent contre son chef de service devient la manifestation tangible d’une rupture relationnelle incompatible avec le maintien de l’intéressée dans son service d’origine. **En deuxième lieu, le juge examine les effets objectifs de la mutation sur le statut de l’agent.** Pour déterminer si la mesure revêt une nature disciplinaire par ses conséquences, le Tribunal Suprême procède à une vérification au regard des garanties statutaires fixées par l’article 67 de la loi de 1975. Il constate que la nouvelle affectation de Madame G. M. à la compagnie des sapeurs-pompiers « correspondait à son grade », « n'avait aucune incidence défavorable sur son traitement », et « ne s'est pas traduite pour elle par un déclassement ». Par cette formule synthétique, le Tribunal balaie les arguments de la requérante relatifs à la moindre valorisation de ses tâches, à la perte d’avantages sociaux non statutaires ou au changement d’horaires. Dès lors que le grade, le traitement et le niveau hiérarchique des fonctions (absence de déclassement) sont préservés, l’élément matériel de la sanction fait défaut. **En troisième lieu, le juge apprécie l’élément intentionnel pour écarter le détournement de pouvoir.** Tirant la conséquence des deux constats précédents, le Tribunal affirme que la décision « n'a pas constitué une sanction disciplinaire déguisée, mais une mutation dans l'intérêt du service ». Il ajoute aussitôt « qu'il n'est pas établi qu'elle ait été inspirée par une animosité personnelle du directeur de la sûreté publique à l'encontre de Mme G. M. ». La charge de la preuve du détournement de pouvoir reposant sur le requérant, et l’administration ayant démontré l’existence d’un motif légitime lié au fonctionnement du service, le grief d’animosité personnelle demeure à l’état de pure allégation non prouvée. La légalité interne de l’ordonnance souveraine est ainsi pleinement confirmée. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de Mme G. M. est rejetée. > Mme G. M. est condamnée aux dépens. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L’arrêt *Dame G. M. c/ Ministre d’État* du 8 juin 2004 constitue un jalon essentiel de la jurisprudence administrative monégasque relative au droit de la fonction publique. Par la clarté de ses attendus et le fait qu’il ait été rendu en assemblée plénière, il fixe avec autorité les principes gouvernant la mobilité imposée aux agents publics et s’inscrit dans une convergence remarquable avec les standards du droit administratif comparé, tout en conservant les spécificités propres à l’ordonnancement
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26875 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26875 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/06-12-26875)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la profonde refonte statutaire du personnel médical du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) opérée à la fin de l'année 1998. Il oppose un praticien hospitalier exerçant sous un régime contractuel à l'établissement public hospitalier qui l'employait depuis plus d'une décennie, au sujet des conséquences individuelles de cette réforme réglementaire sur le maintien de sa relation de travail. Sur le plan factuel, Madame G. H., docteur en médecine, a été recrutée au sein du service des urgences du Centre Hospitalier Princesse Grace au cours de l'année 1985. Ce recrutement initial a été opéré en qualité d'agent contractuel, sous l'empire des dispositions de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors en vigueur. L'évolution de la relation contractuelle a conduit l'établissement à lui proposer, en 1995, un contrat la qualifiant de « résidente de médecine générale ». Selon les écritures de l'établissement hospitalier, cette qualification initiale de résident a par la suite été modifiée en celle de « résident spécialiste », en vertu d'un contrat conclu avec le directeur de l'établissement. C'est dans ce contexte d'emploi contractuel prolongé qu'est intervenue une réforme structurelle du statut des médecins exerçant au sein de cet établissement public. Le 29 décembre 1998, les autorités monégasques ont édicté un ensemble de textes réglementaires destinés à réorganiser la profession médicale hospitalière. Cet ensemble normatif comprenait notamment l'ordonnance souveraine n° 13-839 (également visée dans la décision sous le numéro 13.831) réformant le statut des praticiens hospitaliers du CHPG, laquelle a généralisé le principe du recrutement par la voie du concours. Pour assurer le passage de l'ancien régime au nouveau statut, l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 a fixé les dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999. D'autres textes contemporains, tels que l'ordonnance souveraine n° 13841 du 29 décembre 1988 (mentionnée ainsi dans les écritures de la requérante), sont également venus encadrer certaines situations statutaires. L'application de ces dispositions transitoires au cas particulier du docteur G. H. n'a pas abouti à son intégration dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers titulaires. Au contraire, par une décision en date du 15 décembre 2000, confirmée ou matérialisée par une décision du 29 janvier 2001, Madame G. H. s'est vu notifier son licenciement par le CHPG, assorti de l'octroi d'une indemnité. Cette notification a été renouvelée le 8 juin 2001. La particularité factuelle de cette rupture réside dans la circonstance qu'au moment où ces mesures lui ont été notifiées, la requérante se trouvait placée en position de congé de maladie, un état de santé qu'elle imputait à un accident du travail ainsi qu'à une dégradation résultant de ses conditions d'exercice professionnel. Estimant que l'administration hospitalière avait méconnu tant ses droits statutaires à l'intégration que les garanties procédurales élémentaires entourant la rupture de son lien d'emploi, Madame G. H. a entrepris de contester la légalité de son éviction. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Madame G. H. a exercé un recours administratif gracieux dirigé contre les décisions prononçant et renouvelant son licenciement. Ce recours administratif s'étant heurté au silence de l'administration hospitalière, une décision implicite de rejet est née. Par une requête enregistrée au greffe le 25 juillet 2001, Madame G. H. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement en date du 29 janvier 2001 prise par le CHPG et, d'autre part, à la condamnation de l'établissement à l'indemniser de l'intégralité des préjudices qu'elle estimait avoir subis. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange particulièrement nourri de mémoires : après la contre-requête du CHPG enregistrée le 26 septembre 2001, la requérante a déposé une réplique le 25 octobre 2001, suivie d'une duplique de l'établissement le 28 novembre 2001, puis d'une triplique de la requérante le 1er février 2002 et, enfin, d'observations complémentaires du CHPG enregistrées le 4 mars 2002. Par ordonnance du 14 mars 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2002. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétée par des demandes incidentes d'ordre procédural. Sur le terrain de la régularité procédurale et de la légalité externe, Madame G. H. contestait la validité même de la procédure de licenciement engagée à son encontre. Elle faisait valoir qu'elle se trouvait en congé de maladie consécutif à un accident du travail et soutenait qu'un agent dans une telle situation ne pouvait légalement être convoqué à un entretien préalable au licenciement. Dans sa réplique, elle précisait que la détérioration de son état de santé résultait d'un harcèlement moral dont elle aurait été victime, invoquant à cet égard l'application des principes du Code du travail français, lesquels seraient rejoints par la jurisprudence monégasque. Sur le fond du droit, la requérante articulait plusieurs griefs contestant la qualification juridique de sa situation et la légalité des motifs de son éviction : 1. Elle soutenait avoir été licenciée à tort en qualité de « résident » (statut qu'elle assimilait à celui d'interne), alors qu'aucun contrat de résident valable à durée déterminée n'avait été signé avec l'administration. Elle affirmait exercer dans les faits des fonctions correspondant à la qualité de « médecin adjoint » et invoquait également le bénéfice du titre VI de l'ordonnance souveraine n° 13841 du 29 décembre 1988, qui lui aurait reconnu rétroactivement le titre d'« assistante » occupé en pratique depuis plus de deux ans. 2. En vertu de cette qualité réelle de médecin adjoint, de ses titres, de sa formation et des engagements pris à son profit, elle estimait avoir une vocation impérative à être intégrée dans le corps des médecins hospitaliers. Dès lors, son licenciement, prononcé en dehors de tout motif disciplinaire ou d'insuffisance professionnelle, était entaché d'illégalité. 3. Elle critiquait la légalité du recrutement par concours, le jugeant dépourvu de fondement juridique et entaché d'une série d'illégalités dans ses modalités. Elle soutenait que, des postes étant disponibles au regard des besoins du service, l'organisation de ce qu'elle qualifiait de « concours fictif » constituait un détournement de procédure destiné à l'évincer. Sur le plan indemnitaire et financier, le docteur G. H. sollicitait la réparation de son préjudice matériel, calculé sur la base du différentiel entre le traitement qu'elle aurait dû percevoir et celui effectivement perdu, en incluant la prolongation de ce préjudice dans l'avenir. Elle réclamait également l'indemnisation de son préjudice moral, l'allocation des intérêts légaux sur les sommes dues, le versement d'une provision, l'exécution provisoire de la décision ainsi que la condamnation de l'établissement aux frais irrépétibles. Enfin, à titre incident, la requérante informait le Tribunal Suprême qu'elle avait déposé une plainte pénale des chefs de faux, escroquerie et abus de confiance, motivée par son défaut d'immatriculation à la Caisse de compensation des services sociaux et à la Caisse autonome des retraites. Estimant que l'issue de cette procédure pénale était de nature à déterminer sa véritable qualité juridique au sein de l'hôpital, elle sollicitait le prononcé d'un sursis à statuer dans l'attente de la décision du juge répressif, ainsi que la production forcée de documents administratifs relatifs à d'autres médecins nommés praticiens hospitaliers. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de l'ensemble des prétentions de la requérante. L'établissement public opposait une fin de non-recevoir radicale à l'invocation du Code du travail français, rappelant que ce texte n'est applicable ni en droit positif monégasque, ni aux faits de la cause régis par le droit public hospitalier. Sur la situation statutaire, le CHPG maintenait que l'intéressée avait été recrutée par contrat comme résident, puis résident spécialiste, et que l'exercice allégué de fonctions de médecin adjoint, à le supposer établi, n'avait pu lui faire acquérir de plein droit la qualité statutaire correspondante. Analysant l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998, l'administration soulignait que ce texte n'ouvrait qu'une simple faculté d'intégration pour l'autorité administrative et ne conférait aucun droit acquis à la titularisation. Défendant la légalité du recours au concours comme mode d'amélioration du service dépourvu de tout détournement de procédure, le CHPG réfutait également le grief d'erreur de fait relatif à l'absence de postes disponibles, reprochant à la requérante de confondre l'existence budgétaire de postes avec la liberté laissée à l'administration de procéder à des recrutements non permanents d'agents non titulaires. Dans ses ultimes observations, l'établissement invoquait l'autorité de deux décisions rendues par le Tribunal Suprême le 23 janvier 2002 (n° 2001-7 et n° 2001-8) ayant rejeté des recours similaires, estimant qu'elles commandaient une solution identique. Enfin, le CHPG s'opposait au sursis à statuer en raison de l'absence de lien entre la plainte pénale et la légalité de l'acte administratif attaqué, et concluait au rejet des demandes indemnitaires, faute de droit à intégration, d'imputabilité du préjudice à une faute de l'administration, ou de preuve du préjudice moral allégué. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique centrale relative aux droits des agents publics contractuels lors d'une réforme statutaire modifiant les conditions d'accès aux emplois permanents d'un établissement public, assortie de questions accessoires touchant à la protection de l'agent en congé de maladie et à l'articulation du contentieux de l'annulation et du contentieux de l'indemnisation. Plus précisément, le problème de droit pouvait se formuler ainsi : **Un praticien médical recruté par contrat au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace peut-il se prévaloir d'un droit acquis au maintien dans ses fonctions ou à son intégration dans le corps des praticiens hospitaliers titulaires nouvellement créé par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, en l'absence de proposition d'intégration émanant des autorités compétentes désignées par les dispositions transitoires de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998, et l'administration hospitalière peut-elle légalement prononcer son licenciement sur un fondement textuel inapproprié alors même que l'agent se trouve en congé de maladie ?** En outre, à titre subséquent, se posait la question de savoir si le rejet des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir fait constitutionnellement obstacle, en vertu de l'article 90-B-1 de la Constitution monégasque, à l'examen au fond des conclusions indemnitaires jointes à la requête. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Madame G. H., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, caractérisé par une économie de moyens manifeste et une application stricte des textes statutaires et constitutionnels. La haute juridiction scinde son examen en deux temps, distinguant classiquement les conclusions aux fins d'annulation des conclusions aux fins d'indemnisation, tout en écartant implicitement mais nécessairement les demandes avant dire droit (sursis à statuer et production de pièces) qu'elle juge manifestement inutiles à la solution du litige. #### 1. L'examen de la légalité de la décision de licenciement Le raisonnement du juge de l'excès de pouvoir s'articule en quatre étapes logiques qui neutralisent successivement l'ensemble des moyens soulevés par la requérante. En premier lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la situation initiale de la requérante et du cadre normatif nouveau. Il constate souverainement que Madame G. H. a été recrutée en 1985 en qualité de « contractuelle » sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984. Ce faisant, le Tribunal balaye les longs débats des parties sur la distinction entre « résident », « médecin adjoint » ou « assistante » : quelle que soit la dénomination fonctionnelle retenue, le statut juridique fondamental de l'intéressée demeurait celui d'un agent contractuel de droit public. Le juge relève ensuite que l'ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 a institué un nouveau statut généralisant le recrutement par concours, mettant ainsi fin, par principe, au régime antérieur. En deuxième lieu, la juridiction confronte cette situation contractuelle aux dispositions transitoires régissant l'intégration directe dans le nouveau corps, à savoir l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998. Citant intégralement ce texte, le Tribunal met en évidence deux éléments décisifs : d'une part, l'emploi du verbe « peuvent » (« les praticiens contractuels [...] peuvent [...] être intégrés »), qui traduit l'existence d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration et exclut tout droit automatique à la titularisation ; d'autre part, l'exigence procédurale