64 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/06-10-26963)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans un différend d'ordre technique et réglementaire opposant un propriétaire de véhicule automobile, M. R. G., à l'administration monégasque en charge des transports, plus précisément le service du contrôle technique et de la circulation. Ce litige, d'apparence ordinaire en ce qu'il a trait à l'équipement d'un véhicule particulier, pose néanmoins des questions fondamentales relatives à l'étendue du pouvoir réglementaire, à la légalité des directives administratives internes et à la rigueur de l'interprétation des textes de police administrative. Il résulte des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que M. R. G. a fait procéder à l'apposition, par collage, de films plastiques teintés (également qualifiés de « films solaires » dans les écritures du requérant) sur les vitres latérales avant de son véhicule automobile. Selon les éléments versés aux débats et notamment les écritures de l'État, ces films avaient pour effet de ne laisser passer que 70 % de la lumière, tandis qu'un constat d'huissier produit par le requérant établissait qu'à travers lesdites vitres latérales, « la vision est normale, mais la lumière atténuée ». Par ailleurs, le requérant faisait valoir que son véhicule avait fait l'objet en France d'un contrôle technique positif assorti d'une autorisation de circuler, et que les véhicules de son épouse et de sa mère, équipés de films semblables ou même plus foncés, avaient été autorisés à circuler par les services de contrôle monégasques. Toutefois, lors de la présentation du véhicule de M. R. G. à la visite technique périodique en Principauté, le 6 août 1997, l'examen a abouti à un constat défavorable. Le procès-verbal dressé à l'issue de cette visite technique du 6 août 1997 a expressément mentionné que ce montage de films plastiques teintés n'était pas réglementaire et qu'une telle non-conformité entraînait l'interdiction de circuler. Cherchant à obtenir un aménagement ou un délai face à cette interdiction, M. R. G. a sollicité la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler tout en conservant les films litigieux sur les vitres de son véhicule. Par une première décision formelle en date du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation a opposé un refus à cette demande d'autorisation provisoire. Il ressort de l'instruction que, pour fonder ce refus, le chef de service s'est appuyé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, il avait lui-même donné au centre de contrôle technique des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ». La situation du véhicule n'ayant pas été régularisée par son propriétaire à la suite de ce refus — M. R. G. n'ayant manifestement pas procédé au retrait des films plastiques litigieux —, l'administration a tiré les conséquences ultimes de la non-conformité constatée. Par une seconde décision en date du 27 février 1998, le même chef du service du contrôle technique et de la circulation a prononcé le retrait pur et simple du certificat d'immatriculation dont le véhicule faisait l'objet, privant ainsi définitivement le requérant du droit de faire circuler son bien sur la voie publique au titre de son immatriculation monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire présente la particularité notable de ne pas résulter d'un recours pour excès de pouvoir formé directement devant le juge administratif dans le délai de recours contentieux initial, mais d'une question préjudicielle soulevée devant le juge judiciaire. En effet, le litige a d'abord été porté devant le Tribunal de première instance de Monaco (la nature exacte de l'action principale devant cette juridiction judiciaire n'est pas précisée dans la décision). Conscient que la solution du litige dépendait de la légalité des actes administratifs individuels pris à l'encontre de M. R. G., le Tribunal de première instance a, par un jugement en date du 4 juillet 2002, sursis à statuer et renvoyé M. R. G. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité des décisions administratives des 4 septembre 1997 et 27 février 1998. C'est sur le fondement de ce jugement de renvoi que M. R. G. a déposé une requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 23 décembre 2002, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 19 mars 2003. Le requérant demandait au Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 3° de la Constitution et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, de déclarer que les décisions des 4 septembre 1997 (refus d'autorisation provisoire de circulation) et 27 février 1998 (retrait du certificat d'immatriculation) étaient entachées d'illégalité. À l'appui de ses prétentions, M. R. G. développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité interne : 1. **L'erreur de droit dans l'interprétation des textes réglementaires :** Le requérant soutenait principalement qu'en se fondant sur l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 pour interdire tout film solaire, le service administratif avait commis une erreur de droit. Selon lui, l'article 64 n'impose des obligations que concernant le « champ de vision » (ou « champ de visibilité », le requérant précisant dans sa réplique que ces deux termes ont la même signification), c'est-à-dire l'étendue de l'espace visible, et non la « visibilité » elle-même. Or, les films collés sur les vitres n'influent que sur leur transparence ou leur opacité, et nullement sur le champ de visibilité. En outre, analysant l'article 65 de la même ordonnance dans sa réplique, il faisait valoir que l'apposition de substances transparentes n'est réglementée que sur le pare-brise et demeure donc libre sur les vitres latérales. Si ce texte exige que toutes les vitres soient en substance transparente, un constat d'huissier démontrait que la vision restait normale à travers les vitres de son véhicule, seule la lumière étant atténuée. Il soulignait également que l'erreur de l'administration monégasque était d'autant plus manifeste qu'elle prétendait s'appuyer sur des directives similaires à celles en vigueur en France, alors même que plusieurs juridictions françaises avaient jugé que de tels films n'étaient pas interdits dès lors qu'ils ne réduisent pas la visibilité, et que son propre véhicule avait passé avec succès le contrôle technique en France. 2. **La violation du principe constitutionnel d'égalité :** M. R. G. invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi. Il dénonçait un traitement discriminatoire en faisant valoir que les véhicules de sa mère et de son épouse, équipés de films similaires voire plus sombres, avaient été autorisés à circuler par les mêmes services monégasques. En réplique, face à l'objection de l'État, il précisait que l'absence de contestation de la constitutionnalité de l'article 64 lui-même ne l'empêchait nullement d'invoquer le vice propre d'inconstitutionnalité entachant les décisions individuelles prises sur le fondement d'une interprétation erronée de cet article. 3. **L'erreur de qualification juridique des faits :** Dans son mémoire en réplique, se prévalant de l'article 21 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963, le requérant soulevait un moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits, soutenant que les films solaires apposés sur ses vitres latérales n'étaient concrètement pas de nature à réduire le champ de visibilité du conducteur. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 21 février 2003 et une duplique enregistrée le 9 avril 2003, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens adverses : 1. **Sur la légalité au regard de l'Ordonnance de 1957 et l'étendue du contrôle du juge :** Le Ministre d'État soutenait que les services techniques avaient fait une exacte application de l'article 64, éclairé par les articles 3 bis et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon l'administration, le législateur n'a pas entendu distinguer la « visibilité » et le « champ de visibilité », tous deux affectés par les films plastiques. L'article 65 explicitant l'article 64 exige que les vitres soient en substance transparente, ce qui ne serait plus le cas de vitres ne laissant passer que 70 % de la lumière après pose de films. L'État affirmait que la position monégasque correspondait bien à celle de l'administration française interdisant tout collage sur les vitres latérales avant sur la base d'un texte analogue à l'article 65. Surtout, le Ministre d'État avançait que les services n'avaient commis aucune confusion conceptuelle mais s'étaient livrés à une constatation des faits et à une appréciation d'ordre technique (le fait que les films réduisent la visibilité et constituent un facteur d'insécurité). Or, une telle appréciation technique ne pourrait être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'en cas d'erreur manifeste d'appréciation, laquelle ne serait démontrée ni par des décisions de juridictions pénales françaises, ni par la tolérance dont auraient bénéficié d'autres véhicules à Monaco. En conséquence, le moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits n'apporterait rien au débat, l'administration ne qualifiant pas les faits mais les constatant techniquement. 2. **Sur l'inopérance du moyen tiré du principe d'égalité :** Le Ministre d'État rétorquait que le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution était inopérant, d'une part parce que le requérant ne contestait pas la constitutionnalité de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957 elle-même, et d'autre part parce que les décisions litigieuses faisaient une exacte application de ce texte réglementaire. Après la clôture de l'instruction prononcée le 17 avril 2003 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du Président du 28 avril 2003, l'audience s'est tenue le 10 juin 2003 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des débats factuels sur le degré d'opacité des vitres du véhicule de M. R. G. et des comparaisons avec le droit français, le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique précise touchant à la légalité des actes réglementaires ou quasi-réglementaires intermédiaires (les directives internes) et à l'interprétation stricte des règlements de police : **Le chef du service du contrôle technique et de la circulation pouvait-il légalement, sans commettre d'erreur de droit, édicter des directives générales interdisant par principe « tout collage de film plastique sur les vitres latérales » des véhicules automobiles et fonder sur celles-ci des décisions individuelles de refus de circuler et de retrait d'immatriculation, en se prévalant des dispositions des articles 3 bis, 64 et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière ?** Cette question principale sous-tendait une interrogation méthodologique fondamentale opposant les parties : le refus opposé au requérant procédait-il d'une appréciation technique *in concreto* de la dangerosité du véhicule (soumise au seul contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, comme le soutenait le Ministre d'État), ou découlait-il mécaniquement d'une règle générale d'interdiction posée par l'administration au prix d'une méconnaissance du sens et de la portée des textes applicables (relevant alors du contrôle normal de l'erreur de droit, comme le soutenait le requérant) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande rigueur analytique, procédant en trois étapes successives qui le conduisent à accueillir la requête sur le terrain exclusif de l'erreur de droit, rendant ainsi superflu l'examen des autres griefs (ce que marque la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »). #### 1. L'identification du fondement réel des décisions attaquées Dans un premier temps, le juge administratif s'attache à déterminer le motif exact sur lequel reposent les décisions contestées. Alors que le Ministre d'État tentait, dans ses écritures contentieuses, de présenter les décisions comme le fruit d'une appréciation technique circonstanciée de la réduction de visibilité affectant le véhicule de M. R. G., le Tribunal Suprême restitue la réalité du processus décisionnel administratif en se référant aux pièces du dossier. Le Tribunal relève ainsi « qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des termes mêmes de la première des deux décisions contestées » que le chef du service du contrôle technique s'est fondé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957, il avait donné au centre de contrôle des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte la thèse défensive de l'appréciation technique au cas par cas : l'administration ne s'est pas livrée à un examen concret de la transparence résiduelle de la vitre, mais a appliqué une règle d'interdiction absolue et générale formulée par voie de directive interne. #### 2. L'exégèse des dispositions de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957 Dans un deuxième temps, ayant établi que les décisions individuelles procédaient directement de cette directive d'interdiction générale, le Tribunal Suprême confronte la règle posée par le chef de service aux textes réglementaires qu'elle était censée mettre en œuvre, y compris ceux invoqués par le Ministre d'État en défense pour « éclairer » l'article 64. Le juge procède à une lecture littérale et téléologique de trois articles distincts de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 : * **L'analyse de l'article 64 :** Le Tribunal rappelle les termes exacts de cet article : « Tout véhicule doit être tel que le champ de visibilité du conducteur vers l'avant, vers la droite et vers la gauche, soit suffisant pour que celui-ci puisse conduire en sûreté ». Adoptant pleinement la distinction conceptuelle défendue par le requérant, le juge affirme avec netteté que « cette disposition, qui concerne uniquement le champ de visibilité du conducteur et non la transparence des vitres, n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire tout collage de film plastique sur les vitres latérales ». Le champ de visibilité s'entend donc de la configuration géométrique et spatiale de la vision (absence d'angle mort structurel empêchant de voir vers l'avant ou sur les côtés), et non du degré de transmission lumineuse à travers le vitrage. * **L'analyse de l'article 3 bis :** Examinant ensuite le premier texte appelé en renfort par le Ministre d'État, le Tribunal constate qu'une interdiction générale de collage de film plastique « ne découle pas non plus de l'article 3 bis de ladite ordonnance, qui exige seulement que le champ de vision du conducteur ne soit pas réduit par l'apposition d'objets non transparents sur les vitres ». Dès lors qu'un film plastique teinté n'est pas un « objet non transparent » (c'est-à-dire opaque) réduisant le champ de vision, ce texte ne saurait fonder une prohibition absolue. * **L'analyse de l'article 65 :** Enfin, se penchant sur le second texte invoqué en défense, le Tribunal relève que l'article 65 « impose uniquement que toutes les vitres soient en substance transparente et ne soumet à homologation que les substances transparentes pour pare-brise ». Il en résulte, d'une part, que l'exigence de transparence concerne la nature même de la vitre sans proscrire par principe l'adjonction d'un film qui ne détruit pas cette transparence, et d'autre part, par un raisonnement *a contrario* implicite mais évident, que les substances transparentes appliquées sur les vitres autres que le pare-brise (telles les vitres latérales) échappent à l'obligation d'homologation et, *a fortiori*, à toute interdiction de principe. #### 3. La sanction de l'erreur de droit par voie de conséquence Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conclusion syllogistique de cette analyse textuelle. Puisque aucun des articles 64, 3 bis ou 65 de l'Ordonnance souveraine de 1957 ne prohibe de manière générale et absolue l'apposition de films plastiques sur les vitres latérales, « les directives précitées ont fait une fausse interprétation de ces textes et sont entachées d'une erreur de droit ». Les directives internes étant elles-mêmes illégales pour erreur de droit, les décisions individuelles contestées, qui ont été « prises sur le fondement de ces directives », sont par voie de conséquence privées de base légale valide et doivent être déclarées illégales. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « Décide : > Il est déclaré que les décisions du chef du service du contrôle technique et de la circulation, en date des 6 août 1997 et 27 février 1998 sont entachées d'illégalité. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » *(Note d'analyse textuelle : Il convient d'observer, à la lecture stricte du texte intégral de la décision, une légère divergence matérielle de dates entre les visas/motifs et le dispositif concernant la première décision. Alors que la requête, le jugement de renvoi du Tribunal de première instance du 4 juillet 2002 et le premier considérant visent la décision de refus d'autorisation provisoire en date du « 4 septembre 1997 » — le « 6 août 1997 » étant identifié dans les motifs comme la date du procès-verbal de la visite technique initiale mentionnant l'interdiction de circuler —, le dispositif déclare entachées d'illégalité les décisions en date des « 6 août 1997 et 27 février 1998 »).* --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 10 juin 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière s'impose comme une décision de principe majeure dans le droit administratif monégasque, tant par la mise en œuvre du mécanisme procédural du recours en appréciation de validité que par la fermeté de son contrôle sur le pouvoir d'interprétation de l'administration et l'encadrement des directives internes. #### 1. L'office du Tribunal Suprême dans le cadre du recours en appréciation de validité Sur le plan procédural, la décision illustre parfaitement le fonctionnement de l'article 90 B 3° de la Constitution monégasque et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Ce mécanisme de
# Cour de Révision de Monaco, 02 novembre 1976, n° 25838 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 02 novembre 1976, n° 25838 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1976/11-02-25838)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire dite « des Halles et Marchés » trouve son origine dans l'exploitation et la gestion locative de différents locaux à usage de commerce situés en sous-sol des halles et marchés communaux de la Principauté de Monaco. L'historique conventionnel et patrimonial de cet ensemble immobilier remonte à la fin du XIXe siècle. Un acte de concession en date du 25 juin 1894, assorti d'un cahier des charges du 10 juin de la même année, ainsi qu'un avenant conclu le 9 octobre 1952, régissaient initialement cet ensemble. Ces actes prévoyaient notamment qu'à l'expiration de la concession en cours, l'ensemble constitué par le terrain et les constructions appartiendrait en toute propriété au domaine privé du Prince. Par ailleurs, la loi n° 30 du 3 mai 1920 portant organisation municipale disposait, en son article 149, que font partie du domaine public de la Commune, par prélèvement sur le domaine privé du Prince, les marchés à l'expiration de la concession en cours. Sur le plan matériel et fonctionnel, l'immeuble abritant les marchés publics comportait en son sous-sol plusieurs magasins. Ces locaux présentaient la particularité d'être dans une situation extérieure et indépendante par rapport aux marchés proprement dits. Ils étaient dépourvus de toute communication intérieure avec ces derniers et ouvraient sur des voies publiques situées à des niveaux différents. De surcroît, ces magasins n'avaient reçu aucun aménagement propre à les adapter au service communal des Halles et Marchés. Dès l'origine de la convention de concession, ils avaient été soumis à des régimes administratif, fiscal et locatif distincts de ceux applicables aux commerces exploités à l'intérieur des halles sous le régime des droits de place. Quant à l'objet même de leur exploitation commerciale, seuls certains de ces magasins se rapportaient au secteur de l'alimentation, et ce dans des conditions qui ne permettaient pas toujours la satisfaction directe des besoins des particuliers, à l'image d'une activité de vente de vins en gros. La Commune de Monaco avait consenti des baux portant sur ces magasins situés en sous-sol à plusieurs preneurs commerçants : les Établissements M. (également désignés sous le nom de J. M.), la dame T., M. P. (aux droits ou dans la procédure duquel apparaît également la Société Halles du Midi, puis M. G. intervenant volontairement aux lieu et place de cette dernière) et la Société E. Estimant que les conditions économiques ou locatives le justifiaient, le Maire de Monaco a engagé des procédures judiciaires aux fins d'obtenir la majoration du loyer de ces différents magasins. C'est cette initiative municipale, tendant à une simple révision de loyers commerciaux, qui a déclenché une vaste controverse juridique portant sur la nature domaniale des biens loués et, par voie de conséquence, sur la compétence des juridictions spécialisées en matière de baux commerciaux ainsi que sur la recevabilité de l'action du Ministère public. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le marathon procédural de cette affaire s'est étendu sur plus de sept années, jalonné par pas moins de huit décisions juridictionnelles rendues entre le 23 juin 1969 et le 2 novembre 1976. En premier lieu, le Maire de Monaco a saisi la Commission Arbitrale des loyers commerciaux de demandes en majoration des loyers des magasins loués aux quatre preneurs susmentionnés. Par quatre jugements rendus le 23 juin 1969, la Commission Arbitrale a fait droit au principe de la demande municipale et a fixé les nouveaux loyers afférents auxdits locaux à compter rétroactivement du 1er juillet 1968. Satisfait de ces décisions qui entérinaient ses propres conclusions, le Maire de Monaco n'en a pas relevé appel. En deuxième lieu, le Procureur Général est intervenu d'office dans le litige en interjetant appel de ces quatre jugements devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de son recours, le Ministère public faisait valoir que les magasins litigieux faisaient partie intégrante du domaine public de la Commune. Il en déduisait que les locataires ne pouvaient légalement se prévaloir de baux commerciaux valables sur le domaine public et que, partant, la Commission Arbitrale des loyers commerciaux était radicalement incompétente pour connaître des demandes de révision de loyer. Par un arrêt du 22 juin 1970, la Cour d'appel a toutefois déclaré irrecevables les appels formés par le Procureur Général. En troisième lieu, sur pourvoi du Ministère public, la Cour de révision est intervenue une première fois. Par un arrêt du 3 mai 1971, la Haute juridiction a cassé l'arrêt d'irrecevabilité rendu par la Cour d'appel le 22 juin 1970. Puis, statuant au fond sur renvoi par un arrêt subséquent du 19 octobre 1971 (également visé dans le texte de la décision finale sous la date du 15 juillet 1971), la Cour de révision a posé le principe selon lequel un litige concernant les biens du domaine public intéresse l'ordre public. En conséquence, elle a décidé de surseoir à statuer sur le mérite des appels du Procureur Général jusqu'à ce que ce dernier ait fait trancher, par les juridictions de droit commun compétentes, la question préjudicielle de la domanialité publique des biens loués. Durant toutes ces phases procédurales initiées par le Procureur Général, le Maire de Monaco, intimé ou défendeur, s'en est systématiquement rapporté à justice devant toutes les juridictions saisies. En quatrième lieu, l'instance sur la question préjudicielle s'est déroulée devant les juges du fond. Saisi par le Procureur Général, le Tribunal de première instance a statué par un jugement du 7 juin 1973. Sur recours, la Cour d'appel de Monaco a rendu, le 14 mai 1974, un arrêt confirmatif décisif. Analysant la configuration des lieux, les actes de concession et l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920, la Cour d'appel a jugé que les magasins en sous-sol n'étaient point affectés au service public communal des Halles et Marchés et qu'ils ne faisaient donc pas partie du domaine public de la Commune, mais relevaient de son domaine privé. En cinquième lieu, le Procureur Général a formé un pourvoi en révision le 19 août 1974 contre cet arrêt du 14 mai 1974. Il articulait deux moyens de cassation : d'une part, la violation par fausse application de l'article 149 de la loi du 3 mai 1920 et la dénaturation des actes de concession de 1894 et de l'avenant de 1952 ; d'autre part, un défaut de réponse à conclusions quant à la participation globale de l'immeuble à la satisfaction des besoins de la population. Par un arrêt rendu à l'audience du 17 avril 1975 (dont le texte est intégralement reproduit à la suite de l'arrêt du 2 novembre 1976 dans la publication officielle), la Cour de révision a rejeté ce pourvoi, conférant ainsi un caractère définitif et irrévocable à l'arrêt de la Cour d'appel du 14 mai 1974 ayant écarté la domanialité publique. En sixième et dernier lieu, la question préjudicielle étant définitivement purgée, l'instance initiale sur l'appel des jugements de la Commission Arbitrale du 23 juin 1969, qui faisait l'objet du sursis à statuer prononcé en 1971, a repris son cours devant la Cour de révision statuant comme juridiction de renvoi après cassation. Par exploits du 15 septembre 1975, le Procureur Général a fait assigner les commerçants ainsi que le Maire de Monaco devant la Cour de révision. Modifiant radicalement son angle d'attaque pour tenir compte de l'autorité de la chose jugée attachée à la domanialité privée des locaux, le Procureur Général demandait désormais à la Cour « de faire juger que la Commune, se fondant sur les seuls droits tirés de son domaine privé, n'avait pas qualité pour agir devant la Commission Arbitrale des baux commerciaux et qu'ainsi l'action du Maire était irrecevable ». Face à cette nouvelle prétention du Ministère public, les commerçants intimés ont soulevé une fin de non-recevoir. Ils soutenaient que, dès lors qu'il était irrévocablement établi que les magasins litigieux ne faisaient pas partie du domaine public, la contestation portait désormais exclusivement sur des intérêts purement privés, de sorte que l'intervention d'office du Procureur Général ne se justifiait plus au regard de l'ordre public et devait être déclarée irrecevable. Par ailleurs, un incident procédural accessoire a vu M. G. intervenir volontairement aux lieu et place de la Société Halles du Midi pour se substituer à elle dans l'exercice de ses droits et actions. De manière inattendue, le Maire de Monaco, rompant avec sa posture antérieure de rapport à justice, a déposé des conclusions les 23 février et 6 octobre 1976. Par celles-ci, il demandait à la Cour de révision de « dire et juger que les magasins dont s'agit, qui font partie du domaine privé de la Commune, doivent être considérés, de par leur situation, comme occupant nécessairement une dépendance du domaine public, et ce avec toutes les conséquences de droit », concluant ainsi implicitement mais nécessairement à l'infirmation des jugements de la Commission Arbitrale qu'il avait lui-même provoqués et obtenus en 1969. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'ensemble juridictionnel formé par les arrêts de la Cour de révision du 17 avril 1975 et du 2 novembre 1976 soumettait à la Haute juridiction monégasque trois questions de droit distinctes mais étroitement imbriquées, touchant respectivement au droit administratif des biens et au droit judiciaire privé. La première question, préalable et substantielle (tranchée par l'arrêt du 17 avril 1975), concernait la détermination des critères de la domanialité publique communale : l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920, en tant qu'il intègre « les marchés » au domaine public communal à l'expiration de leur concession, édicte-t-il une domanialité publique globale par détermination de la loi s'étendant à l'intégralité du bâtiment, ou l'inclusion de locaux commerciaux situés en sous-sol de ces marchés demeure-t-elle subordonnée au critère fonctionnel de leur affectation effective à un service public municipal ? La deuxième question, d'ordre procédural (tranchée par l'arrêt du 2 novembre 1976), portait sur la qualité à agir d'office du Ministère public en matière civile : lorsque la recevabilité de l'appel principal du Procureur Général a été subordonnée à la résolution d'une question préjudicielle de domanialité publique susceptible d'intéresser l'ordre public, la décision définitive et irrévocable excluant l'appartenance des biens litigieux au domaine public prive-t-elle rétroactivement le Ministère public de sa qualité pour interjeter appel sur le fondement de l'article 67, alinéa 2, de l'Ordonnance du 10 juin 1859 ? La troisième question, également de pure procédure civile (tranchée par l'arrêt du 2 novembre 1976), interrogeait la recevabilité des prétentions d'une partie en cause d'appel au regard de son comportement procédural antérieur : un plaideur qui a saisi une juridiction de première instance, qui a obtenu une décision conforme à ses conclusions sans en relever appel, et qui s'en est systématiquement rapporté à justice en qualité de défendeur lors des recours exercés par le Ministère public, est-il recevable à conclure ultérieurement à l'infirmation des jugements déférés ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par la Cour de révision à travers ses deux décisions successives se caractérise par une rigueur syllogistique remarquable, articulant les règles substantielles de la domanialité avec les exigences strictes de la recevabilité procédurale. Sur le terrain substantiel de la domanialité (arrêt du 17 avril 1975), la Cour de révision valide pleinement la méthode d'interprétation téléologique et fonctionnelle adoptée par la Cour d'appel. Le Procureur Général tentait d'imposer une lecture littérale et mécanique de l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 : puisque le texte mentionne que « les marchés » entrent dans le domaine public communal à la fin de la concession, l'immeuble entier, sous-sols compris, devait recevoir cette qualification sans autre examen. La Cour de révision écarte cette thèse en opérant une lecture combinée des articles 149 et 152 de ladite loi. Elle relève que l'article 149 définit le domaine public comme comprenant « tous les biens affectés à un service public municipal », tandis que l'article 152 définit négativement le domaine privé comme regroupant « les biens... non affectés à un service public ». Dès lors, la Haute juridiction pose en principe qu'à défaut d'une disposition expresse de la loi englobant spécifiquement les locaux annexes, « le critère essentiel de la domanialité publique résidait dans la destination donnée aux biens et leur affectation à un service public ». Passant du principe abstrait à sa vérification concrète, la Cour de révision approuve l'analyse souveraine des juges du fond qui, sans dénaturer les actes de concession de 1894 et l'avenant de 1952, ont mis en exergue une série d'indices matériels et juridiques convergents : l'indépendance matérielle des magasins situés en sous-sol, l'absence de communication intérieure avec les halles, l'ouverture sur des voies situées à des niveaux différents, l'absence d'aménagements spéciaux propres à les adapter au service communal des Halles et Marchés, la soumission dès l'origine à des régimes administratif, fiscal et locatif distincts des droits de place du marché, et enfin la nature de l'exploitation (vente de vins en gros ne satisfaisant pas directement les besoins alimentaires quotidiens des particuliers). La Cour en déduit que ces locaux, extérieurs aux marchés publics, n'étaient pas affectés au service public communal et relevaient par conséquent du domaine privé de la Commune. Sur le terrain procédural de l'action du Ministère public (arrêt du 2 novembre 1976), la Cour de révision tire les conséquences logiques et inéluctables de sa décision de 1975. Elle rappelle le fondement textuel de l'action du parquet en matière civile : l'article 67, 2e alinéa, de l'Ordonnance du 10 juin 1859, modifiée par l'article 73 de la Loi du 15 juillet 1965, aux termes duquel « les officiers du Ministère Public agissent d'office lorsque l'ordre public le commande ». Dans son arrêt avant dire droit de 1971, la Cour avait admis que l'ordre public était potentiellement en jeu uniquement parce qu'il était allégué que le litige concernait des biens du domaine public, par nature inaliénables et incompatibles avec la propriété commerciale. Or, l'arrêt de la Cour d'appel du 14 mai 1974, devenu irrévocable par le rejet du pourvoi le 17 avril 1975, a définitivement jugé que les magasins ne dépendaient pas du domaine public de la Commune. Le litige se trouvait ainsi réduit à une pure contestation de droit privé portant sur la gestion du domaine privé communal et la fixation de loyers commerciaux. Le support d'ordre public ayant disparu, la Cour juge « qu'il en résulte nécessairement que le Procureur Général n'avait pas qualité pour interjeter appel des décisions de la Commission arbitrale ». Le nouveau moyen soulevé par le Procureur Général en 1975 — tiré d'un prétendu défaut de qualité de la Commune pour saisir la Commission Arbitrale au titre de son domaine privé — ne pouvait pas même être examiné au fond, le Ministère public étant dépourvu du droit d'agir ab initio. Sur le terrain procédural des conclusions du Maire de Monaco (arrêt du 2 novembre 1976), la Cour de révision oppose une fin de non-recevoir tout aussi radicale, fondée sur la théorie de l'intérêt à agir et la cohérence procédurale des parties. Le Maire tentait, en fin de procédure, de faire reconnaître une sorte de domanialité publique par accessoire ou par situation (« occupant nécessairement une dépendance du domaine public ») pour anéantir les baux commerciaux. La Cour énonce le principe directeur selon lequel « un plaideur ne peut se faire un grief, à l'encontre d'une décision de justice, de ce que les juges ont entériné ses propres conclusions ». Elle relève ensuite le triple comportement procédural du Maire : premièrement, il est l'auteur de l'assignation initiale devant la Commission Arbitrale aux fins de majoration des loyers (reconnaissant par là même l'existence des baux commerciaux et la compétence de la juridiction) ; deuxièmement, il n'a pas interjeté appel des jugements du 23 juin 1969 qui lui avaient donné satisfaction conformément à ses écritures ; troisièmement, en qualité de défendeur aux recours du Procureur Général, il s'en est constamment rapporté à justice devant toutes les juridictions saisies. En conséquence, faute de grief contre les jugements de première instance et en raison de son attitude procédurale antérieure, il ne saurait être admis à conclure tardivement à l'infirmation des jugements déférés. ### C. Le dispositif Dans sa décision du 17 avril 1975 (statuant sur la question préjudicielle), la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi : » Dans son arrêt final du 2 novembre 1976 (vidant le sursis à statuer sur l'instance au fond), la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Donne acte à G. de ce qu'il intervient volontairement aux lieu et place de la Société Halles du Midi, défenderesse, et qu'il déclare se substituer à cette dernière pour y exercer ses droits et actions, notamment dans la présente instance ; > Déclare irrecevables les appels interjetés par le Procureur Général des quatre jugements sus visés rendus le 23 juin 1969 par la Commission arbitrale ; > Déclare irrecevables les conclusions précitées du Maire de Monaco ; > Dit que les dépens resteront à la charge de l'État ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'affaire des Halles et Marchés, cristallisée par les arrêts de la Cour de révision des 17 avril 1975 et 2 novembre 1976, constitue un jalon fondamental du droit monégasque, tant en droit administratif des biens qu'en procédure civile. Sa richesse tient à la manière dont la Haute juridiction articule les concepts classiques du droit public et du droit processuel d'inspiration franco-monégasque pour résoudre un conflit complexe d'intérêts publics et privés. En premier lieu, s'agissant de la délimitation du domaine public communal, la Cour de révision consacre avec éclat une conception fonctionnelle et matérielle de la domanialité publique, écartant une approche purement globale ou géographique. L'enjeu interprétatif autour de l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale était de taille. En prévoyant que font partie du domaine public communal « les marchés, à l'expiration de la concession en cours », le législateur monégasque avait-il entendu ériger l'ensemble du bâtiment abritant le marché en dépendance domaniale par détermination de la loi, indépendamment de l'utilisation réelle de chacune de ses parties ? En refusant cette automaticité et en combinant l'article 149 avec l'article 152 (relatif au domaine privé), la Cour de révision affirme la primauté du critère de l'affectation au service public. Pour qu'un bien appartienne au domaine public, il ne suffit pas qu'il soit matériellement inclus dans un immeuble abritant un service public ; encore faut-il
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26958 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26958 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-11-26958)) Le contentieux disciplinaire de la fonction publique constitue traditionnellement un terrain d'élection pour l'exercice du pouvoir d'appréciation de l'administration quant au choix de la sanction adéquate face aux manquements d'un agent. Toutefois, lorsque l'exercice de ce pouvoir intervient à la suite d'une annulation contentieuse pour vice de procédure d'une première mesure disciplinaire, la liberté de l'autorité administrative se heurte à des exigences accrues de cohérence et de proportionnalité. C'est précisément cette problématique de la réfection de l'acte disciplinaire et de l'aggravation de la sanction sur reprise de procédure qu'illustre avec une particulière netteté la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 11 mars 2003, dans l'affaire opposant Monsieur S. G. au Ministre d'État. Par cet arrêt, d'une concision remarquable dans ses motifs décisoires mais d'une portée théorique et pratique considérable, la Haute Juridiction monégasque sanctionne sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation la décision de l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de prononcer la révocation d'un fonctionnaire de police en lieu et place d'une rétrogradation initialement infligée et annulée pour un motif de légalité externe, alors même que l'agent s'était vu décerner dans l'intervalle un témoignage de satisfaction. L'examen approfondi de cette décision conduit à retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant mené à cette seconde saisine du juge administratif (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle de cet arrêt ainsi que ses implications concrètes pour les praticiens du droit public monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'inscrit dans la durée d'une carrière administrative au sein des forces de sécurité de la Principauté et résulte d'une succession de procédures disciplinaires et contentieuses qu'il convient de restituer fidèlement à partir des écritures des parties visées par la décision. ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur S. G. est entré au service de l'administration monégasque en étant recruté en 1980 à la direction de la sûreté publique. Titularisé l'année suivante, en 1981, il a connu une progression de carrière le menant à une nomination au grade de brigadier de police en 1992, suivie d'une affectation au groupe de sécurité en 1993. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le fonctionnaire a toutefois été écarté de ce groupe cette même année 1993 après avoir fait l'objet d'une première sanction disciplinaire prenant la forme d'un blâme. L'administration soutient qu'à compter de cet épisode, l'intéressé aurait adopté une « attitude d'opposition systématique », allégation que le requérant conteste formellement dans son mémoire en réplique, niant toute attitude d'opposition systématique ou frondeuse ainsi que tout fait d'absentéisme. Le fait générateur direct des poursuites disciplinaires litigieuses remonte à l'année 2000. À l'occasion d'un contrôle des autorisations de détention d'armes à titre sportif effectué au cours de cette année, la division de police administrative de la direction de la sûreté publique a procédé à l'audition de Monsieur S. G. Selon l'exposé de l'administration, il a alors été relevé que le brigadier de police avait vendu deux des trois armes à feu dont il était propriétaire à des personnes qualifiées par l'administration comme étant « à la moralité douteuse » et qui n'étaient pas autorisées à détenir des armes de cette catégorie. En outre, ces cessions étaient intervenues sans que l'agent ne les déclare conformément à la loi. Plus encore, l'administration lui reprochait d'avoir obtenu une autorisation de renouvellement de détention d'un révolver en déclarant faussement le posséder toujours. De son côté, Monsieur S. G. conteste dans sa réplique avoir reconnu l'intégralité des faits reprochés, soutenant que seule l'absence de déclaration immédiate de la seconde cession d'armes pouvait lui être imputée, et faisant valoir que de tels faits étaient jusqu'alors sanctionnés, dans des cas similaires, par un simple blâme. Il conteste également une prétendue fausse déclaration à sa hiérarchie lors d'une mission en France, soulignant au demeurant que cet élément ne faisait pas partie des circonstances ayant entraîné sa comparution devant le conseil de discipline. Ces griefs relatifs à la détention et à la cession d'armes ont conduit l'autorité administrative à engager une première procédure disciplinaire à l'encontre du brigadier S. G. Cette procédure initiale a abouti au prononcé d'une sanction de rétrogradation du grade de brigadier de police à celui d'agent de police, matérialisée par une Ordonnance Souveraine en date du 15 décembre 2000. Cependant, Monsieur S. G. a contesté cette première sanction devant le Tribunal Suprême. Par une décision rendue le 7 novembre 2001, la Haute Juridiction a prononcé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000. Cette annulation contentieuse reposait exclusivement sur un vice de procédure, tenant à une irrégularité dans le déroulement de l'instance disciplinaire : l'intéressé n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé émis par le conseil de discipline qui s'était prononcé sur son cas. Par ailleurs, un élément factuel nouveau et déterminant est intervenu postérieurement à la mesure initiale de rétrogradation : Monsieur S. G. s'est vu décerner par le directeur de la sûreté publique un témoignage de satisfaction faisant état, selon les termes de la requête, de son « comportement héroïque » postérieurement à sa rétrogradation. À la suite de l'arrêt d'annulation du 7 novembre 2001, l'administration a décidé de reprendre la procédure disciplinaire à l'encontre de l'agent pour les mêmes faits. Monsieur S. G. a été invité à prendre connaissance de son dossier et a été entendu par le conseil de discipline. Au cours de cette seconde instance disciplinaire, le directeur de la sûreté publique a également été entendu à sa demande par le conseil, malgré l'opposition du défenseur du fonctionnaire. Le témoignage de satisfaction précité ne figurant pas au dossier administratif mis à disposition, Monsieur S. G. l'a produit lui-même à l'occasion des débats devant le conseil. À l'issue de ses travaux, le conseil de discipline a, cette fois, proposé la sanction la plus sévère de l'échelle disciplinaire, à savoir la révocation. Suivant cet avis, l'autorité investie du pouvoir de nomination et de sanction a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002, publiée le 10 mai 2002 et notifiée à l'intéressé le 13 mai suivant, portant révocation pure et simple du brigadier de police S. G. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à cette éviction définitive des cadres de l'administration, Monsieur S. G. a de nouveau saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 9 juillet 2002 sous le numéro 2002-11. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête déposée au nom du Ministre d'État le 11 septembre 2002, une réplique enregistrée pour le requérant le 10 octobre 2002, et enfin une duplique gouvernementale enregistrée le 8 novembre 2002. Par ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux séries de moyens, distinguant classiquement la légalité externe et la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur S. G. soulevait trois griefs principaux : 1. **La violation des droits de la défense lors de la communication du dossier :** Il reprochait à l'administration d'avoir refusé de délivrer à son défenseur, et aux frais de ce dernier, une copie intégrale des pièces du dossier disciplinaire. 2. **La méconnaissance de la garantie d'un procès équitable :** Il critiquait l'audition par le conseil de discipline, à sa demande et malgré l'opposition de la défense, du directeur de la sûreté publique. Le requérant faisait valoir que cette autorité, se trouvant à l'origine même des poursuites disciplinaires, ne pouvait constituer un témoin objectif et impartial. 3. **Le caractère incomplet du dossier disciplinaire :** Il soulignait que le témoignage de satisfaction qui lui avait été délivré postérieurement à sa rétrogradation ne figurait pas au dossier préparé par l'administration, le contraignant à produire lui-même cette pièce lors des débats. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déployait également selon trois axes : 1. **L'inexactitude matérielle des faits et les vices affectant l'avis du conseil de discipline :** Selon lui, l'avis motivé sur le fondement duquel la révocation a été prononcée reposait sur des erreurs de fait ou des omissions substantielles, empêchant l'autorité investie du pouvoir de sanction de se prononcer en parfaite connaissance de cause. 2. **Le détournement de pouvoir :** Le requérant soutenait avec force que l'aggravation de sa sanction, passant de la rétrogradation à la révocation pure et simple pour des faits strictement identiques, avait pour véritable mobile de sanctionner son « impudence » d'avoir saisi la Haute Juridiction contre la première ordonnance, révélant ainsi un grief dépourvu de tout caractère professionnel ou disciplinaire. 3. **Le défaut et la contradiction de motifs :** Enfin, il arguait que la motivation de l'avis du conseil de discipline était inexistante et entachée d'une grave contradiction sur un aspect déterminant, consistant précisément à avoir proposé une sanction plus grave pour des faits identiques à ceux ayant initialement motivé une simple rétrogradation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la régularité de la procédure (légalité externe), l'administration soutenait que : 1. La communication du dossier avait été opérée conformément aux exigences des textes en vigueur, lesquels prévoient une consultation sur place sans consacrer un droit d'en prendre copie. Le refus tacite opposé à la demande de copie, que l'autorité n'était pas tenue de satisfaire, ne violait donc pas le principe du contradictoire. 2. Le témoignage du directeur de la sûreté publique avait pu être valablement recueilli dès lors que ce dernier n'avait pris part ni aux délibérations ni aux votes du conseil de discipline. 3. Le dossier communiqué portait régulièrement sur les griefs invoqués et la manière de servir, le témoignage de satisfaction invoqué par l'agent étant jugé par l'administration comme étant « sans rapport » avec les faits poursuivis. Sur le bien-fondé de la sanction (légalité interne), le Ministre d'État faisait valoir que : 1. Le conseil de discipline avait considéré les faits comme établis au regard des pièces du dossier, et qu'aucune erreur ou omission substantielle n'entachait son avis. 2. Aucun détournement de pouvoir n'était caractérisé : la seconde sanction n'avait nullement pour mobile de réprimer l'exercice légitime d'une voie de recours juridictionnelle, mais visait uniquement à « "punir" un fonctionnaire de police défaillant à la mesure de la gravité des faits dont il s'était rendu coupable ». 3. L'autorité disciplinaire disposait d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant, sans commettre de contradiction de motifs, de retenir pour des faits inchangés une sanction plus lourde que celle initialement prononcée, nonobstant le témoignage de satisfaction intervenu dans l'intervalle. 4. Enfin, l'administration rappelait que l'adéquation entre les faits reprochés et la sanction prononcée ne relève que du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, laquelle n'était, selon elle, nullement constituée en l'espèce. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à cette argumentation foisonnante mêlant garanties procédurales, respect de l'autorité de la chose jugée et contrôle du fond de l'action disciplinaire, le Tribunal Suprême a choisi de trancher le litige de manière directe et radicale en se plaçant sur le terrain du contrôle de l'appréciation portée par l'administration sur le choix de la sanction. ### A. Le problème juridique posé La question de droit centrale que devait résoudre l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée de la manière suivante : **L'autorité investie du pouvoir disciplinaire, lorsqu'elle reprend une procédure à la suite de l'annulation contentieuse pour vice de forme ou de procédure d'une première sanction, peut-elle légalement, à raison des mêmes faits, infliger à l'agent public la sanction la plus élevée de l'échelle disciplinaire (la révocation), alors qu'elle avait initialement estimé devoir prononcer une sanction moindre (la rétrogradation) et que le fonctionnaire s'est vu décerner dans l'intervalle un témoignage officiel de satisfaction par sa hiérarchie ?** Au-delà de la régularité formelle de la reprise des poursuites — qui n'était pas contestée dans son principe même puisque l'annulation du 7 novembre 2001 reposait sur un vice de procédure —, le problème juridique résidait dans la détermination des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration lors de la réfection de l'acte annulé. Plus précisément, il s'agissait de déterminer sous quel angle de contrôle (détournement de pouvoir, contradiction de motifs ou erreur manifeste d'appréciation) le juge de l'excès de pouvoir devait appréhender cette aggravation sévère de la répression disciplinaire intervenue à faits constants, voire bonifiés par le comportement ultérieur de l'agent. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par l'emploi de la technique de l'économie de moyens et par une motivation resserrée autour de trois considérants qui s'enchaînent avec une rigueur syllogistique. Tout d'abord, la Haute Juridiction énonce expressément travailler « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte l'examen de l'ensemble des moyens de légalité externe (refus de copie du dossier, audition du directeur de la sûreté publique, composition initiale du dossier) ainsi que les autres branches de la légalité interne (erreurs de fait dans l'avis du conseil, détournement de pouvoir). Ce choix juridictionnel n'est jamais neutre : en refusant de s'arrêter à un éventuel vice de procédure et en préférant censurer l'acte sur un moyen de légalité interne touchant au fond même de la mesure prise, le juge administratif vide définitivement le litige de sa substance quant à la possibilité de révoquer l'agent pour ces faits, tout en évitant de statuer sur le terrain toujours délicat et subjectif du détournement de pouvoir. Ensuite, le premier considérant pose le cadre juridique et chronologique indispensable à la compréhension de la censure : « Considérant que la requête de M. S. G. fait suite à la décision du Tribunal Suprême du 7 novembre 2001 annulant l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000 qui portait rétrogradation de l'intéressé du grade de brigadier de police à celui d'agent de police pour le motif qu'il n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline s'étant prononcé sur son cas ; » En rappelant d'emblée l'existence, l'objet et le motif de sa propre décision antérieure du 7 novembre 2001, le Tribunal Suprême établit que la seconde procédure disciplinaire ne constitue pas une instance autonome née de faits nouveaux, mais bien la suite procédurale directe d'une première appréciation déjà portée par l'administration sur le comportement de l'agent. Le juge souligne que la première ordonnance n'avait été censurée que pour un motif purement procédural (l'absence de notification régulière de l'avis du conseil de discipline). Il en découle implicitement que l'appréciation initiale portée par l'autorité administrative en décembre 2000 — selon laquelle les fautes commises méritaient une rétrogradation — constituait la mesure de référence de la sévérité administrative face aux griefs reprochés. Le deuxième considérant constitue le cœur de l'arrêt et formule le motif d'annulation : « Considérant que l'autorité disciplinaire, en infligeant à M. S. G. la sanction la plus élevée que constitue la révocation, alors qu'antérieurement elle avait décidé une rétrogradation et qu'ultérieurement a été décerné à M. S. G. un témoignage de satisfaction du directeur de la sûreté publique, a commis une erreur manifeste d'appréciation ; » L'analyse de ce considérant de principe révèle la méthode indiciaire et comparative utilisée par le juge pour caractériser l'erreur manifeste d'appréciation — terrain de contrôle d'ailleurs expressément admis dans son principe par le Ministre d'État dans sa contre-requête et sa duplique. Pour juger que la révocation est manifestement disproportionnée, le Tribunal Suprême n'examine pas isolément la gravité intrinsèque des faits de cession non déclarée d'armes à feu commis en 2000. Il procède à une mise en perspective temporelle et comparative reposant sur trois éléments objectifs : 1. **La nature de la nouvelle sanction :** Il s'agit de « la sanction la plus élevée que constitue la révocation », c'est-à-dire l'exclusion définitive du fonctionnaire. 2. **La comparaison avec la décision antérieure (« alors qu'antérieurement... ») :** Pour des faits identiques, la même autorité disciplinaire avait estimé quelques mois plus tôt qu'une rétrogradation du grade de brigadier à celui d'agent de police était suffisante et adéquate pour réprimer le manquement tout en maintenant le fonctionnaire dans les cadres de la sûreté publique. 3. **La prise en compte du comportement postérieur de l'agent (« et qu'ultérieurement... ») :** Loin de s'être dégradée entre la première et la seconde sanction, la manière de servir de l'intéressé avait au contraire donné lieu à une reconnaissance officielle par l'autorité même qui était à l'origine des poursuites, à savoir l'attribution d'un témoignage de satisfaction par le directeur de la sûreté publique. C'est la conjonction de ces facteurs contradictoires — passer d'une rétrogradation à la sanction suprême de la révocation sans aucun fait aggravant nouveau, et en présence au contraire d'un élément favorable officiel intervenu dans l'intervalle — qui rend l'appréciation de l'administration manifestement erronée aux yeux du juge. L'argument du Ministre d'État selon lequel le témoignage de satisfaction était « sans rapport avec les faits poursuivis » est ainsi sèchement balayé : dans le cadre du pouvoir disciplinaire, le choix de la sanction, et tout particulièrement de la révocation qui rompt le lien avec le service, s'apprécie au regard de l'ensemble de la manière de servir du fonctionnaire à la date à laquelle l'autorité statue. Enfin, par un troisième considérant déductif (« Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Monsieur S. G. est fondé à demander l'annulation de l'Ordonnance Souveraine attaquée »), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette illégalité interne en accueillant pleinement les conclusions de la requête. ### C. Le dispositif Conformément à ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants : > « Décide : > L'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle L'arrêt *Sieur S. G. c/ Ministre d'État* du