impérative selon laquelle cette intégration ne peut intervenir que « sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur et après avis de la commission médicale d'établissement », par décision du conseil d'administration. Or, procédant à une constatation factuelle décisive, le Tribunal relève que « la requérante n'a fait l'objet d'une proposition d'intégration dans le corps des praticiens hospitaliers ni de la part du chef de service ni de celle du directeur ». En l'absence de cette condition préalable indispensable, le juge en déduit mécaniquement que le praticien contractuel « ne pouvait bénéficier d'une intégration dans les conditions prévues par ce texte ». En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette impossibilité d'intégration sur le maintien du lien d'emploi. Il énonce un attendu de principe d'une grande fermeté : « Qu'en l'absence de dispositions permettant de la maintenir en fonction en qualité de contractuelle, Mme H. ne pouvait qu'être licenciée ». Le raisonnement révèle ici que l'administration se trouvait en situation de compétence liée. Dès lors que le nouveau statut imposait le recrutement par concours, que la voie transitoire de l'intégration directe (article 12) était fermée faute de proposition, et qu'aucun texte ne permettait la survie du contrat antérieur, l'éviction de l'agent devenait une obligation légale pour l'établissement public. C'est à la lumière de cette compétence liée que le Tribunal opère une neutralisation remarquable d'un vice de motivation ou d'une erreur de base légale affectant la décision attaquée. Il souligne en effet que « alors même que la décision attaquée se fonde sur l'article 19 de l'arrêté précité, elle n'est pas entachée d'excès de pouvoir ». Bien que l'administration ait visé l'article 19 de l'arrêté ministériel (qui régissait vraisemblablement la situation spécifique des résidents, qualité que contestait la requérante) au lieu de tirer les conséquences de la non-application de l'article 12 relatif aux praticiens contractuels, cette erreur sur le fondement textuel est jugée inopérante, car l'administration était, en tout état de cause, légalement tenue de procéder au licenciement. En quatrième lieu, le Tribunal écarte de manière lapidaire les deux derniers griefs. S'agissant de la régularité du licenciement intervenu pendant une période de suspension du contrat pour cause de maladie, le juge affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier la requérante alors qu'elle se trouvait en congé de maladie ». Il rejette ainsi implicitement toute transposition des règles protectrices du Code du travail français au droit de la fonction publique hospitalière monégasque. Enfin, il juge que « le détournement de procédure allégué n'est pas établi », la requérante n'apportant pas la preuve que l'organisation des concours statutaires aurait poursuivi un but étranger à l'intérêt du service. #### 2. Le sort des conclusions aux fins d'indemnisation L'examen du volet indemnitaire de la requête est résolu par l'application pure et simple d'une règle de compétence constitutionnelle propre au contentieux administratif monégasque. Le Tribunal Suprême vise et applique l'article 90-B-1 de la Constitution du 17 décembre 1962. En vertu de cette disposition fondamentale, la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour octroyer des indemnités n'est pas une compétence de pleine juridiction autonome, mais une compétence strictement accessoire et conditionnée : le juge ne peut allouer des dommages et intérêts que dans la mesure où ceux-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le syllogisme mis en œuvre par la juridiction est dès lors implacable : - Majeure : Selon l'article 90-B-1 de la Constitution, l'octroi d'une indemnité par le Tribunal Suprême est subordonné au prononcé préalable d'une annulation pour excès de pouvoir. - Mineure : Par la présente décision, le Tribunal Suprême rejette le recours pour excès de pouvoir formé par Madame G. H. contre la décision de licenciement. - Conclusion : Par voie de conséquence nécessaire, la demande tendant à la réparation des préjudices (matériel et moral) découlant de ce licenciement « ne peut qu'être rejetée », sans qu'il soit besoin pour le juge d'examiner la réalité des préjudices invoqués ou leur lien de causalité. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « Décide : > - Le recours intenté par Mme G. H. est rejeté ; > - Les dépens sont mis à la charge de Mme G. H. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 12 juin 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans la jurisprudence administrative monégasque relative au droit de la fonction publique et, plus spécifiquement, au statut des agents contractuels des établissements publics hospitaliers. Elle s'inscrit directement dans le sillage d'une série jurisprudentielle née du contentieux de la mise en œuvre de la réforme hospitalière du 29 décembre 1998. Comme le rappelaient les observations complémentaires du Centre Hospitalier Princesse Grace mentionnées dans les visas de la décision, le Tribunal Suprême avait déjà eu à connaître, quelques mois auparavant, de la légalité des mesures d'application de cette même réforme. Par deux décisions rendues le 23 janvier 2002 (requête n° 2001-7 tendant à l'annulation de la nomination de quatre médecins