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11350 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11350 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11350)) Le contrôle juridictionnel des actes administratifs individuels restreignant la liberté du commerce et de l'industrie, ou plus largement l'exercice d'activités économiques, constitue la pierre angulaire de l'État de droit économique. En Principauté de Monaco, où l'accès à l'activité professionnelle des personnes physiques étrangères ou des personnes morales est rigoureusement encadré par un régime d'autorisation préalable, l'office du juge de l'excès de pouvoir revêt une acuité toute particulière. Il lui appartient de concilier la nécessaire préservation de l'ordre public économique et de la moralité des affaires avec la protection des administrés contre l'arbitraire administratif. C'est précisément au cœur de cette tension que s'inscrit la décision rendue par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le 29 mai 2013, dans l'affaire opposant le sieur M. C. et la société à responsabilité limitée (SARL) de droit français Bureau de Vérification et de Conseil (BVC) à l'État de Monaco. Par cet arrêt majeur, qui vient clore une séquence contentieuse initiée par une précédente décision avant dire droit (et partiellement d'annulation) du 3 décembre 2012, la haute juridiction monégasque offre une illustration particulièrement topique de son contrôle de l'erreur de fait — plus exactement de l'exactitude matérielle des faits — ainsi que des exigences gouvernant l'administration de la preuve devant le juge administratif. En censurant le refus opposé par le Ministre d'État à une demande de création d'une société de droit monégasque au motif que la matérialité des agissements répréhensibles imputés au demandeur n'était pas établie malgré un supplément d'instruction, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la prérogative d'appréciation de la « moralité professionnelle » ne saurait s'exercer sur le fondement d'allégations non corroborées par des éléments probants contemporains ou antérieurs à la prise de décision. Pour saisir toute la richesse de cette décision et la rigueur du contrôle opéré par le juge constitutionnel et administratif monégasque, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance au litige (I), la question de droit soumise à la haute juridiction ainsi que la solution retenue par celle-ci (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt pour le contentieux administratif monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du contentieux se trouve une démarche entrepreneuriale initiée en Principauté de Monaco par M. M. C., président de la société à responsabilité limitée de droit français dénommée Bureau de Vérification et de Conseil (BVC). Ce dernier a sollicité des autorités monégasques l'autorisation de créer une société à responsabilité limitée de droit monégasque, destinée à être dénommée « BVC expertise Monaco ». En droit positif monégasque, une telle constitution et l'exercice des activités afférentes tombent sous le coup des dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (également visée dans la décision sous la date du 29 juillet 1991), modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce texte soumet l'exercice de ces activités par certaines personnes physiques ou sous forme sociale à l'obtention d'une autorisation administrative préalable délivrée par le Ministre d'État. Parmi les conditions légales gouvernant la délivrance de cette autorisation figure, à l'article 9 de ladite loi, l'exigence selon laquelle le demandeur doit présenter toutes les « garanties de moralité professionnelle ». Or, par une décision en date du 12 septembre 2011 (mentionnée par erreur matérielle de plume en un endroit des visas comme datée du 12 décembre 2011, mais clairement identifiée dans le reste de l'arrêt et le dispositif au 12 septembre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative s'est fondée sur des agissements imputés à M. M. C., lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » que l'intéressé ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle requises par l'article 9 de la loi n° 1.144 précitée. Plus précisément, l'administration reprochait à M. C. et à la société BVC d'avoir accompli des démarches commerciales auprès de divers professionnels du secteur alimentaire établis en Principauté de Monaco, en faisant frauduleusement état d'un mandat, d'une habilitation, d'un partenariat, d'une entente ou d'un agrément délivré par la Direction de l'action sanitaire et sociale (DASS). Selon les griefs formulés par l'administration, ces démarches visaient à obtenir la conclusion de contrats de suivi ou de partenariats hors de toute autorisation administrative, en laissant croire aux établissements démarchés qu'à défaut de collaborer avec la société BVC, ils ne seraient pas en mesure d'obtenir l'agrément sanitaire indispensable à la poursuite de leur activité au regard de la réglementation relative à la sécurité alimentaire. Contestant le bien-fondé de ce refus et la réalité même des faits qui lui étaient reprochés, M. M. C. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 12 septembre 2011. Par une décision en date du 26 janvier 2012, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi son refus d'autorisation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette décision administrative défavorable, M. M. C. et la SARL de droit français BVC ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 8 mars 2012. Par ce recours pour excès de pouvoir, les requérants sollicitaient l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 12 septembre 2011 rejetant la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco et, d'autre part, de la décision du 26 janvier 2012 rejetant leur recours gracieux. L'affaire a connu un premier dénouement partiel particulièrement déterminant par une décision avant dire droit (quant au fond du refus initial) n° 2012-06 rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2012. Dans cette première décision, la haute juridiction a, en premier lieu, prononcé l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 janvier 2012 ayant rejeté le recours gracieux (pour des motifs qui ne sont pas détaillés dans le texte de l'arrêt du 29 mai 2013, mais qui laissaient subsister la décision initiale du 12 septembre 2011). En second lieu, s'agissant de la légalité de la décision du 12 septembre 2011, le Tribunal Suprême a estimé, en l'état du dossier qui lui était soumis, que la matérialité des faits reprochés à M. C. — à savoir les démarches frauduleuses auprès des professionnels monégasques se prévalant de la DASS — n'était pas établie. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, le Tribunal a alors sursis à statuer sur la demande d'annulation de la décision du 12 septembre 2011 et a invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision du 3 décembre 2012, les constats et les plaintes dont il se prévalait pour établir les agissements imputés au requérant. En exécution de ce supplément d'instruction ordonné par le juge, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général un « mémoire de production » le 4 janvier 2013 (mentionné par erreur de plume dans les visas comme le 4 janvier 2012, mais rectifié dans les motifs comme étant du 4 janvier 2013), accompagné de trois pièces justificatives : * **La pièce n° 1** consistait en une lettre datée du 28 octobre 2011, adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale par l'administrateur de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Dans ce courrier, cette dernière confirmait qu'en sa qualité d'agents assermentés, le personnel de sa division avait reçu des plaintes de plusieurs professionnels du secteur alimentaire par téléphone, lors de visites d'inspection sur place et lors de formations réalisées par ses soins. Selon cette lettre, il ressortait de ces déclarations que la société BVC s'était « toujours prévalu d'un partenariat/ d'une entente/ d'un accord avec la direction de l'action sanitaire et sociale en se présentant dans chacun des établissements démarchés ». * **La pièce n° 2** était une seconde lettre, également datée du 28 octobre 2011 et adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale, émanant cette fois de Mme D., chef de section de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Selon le Ministre d'État, ce document consignait des plaintes recueillies lors de visites d'inspection conduites au cours de la semaine par les agents assermentés, révélant que BVC se serait faussement prévalue d'une habilitation ou d'un partenariat avec la DASS, menaçant les établissements d'une impossibilité d'obtenir leur agrément sanitaire faute de collaboration. La lettre relatait quatre déclarations : 1. Celle de M. T. (exploitant des établissements D. S. et P. R.), affirmant que M. C. s'était présenté spontanément en arguant travailler en relation avec la DASS et que sans collaboration avec sa société, l'agrément sanitaire ne pourrait être obtenu ; 2. Celle de M. D. G. (chef de cuisine de l'établissement Virage), reprenant exactement les mots de M. T. ; 3. Celle de M. D.-D. (exploitant de la boucherie parisienne), indiquant avoir été démarché en 2007 par M. C., lequel aurait fait état d'« accords privilégiés » avec la DASS conditionnant l'obtention de l'agrément sanitaire à la conclusion d'un contrat de suivi ; 4. Celle de M. É. C. (exploitant du Mystic café), à qui M. C. aurait indiqué travailler « main dans la main » avec la DASS, voire être agréé par elle, rendant indispensable la conclusion d'un contrat de suivi. * **La pièce n° 3** réunissait quatre attestations écrites, datées des 21 et 24 décembre 2012, émanant respectivement de M. V. (exploitant de l'établissement le Pinocchio) ainsi que de MM. T., D.-D. et C. (déjà cités en pièce n° 2). Ces quatre professionnels attestaient, dans des termes qualifiés par l'arrêt de « rigoureusement identiques », que M. M. C. « s'est présenté à (leur) établissement, en 2009, comme étant agréé par la direction de l'action sanitaire et sociale afin que (il) contracte avec (eux) pour obtenir l'agrément sanitaire de (leur) établissement ». En réplique à ces productions, M. M. C. et la société BVC, représentés par Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur, ont déposé le 7 février 2013 une « réponse au mémoire de production de l'État » développant une argumentation critique particulièrement incisive à l'encontre de la valeur probante des documents versés par l'administration : 1. **Sur la chronologie des pièces :** Les requérants faisaient valoir, à titre principal, que l'intégralité des pièces produites par le Ministre d'État étaient postérieures au 12 septembre 2011, date de la décision attaquée, et qu'elles étaient, de ce seul fait, totalement dénuées de pertinence. 2. **Sur la pièce n° 1 :** À titre superfétatoire, ils relevaient que ce courrier du 28 octobre 2011 constituait en réalité une réponse à une requête du secrétaire général du Ministre d'État « demandant de justifier la position avancée par (la direction de l'action sanitaire et sociale) dans le cadre de cette suite contentieuse ». Les requérants en déduisaient que l'autorité administrative ne s'était préoccupée de savoir si son refus était justifié qu'après l'avoir émis, et soulignaient l'absence de toute trace matérielle des prétendues plaintes reçues par les agents assermentés. 3. **Sur la pièce n° 2 :** Ils soutenaient que cette lettre du chef de section n'était pas plus précise, que les réclamations relatées n'étaient pas datées, que les griefs étaient « rédigés de façon stéréotypée » par l'auteur de la lettre, et que le document était postérieur tant à la décision attaquée qu'au recours administratif formé par M. C. 4. **Sur la pièce n° 3 :** Enfin, ils fustigeaient les quatre attestations établies en décembre 2012, soit postérieurement à la décision avant dire droit du Tribunal Suprême du 3 décembre 2012, en relevant qu'elles étaient elles aussi « rédigées en termes stéréotypés » et « très vraisemblablement dictées par les agents de la Dass ». Par une ordonnance du 8 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 15 mai 2013, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Frédéric Rouvillois, les plaidoiries des avocats des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'articulait autour des exigences relatives à la preuve de la matérialité des faits fondant un refus d'autorisation administrative d'exercer une activité économique ou de créer une société en Principauté. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'administration, à qui incombe la charge d'établir la réalité des agissements répréhensibles sur lesquels elle s'est fondée pour dénier à un demandeur les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, s'acquitte valablement de cette charge probatoire en produisant, dans le cadre d'un supplément d'instruction ordonné par le juge de l'excès de pouvoir, des rapports administratifs internes et des attestations de tiers qui ont tous été établis postérieurement à la décision attaquée et qui présentent un caractère indirect ou stéréotypé. En d'autres termes, quelle est la consistance et la rigueur du contrôle de l'exactitude matérielle des faits exercé par le Tribunal Suprême face à des preuves constituées *a posteriori* par l'administration pour tenter de justifier un acte administratif individuel défavorable ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 29 mai 2013 se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa fermeté à l'égard de l'administration. La motivation s'organise en un syllogisme probatoire implacable, déployé en cinq considérants. Dans un premier temps, la haute juridiction rappelle le fondement juridique et factuel de l'acte administratif litigieux. Elle relève que le rejet de la demande de création de la SARL de droit monégasque formulée par M. C. a été motivé par des agissements imputés à ce dernier, lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » qu'il ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 29 juillet 1991. Le juge circonscrit ainsi le débat contentieux sur le terrain des motifs de fait ayant servi de base à l'appréciation juridique de la moralité professionnelle. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère le lien procédural avec sa précédente décision avant dire droit du 3 décembre 2012. Il rappelle avoir alors jugé que la matérialité des faits reprochés — à savoir des démarches accomplies auprès de professionnels de la Principauté faisant frauduleusement état d'un mandat ou d'un agrément délivré par la DASS aux fins d'obtenir des partenariats hors de toute autorisation administrative — n'était pas établie. C'est précisément cette carence probatoire initiale qui avait justifié l'invitation adressée au Ministre d'État de produire les constats et les plaintes dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011. Dans un troisième temps, le juge prend acte de ce que le Ministre d'État a déféré à cette mesure d'instruction en produisant, par son mémoire du 4 janvier 2013, les trois pièces analysées dans les visas de la décision. C'est dans le quatrième considérant que réside le cœur de l'appréciation juridictionnelle et le nœud de la solution : > « Considérant toutefois qu'il apparaît à l'examen desdites pièces, d'ailleurs toutes postérieures à la décision attaquée, que l'existence, la consistance et la nature des agissements reprochés à M. C. ne sont pas établis ; » Cette formulation, d'une grande densité juridique, appelle plusieurs observations : * Tout d'abord, le Tribunal Suprême procède à un examen concret et souverain de la valeur probante des pièces versées aux débats (« à l'examen desdites pièces »). Il ne se contente pas de vérifier que l'administration a formellement produit des documents ; il en pèse la force probante intrinsèque au regard des critiques formulées par les requérants et longuement reproduites dans les visas (caractère stéréotypé des déclarations, contradictions ou imprécisions temporelles, absence des plaintes originelles). * Ensuite, par l'incise « d'ailleurs toutes postérieures à la décision attaquée », le juge administratif monégasque souligne une anomalie méthodologique majeure dans la démarche de l'administration. Alors que la décision du 3 décembre 2012 avait invité le Ministre d'État à produire les constats et plaintes *dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011* (ce qui impliquait nécessairement des documents préexistants ayant servi de support à la prise de décision), l'État n'a été en mesure de produire que des lettres internes d'octobre 2011 et des attestations de décembre 2012. Si l'emploi de l'adverbe « d'ailleurs » indique que la postériorité chronologique des pièces n'est pas nécessairement érigée en fin de non-recevoir absolue interdisant par principe d'établir des faits antérieurs par des témoignages postérieurs, cette postériorité, combinée aux circonstances de leur élaboration pour les besoins de la cause contentieuse, ruine en l'espèce leur crédibilité. * Enfin, le Tribunal décompose son exigence probatoire à travers une trilogie remarquable : ce ne sont pas seulement « l'existence » brute des agissements qui fait défaut, mais également leur « consistance » et leur « nature ». En effet, au vu des pièces résumées dans les visas, les déclarations rapportées oscillaient entre de simples allégations de « partenariat », d'« entente », de travail « main dans la main » ou d'« agrément », avec des dates divergentes (2007 dans la pièce n° 2 pour l'un des témoins, 2009 pour tous dans la pièce n° 3) et des formules strictement identiques d'un témoin à l'autre, ne permettant aucunement au juge de cerner avec certitude la réalité, la teneur exacte et le caractère effectivement frauduleux des propos tenus par M. C. Dès lors, dans un cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette défaillance probatoire sur le terrain de la légalité interne de l'acte : la décision du Ministre d'État du 12 septembre 2011 ayant été prise « sur la base d'éléments de fait dont l'exactitude matérielle n'est pas établie », elle est entachée d'excès de pouvoir et doit être annulée. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte attaqué et condamne l
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15035)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 28 juin 2016 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire monégasque. Elle met aux prises une ressortissante étrangère et l'autorité exécutive suprême de l'administration monégasque au sujet d'une mesure d'éloignement et d'interdiction d'accès au territoire. La requérante, Mademoiselle m. CH., née le 23 décembre 1987 à Gaesti en Roumanie et de nationalité roumaine, réside en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Sa proximité géographique immédiate avec la Principauté l'amenait à fréquenter régulièrement des établissements situés sur le territoire monégasque. Le 27 novembre 2014, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de Mademoiselle m. CH. une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure de police administrative, particulièrement rigoureuse dans ses effets puisqu'elle interdit à l'intéressée l'entrée et le séjour sur le territoire de la Principauté, a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (étant relevé que les visas de la décision mentionnent également, par suite d'une coquille matérielle manifeste dans le texte original, « l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 »). Les motifs ayant déterminé l'autorité administrative à prononcer ce refoulement tenaient au comportement prêté à la requérante au sein de divers établissements de la Principauté. Selon l'administration, la présence de Mademoiselle m. CH. provoquait un trouble à l'ordre public. Plus précisément, le Ministre d'État lui reprochait son comportement dans l'exercice de la prostitution auquel elle se serait livrée depuis le 10 juin 2013. Aux termes des motifs exposés par l'administration, cette activité se serait caractérisée par un démarchage agressif de la population masculine, y compris lorsque ces personnes étaient accompagnées, notamment de leurs épouses. Ce démarchage insistant et ce comportement qualifié d'agressif et d'explicitement provocateur auraient été réalisés dans des établissements recevant du public, au premier rang desquels figuraient les halls de grands hôtels ainsi que les salons de jeux ou casinos de la Principauté. Considérant qu'une telle attitude était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée à Monaco, le Ministre d'État a estimé nécessaire d'user de ses pouvoirs de police pour écarter l'intéressée du territoire national. Contestant vigoureusement la présentation des faits retenue par l'autorité de police, Mademoiselle m. CH. a entendu contester cette mesure administrative d'éviction. À cette fin, elle a d'abord emprunté la voie du recours administratif préalable en formant, le 11 mars 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision de refoulement du 27 novembre 2014. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme de l'administration a fait naître, conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet. C'est cette décision implicite rejetant son recours gracieux qui a cristallisé le litige et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet implicite de son recours gracieux, Mademoiselle m. CH. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 8 septembre 2015 sous le numéro TS 2015-16. Le recours, relevant du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir tel que prévu par l'article 90-B de la Constitution et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, tendait à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 11 mars 2015 dirigé contre la mesure de refoulement du 27 novembre 2014, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, respectant pleinement le principe du contradictoire. À la suite de la requête initiale, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 17 septembre 2015, désigné Monsieur Didier Ribes, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'État de Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 6 novembre 2015, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 décembre 2015. L'administration a clôturé cet échange d'arguments par une duplique enregistrée le 4 janvier 2016. Le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 13 janvier 2016, et par une ordonnance du 19 avril 2016, le Président a fixé l'audience au 16 juin 2016, la décision étant lue publiquement le 28 juin 2016. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la mesure, en ciblant particulièrement le bien-fondé des motifs de fait invoqués par l'administration. Dans sa requête initiale, Mademoiselle m. CH. soutenait que la décision attaquée était illégale en ce qu'elle était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Son argumentation reposait sur la dénégation formelle de la matérialité des griefs formulés à son encontre : elle affirmait que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Sur le fond de son activité, la requérante opérait une distinction nette avec les accusations de racolage agressif portées par le Ministre d'État. Elle reconnaissait exercer une activité d'« escort girl », mais soutenait l'exercer dans le strict respect des clients et des lois régissant la Principauté de Monaco. Elle décrivait son propre comportement comme étant dénué de toute agressivité et exempt de tout démarchage. Précisant ses habitudes de fréquentation, elle indiquait se rendre accompagnée dans les établissements recevant du public et assurait n'avoir exercé son activité que dans un unique restaurant-club. Dès lors, selon elle, son attitude n'était nullement de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée dans la Principauté. À titre complémentaire, elle faisait valoir les conséquences personnelles préjudiciables de la mesure de refoulement, exposant que celle-ci l'empêcherait de financer ses études et de réaliser son projet professionnel dans son pays d'origine. Dans son mémoire en réplique du 3 décembre 2015, la requérante a affiné son attaque contentieuse en la plaçant très directement sur le terrain de la preuve et des productions matérielles au dossier. Elle a souligné que le Ministre d'État n'avait produit aucune pièce justifiant sa décision et qu'aucun élément du dossier ne permettait d'établir que son comportement sur le territoire monégasque serait de nature à porter atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique et privée. Réaffirmant avoir toujours été discrète et polie, elle a versé aux débats une pièce destinée à étayer ses dires : une lettre émanant d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club monégasque, lequel attestait que, pendant plusieurs années, l'intéressée s'était toujours bien comportée avec les clients de cet établissement et que l'entrée ne lui avait jamais été refusée. En défense, le Ministre d'État, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, maintenait intégralement sa version des faits et réfutait tout vice de légalité. Dans sa contre-requête, l'État soutenait que la décision n'était entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation. L'administration refusait la qualification d'activité d'escort girl avancée par la requérante, affirmant qu'elle se livrait en réalité depuis plusieurs années à Monaco à une activité de prostitution la conduisant à racoler des clients dans des établissements recevant du public tels que les grands hôtels ou les casinos. Le Ministre d'État affirmait que son démarchage auprès de la population masculine était devenu insistant et son comportement agressif, faisant état de ce que certains clients de ces établissements, accompagnés notamment de leurs épouses, s'étaient plaints de son comportement explicitement provocateur. Pour l'autorité administrative, un tel comportement compromettait la tranquillité et la sécurité publique et privée et justifiait pleinement l'arrêté de refoulement. Quant à l'argument tiré du financement des études, le Ministre d'État répliquait que la mesure ne privait pas l'intéressée des ressources lui permettant de poursuivre ses études par correspondance, puisqu'elle demeurait libre d'exercer son activité en dehors du territoire de la Principauté, ajoutant qu'en tout état de cause, une telle circonstance était sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Dans sa duplique du 4 janvier 2016, plutôt que de produire les éléments matériels sur lesquels reposaient ses propres affirmations, le Ministre d'État s'est attaché à critiquer la valeur probante de la pièce unique versée par la requérante. Il a d'abord relevé que l'attestation de l'ancien chef de rang pouvait comporter une erreur sur la personne, dès lors qu'elle mentionnait une personne dénommée « r. CH. » et non « m. CH. ». Il a ensuite soutenu que son caractère probant était limité, arguant que la circonstance que la requérante n'aurait pas créé d'incident dans un restaurant-club déterminé ne remettait nullement en cause le fait qu'un comportement outrageant avait été signalé dans d'autres établissements, essentiellement de grands hôtels. Le débat contentieux se trouvait ainsi parfaitement noué autour d'une opposition frontale entre les affirmations de l'administration quant à l'existence de plaintes et de signalements relatifs à un comportement troublant l'ordre public, et les dénégations de la requérante pointant le vide probatoire du dossier administratif. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à l'étendue de son contrôle sur les mesures de police des étrangers et au régime de la charge de la preuve devant la juridiction administrative. Le problème juridique central qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative qui prononce une mesure de police de refoulement du territoire à l'encontre d'un étranger, motif pris d'un trouble à l'ordre public résultant de son comportement, peut-elle légalement voir sa décision maintenue par le juge de l'excès de pouvoir lorsque, face aux contestations de l'intéressé niant la matérialité des griefs, l'administration s'abstient de produire devant la juridiction la moindre pièce ou le moindre document de nature à établir la réalité des faits allégués au soutien de sa décision ? Au-delà de cette interrogation directe sur la preuve, la question sous-jacente invitait le Tribunal Suprême à préciser l'intensité de son contrôle juridictionnel. Alors que les parties avaient initialement orienté le débat, dans leurs écritures respectives (requête et contre-requête), sur le terrain de « l'erreur manifeste d'appréciation » — ce qui correspond classiquement à un contrôle restreint de la qualification juridique des faits —, la requérante articulait ce moyen en faisant valoir que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Il appartenait dès lors à la haute juridiction de déterminer si, préalablement à toute appréciation de la gravité de la menace pour l'ordre public, le juge administratif n'est pas tenu d'exercer un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits, et de tirer toutes les conséquences juridiques de la carence probatoire de l'État. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande clarté, sa concision et sa rigueur méthodologique. En trois considérants d'une implacable logique juridique, la haute juridiction tranche le litige en déplaçant le curseur de l'erreur manifeste d'appréciation (invoquée en ces termes par la requérante) vers le terrain préalable et radical du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la demande de Mademoiselle m. CH. (premier considérant), le Tribunal Suprême identifie avec précision le fondement légal et la nature juridique de l'acte contesté, ainsi que les motifs qui en constituent le soutien. Aux termes du deuxième considérant, la juridiction relève que la décision de refoulement a été prise par le Ministre d'État « sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal circonscrit ainsi le cadre normatif : il s'agit bien de l'exercice d'un pouvoir de police administrative générale et spéciale visant à préserver l'ordre public. Le juge rappelle ensuite la motivation retenue par l'auteur de l'acte : la décision est motivée par la considération que l'intéressée, « par son comportement à l'égard de la population masculine dans des établissements recevant du public, trouble l'ordre public et que sa présence dans la Principauté est dès lors de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». Ce cadre étant posé, on observe que la légalité d'une telle mesure de police repose nécessairement sur une chaîne déductive : d'abord, l'existence de faits matériels précis (le comportement de démarchage agressif dans les hôtels et salons de jeux) ; ensuite, la qualification juridique de ces faits (le fait que ce comportement soit de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée) ; enfin, l'adéquation de la mesure de refoulement à cette menace. Or, dans un second temps — qui fait l'objet du troisième et dernier considérant, véritable cœur de la décision —, le Tribunal Suprême interrompt l'examen dès le premier maillon de cette chaîne, celui de la matérialité des faits. La haute juridiction énonce en effet : « Considérant, toutefois, que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ; que, par suite, la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par Mlle CH., ne ressort pas des pièces du dossier ; que la décision attaquée doit, en conséquence, être annulée ». L'analyse de cette motivation révèle plusieurs enseignements essentiels sur la technique de contrôle du juge suprême monégasque : Premièrement, le juge opère une requalification implicite ou, à tout le moins, une sélection précise du moyen d'annulation. Bien que la requérante ait formellement invoqué dans sa requête « une erreur manifeste d'appréciation », elle avait immédiatement explicité ce grief en soutenant « qu'en effet la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie » et, dans sa réplique, que « le Ministre d'État n'a pas produit de pièces justifiant sa décision ». Le Tribunal Suprême s'attache à la substance de l'argumentation plutôt qu'à sa seule dénomination formelle : il constate que c'est l'inexactitude matérielle des faits qui est soulevée. Or, en droit du contentieux administratif, le contrôle de la matérialité des faits est toujours un contrôle normal, entier, qui précède logiquement tout contrôle (qu'il soit normal ou restreint à l'erreur manifeste) sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'administration. En effet, l'administration ne saurait apprécier souverainement ou discrétionnairement des faits qui n'existent pas ou dont l'existence n'est pas prouvée. Deuxièmement, le Tribunal Suprême met en œuvre la dialectique de la preuve propre au procès administratif. Face à un acte administratif qui bénéficie, en principe, de la présomption de légalité, il appartient certes au requérant de contester utilement les motifs de l'acte. En l'espèce, Mademoiselle m. CH. ne s'était pas bornée à une contestation purement abstraite ; elle avait exposé sa propre version des faits et avait même produit une attestation d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club pour démontrer la correction de son comportement. Dès lors que la réalité des faits était ainsi sérieusement « contestée par Mlle CH. », la charge de la preuve (ou plus exactement le risque de la preuve) basculait sur l'administration. Troisièmement, la juridiction sanctionne l'abstention probatoire totale de l'État. Dans ses mémoires en défense, le Ministre d'État avait pourtant multiplié les affirmations factuelles précises : il avait fait état d'une activité exercée depuis le 10 juin 2013, de plaintes de clients accompagnés de leurs épouses, et de signalements d'un comportement outrageant dans de grands hôtels et des casinos. Toutefois, devant le juge de l'excès de pouvoir, les simples allégations d'une partie, fût-elle le Ministre d'État agissant au nom de la puissance publique, sont dépourvues de valeur probante si elles ne sont appuyées d'aucun commencement de preuve matérielle. En constatant que le Ministre d'État « n'a produit aucune pièce » (tels que des rapports de police, des mains courantes, des témoignages écrits de directeurs d'établissements ou des plaintes formalisées de clients), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que la réalité des faits « ne ressort pas des pièces du dossier ». Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal n'ait même pas eu besoin de se prononcer sur la valeur probante — pourtant discutée par l'État en duplique — de l'attestation produite par la requérante comportant l'initiale « r. CH. ». Le seul constat de la carence totale de l'administration à documenter ses propres griefs suffit à faire tomber le motif de fait qui soutenait la décision de refoulement. Privée de base factuelle établie, la décision administrative perd tout fondement légal et encourt, de plein droit, l'annulation. ### C. Le dispositif Conséquence directe et mécanique de ce constat d'inexactitude matérielle des faits — ou de défaut d'établissement de leur réalité au dossier —, le Tribunal Suprême accueille intégralement les conclusions de la requérante et prononce l'annulation de la décision attaquée en mettant les frais de l'instance à la charge de la partie perdante. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État rejetant le recours gracieux de Mademoiselle m. CH. contre la décision du 27 novembre 2014 est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 juin 2016 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur au sein de la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a rendue que par la netteté de la règle qu'elle consacre en matière de contrôle des mesures de police des étrangers. En premier lieu, sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, le fait que le Tribunal Suprême ait siégé et délibéré en Assemblée plénière — réunissant son Président, son Vice-président, deux Membres titulaires dont le rapporteur
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1992, n° 26095 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1992, n° 26095 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1992/11-10-26095)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière impliquant le domaine de l'État monégasque et un particulier, Monsieur P., J.-M., R. S. Par un acte authentique dressé le 7 août 1985 par Maître Rey, notaire, l'Administrateur des Domaines de l'État a vendu à Monsieur S. un appartement moyennant un prix principal fixé à la somme de 951 800 francs. Cette cession s'inscrivait dans le cadre spécifique de la vente d'appartements dépendant d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque, régie par un règlement établi par la Direction de l'Habitat du Département des Finances et de l'Économie, publié au Journal officiel de Monaco n° 6273 en date du 16 décembre 1977. Le contrat de vente conclu le 7 août 1985 comportait des stipulations particulières restreignant la libre disposition du bien par l'acquéreur, en instituant un pacte de préférence ou droit de rachat prioritaire au profit de la puissance publique. Il était ainsi expressément stipulé à l'acte que dans l'hypothèse où l'acquéreur, ses ayants droit ou ses ayants cause souhaiteraient aliéner les portions d'immeuble acquises, ils seraient tenus d'en proposer l'acquisition en principe au Domaine de l'État. Ce dernier disposait alors d'un délai de deux mois, courant à compter de la date de réception de l'offre de vente, pour notifier son intention de se porter ou non acquéreur du bien. Les stipulations contractuelles encadraient avec une grande précision les modalités financières de l'exercice éventuel de ce droit de rachat par l'État. Le contrat prévoyait que le prix de rétrocession ne serait pas librement débattu selon la seule loi de l'offre et de la demande, mais « que le prix serait calculé sur la base du prix de cession initial, réajusté en tenant compte de critères généraux (évolution de l'indice du coût de la construction) locaux (évolution du prix sur le marché immobilier) particuliers à l'immeuble et à son environnement et enfin propres à l'appartement lui-même (prise en considération d'une part des éventuelles améliorations apportées à ce dernier - à l'exception des travaux à caractère décoratif ou somptuaire, ou encore de stricte convenance personnelle, et d'autre part des dégradations subies ou de la vétusté) ». Sur le plan procédural, le contrat renvoyait à des mécanismes institutionnels préétablis en précisant que ce prix de rachat devrait être fixé par la commission prévue à l'article 18 du règlement précité publié le 16 décembre 1977, et être indiqué dans la notification adressée au propriétaire vendeur. Six années après l'acquisition initiale, Monsieur S. a décidé d'aliéner son bien. Se conformant à ses obligations contractuelles, il a informé l'Administration des Domaines de son intention de vendre son appartement. En réponse à cette déclaration d'intention d'aliéner, l'administration lui a signifié, par une lettre datée du 24 septembre 1991, que l'État entendait exercer son droit de rachat. Le prix proposé pour cette acquisition par le Domaine s'élevait à 1 060 000 francs, montant qui avait été fixé par la commission instituée par le règlement publié le 16 décembre 1977. Estimant que cette proposition financière, qui ne traduisait qu'une revalorisation modeste par rapport au prix d'achat initial de 1985 (951 800 francs), était manifestement insuffisante au regard des critères d'évaluation applicables, Monsieur S. a entrepris de la contester par la voie administrative. Par une lettre du 2 octobre 1991, il a formé un recours gracieux auprès de l'Administrateur des Domaines afin d'obtenir une révision à la hausse du prix proposé. Cette démarche n'a toutefois pas abouti : par une lettre en date du 23 octobre 1991, l'Administrateur des Domaines a informé le propriétaire qu'il n'entendait pas revenir sur le prix qui avait été souverainement fixé par la commission chargée d'évaluer son appartement. C'est ce double refus — la fixation initiale du prix et le rejet du recours gracieux — qui a cristallisé le différend et conduit Monsieur S. à saisir la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de réévaluer le montant du rachat, Monsieur S. a déposé, le 23 décembre 1991, une requête devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative. Fondant son action sur les dispositions de l'article 90 B 1° et 3° (noté III dans la requête) de la Constitution du 17 décembre 1962, le requérant sollicitait, à titre principal, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de l'Administrateur des Domaines du 24 septembre 1991 fixant le prix de rachat, ensemble la décision du 23 octobre 1991 portant rejet de son recours gracieux. À titre accessoire et en conséquence de l'annulation espérée, Monsieur S. demandait au Tribunal Suprême de lui allouer une indemnité d'un montant de 50 000 francs en réparation du préjudice causé par le retard apporté à la passation de l'acte authentique et au paiement effectif du prix de rachat. Conscient de l'obstacle procédural majeur que constituait l'origine contractuelle du litige au regard de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, le requérant a développé une argumentation minutieuse visant à démontrer la compétence du juge de l'excès de pouvoir par le recours à la théorie de l'acte détachable. Selon la thèse soutenue par Monsieur S., la décision de rejet du 23 octobre 1991 devait être analysée comme un « acte modificateur » du contrat initial. En effet, le requérant soutenait que l'administration avait appliqué des modalités d'indemnisation différentes de celles impérativement fixées par l'article 17 du règlement publié le 16 décembre 1977, lequel était pourtant expressément visé à l'acte de vente du 7 août 1985. En s'écartant ainsi des règles réglementaires incorporées au contrat, l'administration aurait édicté un acte unilatéral modificateur lui faisant grief et, par là-même, détachable du contrat de vente de 1985. Sur le fond de la légalité de cet acte, le requérant faisait valoir que le prix de rachat aurait dû être impérativement calculé en application de l'article 17 du règlement susvisé en tenant compte cumulativement des trois séries de critères prévus : premièrement, l'évolution de l'indice du coût de la construction ; deuxièmement, les facteurs locaux tenant au marché immobilier particulier à l'immeuble ; et troisièmement, les critères propres à l'immeuble tenant aux améliorations, dégradations ou à la vétusté. De plus, il relevait, sur le terrain de la régularité procédurale, que le résultat des travaux de la commission d'évaluation n'avait même pas été porté à sa connaissance. Dès lors, s'agissant selon lui d'un acte détachable du contrat en cause, l'exercice du recours pour excès de pouvoir se trouvait pleinement justifié, devant entraîner l'annulation des actes attaqués et l'allocation subséquente de l'indemnité réclamée. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 21 février 1992, concluant au rejet pur et simple de la requête de Monsieur S. L'argumentation gouvernementale s'est placée résolument sur le terrain de l'incompétence du Tribunal Suprême et de l'irrecevabilité radicale du recours, avant d'aborder le fond à titre purement subsidiaire. À titre principal, le Ministre d'État a opposé une fin de non-recevoir tirée de la répartition des compétences juridictionnelles en Principauté, telle qu'elle résulte de la combinaison des articles 90 B de la Constitution et 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 (mentionnée par erreur matérielle comme datant de 1963 dans l'exposé des moyens de la contre-requête, mais rectifiée dans les visas et les motifs de la décision) portant organisation judiciaire. L'autorité gouvernementale a rappelé le principe cardinal selon lequel le recours pour excès de pouvoir n'est recevable ni contre le contrat lui-même, ni à l'encontre des mesures prises par l'administration dans le cadre des rapports contractuels postérieurement à la conclusion dudit contrat, ce qui correspondait exactement à la configuration de l'espèce. De surcroît, le Ministre d'État a soulevé un second motif d'irrecevabilité tenant à la nature même de l'acte attaqué : les recours pour excès de pouvoir ne sont pas davantage recevables lorsqu'ils sont dirigés contre des décisions à caractère purement pécuniaire. De cette double exclusion (mesure d'exécution contractuelle et décision pécuniaire), il découlait nécessairement que le Tribunal Suprême n'était pas compétent pour connaître du recours de Monsieur S. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État a néanmoins tenu à préciser que les griefs du requérant étaient infondés, affirmant que les critères de fixation du prix de rachat institués par le règlement relatif à la vente des appartements dépendant d'immeubles domaniaux avaient bien été intégralement observés par la commission compétente. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction. Par une ordonnance en date du 2 octobre 1992, le Président du Tribunal Suprême a fixé la date de l'audience au 9 novembre 1992 à quinze heures trente. Lors de cette audience de la section administrative, le Tribunal a entendu le rapport de Monsieur Sadi Elie Fergani, membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Etienne Leandri, avocat-défenseur, et de Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire posait au Tribunal Suprême une question fondamentale de droit processuel administratif et de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque. Il s'agissait de déterminer si la décision par laquelle l'Administration des Domaines de l'État notifie à l'acquéreur d'un bien immobilier domanial son intention d'exercer le droit de rachat stipulé dans l'acte de vente initial, moyennant un prix déterminé par une commission instituée par un règlement administratif auquel le contrat renvoie, constitue un acte administratif unilatéral détachable susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, ou si, au contraire, cette décision s'analyse comme une mesure d'exécution à caractère pécuniaire d'un contrat de droit privé, formant un tout indivisible avec l'opération contractuelle et relevant à ce titre de la compétence exclusive du juge du contrat de droit commun, à savoir le Tribunal de Première Instance. De la réponse apportée à cette question principale d'attribution de compétence dépendait directement le sort de la question subsidiaire relative à la recevabilité de la demande indemnitaire formée par le requérant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, laquelle ne peut prospérer devant le Tribunal Suprême qu'en tant qu'accessoire d'un recours en annulation lui-même recevable et fondé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur S. en se déclarant incompétent, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, structuré autour de la délimitation constitutionnelle et législative de son office (1), de la qualification de la nature juridique du contrat et des actes pris pour son exécution nonobstant le renvoi à un texte réglementaire (2), et enfin de la double exclusion de la détachabilité et de la recevabilité en raison du caractère indivisible et pécuniaire de la mesure contestée, entraînant par voie de conséquence le rejet de la demande indemnitaire (3). #### 1. L'articulation des compétences entre le juge d'attribution de l'excès de pouvoir et le juge de droit commun du contrat Le Tribunal Suprême amorce son raisonnement par le rappel solennel des textes qui gouvernent l'architecture juridictionnelle de la Principauté en matière administrative. Il vise et cite en premier lieu l'article 90 B de la Constitution (ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962), aux termes duquel le Tribunal Suprême statue souverainement en matière administrative « 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». Il met immédiatement cette disposition constitutionnelle en perspective avec l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, lequel énonce que « Le Tribunal de Première Instance connaît encore comme juge de droit commun en matière administrative, en premier ressort de tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction ». De la lecture combinée de ces deux dispositions fondamentales, la haute juridiction déduit un principe directeur de répartition des compétences : le Tribunal Suprême est une juridiction d'attribution en matière administrative, dont la compétence est strictement circonscrite au contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir (et à son accessoire indemnitaire), tandis que le Tribunal de Première Instance demeure le juge de droit commun de l'action administrative, et notamment du plein contentieux contractuel. Le Tribunal Suprême formule ainsi la règle générale selon laquelle il « ne saurait connaître en matière administrative des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre des décisions des autorités administratives relatives à l'exécution d'un contrat ». Appliquant ce principe au cas d'espèce, le juge relève un élément déterminant et non controversé entre les parties : le contrat de vente immobilière du 7 août 1985 conclu entre l'Administrateur des Domaines et Monsieur S. « était par nature de droit privé ». Dès lors qu'il s'agit de l'exécution d'un tel contrat de droit privé portant sur la gestion du domaine privé de l'État, la compétence appartient exclusivement au « juge du contrat », c'est-à-dire aux juridictions judiciaires ordinaires (le Tribunal de Première Instance). Le Tribunal Suprême ménage toutefois, dans l'énoncé même de son principe, la seule exception admise par la théorie générale du contentieux administratif : l'incompétence du juge de l'excès de pouvoir cède « sauf le cas où le recours de celui-ci serait dirigé contre un acte de l'administration détachable de l'opération contractuelle initiale du 7 août 1985 ». Tout l'enjeu de la seconde étape du raisonnement consiste donc à vérifier si les lettres des 24 septembre et 23 octobre 1991 peuvent ou non recevoir cette qualification d'actes détachables. #### 2. La neutralisation du renvoi contractuel à un règlement administratif et la qualification de mesure d'exécution contractuelle Pour tenter de démontrer l'existence d'un acte détachable, le requérant s'appuyait fortement sur l'intervention de la commission d'évaluation et sur l'application (selon lui erronée) des articles 17 et 18 du règlement de la Direction de l'Habitat du Département des Finances et de l'Économie publié au Journal officiel de Monaco n° 6273 du 16 décembre 1977. Le Tribunal Suprême procède à une analyse minutieuse des clauses de l'acte de vente du 7 août 1985 pour réfuter cette argumentation et restituer à l'intervention réglementaire sa véritable portée juridique. La haute juridiction constate que ce sont « les conditions particulières stipulées au dit contrat » qui précisaient elles-mêmes les modalités selon lesquelles le prix de rachat par le Domaine de l'État serait calculé, en tenant compte des critères généraux qu'elles indiquaient. De même, c'est « conformément aux stipulations contractuelles » que le prix du rachat a été fixé par la commission prévue à l'article 18 du règlement du 16 décembre 1977 relatif à la vente des appartements d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque. Le Tribunal Suprême pose alors un attendu de principe d'une grande netteté conceptuelle : « Que la référence à ce règlement public, faite par les clauses du contrat, n'a pu modifier la nature des rapports des parties ». En d'autres termes, par le jeu de la volonté des parties lors de la signature de l'acte authentique de 1985, les dispositions du règlement administratif de 1977 (tant celles relatives aux critères d'évaluation qu'à l'intervention de la commission) ont été incorporées dans le champ contractuel. Elles sont devenues de véritables stipulations contractuelles régissant les rapports de droit privé entre le vendeur domanial et l'acquéreur privé. L'administration, en saisissant la commission puis en notifiant le prix fixé par celle-ci, n'a pas fait usage d'une prérogative de puissance publique extérieure au contrat et modifiant unilatéralement l'ordonnancement juridique ; elle s'est bornée à mettre en œuvre une procédure d'évaluation expressément convenue par les parties dans l'acte de vente initial. Le juge en tire la conclusion logique et inéluctable : « le rachat par l'administration des Domaines de l'État de l'appartement vendu à Monsieur S. constituait donc bien une mesure prise dans le cadre de l'exécution du contrat, et qu'un prix de rachat avait été proposé au requérant ». #### 3. L'indivisibilité de l'opération, l'obstacle de la décision pécuniaire et le rejet subséquent de l'accessoire indemnitaire Pour parachever sa démonstration et fermer définitivement la voie du prétoire au recours pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ajoute un argument surabondant (« de surcroît ») mais juridiquement décisif, tiré de l'objet même de la décision contestée. En effet, le litige ne portait pas sur le principe même du droit de rachat de l'État — que Monsieur S. avait lui-même provoqué en notifiant son intention de vendre — mais exclusivement sur le montant du prix offert (1 060 000 francs). Le Tribunal relève ainsi « Que de surcroît, la décision attaquée ayant un caractère pécuniaire, elle ne pouvait davantage faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême ». Ce motif renvoie à la règle classique de l'exception de recours parallèle et à la distinction des contentieux : une décision purement pécuniaire née de l'exécution d'un contrat relève par nature du contentieux de pleine juridiction devant le juge du contrat, seul habilité à trancher les contestations financières entre cocontractants, et ne saurait être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir. Synthétisant l'ensemble de ces éléments, le Tribunal Suprême écarte formellement la qualification d'acte détachable revendiquée par Monsieur S. Il juge « Qu'ainsi, la décision attaquée formant avec l'ensemble de l'opération contractuelle un tout indivisible, elle ne saurait en être détachée pour faire l'objet d'un litige distinct de celui de l'opération elle-même ». La notion de « tout indivisible » scelle le sort de la requête : l'exercice du pacte de préférence et la fixation du prix de rachat selon la formule contractuellement agréée ne sont que le prolongement direct et indissociable de l'acte de vente de 1985. Dès lors, la conclusion s'impose sur le plan de la compétence : « il échet de dire le Tribunal Suprême incompétent pour connaître du présent recours ». Cette déclaration d'incompétence sur les conclusions principales aux fins d'annulation entraîne mécaniquement, « par voie de conséquence », le rejet de la demande d'indemnité de 50 000 francs. En effet, dans le système de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, la compétence indemnitaire du Tribunal Suprême n'est pas autonome ; elle est strictement subordonnée (« les indemnités qui en résultent ») à la compétence de la juridiction pour prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de l'acte administratif générateur du dommage. L'accessoire
# Cour de Révision de Monaco, 07 juin 2018, n° 17079 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 juin 2018, n° 17079 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2018/06-07-17079)) L'arrêt rendu le 7 juin 2018 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco, statuant en matière pénale, constitue une décision de principe majeure quant à la délimitation de la compétence internationale des juridictions répressives monégasques et à la protection statutaire des magistrats exerçant au sein de la Principauté. Confrontée à l'épineuse question de la répression d'un délit d'outrage commis par voie électronique hors du territoire national par un ressortissant étranger à l'encontre d'un haut magistrat lui-même de nationalité étrangère, la Haute juridiction monégasque opère une interprétation téléologique et institutionnelle audacieuse du critère de la personnalité passive. En assimilant fonctionnellement le magistrat étranger investi de fonctions juridictionnelles à Monaco à un national monégasque au sens de l'article 9 du Code de procédure pénale, la Cour de révision fait prévaloir la souveraineté judiciaire et la garantie constitutionnelle de l'indépendance des juges sur une lecture strictement civiliste du lien de nationalité. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans l'envoi de messages écrits par voie électronique, plus précisément par le service de messagerie textuelle courte (SMS), adressés à Monsieur d., w., h. LI. Ce dernier, né le 19 février 1948 à Saint-Denis (France), de nationalité française et demeurant à Monaco, occupe les hautes fonctions de Président du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco, ce qui lui confère la qualité de magistrat de l'ordre administratif. L'auteur présumé de ces messages est Monsieur d AN., né le 29 juillet 1970 à Monaco, de nationalité italienne, exerçant la profession d'avocat au barreau de Paris et demeurant également sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le contenu exact des messages litigieux n'est pas reproduit dans la décision commentée (non précisé dans la décision), mais leur teneur a été jugée suffisamment grave par les autorités de poursuite pour caractériser une atteinte à l'honneur ou à la délicatesse du magistrat. En effet, ces écrits non rendus publics visaient Monsieur d. LI. dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions juridictionnelles à la tête du Tribunal suprême. La particularité factuelle majeure de l'espèce, qui va cristalliser l'ensemble du débat procédural ultérieur, réside dans l'absence de localisation géographique certaine des faits sur le sol monégasque. Il n'a en effet pas pu être matériellement établi que les messages litigieux avaient été émis depuis le territoire de la Principauté de Monaco, ni même qu'ils avaient été réceptionnés par leur destinataire alors que celui-ci se trouvait physiquement dans les limites territoriales de la Principauté. Dès lors, les éléments constitutifs de l'infraction se trouvaient dépourvus de tout rattachement territorial avéré avec l'État monégasque, tandis que les deux protagonistes, bien que résidents monégasques, possédaient respectivement les nationalités française et italienne. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que ces faits tombaient sous le coup de la loi pénale, le Ministère public a, par exploit d'huissier en date du 27 avril 2017, fait citer directement Monsieur d AN. à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco. La prévention retenue contre lui était celle d'outrage sur hautes autorités publiques, et plus spécifiquement d'outrage non rendu public par messages écrits par SMS adressés à un magistrat de l'ordre administratif dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, délit prévu et réprimé par les dispositions de l'article 164 du Code pénal monégasque. Monsieur d. LI. s'est constitué partie civile au soutien de l'action publique. Devant la juridiction correctionnelle de première instance, le prévenu, Monsieur d AN., a soulevé *in limine litis* une exception d'incompétence territoriale des juridictions monégasques. Par un jugement rendu le 9 octobre 2017, le Tribunal correctionnel a fait droit à cette exception déclinatoire et s'est déclaré territorialement incompétent pour connaître de l'action pénale exercée par le Ministère public. Tant le Ministère public que la partie civile ont interjeté appel de cette décision. Toutefois, par un arrêt rendu le 12 mars 2018, la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière correctionnelle, a intégralement confirmé le jugement entrepris. Pour décliner la compétence de l'ordre juridictionnel monégasque, les juges du second degré ont développé une motivation en deux temps, écartant successivement la compétence territoriale de droit commun et la compétence extraterritoriale d'exception. D'une part, sur le terrain de la territorialité, la Cour d'appel a relevé qu'il n'était nullement établi que l'infraction eût été commise en Principauté, faute de preuve que les messages y aient été envoyés ou reçus. Elle a jugé à cet égard que la résidence habituelle de la partie civile à Monaco, la circonstance que le préjudice y serait durablement subi, ainsi que la qualité de résident monégasque du prévenu constituaient des éléments juridiquement inopérants, insusceptibles de fonder la compétence territoriale des juridictions locales. D'autre part, sur le terrain de l'extraterritorialité régie par les articles 5 à 10 du Code de procédure pénale relatifs à « l'exercice de l'action publique à raison des crimes ou délits commis hors de la Principauté », la juridiction d'appel a constaté que ni le prévenu (italien) ni la partie civile (française) ne possédaient la nationalité monégasque, et que la nature de l'infraction poursuivie — l'outrage de l'article 164 du Code pénal — n'entrait pas dans les prévisions limitatives de ces textes permettant de déroger au principe de territorialité en l'absence de lien de nationalité. Refusant cette impasse procédurale, Monsieur d. LI., représenté par Maître Richard Mullot, avocat-défenseur, a formé un pourvoi en révision dès le 14 mars 2018 (enregistré sous le numéro 2018-31), suivi le 19 mars 2018 par le pourvoi du Ministère public, souscrit par Mademoiselle Alexia Branti, substitut du Procureur général (enregistré sous le numéro 2018-32). Les requêtes, accompagnées de leurs pièces respectives, ont été déposées et signifiées les 28 et 29 mars 2018. Rédigés en des termes rigoureusement identiques, ces deux pourvois développaient un moyen unique articulé en plusieurs branches, dont la quatrième branche, qualifiée de pur droit, soutenait en substance que la protection pénale due aux magistrats exerçant la justice au nom du Prince à Monaco imposait de retenir la compétence des juridictions monégasques en application combinée de la Constitution, du Code pénal et du Code de procédure pénale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à la sagacité de la Cour de révision présentait un caractère inédit et touchait aux fondements mêmes de l'organisation institutionnelle de la Principauté. Il s'agissait de déterminer si les juridictions répressives monégasques sont compétentes, sur le fondement de l'article 9 du Code de procédure pénale instituant le principe de la personnalité passive pour les infractions commises hors du territoire au préjudice d'un « Monégasque », pour connaître d'un délit d'outrage commis à l'étranger par un ressortissant étranger à l'encontre d'un magistrat de nationalité étrangère, lorsque ce dernier est investi de fonctions juridictionnelles au sein de la Principauté de Monaco et qu'il est atteint dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. En d'autres termes, la notion de « Monégasque » visée par l'article 9 du Code de procédure pénale doit-elle s'entendre exclusivement dans son acception stricte du droit de la nationalité, ou commande-t-elle, au regard des principes constitutionnels régissant le pouvoir judiciaire, une interprétation fonctionnelle englobant tout magistrat incarnant l'autorité juridictionnelle monégasque, indépendamment de son allégeance nationale personnelle ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par l'affirmative à cette question et censurer l'arrêt de la Cour d'appel, la Cour de révision, statuant hors session et uniquement sur pièces conformément à l'article 489 du Code de procédure pénale après avoir joint les deux pourvois en raison de leur connexité, déploie un syllogisme juridique d'une remarquable densité. La Haute juridiction choisit d'examiner directement la quatrième branche du moyen unique de chacun des pourvois réunis, en soulignant expressément qu'elle est « de pur droit ». Elle place sa décision sous le triple visa solennel de l'article 88 de la Constitution de la Principauté du 17 décembre 1962, de l'article 9 du Code de procédure pénale et de l'article 164 du Code pénal. L'articulation de ces trois normes de rangs hiérarchiques différents constitue la clé de voûte du raisonnement de la Cour. Dans sa majeure, la Cour de révision rappelle la teneur exacte de chacun des textes visés : 1. Elle convoque en premier lieu la norme suprême : selon l'article 88 de la Constitution, le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par la Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux ; ces derniers rendent la justice au nom du Prince, et l'indépendance des juges est constitutionnellement garantie. 2. Elle rappelle en deuxième lieu la règle de compétence internationale : aux termes de l'article 9 du Code de procédure pénale, peut être poursuivi et jugé dans la Principauté l'étranger qui s'est rendu coupable hors du territoire d'un crime ou d'un délit commis au préjudice d'un Monégasque. 3. Elle énonce en troisième lieu la norme d'incrimination : il résulte de l'article 164 du Code pénal que l'outrage par écrit ou dessin non rendu public, par paroles, gestes, menaces ou par l'envoi, dans la même intention, d'un objet quelconque et visant notamment un magistrat de l'ordre administratif dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, est puni d'un emprisonnement de trois mois à un an et de l'amende prévue au chiffre 3 de l'article 26 dudit code. Après avoir exposé dans sa mineure les motifs par lesquels la Cour d'appel avait décliné sa compétence en s'attachant à l'extranéité des parties au regard du droit civil de la nationalité, la Cour de révision formule son attendu de principe sous la forme d'une conclusion lapidaire et impérative : « doit être considéré comme Monégasque au sens de l'article 9 du Code de procédure pénale tout magistrat, quelle que soit sa nationalité, investi de fonctions juridictionnelles au sein de la Principauté, victime d'une infraction dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ». Le raisonnement opéré par la Cour procède d'une véritable transmutation juridique par l'effet du droit constitutionnel. En vertu de l'article 88 de la Constitution, le magistrat qui siège à Monaco n'agit pas en tant que personne privée rattachée à son État d'origine ; il est le dépositaire par délégation du pouvoir judiciaire appartenant au Prince et rend la justice en Son nom. Dès lors, lorsqu'un tel magistrat est victime d'une infraction — telle que l'outrage réprimé par l'article 164 du Code pénal — dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de son ministère, ce n'est pas seulement l'individu de nationalité étrangère qui est atteint, mais bien l'organe juridictionnel monégasque lui-même et, à travers lui, l'autorité de la justice princière et l'indépendance garantie aux juges. Par conséquent, dans le périmètre strict de ses fonctions juridictionnelles, le magistrat revêt une « nationalité fonctionnelle » monégasque. En refusant d'opérer cette assimilation commandée par l'architecture constitutionnelle de la Principauté, la Cour d'appel a violé par refus d'application l'ensemble des textes visés. ### C. Le dispositif En conséquence de cette censure radicale qui rendait superflu l'examen des autres griefs développés dans les pourvois, la Cour de révision prononce une cassation totale avec renvoi. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs du pourvoi ; > Casse et annule en toutes ses dispositions l'arrêt rendu par la cour d'appel le 12 mars 2018 ; > Renvoie la cause et les parties à la prochaine session utile de la Cour de révision autrement composée ; > Réserve les dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt du 7 juin 2018 s'inscrit au cœur de la problématique classique du droit pénal international relative à la répression des infractions présentant un élément d'extranéité, tout en apportant une réponse profondément originale dictée par les spécificités institutionnelles et démographiques de la Principauté de Monaco. En droit pénal général, la compétence des juridictions répressives repose traditionnellement sur le principe de territorialité de la loi pénale : l'État est compétent pour juger les infractions commises sur son sol. En matière de délinquance par voie de communication électronique (tels que des messages SMS), la jurisprudence retient habituellement que l'infraction est réputée commise tant au lieu d'émission qu'au lieu de réception du message. Or, dans la présente espèce, la Cour d'appel avait souverainement constaté qu'il n'était établi ni que les messages avaient été envoyés depuis Monaco, ni qu'ils y avaient été reçus. De surcroît, les juges du fond avaient pris soin de fermer la porte à toute extension artificielle de la territorialité en jugeant inopérants le lieu de résidence habituelle de la victime et du prévenu à Monaco, ainsi que le lieu où le préjudice moral serait durablement subi. Ce constat factuel et juridique touchant à la territorialité n'est d'ailleurs nullement remis en cause par la Cour de révision : en choisissant de casser l'arrêt uniquement sur la quatrième branche du moyen, la Haute juridiction valide implicitement le refus des juges du fond d'assimiler le lieu de résidence ou le lieu du préjudice au lieu de commission du délit. Le terrain de la territorialité étant ainsi impraticable, le salut de l'action publique ne pouvait provenir que des règles de compétence extraterritoriale codifiées aux articles 5 à 10 du Code de procédure pénale monégasque. Classiquement, ces textes organisent trois chefs de compétence subsidiaires pour les crimes et délits commis hors de la Principauté : la compétence personnelle active (fondée sur la nationalité monégasque de l'auteur), la compétence réelle ou de protection (fondée sur l'atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État, tels que la sûreté de l'État ou la contrefaçon du sceau ou des monnaies), et enfin la compétence personnelle passive (fondée sur la nationalité monégasque de la victime, prévue à l'article 9 du Code de procédure pénale). C'est ici qu'apparaissait une lacune apparente du système répressif monégasque, mise en lumière par le raisonnement strictement littéral de la Cour d'appel. D'une part, le délit d'outrage à magistrat de l'article 164 du Code pénal, bien qu'il porte atteinte à l'autorité de la justice publique, ne figure pas formellement dans la liste limitative des infractions relevant de la compétence réelle des juridictions monégasques lorsqu'elles sont commises à l'étranger par un étranger. D'autre part, une particularité bien connue de l'organisation judiciaire de la Principauté de Monaco — comme en témoigne la personne même du demandeur au pourvoi, Président du Tribunal suprême de nationalité française, mais aussi la composition de nombre de juridictions monégasques — réside dans le fait qu'une part très importante des magistrats qui y exercent leurs fonctions sont des ressortissants étrangers (notamment français) détachés ou nommés par le Prince. Suivre l'interprétation exégétique de la Cour d'appel conduisait dès lors à un paradoxe juridique et politique insoutenable : un magistrat de nationalité monégasque outragé par un étranger hors des frontières de la Principauté aurait bénéficié de la protection de l'article 9 du Code de procédure pénale, tandis qu'un magistrat de nationalité étrangère, pourtant investi exactement des mêmes prérogatives juridictionnelles au nom du Prince, se serait trouvé totalement dépourvu de protection pénale devant les tribunaux monégasques dès lors que l'outrage était perpétré hors du territoire national (par exemple lors d'un déplacement à l'étranger ou par le truchement de télécommunications transfrontalières non localisables à Monaco). Plus grave encore, l'ordre public monégasque se serait trouvé désarmé face à des atteintes visant le sommet même de sa hiérarchie juridictionnelle — en l'occurrence le Président du Tribunal suprême, juridiction constitutionnelle et administrative suprême de l'État — au seul motif que le titulaire de la charge possédait un passeport étranger. Pour combler cet angle mort sans pour autant violer le principe de légalité criminelle, la Cour de révision réalise une synthèse magistrale entre la compétence personnelle passive et la compétence réelle, sous l'égide de l'article 88 de la Constitution. En énonçant que le magistrat étranger investi de fonctions juridictionnelles à Monaco « doit être considéré comme Monégasque au sens de l'article 9 du Code de procédure pénale » lorsqu'il est victime d'une infraction dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, la Cour consacre une conception institutionnelle de la nationalité en procédure pénale. Ce faisant, la Haute juridiction fait produire un effet direct et concret au principe constitutionnel selon lequel « le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui [...] en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux » et que « l'indépendance des juges est garantie ». L'indépendance du juge ne s'entend pas seulement vis-à-vis du pouvoir exécutif ou législatif ; elle implique également l'obligation positive pour l'État de protéger ses magistrats contre les pressions, menaces et outrages émanant des justiciables ou des auxiliaires de justice. Or, cette garantie constitutionnelle d'indépendance est indivisible : elle ne saurait varier selon la nationalité d'origine du juge. En exerçant la justice au nom du Prince, le magistrat s'incorpore à l'État monégasque ; l'infraction qui le frappe à raison de sa fonction blesse une autorité monégasque. Le critère de la personnalité passive de l'article 9 se trouve ainsi vivifié par la nature régalienne de la fonction exercée par la victime. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La portée pratique de cet arrêt du 7 juin 2018 est considérable pour l'ensemble des acteurs du procès pénal à Monaco, qu'il s'agisse des magistrats, du Ministère public ou des avocats et avocats-défenseurs. En premier lieu, sur le plan du droit substantiel et procédural de la compétence, l'arrêt fixe avec une grande précision les conditions cumulatives permettant d'assimiler une victime étrangère à un « Monégasque » au sens de l'article 9 du Code de procédure pénale. Pour que cette fiction juridique opère, trois critères stricts doivent être réunis : 1. **Un critère organique** : la victime doit avoir la qualité de « magistrat [...] investi de fonctions juridictionnelles au sein de la Principauté ». La formule englobe indistinctement les magistrats de l'ordre judiciaire et ceux de l'ordre administratif (comme le Président et les membres du Tribunal suprême), quelle que soit leur nationalité d'origine, dès lors qu'ils ont été régulièrement investis du pouvoir de juger à Monaco. 2. **Un critère matériel** : le magistrat doit être « victime d'une infraction ». Il est fondamental de relever ici la généralité des termes employés par la Cour de révision : si l'espèce concernait le délit spécifique d'outrage prévu à l'article 164 du Code pénal, l'attendu de principe vise « une infraction » sans autre restriction. Par conséquent, la solution a vocation à s'appliquer à
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15036)) Le contentieux des étrangers, par la confrontation directe qu'il opère entre la prérogative régalienne de contrôle du territoire et la garantie des droits individuels, constitue traditionnellement le laboratoire privilégié d'élaboration des grands principes du droit administratif formel. La décision rendue en assemblée plénière le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur i. RI. à l'État de Monaco (répertoriée sous le numéro TS 2015-02), s'inscrit pleinement dans cette dynamique. En prononçant l'annulation d'une décision de refus de renouvellement de carte de résident pour défaut de motivation en droit, tout en écartant une demande indemnitaire fondée sur la seule exposition de frais irrépétibles, la Haute Juridiction monégasque livre une lecture rigoureuse de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et rappelle les limites textuelles strictes gouvernant le contentieux de l'indemnisation accessoire. Cette décision fait suite à une première étape procédurale essentielle, matérialisée par une décision avant dire droit du 3 décembre 2015, par laquelle le juge administratif avait contraint l'administration à verser aux débats l'instrumentum même de la décision contestée, laquelle n'avait fait l'objet que d'une notification purement verbale à l'administré. L'arrêt du 28 juin 2016 parachève ainsi une séquence juridictionnelle particulièrement instructive quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux exigences formelles pesant sur les autorités de police administrative en Principauté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur i. RI., ressortissant de nationalité tchèque né le 3 janvier 1963 à Prague et déclaré sans profession, bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 2005, demeurant à ce titre sur le territoire de la Principauté. Souhaitant obtenir la prolongation de la validité de son titre de séjour, l'intéressé s'est heurté à un refus de l'administration monégasque. Plus précisément, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté, le 21 mai 2014, une décision référencée sous la forme d'une note n° 2014-9245 (également désignée dans la procédure comme la note INT. n° 2014.9245), rejetant la demande de renouvellement de la carte de résident de Monsieur i. RI. Toutefois, cet acte administratif individuel n'a pas fait l'objet d'une notification écrite par remise d'une ampliation à son destinataire. Ce n'est que le 9 septembre 2014 que la Direction de la Sûreté Publique a indiqué oralement à Monsieur i. RI. la teneur de cette décision du 21 mai 2014. Lors de cette notification verbale, les services de police lui ont exposé qu'il n'y avait pas lieu de procéder au renouvellement de sa carte de résident en raison de l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, une condition matériellement exigée par les dispositions de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Simultanément à cette communication orale des motifs de fait et de droit par les agents de la Sûreté Publique, il a été signifié à l'intéressé qu'un délai de deux mois lui était imparti pour quitter le territoire de la Principauté ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette mesure d'éviction du statut de résident, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2014, inscrite sous le numéro de rôle TS 2015-02. Par cet acte introductif d'instance, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire dans un délai de deux mois ; d'autre part, des conclusions à fins indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis. L'instruction de l'affaire a initialement été confiée à Monsieur José Savoye, Membre titulaire du Tribunal Suprême, désigné en qualité de rapporteur par une Ordonnance du Président de la juridiction en date du 12 novembre 2014. Confronté à la particularité d'un acte administratif dont l'existence et les motifs n'avaient été portés à la connaissance du requérant que par le truchement d'une communication verbale, le Tribunal Suprême s'est trouvé dans l'impossibilité immédiate de vérifier par lui-même la régularité formelle et matérielle de l'acte attaqué. Aussi, usant de ses pouvoirs d'instruction, la Haute Juridiction a rendu, le 3 décembre 2015, une décision avant dire droit invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 janvier 2016, par lequel il a versé aux débats la note INT. n° 2014.9245 du 21 mai 2014. Prenant connaissance de cette pièce, Monsieur i. RI. a déposé un mémoire en réponse à production, enregistré le 2 février 2016 au Greffe Général, aux termes duquel il a intégralement maintenu les moyens précédemment développés ainsi que ses conclusions initiales aux fins d'annulation et d'indemnisation. La clôture de la procédure d'instruction a été formellement constatée par procès-verbal le 14 avril 2016, et le Président du Tribunal Suprême a, par Ordonnance du 19 avril 2016, fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 juin 2016. La veille de cette audience, le 14 juin 2016, l'empêchement du rapporteur initialement désigné, Monsieur José Savoye, a été constaté, conduisant le Président du Tribunal Suprême à modifier par ordonnance du même jour la composition de la formation de jugement. Lors de l'audience publique du 15 juin 2016, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a néanmoins entendu la lecture du rapport préalablement établi par Monsieur José Savoye, suivie des conclusions du Procureur Général et des plaidoiries des conseils respectifs des parties. La décision a été lue en audience publique le 28 juin 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La soumission de ce litige à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême imposait à la juridiction de trancher trois questions juridiques successives, touchant tant à la légalité externe de l'acte administratif individuel de police des étrangers qu'aux règles du contentieux de la responsabilité publique. En premier lieu, sur le terrain du champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le refus de renouvellement d'une carte de résident opposé à un étranger déjà établi à Monaco relève-t-il de l'obligation de motivation de principe édictée par l'article 1er de ladite loi pour les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques, ou entre-t-il dans le champ de la dérogation prévue à l'article 6 de ce texte, qui dispense de motivation le « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » ? En deuxième lieu, dans l'hypothèse où l'obligation de motivation s'applique, un acte administratif matérialisé par une note interne qui ne comporte dans son corps aucune mention des considérations de droit qui le fondent satisfait-il aux exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, nonobstant la circonstance que le fondement juridique (en l'occurrence l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) ait été communiqué oralement à l'intéressé lors de la notification verbale de la décision ? En troisième lieu, sur le terrain indemnitaire, l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative illégale permet-elle au requérant d'obtenir, sous couvert d'une demande de dommages et intérêts pour préjudices matériel et moral, le remboursement des frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense en justice, en l'absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant la condamnation d'une partie aux frais non compris dans les dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la requête en annulation tout en rejetant les prétentions pécuniaires du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, distinguant nettement le contrôle de la légalité de l'acte et l'examen des conclusions indemnitaires. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède à une articulation minutieuse des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Elle rappelle en prémisse la règle générale posée par l'article 1er de cette loi, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Elle confronte immédiatement ce principe à l'exception ménagée par l'article 6 de la même loi, qui dispose que, par dérogation au chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté est dispensé de l'obligation de motivation. Pour déterminer si un refus de renouvellement de carte de résident s'apparente à un « refus d'établissement », le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique et historique d'une part, par la référence explicite aux travaux préparatoires de la loi n° 1.312 ; systémique et logique d'autre part, par la convocation du principe général d'interprétation stricte des dérogations. De la combinaison de ces deux instruments herméneutiques, le juge déduit que la dispense de motivation propre au refus initial d'établissement ne saurait être étendue à la décision refusant le renouvellement du titre de séjour d'une personne qui réside d'ores et déjà régulièrement en Principauté. En l'espèce, Monsieur i. RI. étant résident monégasque depuis 2005, la décision affectant son maintien sur le territoire devait impérativement être motivée. Poursuivant son syllogisme, le Tribunal Suprême rappelle la teneur des exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312 : la motivation doit non seulement revêtir une forme écrite, mais elle doit également figurer « dans le corps de la décision » et comporter cumulativement « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, l'examen de la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, obtenue grâce à la mesure d'instruction ordonnée par la décision avant dire droit du 3 décembre 2015, révèle une carence rédhibitoire. Le juge constate souverainement que ce document écrit ne comporte aucune considération de droit susceptible d'en constituer le fondement légal. Peu importe, à cet égard, que lors de la notification verbale du 9 septembre 2014, la Direction de la Sûreté Publique ait oralement fait état de l'article 7 de l'Ordonnance n° 3.153 : le vice affectant l'acte écrit lui-même contrevient directement à l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel est sanctionné par la nullité prévue à l'article 1er. La décision encourt dès lors, de plein droit, l'annulation. S'agissant ensuite des conclusions indemnitaires, le raisonnement du Tribunal Suprême se veut particulièrement lapidaire et rigoureux. Analysant la consistance réelle du préjudice allégué par Monsieur i. RI. au soutien de sa demande de 15 000 euros de dommages et intérêts, la juridiction relève que ce préjudice n'est en réalité justifié qu'au titre des « frais irrépétibles exposés » par le requérant pour les besoins de la procédure juridictionnelle. Or, le Tribunal Suprême énonce qu'aucun texte en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque ne permet de faire supporter ces frais non compris dans les dépens par l'une des parties au litige. En l'absence de base légale autorisant le remboursement des frais d'avocat, et faute de justification d'un préjudice distinct de ces seuls frais de défense, la demande indemnitaire est intégralement rejetée. L'État de Monaco, partie perdante sur le terrain de la légalité, supporte en revanche la charge des dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême tranche le litige selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur refusant le renouvellement de la carte de séjour de M. i. RI. est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur i. RI. c/ État de Monaco* du 28 juin 2016 constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel construit par le Tribunal Suprême autour de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le sommaire de la décision publié sur la base officielle mentionne par erreur matérielle une « Loi n° 1.312 du 29 juin 2016 » et qualifie dans ses mots-clés l'acte de « Décision légale » alors même qu'il est annulé, le corps de l'arrêt vise et applique avec une exactitude scrupuleuse la loi du 29 juin 2006. L'apport de cette décision s'apprécie à un triple niveau : la délimitation stricte du domaine des actes dispensés de motivation, la consécration du caractère substantiel et autonome de la motivation écrite en droit dans l'instrumentum de l'acte, et le maintien d'une orthodoxie procédurale stricte en matière de frais irrépétibles. #### 1. La distinction fondamentale entre l'accès initial au territoire et le maintien du séjour Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'opération de qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême pour soustraire le refus de renouvellement de carte de résident au champ de l'article 6 de la loi n° 1.312. En droit public monégasque, la police des étrangers, régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, relève traditionnellement d'un pouvoir d'appréciation étendu des autorités gouvernementales, justifié par l'exiguïté du territoire et les impératifs de sécurité publique. Lors de l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le législateur monégasque avait entendu préserver cette prérogative souveraine en excluant expressément de l'obligation de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » (article 6), par dérogation à l'obligation générale de motiver les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques (article 1er, chiffre 3°). Toute la difficulté consistait à déterminer la portée exacte de la notion d'« établissement ». Une conception extensive, favorable à la discrétionnarité administrative, aurait pu conduire à considérer que chaque demande de renouvellement d'un titre de séjour temporaire ou ordinaire équivaut à une nouvelle demande d'autorisation de s'établir, soumise au même régime dérogatoire que la demande initiale. Le Tribunal Suprême condamne sans appel cette lecture extensive. En s'appuyant simultanément sur les travaux préparatoires de la loi de 2006 et sur le principe général selon lequel les exceptions à une règle de garantie des droits sont d'interprétation stricte (*exceptio est strictissimae interpretationis*), l'assemblée plénière trace une frontière étanche entre l'étranger qui sollicite pour la première fois son admission au séjour (le « refus d'établissement » stricto sensu) et l'étranger qui, à l'instar du requérant résident depuis 2005, dispose déjà d'un titre et sollicite la prolongation de son droit au séjour (le « refus de renouvellement »). Cette distinction s'explique par la différence de nature des situations juridiques en cause. Alors que le refus initial d'établissement ne prive le demandeur d'aucune situation acquise en Principauté, le refus de renouvellement d'une carte de résident, assorti d'une injonction de quitter le territoire dans un délai de deux mois, bouleverse une situation juridique et factuelle préexistante. Il s'analyse pleinement comme une mesure de police administrative individuelle restreignant l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 1er de la loi n° 1.312, et doit par conséquent être motivé à peine de nullité. #### 2. L'exigence de complétude de la motivation dans le corps de l'acte écrit et le rôle de la décision avant dire droit Le deuxième apport fondamental de la décision du 28 juin 2016 concerne la morphologie même de la motivation administrative. L'article 2 de la loi n° 1.312 pose une double condition, à la fois formelle et substantielle : la motivation doit être « écrite » et figurer « dans le corps de la décision », et elle doit énoncer « les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». L'affaire *Sieur i. RI.* présentait à cet égard une configuration factuelle singulière qui mettait à l'épreuve l'effectivité de ce texte. Dans la pratique administrative révélée par le litige, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait pris sa décision sous la forme d'une note interne (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014), laquelle n'avait pas été remise à l'administré. Ce dernier avait seulement reçu, près de quatre mois plus tard, le 9 septembre 2014, une notification verbale par les services de la Direction de la Sûreté Publique. Or, ainsi que le relève le premier considérant de l'arrêt, lors de cet entretien verbal, les agents avaient bel et bien indiqué à Monsieur i. RI. à la fois le motif de fait (l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté) et le motif de droit (la condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). L'administration aurait pu tenter de soutenir que l'objectif d'information de l'administré poursuivi par la loi de 2006 avait été matériellement atteint par cette communication orale complète, puisque le requérant connaissait dès le 9 septembre 2014 les raisons factuelles et textuelles du refus qui lui était opposé. Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement toute théorie de la suppléance orale ou de la neutralisation du vice de forme. C'est ici que se révèle toute la portée combinée de la décision avant dire droit du 3 décembre 2015 et de la décision au fond du 28 juin 2016. En exigeant, par sa décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/02-19-14691)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire national prononcées pour des motifs d'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et pénale de Monsieur d. DA. CO., ressortissant de nationalité italienne, né le 29 avril 1957 à Charleroi en Belgique, et résidant sur le territoire de la République française, dans la commune frontalière de Menton. Les faits ayant déclenché l'intervention des autorités monégasques remontent à l'année 2005. À cette époque, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juillet 2005, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu Monsieur d. DA. CO. coupable des délits de recel d'escroquerie et d'abus de confiance. En répression de ces infractions de nature financière et patrimoniale, la juridiction correctionnelle l'a condamné à une peine privative de liberté ferme de deux ans d'emprisonnement. Bien que le prévenu ait exercé les voies de recours qui lui étaient ouvertes, cette condamnation pénale a acquis un caractère définitif à la suite d'un arrêt confirmatif rendu par la Cour d'appel de Monaco le 26 mars 2007. Toutefois, sans attendre l'issue de la procédure d'appel sur le plan pénal, l'autorité administrative monégasque a tiré les conséquences de la condamnation prononcée en première instance au regard de la réglementation sur le séjour des étrangers. Agissant sur le fondement de ses pouvoirs de police générale et spéciale, le Ministre d'État a pris, dès le 20 septembre 2005, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur d. DA. CO. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement porté à la connaissance de l'intéressé par voie de notification le 30 septembre 2005. Cette mesure de police avait pour effet juridique d'interdire à ce ressortissant italien l'entrée et le séjour sur le territoire monégasque, au motif que son comportement, révélé par les infractions pénales sanctionnées par le juge correctionnel, constituait une menace pour l'ordre public. Près d'une décennie s'est écoulée sans que la décision commentée ne fasse état d'autres incidents ou procédures. C'est au printemps de l'année 2015, soit près de dix ans après le prononcé de la mesure initiale d'éloignement, que Monsieur d. DA. CO. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. Estimant que l'écoulement du temps avait modifié la situation de fait et que sa présence ne représentait plus un danger pour la collectivité monégasque, il a adressé au Ministre d'État, par une lettre datée du 3 mars 2015, une demande formelle tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la mesure de refoulement du 20 septembre 2005. Soucieux de ménager une issue favorable à sa démarche, le demandeur avait assorti sa requête gracieuse d'une demande subsidiaire, sollicitant à tout le moins la « suspension pour une période probatoire de trois ans » de ladite mesure de police. L'instruction de cette demande par les services de l'État monégasque fut rapide. Par une décision contenue dans une lettre datée du 10 avril 2015, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à la demande d'abrogation ainsi qu'à la proposition de suspension probatoire. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement prise dix ans plus tôt, le chef du gouvernement monégasque s'est fondé sur la gravité intrinsèque des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ayant motivé la condamnation pénale initiale. L'autorité administrative a estimé que cette gravité la conduisait toujours, en 2015, à considérer que la présence de Monsieur d. DA. CO. en Principauté demeurait de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. C'est ce refus d'abroger ou de suspendre la mesure de police initiale qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant montre d'une célérité remarquable, Monsieur d. DA. CO., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême dès le 14 avril 2015, soit quatre jours seulement après l'édiction de la décision ministérielle de rejet. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2015-08, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 10 avril 2015 ayant rejeté sa demande de levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation classique articulée autour des deux pôles du contentieux de l'excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne de l'acte administratif attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur d. DA. CO. invoquait la violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon l'analyse développée dans la requête, la décision de rejet du 10 avril 2015 était entachée d'un vice de forme substantiel tenant à l'insuffisance, voire à l'absence partielle, de sa motivation. Plus précisément, le requérant soutenait que la lettre ministérielle ne comportait aucune considération de droit susceptible de constituer le fondement juridique de la décision de refus. En omettant d'indiquer la base légale ou réglementaire sur laquelle il s'appuyait pour maintenir le refoulement, le Ministre d'État aurait méconnu les exigences légales de transparence et de justification des décisions administratives individuelles défavorables. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé même du maintien de la mesure de police au regard de l'évolution des circonstances de fait. Il soutenait qu'en tout état de cause, le temps considérable écoulé depuis la décision initiale du 20 septembre 2005 — soit près de dix années — faisait obstacle à la perpétuation de son refoulement. Selon lui, sa présence éventuelle sur le territoire de la Principauté de Monaco en 2015 ne constituait plus, en aucune manière, une menace de trouble à l'ordre public. Pour étayer cette affirmation et démontrer son amendement ainsi que l'absence de dangerosité actuelle, le requérant produisait aux débats un extrait de son casier judiciaire italien vierge. En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 15 juin 2015, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point les moyens d'annulation soulevés par le demandeur. S'agissant de la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que la décision attaquée satisfaisait pleinement à l'obligation légale de motivation. En droit, l'acte litigieux se référait expressément à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, fournissant ainsi le fondement juridique requis. En fait, la décision relevait explicitement que la gravité des agissements délictueux commis et sanctionnés en 2005 justifiait le maintien de la mesure d'éloignement. La double exigence d'une motivation en droit et en fait était donc, selon la défense, parfaitement respectée. S'agissant de la légalité interne, l'État de Monaco soutenait que le Ministre d'État n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation en refusant de lever ou de suspendre le refoulement. L'administration mettait en exergue la carence probatoire du requérant. Selon le Ministre d'État, Monsieur d. DA. CO. se bornait à verser au dossier un casier judiciaire italien vierge. Or, aux yeux des autorités monégasques, ce seul document administratif, en l'absence totale d'indications précises et vérifiables sur les moyens d'existence actuels de l'intéressé, sur la nature de ses activités professionnelles ou personnelles, ainsi que sur ses relations actuelles, était manifestement insuffisant pour établir qu'il ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction. Dès le 16 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné son Vice-président, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, en qualité de rapporteur. Par une ordonnance du 17 décembre 2015, l'affaire a été fixée à l'audience du 4 février 2016. Lors de cette séance publique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu le rapport du Vice-président, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les observations orales de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco. La décision a été lue en audience publique le 19 février 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question de droit administratif général et spécial, intéressant tant le formalisme des actes de police que la dynamique probatoire gouvernant le contentieux de leur abrogation. En premier lieu, sur le plan formel, la juridiction devait déterminer le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs lorsqu'une autorité de police — en l'occurrence le Ministre d'État — rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure. Plus précisément, le visa du texte réglementaire général régissant la police des étrangers (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), combiné au rappel des faits pénaux initiaux et à l'affirmation de leur gravité persistante, suffit-il à caractériser l'énoncé des considérations de droit et de fait requis par le législateur monégasque ? En second lieu, sur le fond du droit, le Tribunal Suprême était confronté à la question délicate de l'incidence de l'écoulement du temps sur la légalité du maintien d'une mesure de police administrative et, corrélativement, à la détermination de la charge et de l'objet de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Lorsqu'un étranger frappé d'une mesure de refoulement à la suite d'une condamnation pénale sollicite, dix ans plus tard, la levée de cette mesure, à quelle partie incombe la charge de démontrer l'existence ou la disparition de la menace pour l'ordre public ? Le simple écoulement d'une décennie et la production d'un casier judiciaire étranger vierge suffisent-ils à renverser la présomption de dangerosité résultant de la condamnation initiale, ou appartient-il au requérant d'apporter des éléments positifs et circonstanciés démontrant un changement dans sa situation personnelle de nature à imposer à l'administration une réévaluation de son appréciation initiale, sous le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du juge administratif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête de Monsieur d. DA. CO., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en deux temps, qui épouse fidèlement la distinction entre légalité externe et légalité interne. Au préalable, il convient de relever dans les visas de la décision que le Tribunal Suprême fonde sa compétence sur l'article 90-B de la Constitution monégasque ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes consacrent la compétence de la haute juridiction en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le Tribunal vise également la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que le texte régissant le fond du litige, mentionné dans les visas sous l'intitulé « Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 » (une simple erreur matérielle de plume dans les visas intervertissant les chiffres de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, laquelle est d'ailleurs correctement numérotée dans le sommaire, dans l'exposé des moyens et dans les motifs mêmes de la décision). Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême examine et écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation en droit de la décision attaquée. La juridiction procède à une analyse directe et concrète du contenu matériel de la lettre ministérielle du 10 avril 2015. Contredisant frontalement l'affirmation factuelle du requérant selon laquelle l'acte aurait été dépourvu de toute considération juridique, le juge administratif relève que « le texte de la décision attaquée vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». La motivation en droit est donc matériellement établie par ce visa textuel. Poursuivant son examen pour vérifier la complétude de la motivation, le Tribunal constate que la décision « précise les faits pour lesquels le requérant a fait l'objet d'une mesure de refoulement et indique que leur gravité justifie son maintien ». De cette triple constatation (visa du texte applicable, rappel des faits initiaux, appréciation de leur gravité persistante), la haute juridiction déduit logiquement que la motivation de l'acte litigieux « comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 est écarté comme manquant en fait et en droit. Dans un second considérant, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, le Tribunal Suprême aborde le moyen de légalité interne relatif au bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement. Le raisonnement du juge s'articule ici autour d'une règle fondamentale gouvernant la dévolution de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation d'un acte administratif de police. Le Tribunal pose en principe « qu'il appartenait à M. d. DA. CO. de démontrer que la mesure de refoulement dont il avait été frappé le 20 septembre 2005 à la suite de sa condamnation pénale devait être reconsidérée ». Par cette formulation limpide, la juridiction affirme que la mesure de refoulement initiale, devenue définitive, bénéficie d'une présomption de bien-fondé qui perdure dans le temps. Ce n'est pas au Ministre d'État, saisi d'une demande d'abrogation, de prouver *ab initio* que l'étranger constitue toujours une menace actuelle en menant une enquête d'office ; c'est à l'administré qui sollicite la modification de l'ordonnancement juridique à son profit d'apporter la preuve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit. Or, passant de la règle de preuve à son application à l'espèce, le Tribunal Suprême porte une appréciation sévère sur la consistance du dossier présenté par le requérant. Il juge que ce dernier est resté en défaut « d'avoir apporté le moindre élément susceptible de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé ce refoulement ». En utilisant l'expression particulièrement forte « faute pour lui d'avoir apporté le moindre élément », le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement l'analyse développée en défense par le Ministre d'État : la seule invocation du temps écoulé et la production d'un casier judiciaire italien vierge sont assimilées à une absence totale d'éléments probants pertinents au regard des exigences de l'ordre public monégasque, faute de renseignements sur les moyens d'existence, les activités et les relations actuelles de l'intéressé. Enfin, le Tribunal Suprême précise la nature et l'intensité du contrôle juridictionnel qu'il exerce sur une telle décision de refus d'abrogation ou de suspension d'un refoulement : il s'agit d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. En l'absence de tout élément nouveau pertinent fourni par le demandeur, la conclusion s'impose d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « c'est sans avoir commis d'erreur manifeste d'appréciation que le Ministre d'État a pu refuser d'abroger ou, subsidiairement, de suspendre ladite mesure de refoulement ». La légalité de la décision étant ainsi confirmée tant sur la forme que sur le fond, les conclusions à fin d'annulation ne pouvaient qu'être intégralement rejetées, entraînant par voie de conséquence la condamnation du requérant aux dépens. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a prononcé la décision suivante : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur d. DA. CO. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur d. DA. CO. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 février 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco, bien que ramassée dans sa rédaction selon la tradition stylistique héritée du droit administratif français, revêt une importance majeure pour la compréhension du régime contentieux de la police des étrangers en Principauté. Elle consolide les acquis issus de la réforme législative de 2006 sur la motivation des actes administratifs tout en fixant avec une grande fermeté l'équilibre entre le pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de sécurité publique et les droits procéduraux des ressortissants étrangers frappés de mesures d'éloignement. En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la mise en œuvre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dans le domaine spécifique des mesures de police. L'adoption de ce texte législatif a marqué une étape décisive dans l'évolution du droit administratif monégasque, en rompant avec l'ancienne jurisprudence qui reconnaissait au Ministre d'État un pouvoir très largement discrétionnaire, dispensé de motivation formelle, en matière d'expulsion ou de refoulement. Désormais, les décisions administratives individuelles défavorables, au premier rang desquelles figurent les mesures restreignant les libertés publiques ou constituant des mesures de police, doivent obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême fait une application réaliste et non excessivement formaliste de cette exigence légale lorsqu'elle s'applique non pas à la mesure initiale de refoulement, mais à une décision subséquente refusant d'abroger ou de suspendre cette mesure. Sur le plan des motifs de droit, le requérant tentait de tirer parti
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-11-26959)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police spéciale des étrangers et de l'exercice des prérogatives de puissance publique relatives au contrôle de la présence des non-nationaux sur le territoire princier. Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en cause la situation administrative d'un ressortissant étranger, Monsieur P. O., dont la nationalité et les conditions initiales d'établissement ou de séjour en Principauté ne sont pas précisées dans la décision. Le 4 juin 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de Monsieur P. O. une mesure administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative a été adoptée sur le fondement juridique du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de cette disposition réglementaire régissant la police des étrangers, l'autorité gouvernementale dispose du pouvoir d'enjoindre à tout étranger, soit par mesure de police, soit en prenant un arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. La mesure de refoulement prononcée le 4 juin 2002 présentait la particularité formelle de ne comporter aucune motivation explicite quant aux raisons de droit et de fait ayant déterminé le Ministre d'État à enjoindre à l'intéressé de quitter le territoire national. Il ressort par ailleurs des mentions relatives à l'argumentation en défense de l'administration que Monsieur P. O. a exercé, préalablement ou parallèlement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux auprès de l'autorité administrative, à l'occasion duquel il a fait valoir les raisons qui militaient, selon lui, contre son éloignement du territoire monégasque (la date de ce recours gracieux et la date de son rejet éventuel ne sont pas précisées dans la décision). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de cette mesure d'éloignement, Monsieur P. O. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 16 août 2002. Elle tendait à l'annulation de la décision de refoulement prise par le Ministre d'État le 4 juin 2002. La compétence de la haute juridiction monégasque reposait sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, relatives au contentieux administratif et aux recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur P. O., représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur, a développé une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mobilisant à la fois le droit comparé, le droit international conventionnel, l'évolution institutionnelle de la Principauté et le droit constitutionnel monégasque. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et plus précisément de l'exigence de motivation formelle des actes administratifs, le requérant invitait expressément le Tribunal Suprême à opérer un revirement de jurisprudence. Il reconnaissait que, dans une série de décisions rendues entre 1949 et 1982, la haute juridiction avait jugé que les décisions du Ministre d'État enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque n'avaient pas à être motivées. Toutefois, il soutenait que le juge devait désormais tenir compte de l'évolution juridique et sociétale intervenue depuis un demi-siècle. À l'appui de cette demande d'évolution jurisprudentielle, il invoquait quatre arguments distincts : - Premièrement, un argument de droit comparé tiré de la législation du « pays voisin » (la France), où de telles décisions d'éloignement doivent désormais être motivées. - Deuxièmement, un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant citait l'intégralité de cet article, qui dispose : « Un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie au présent pacte ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi, et, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ne s'y opposent, il doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente, ou par une ou plusieurs personnes spécialement désignées par ladite autorité, en se faisant représenter à cette fin ». Tout en prenant acte du fait que le Gouvernement princier avait assorti ce texte d'une déclaration selon laquelle l'application du principe énoncé à l'article 13 ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers en Principauté, le requérant soutenait que cette réserve ne saurait lui être valablement opposée. - Troisièmement, le requérant faisait valoir que, dans le cadre de sa déclaration concernant le processus d'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe, le Gouvernement princier avait officiellement fait connaître qu'il avait préparé un projet de loi introduisant l'obligation pour l'administration de motiver ses actes. En second lieu, sur le terrain de la conformité à la Constitution, le requérant invoquait la violation de deux dispositions fondamentales : - D'une part, la méconnaissance de l'article 19 de la Constitution, qui garantit la liberté et la sûreté individuelles. - D'autre part, la violation de l'article 32 de la Constitution, en vertu duquel, selon l'interprétation soutenue par le requérant, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national. En réponse à cette requête, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée le 21 octobre 2002, concluant au rejet intégral du recours par une réfutation systématique des moyens adverses. Sur la question de l'obligation de motivation en droit interne et comparé, le Ministre d'État soulignait que le requérant lui-même ne contestait pas qu'en l'état du droit positif monégasque, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait la motivation des décisions de refoulement. Il précisait qu'en France, cette obligation résultait d'un texte spécifique qui n'avait pas d'équivalent à Monaco. Par ailleurs, l'administration opposait que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir d'un simple projet de loi relatif à la motivation des actes administratifs, dès lors que ce texte ne faisait pas encore partie du droit positif en vigueur. Sur le moyen tiré du droit international, le Ministre d'État faisait d'abord observer que le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux est dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers. S'agissant ensuite de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'autorité gouvernementale soutenait, à titre principal, que la décision de refoulement attaquée avait bien été prise « conformément à la loi » au sens de cet article. Elle opposait surtout la déclaration interprétative dont le Gouvernement princier avait assorti son engagement international, aux termes de laquelle l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». À titre subsidiaire et sur le plan factuel, le Ministre d'État relevait que le requérant avait pu, dans le cadre de son recours gracieux, faire valoir les raisons qui militaient contre son expulsion, conformément aux exigences procédurales de l'article 13 du Pacte précité. Enfin, s'agissant des moyens d'ordre constitutionnel, la défense gouvernementale faisait valoir que le requérant ne précisait nullement en quoi les articles 19 et 32 de la Constitution auraient été méconnus par la décision de refoulement attaquée. L'instruction de l'affaire a été clôturée par procès-verbal en date du 26 décembre 2002. Par une ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Lors de cette audience solennelle en assemblée plénière, le Tribunal a entendu Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries, ainsi que le Procureur général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Par ce recours en annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une triple interrogation juridique touchant aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers face aux normes internationales et constitutionnelles : 1. **Sur la forme et la procédure (légalité externe) :** Une décision administrative de refoulement prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 est-elle soumise à une obligation de motivation formelle, soit en vertu d'un principe général ou d'un texte de droit interne, soit par l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques malgré la déclaration émise par le Gouvernement princier lors de l'introduction de ce traité dans l'ordre interne ? 2. **Sur le champ d'application des garanties constitutionnelles de la liberté individuelle (légalité interne) :** Les garanties instituées par l'article 19 de la Constitution monégasque, qui proclame que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties », sont-elles invocables à l'encontre d'une mesure de police administrative telle que le refoulement ou l'expulsion d'un étranger ? 3. **Sur la portée du principe d'assimilation des étrangers aux nationaux (légalité interne) :** L'article 32 de la Constitution relatif à la jouissance des droits par les étrangers en Principauté a-t-il pour objet ou pour effet de conférer aux ressortissants étrangers un droit au séjour sur le territoire monégasque identique à celui des nationaux, faisant ainsi obstacle au pouvoir d'éloignement conféré au Ministre d'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême développe un raisonnement juridique rigoureux, structuré en quatre temps correspondant aux considérants de la décision. Le juge procède d'abord à l'identification de la base légale de l'acte attaqué, avant d'écarter successivement les trois branches de l'argumentation du requérant (« d'une part », « d'autre part », « enfin »). #### 1. Le rappel du fondement textuel du pouvoir de police des étrangers Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême cite intégralement le premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Ce rappel liminaire permet au juge de poser le cadre normatif interne dans lequel s'exerce la compétence du Ministre d'État : il s'agit d'une prérogative de police administrative expressément habilitée par un texte réglementaire autonome ou d'application en vigueur. #### 2. L'absence d'obligation de motivation en droit interne et la neutralisation de l'article 13 du PIDCP par la déclaration gouvernementale Dans son deuxième considérant (« Considérant, d'une part... »), le Tribunal Suprême répond au moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 4 juin 2002. L'analyse se dédouble en un examen du droit interne puis du droit international conventionnel. Sur le plan du droit interne monégasque, l'affirmation du juge est catégorique : ni l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 précité, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire monégasque. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse implicitement mais nécessairement de consacrer une obligation générale de motivation sans texte, et écarte par prétérition les arguments du requérant fondés sur le droit comparé (« le pays voisin ») ainsi que sur l'existence d'un simple projet de loi gouvernemental annoncé dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Seul le droit positif en vigueur à la date de la décision attaquée est pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir. Sur le plan du droit international conventionnel, le Tribunal examine si une telle obligation de motivation pourrait découler de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le juge écarte cette possibilité en se fondant exclusivement sur l'existence et la portée juridique de la déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998 ayant rendu le Pacte exécutoire à Monaco. Le Tribunal relève qu'en vertu de cette déclaration, l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». En donnant plein effet juridique à cette déclaration (qualifiée de « réserve » par le requérant et de « déclaration interprétative » par le Ministre d'État, mais que le Tribunal désigne sobrement sous le terme de « déclaration »), la haute juridiction considère que l'article 13 du PIDCP ne peut modifier ni compléter les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Il n'est donc pas nécessaire pour le juge de rechercher si l'article 13 implique en lui-même une obligation de motivation formelle ou si le recours gracieux exercé par le requérant suffisait à en remplir les conditions : la déclaration gouvernementale fait écran à toute remise en cause des textes internes sur le fondement de cet article. Le Tribunal en déduit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la mesure de refoulement est illégale du fait de son absence de motivation. #### 3. L'inapplicabilité des garanties pénales de l'article 19 de la Constitution aux mesures de police des étrangers Dans son troisième considérant (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême statue sur le moyen tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution. Le juge commence par rappeler les termes de la première phrase de cet article, qui dispose que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties ». Toutefois, procédant à une interprétation stricte et globale de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal énonce que « les garanties qu'il institue ne s'appliquent qu'en cas de poursuites pénales ou d'arrestations et non dans celui de refoulement ou d'expulsion d'un étranger ». Le juge opère ici une distinction fondamentale quant à la nature juridique des mesures en cause : l'article 19 de la Constitution encadre la procédure pénale et les privations de liberté physique (arrestations, détentions), mais ses garanties sont étrangères aux mesures de police administrative qui, à l'instar du refoulement ou de l'expulsion, se bornent à enjoindre à un individu de quitter le territoire national sans emporter par elles-mêmes d'incarcération ou de poursuite répressive. Par conséquent, le moyen tiré de l'article 19 est écarté comme inopérant (« M. P. O. ne peut utilement se prévaloir de cet article »). #### 4. L'exclusion du droit au séjour du champ d'application de l'article 32 de la Constitution Dans son quatrième considérant (« Considérant, enfin... »), la haute juridiction répond au moyen tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution. Alors que le requérant soutenait qu'en vertu de ce texte, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national, le Tribunal Suprême fixe les limites de ce principe constitutionnel en affirmant que « l'article 32 de la Constitution n'a ni pour objet, ni pour effet d'accorder aux étrangers les mêmes droits qu'aux Monégasques en ce qui concerne le séjour sur le territoire de la Principauté ». Le Tribunal consacre ainsi la distinction irréductible, au regard du droit public et du droit international, entre les nationaux et les étrangers quant au droit d'entrer et de demeurer sur le territoire de l'État. Si les étrangers bénéficient en Principauté de la jouissance des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux, le droit inconditionnel au séjour demeure un attribut exclusif de la nationalité monégasque. Dès lors, en enjoignant à Monsieur P. O. de quitter le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État n'a nullement violé l'article 32 de la Constitution. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'intégralité des moyens soulevés, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. P. O. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. P. O.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur du droit administratif et constitutionnel monégasque au début du XXIe siècle. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance des questions de principe que le recours de Monsieur P. O. mettait en jeu : le maintien ou l'abandon de la jurisprudence traditionnelle sur la non-motivation des actes administratifs, l'articulation entre les traités internationaux relatifs aux droits de l'homme et l'ordre juridique interne par le prisme des réserves ou déclarations gouvernementales, et enfin la délimitation précise des droits fondamentaux constitutionnels accordés aux étrangers. #### 1. La réaffirmation solennelle du principe traditionnel de non-motivation des mesures de police des étrangers Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans le maintien de la règle jurisprudentielle selon laquelle il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles défavorables, et plus particulièrement les mesures de police des étrangers, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant. Comme le rappelait le requérant lui-même dans ses écritures, cette solution s'inscrivait dans une lignée jurisprudentielle constante établie par le Tribunal Suprême entre 1949 et 1982. En demandant au juge de « tenir compte de l'évolution qui s'est produite depuis un demi-siècle », le requérant tentait de provoquer une création prétorienne du droit, invitant le juge suprême à ériger l'obligation de motivation en principe général du droit applicable même sans texte. Le refus du Tribunal Suprême d'accéder à cette demande s'explique par une conception stricte de l'office du juge et de la séparation des fonctions normatives en Principauté. Le juge administratif constate que l'article 22 de l'Ordonnance Sou
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-13-27069)) Le droit de la police des étrangers constitue, par essence, le point de rencontre névralgique entre l'exercice régalien de la souveraineté étatique et l'exigence de soumission de l'administration au principe de légalité. En Principauté de Monaco, cette dialectique revêt une acuité particulière en raison de l'étroitesse du territoire et de la sensibilité spécifique de son tissu économique aux risques de criminalité financière. La décision rendue le 13 juin 2005 par le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière en matière administrative dans l'affaire opposant M. F. C. au Ministre d'État, s'inscrit directement dans cette problématique fondamentale. Elle offre une illustration topique des équilibres jurisprudentiels gouvernant le contentieux des mesures d'éloignement, tant sur le terrain de la recevabilité des recours dirigés contre le maintien d'actes administratifs définitifs que sur celui de l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police. Au-delà de la simple résolution d'un litige individuel relatif à l'accès au territoire monégasque, cet arrêt présente un intérêt théorique et pratique majeur à un moment charnière de l'histoire institutionnelle de la Principauté. Rendue quelques mois après l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), mais avant la ratification de cet instrument international, la décision éclaire avec une rigueur remarquable les conditions de réception du droit conventionnel dans l'ordre juridique interne monégasque. Parallèlement, elle consolide une architecture contentieuse classique mais protectrice, articulant l'absence d'obligation formelle de motivation des actes de police des étrangers avec l'obligation, pour l'administration, de dévoiler ses motifs devant le juge afin de permettre à ce dernier d'exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte à la fin des années 1980. Le 10 juillet 1987, M. F. C., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas formellement explicitée dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État. Cette mesure de police administrative, prise sur le fondement des dispositions régissant l'entrée et le séjour des étrangers dans la Principauté, lui interdisait l'accès et le séjour sur le sol monégasque. N'ayant pas été contestée avec succès dans les délais de recours contentieux à l'époque de son édiction, cette décision initiale de refoulement a acquis un caractère définitif. Le dossier révèle que cette mesure d'éloignement trouvait son origine, selon les écritures ultérieures de l'administration, dans des activités jugées suspectes de l'intéressé au sein du milieu des casinos, ainsi que dans l'existence de condamnations pénales prononcées à son encontre par les juridictions italiennes. Plus précisément, il apparaît au fil des échanges contradictoires que M. F. C. avait été condamné en Italie à une peine de trois ans et neuf mois d'emprisonnement pour vol, bien qu'il ait par ailleurs bénéficié d'une relaxe du chef du délit d'association de malfaiteurs et que son casier judiciaire ait également fait mention d'un délit de blessures volontaires correspondant, selon ses dires, à un accident du travail. En outre, des rapports, tant judiciaires que parlementaires, établis notamment en France postérieurement à la mesure initiale de refoulement, ont mis en cause M. F. C. en faisant apparaître des liens supposés avec la mafia et le milieu corse dans le cadre d'activités de blanchiment de capitaux. Fort d'un élément nouveau intervenu dans sa situation juridique personnelle, à savoir un arrêt de la Cour d'appel de Turin en date du 19 novembre 2003 lui accordant le bénéfice de la réhabilitation judiciaire en Italie, M. F. C. a entrepris des démarches afin de pouvoir à nouveau pénétrer et séjourner en Principauté de Monaco. C'est dans ce contexte que, par une lettre adressée au Ministre d'État le 26 juillet 2004, soit dix-sept ans après l'édiction de la mesure initiale, il a sollicité la levée de la décision de refoulement prise à son encontre le 10 juillet 1987. Par une décision matérialisée dans une lettre en date du 14 septembre 2004, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, maintenant ainsi les effets de la mesure d'éloignement. Cette décision de rejet ne comportait pas l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituaient le fondement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus administratif, M. F. C. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au greffe général le 3 novembre 2004, tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 14 septembre 2004 refusant de lever la mesure de refoulement et, à titre subsidiaire, à ce que la haute juridiction ordonne une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de faire connaître les motifs de son refus. Au soutien de sa requête initiale, le demandeur articulait deux moyens principaux de légalité. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'illégalité faute de motivation. Selon son argumentation, l'obligation de motiver un tel acte administratif individuel défavorable était devenue impérative depuis l'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature par cet État de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, il arguait d'un défaut de justification au fond, faisant valoir qu'il n'avait commis aucune infraction sur le territoire de la Principauté et que sa présence ne constituait d'aucune manière une menace de trouble à l'ordre public monégasque. Dans sa contre-requête enregistrée le 23 décembre 2004, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours en opposant d'abord une fin de non-recevoir. L'autorité administrative soutenait que la requête était irrecevable en ce qu'elle tendait en réalité à remettre en cause la décision de refoulement du 10 juillet 1987, laquelle était devenue définitive à l'expiration des délais de recours. Subsidiairement, sur le fond, le Ministre d'État contestait toute obligation de motivation, relevant qu'une telle exigence formelle n'était imposée ni par la législation monégasque, ni par la simple adhésion au Conseil de l'Europe, ni par la CEDH dès lors que cette dernière n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par la Principauté. Enfin, dévoilant dans ses écritures contentieuses les motifs de sa décision (rendant ainsi sans objet pratique la demande subsidiaire de mesure d'instruction du requérant), le Ministre d'État exposait que le maintien du refoulement était justifié par les activités suspectes de l'intéressé dans le milieu des casinos, par ses condamnations en Italie — la réhabilitation intervenue dans ce pays n'ayant pas pour effet de le rendre « inoffensif » — ainsi que par les rapports établis en France mettant en lumière ses liens avec la mafia et le milieu corse pour des opérations de blanchiment de capitaux. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique du requérant, enregistrée le 25 janvier 2005. M. F. C. y défendait la recevabilité de son action en précisant que son recours était dirigé non pas contre l'acte initial de 1987, mais contre le maintien de la mesure d'éloignement résultant du refus du 14 septembre 2004. Sur le fond, prenant connaissance des motifs invoqués par l'État, il soutenait que la décision reposait sur des informations matériellement fausses et sur une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir sa relaxe pour le délit d'association de malfaiteurs, le caractère selon lui « mineur » de l'infraction ayant donné lieu à condamnation, l'arrêt de réhabilitation de la Cour d'appel de Turin du 19 novembre 2003, et le fait que son casier judiciaire ne mentionnait qu'un délit de blessures volontaires lié à un accident du travail. Il critiquait enfin la légèreté des éléments retenus par l'administration, affirmant que l'État fondait sa décision sur de simples suspicions résultant de « quatre lignes dans un rapport ». Dans sa duplique enregistrée le 25 février 2005, le Ministre d'État a infléchi sa position procédurale. S'il maintenait son exception d'irrecevabilité en tant que la requête critiquerait, directement ou par voie d'exception, la mesure initiale du 10 juillet 1987, il admettait désormais la recevabilité du recours en tant qu'il était dirigé contre la décision refusant de lever ladite mesure. Sur le fond, l'administration persistait à conclure au rejet, réfutant toute inexactitude matérielle des faits : elle soulignait qu'une condamnation à trois ans et neuf mois de prison pour vol ne saurait être qualifiée de condamnation mineure, que la réhabilitation n'avait ni effacé la réalité historique des condamnations ni rendu l'intéressé inoffensif, et que rien ne permettait de mettre en doute le sérieux des énonciations contenues dans les rapports le mettant en cause, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 25 mars 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2005, au cours de laquelle la juridiction, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, a entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique touchant successivement à la procédure contentieuse, au droit formel des actes administratifs dans son rapport avec le droit international, et au contrôle juridictionnel de fond des mesures de police. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le juge administratif suprême devait déterminer si le destinataire d'une mesure de police administrative à effet continu — telle qu'une décision de refoulement du territoire — devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux, est recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir le refus ultérieur de l'autorité administrative de lever cette mesure. En d'autres termes, le caractère définitif de l'acte initial fait-il obstacle à la recevabilité d'un recours dirigé contre le refus de son abrogation ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, la question posée était celle de savoir si la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement est soumise à une obligation formelle de motivation. Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si, en l'absence de texte législatif ou réglementaire interne l'imposant, une telle obligation pouvait découler de l'adhésion de la Principauté au Conseil de l'Europe et de la seule signature, non encore suivie de ratification, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême devait apprécier l'étendue de son contrôle sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance. Il lui appartenait de vérifier si le Ministre d'État pouvait légalement, sans reposer sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public, refuser de lever un refoulement ancien en se fondant sur des condamnations pénales étrangères ayant pourtant fait l'objet d'une réhabilitation judiciaire, ainsi que sur des rapports judiciaire et parlementaire mettant en cause le requérant dans des activités suspectes postérieures à la décision initiale d'éloignement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes questions et conclure au rejet au fond de la requête après l'avoir déclarée recevable, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande clarté méthodologique, structuré en trois étapes distinctes qui épousent l'ordre logique d'examen des moyens contentieux. #### 1. L'affirmation de la recevabilité du recours par la qualification de refus d'abrogation Abordant au préalable la fin de non-recevoir initialement soulevée par l'administration, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique précise de l'objet de la demande de M. F. C. Loin de s'arrêter à la formulation littérale employée par les parties qui évoquaient un refus de « lever » la mesure de refoulement, le juge restitue à l'opération sa véritable nature juridique au sein de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral. Il relève ainsi que la requête tend « non à l'annulation de la mesure de refoulement du 10 juillet 1987, qui est devenue définitive, mais seulement à l'annulation du refus de lever cette mesure pour l'avenir, c'est-à-dire de l'abroger ». Cette distinction entre le retrait (disparition rétroactive de l'acte) ou l'annulation de l'acte initial, d'une part, et l'abrogation (disparition de l'acte pour le seul avenir), d'autre part, est fondamentale. Une mesure de refoulement n'épuise pas ses effets à l'instant de son édiction ; elle produit des effets juridiques continus dans le temps en interdisant de manière permanente à l'étranger de pénétrer et de séjourner sur le territoire. Dès lors, si l'expiration du délai de recours contentieux cristallise définitivement la légalité de l'acte initial pour le passé, elle ne saurait figer éternellement l'ordonnancement juridique pour l'avenir. En qualifiant la demande du 26 juillet 2004 de demande d'abrogation, le Tribunal Suprême reconnaît que le refus opposé le 14 septembre 2004 constitue une décision administrative nouvelle, détachable de l'acte de 1987 en ce qu'elle statue sur le maintien de la mesure pour l'avenir au regard des circonstances de droit et de fait existant à la date de ce refus. Ayant cette fin précise, la requête est jugée pleinement recevable. #### 2. L'exclusion de toute obligation de motivation sur le fondement du droit interne et du droit conventionnel non ratifié Sur le fond, le Tribunal Suprême examine d'abord le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation. Il rappelle au préalable le cadre normatif interne en citant le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte des textes en vigueur, la haute juridiction constate que ni cette disposition spécifique de l'ordonnance de 1964, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur en Principauté ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision initiale de refoulement d'un étranger, non plus que la décision par laquelle il refuse de lever (c'est-à-dire d'abroger) une telle mesure. Par application du principe du parallélisme des formes et en l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables à l'époque des faits, le silence des textes vaut dispense de motivation formelle dans l'instrumentum même de la décision notifiée à l'administré. Surtout, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation novatrice du requérant qui tentait de puiser cette obligation dans l'ordre juridique européen. Le juge affirme avec netteté que cette obligation « ne peut résulter non plus, en tout état de cause, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui, n'ayant pas été ratifiée, n'est pas entrée dans l'ordre juridique de la Principauté ». La motivation est ici d'une rigueur constitutionnelle et internationaliste absolue : la simple signature d'un traité international par l'exécutif, fût-elle accompagnée de l'adhésion politique à une organisation internationale telle que le Conseil de l'Europe, ne suffit pas à intégrer les normes conventionnelles dans l'ordre juridique interne. En l'absence de ratification, la Convention est dépourvue d'applicabilité directe devant le juge interne. L'emploi de la locution « en tout état de cause » laisse d'ailleurs entendre, à titre surabondant, que même si la Convention avait été en vigueur, il n'est nullement certain qu'elle eût imposé une telle obligation de motivation en matière de police des étrangers (les garanties procédurales relatives à l'éloignement des étrangers relevant au demeurant de protocoles spécifiques ou d'une jurisprudence restrictive quant au champ d'application de l'article 6 de la CEDH). #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Bien que l'administration ne soit pas tenue de motiver formellement sa décision lors de son édiction, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir arbitraire échappant au contrôle du juge. Le Ministre d'État ayant exposé les raisons de son refus dans ses mémoires en défense, le Tribunal Suprême exerce son office de juge de l'excès de pouvoir sur la légalité interne des motifs ainsi révélés. Le contrôle juridictionnel se déploie ici selon la grille classique du contrôle restreint, adaptée à l'étendue du pouvoir discrétionnaire que l'article 22 de l'ordonnance souveraine du 19 mars 1964 (« Le Ministre d'État pourra... ») confère à l'autorité de police. Ce contrôle comporte deux volets successifs : Premièrement, le juge exerce un contrôle entier sur l'exactitude matérielle des faits invoqués par l'administration. Analysant les pièces versées aux débats, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte du dossier que la décision attaquée a été prise au vu de deux séries d'éléments : d'une part, des condamnations prononcées en Italie contre le requérant ; d'autre part, des rapports, de nature judiciaire et parlementaire, mettant en cause M. F. C. dans des activités suspectes postérieurement à la mesure initiale de refoulement de 1987. Examinant les critiques factuelles du requérant (qui invoquait sa relaxe partielle, sa réhabilitation et le caractère prétendument succinct des rapports), le Tribunal constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ». La réalité historique de la condamnation pour vol à trois ans et neuf mois d'emprisonnement (nonobstant la réhabilitation ultérieure qui n'efface pas l'existence matérielle des faits passés du point de vue de la police administrative) ainsi que l'existence effective des rapports officiels mettant en cause l'intéressé postérieurement à 1987 sont donc établies. Deuxièmement, une fois la matérialité des faits vérifiée, le juge contrôle l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité administrative pour déterminer si ces faits justifiaient le maintien de la mesure au regard des nécessités de l'ordre public. En cette matière de haute police, le juge ne substitue pas sa propre appréciation d'opportunité à celle du Ministre d'État ; il se limite à vérifier l'absence de disproportion flagrante ou d'illogisme grossier à travers le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le Tribunal Suprême juge qu'« en se fondant sur ces faits pour estimer que la présence de M. F. C. sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État n'a pas commis d
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/01-19-27034)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement régalienne de la police des étrangers, régie par les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco. Par une décision administrative individuelle prise sous la forme d'un arrêté en date du 9 juillet 2002, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. L. B. une mesure d'éloignement forcé du territoire national, qualifiée dans les visas de « mesure de refoulement du territoire monégasque » et dans le dispositif d'arrêté « portant expulsion et refoulement ». Les circonstances factuelles ayant conduit l'autorité administrative à adopter cette mesure de police administrative apparaissent, à la lecture de la décision rapportée, singulièrement complexes et disputées. L'administration monégasque soupçonnait M. L. B., dont l'activité professionnelle semble liée à la restauration et au commerce d'objets de valeur et d'œuvres d'art, d'être impliqué dans diverses opérations à caractère pénalement répréhensible, tant sur le territoire de la Principauté qu'à l'étranger. Plus précisément, les griefs initialement formulés par l'exécutif monégasque au soutien de sa mesure d'éloignement reposaient sur un faisceau de présomptions relatives à la probité de l'intéressé dans l'exercice de ses activités. En premier lieu, il était reproché à M. L. B. d'avoir procédé à la vente d'un bijou — plus précisément un bracelet — provenant d'un vol, sans avoir préalablement effectué de vérification quant à l'origine licite de cet objet. En deuxième lieu, des griefs similaires étaient formulés concernant différentes œuvres d'art d'origine délictueuse qui auraient subi une modification matérielle, M. L. B. ayant eu la charge de restaurer certains tableaux qui firent l'objet d'un vol. En troisième lieu, l'administration faisait état de l'implication supposée de l'intéressé dans des procédures pénales transfrontalières ou nationales : d'une part, il aurait été cité dans une procédure suivie à l'étranger sous les qualifications pénales de vols et de recels ; d'autre part, il avait été convoqué par les services de police de Monaco dans le cadre d'une affaire de blanchiment d'argent et de trafic d'œuvres d'art, notamment en lien avec la vente de tableaux par un tiers dénommé M. De M. Parallèlement à ces éléments qui semblaient constituer le socle initial de la mesure de police du 9 juillet 2002, la situation pénale et administrative de M. L. B. à Monaco faisait apparaître d'autres contentieux, d'une nature toutefois fort différente et chronologiquement distincte. Il ressort en effet des pièces versées au débat contradictoire que le bulletin n° 2 du casier judiciaire de l'intéressé comportait la mention de trois jugements rendus par défaut à son encontre : le premier pour une infraction de défaut d'assurance, et les deux autres pour le délit de non-paiement de cotisations sociales, ces décisions juridictionnelles datant respectivement des 11 et 30 avril 2003 ainsi que du 7 mai 2003. De surcroît, M. L. B. faisait l'objet d'une citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco du chef d'émission de chèques sans provision. C'est dans ce contexte factuel composite, mêlant de graves soupçons de délinquance financière et artistique non judiciairement établis à la date de l'acte attaqué, et des infractions routières ou sociales postérieures à cet acte, que s'est noué le contentieux de la légalité et de la responsabilité devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la mesure d'éloignement frappée d'illégalité et préjudiciable à ses intérêts, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Fondant son action sur le plan de la compétence constitutionnelle de la haute juridiction, et notamment sur l'article 90 B 1° de la Constitution ainsi que sur l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le requérant a formé un recours mixte, cumulant des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Ministre d'État du 9 juillet 2002 et des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État monégasque à lui verser une indemnité en réparation du préjudice subi. L'instruction de cette affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive qui éclaire toute la portée de l'arrêt commenté. Avant dire droit au fond, le Tribunal Suprême a rendu, le 12 mars 2003, une décision préparatoire (un arrêt avant dire droit) par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Cette mesure d'instruction témoigne de ce qu'à l'issue des premiers échanges de mémoires, la juridiction s'estimait dans l'impossibilité de vérifier la matérialité et la consistance des motifs invoqués par la puissance publique pour justifier le refoulement. En exécution de cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a présenté des observations enregistrées le 14 avril 2003. La stratégie défensive de l'administration s'est alors déployée sur deux terrains. D'une part, pour tenter de démontrer le comportement répréhensible du requérant, le Ministre d'État a versé aux débats le bulletin n° 2 du casier judiciaire de M. L. B. mentionnant les trois jugements par défaut précités des mois d'avril et mai 2003 (défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales), et a excipé de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel pour émission de chèques sans provision. D'autre part, revenant sur les motifs originels de l'arrêté du 9 juillet 2002 (la vente du bijou volé, les œuvres d'art modifiées, la procédure à l'étranger pour vols et recels, et la convocation policière pour blanchiment et trafic d'œuvres d'art), le Ministre d'État a formulé un aveu procédural déterminant : il a expressément indiqué au Tribunal Suprême « qu'il n'a pu obtenir du Parquet général ni des services de police des indications complémentaires à l'appui des faits qu'il a exposés ». Face à ces observations ministérielles, M. L. B. a déposé un mémoire en réponse enregistré le 17 juin 2003, articulant une réfutation méthodique tant de la recevabilité opérante des nouveaux griefs que de la véracité des motifs initiaux. S'agissant des éléments tirés du casier judiciaire et des poursuites correctionnelles en cours, le requérant a d'abord démontré leur fragilité juridique : il a fait valoir qu'il avait formé opposition au jugement par défaut relatif au défaut d'assurance et qu'il ne pourrait qu'être relaxé, ayant attesté avoir souscrit une police d'assurance en temps utile ; il a précisé que les cotisations sociales litigieuses avaient été intégralement réglées depuis lors ; enfin, concernant la procédure d'émission de chèques sans provision, il a souligné qu'elle était encore pendante et n'entraînerait aucune condamnation au vu des justifications produites. Surtout, sur le plan de la pure technique du contentieux administratif, M. L. B. a pertinemment observé que, « quoi qu'il en soit ces faits sont sans rapport avec les éléments qui paraissent avoir entraîné la mesure de refoulement ». S'agissant ensuite des faits initiaux liés au marché de l'art et aux bijoux, M. L. B. a contesté avec vigueur tant les précisions factuelles apportées par l'État que les conséquences juridiques qui en étaient déduites. Il a soutenu n'avoir jamais vendu un bracelet provenant d'un vol, expliquant que ce n'est que postérieurement à la vente réalisée par ses soins que cette pièce de joaillerie a été dérobée à son acquéreur, ajoutant qu'il n'avait fait l'objet d'aucune poursuite pénale pour recel à cet égard. De même, concernant les tableaux qu'il avait la charge de restaurer et qui furent volés, il a affirmé n'avoir nullement été poursuivi pour falsification et avoir, bien au contraire, activement contribué à la résolution de cette affaire. Enfin, il a fait valoir qu'il avait été « complètement mis hors de cause » après avoir fourni ses explications aux autorités à la suite de la vente de tableaux par M. De M. et dans le cadre de l'affaire de blanchiment d'argent. Pour parachever son argumentation, le requérant a neutralisé un argument probatoire implicite de l'administration en observant que l'État ne saurait lui opposer le fait qu'il n'avait pas formellement contesté auparavant les faits reprochés, dès lors qu'il n'en avait eu « aucune connaissance précise et non ambiguë ». Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries de Maître Pasquier-Ciulla pour le requérant et de Maître Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco mettait en jeu deux questions de droit distinctes mais complémentaires, relevant respectivement de la théorie de la légalité administrative (et plus spécifiquement du régime de la preuve des motifs de fait dans le recours pour excès de pouvoir) et du droit de la responsabilité de la puissance publique. La question principale, qui confère à cet arrêt toute son importance doctrinale et pratique, peut être formulée de la manière suivante : quelle est la sanction juridictionnelle encourue par une décision administrative individuelle de police des étrangers (une mesure de refoulement ou d'expulsion) lorsque l'autorité administrative, expressément invitée par une décision avant dire droit du juge de l'excès de pouvoir à produire les éléments justifiant des motifs de fait de son acte, déclare être dans l'impossibilité d'obtenir auprès des autorités judiciaires et policières les précisions demandées sur les faits initiaux, et tente d'y suppléer en invoquant des condamnations par défaut et des poursuites pénales postérieures à la décision attaquée et étrangères aux motifs initiaux ? En d'autres termes, comment s'articulent l'office inquisitoire du juge administratif monégasque, la charge du risque de la preuve de la matérialité des faits et le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'édiction de l'acte ? La question subsidiaire, d'ordre strictement processuel et indemnitaire, consistait à déterminer à quelles conditions le requérant qui obtient l'annulation pour excès de pouvoir d'une mesure de refoulement illégale peut prétendre, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, à la condamnation corrélative de l'État au versement d'une indemnité réparatrice. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle francophone des hautes juridictions administratives, mais révèle une rigueur méthodologique absolue dans le maniement des concepts du contentieux administratif. L'argumentation de la cour se décompose en deux temps, répondant successivement aux deux chefs de conclusions de la requête. #### 1. Sur le contrôle de la légalité et la sanction du défaut de base légale Pour accueillir les conclusions aux fins d'annulation, le Tribunal Suprême opère une double démarche intellectuelle : d'abord une épuration du débat contentieux par la neutralisation des éléments inopérants, puis le prononcé d'une sanction radicale tirée de la défaillance probatoire de l'administration quant aux éléments pertinents. En premier lieu, la haute juridiction prend soin de circonscrire strictement le périmètre des faits susceptibles d'être pris en compte pour apprécier la légalité de l'arrêté du 9 juillet 2002. Elle le fait par une incise décisive : « abstraction faite d'éléments signalés par le requérant et qui n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte du débat l'ensemble des éléments issus du bulletin n° 2 du casier judiciaire produit par le Ministre d'État le 14 avril 2003 (les trois jugements par défaut des 11 avril, 30 avril et 7 mai 2003 pour défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales, ainsi que la citation pour émission de chèques sans provision), éléments sur lesquels le requérant s'était longuement expliqué dans son mémoire en réplique. La logique juridique qui sous-tend cette éviction est double. D'une part, en vertu du principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté, des jugements rendus au printemps 2003 ne pouvaient légalement fonder un arrêté de refoulement pris le 9 juillet 2002. D'autre part, ainsi que l'indique expressément le Tribunal, ces éléments « n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». En l'absence d'une demande régulière et opérante de substitution de motifs qui aurait permis de vérifier si l'administration aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls faits (à supposer qu'ils fussent antérieurs, ce qui n'était pas le cas des condamnations), le juge de l'excès de pouvoir refuse de laisser l'administration déplacer artificiellement le terrain du litige vers des infractions mineures ou financières distinctes des graves soupçons initiaux de trafic d'art et de blanchiment. En second lieu, une fois le débat recentré sur les seuls motifs ayant effectivement déterminé l'édiction de la mesure du 9 juillet 2002, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques directes de sa propre décision avant dire droit du 12 mars 2003. Le juge rappelle qu'il avait formellement « invité le Ministre d'État à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision ». Or, face à cette mesure d'instruction, l'administration s'est bornée à faire savoir « qu'il ne lui était pas possible d'obtenir les précisions demandées par ses soins à propos des faits relevés à l'appui de la mesure précitée », le Ministre d'État ayant indiqué dans ses observations ne pas avoir pu obtenir d'indications complémentaires du Parquet général ni des services de police. Face à cette carence avouée de l'administration, le Tribunal Suprême ne se contente pas de présumer la véracité des allégations du requérant ; il constate l'impossibilité dans laquelle il est placé d'exercer son office constitutionnel de juge de la légalité. Dès lors que l'autorité administrative est incapable d'étayer la matérialité des faits qui constituent le soubassement de sa décision, le juge en déduit implacablement que « M. L. B. est fondé à en demander l'annulation » et conclut que « la décision attaquée est dépourvue de base légale ». Il convient de souligner la qualification retenue par le Tribunal : la décision est annulée comme étant « dépourvue de base légale » (ce que le sommaire officiel de la décision résume sous l'intitulé « Absence de base légale »). Dans la terminologie retenue ici par le juge monégasque, le défaut de base légale ne désigne pas l'absence de texte législatif ou réglementaire habilitant le Ministre d'État à prononcer un refoulement — cette base textuelle existait et était visée par l'arrêt, à savoir l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 —, mais bien l'absence de fondement factuel prouvé permettant de justifier légalement l'application de ce texte à la situation individuelle de M. L. B. L'inexistence prouvée des motifs de fait prive l'acte de son support juridique indispensable, entraînant son annulation rétroactive. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de justification Le second volet du raisonnement du Tribunal Suprême contraste par sa brièveté mais n'en est pas moins juridiquement orthodoxe. Statuant « Sur les conclusions aux fins d'indemnité », la haute juridiction énonce simplement : « Considérant que les conclusions aux fins d'indemnité ne sont assorties d'aucune justification ». Par ce motif laconique, le Tribunal Suprême rappelle un principe fondamental du contentieux de la responsabilité de la puissance publique : l'illégalité fautive d'un acte administratif, fût-elle dûment constatée et sanctionnée par une annulation pour excès de pouvoir, ne suffit jamais, à elle seule, à ouvrir un droit automatique à réparation pécuniaire. Encore faut-il que le requérant satisfasse à la charge d'alléguer et de prouver l'existence d'un préjudice direct et certain, ainsi que d'évaluer et de justifier le montant de l'indemnité réclamée au titre du lien de causalité entre l'acte illégal et le dommage. En l'espèce, M. L. B. s'étant manifestement borné à solliciter la condamnation de l'État à une indemnité dans sa requête introductive d'instance sans produire la moindre pièce justificative ni démontrer la réalité et l'étendue de son préjudice matériel ou moral, ses conclusions indemnitaires sont rejetées comme étant dépourvues de toute justification. ### C. Le dispositif En conséquence de cette double motivation, le Tribunal Suprême accueille partiellement la requête de M. L. B. en annulant l'acte administratif tout en écartant la demande pécuniaire, mais fait supporter l'intégralité de la charge des dépens à la puissance publique qui succombe sur la question principale de la légalité. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > L'arrêté du Ministre d'État en date du 9 juillet 2002 portant expulsion et refoulement de M. L. B. est annulé. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. B. c/ Ministre d'État* du 19 janvier 2004 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers et, plus largement, à la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour en mesurer toute la portée scientifique, il convient d'analyser la manière dont cette décision mobilise les pouvoirs d'instruction du juge pour vaincre l'opacité administrative, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle de légalité dans un domaine régalien traditionnellement marqué par une large marge d'appréciation de l'exécutif. #### 1. Le dépassement du pouvoir discrétionnaire par l'approfondissement du contrôle de la matérialité des faits Sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, le Ministre d'État dispose de prérogatives étendues pour assurer le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, incluant le pouvoir de prononcer le refoulement ou l'expulsion d'un ressortissant étranger. Historiquement, dans la tradition du droit public d'inspiration française qui irrigue le droit administratif monégasque, la police des étrangers est l'archétype de la matière de haute police où l'autorité administrative jouit d'un large pouvoir discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure. Toutefois, pouvoir discrétionnaire n'est point synonyme de pouvoir arbitraire. Si le juge de l'excès de pouvoir ne saurait
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 22 avril 1983, n° 25938 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 22 avril 1983, n° 25938 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1983/04-22-25938)) ## Faits et procédure J.-P. B. avait subi, en février 1980, l'ablation d'une tumeur cérébrale. Il demeurait atteint d'une paralysie partielle et d'une altération de la parole et de la vision. Hospitalisé successivement à Nice, puis au Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « le Centre »), il fut transféré à Vallauris, à Cannes, puis de nouveau au Centre, où son coma prit fin. Il y demeura hébergé depuis lors, à l'exception de la journée du 20 octobre 1980, passée avec son ancienne épouse, J. D., qui constata alors qu'il avait peine à rester assis et tombait fréquemment en avant. Le 29 octobre, vers 13 heures 10, alors qu'il se trouvait seul dans sa chambre, il fumait une cigarette. Il l'avait obtenue d'une élève infirmière qui la lui avait allumée, les gestes nécessaires lui étant difficiles, après avoir placé à sa portée le paquet de cigarettes et un couvercle servant de cendrier. Un incendie se déclara moins d'un quart d'heure plus tard. Transporté aux urgences, B. y décéda vers 14 heures 40 des suites de brûlures étendues. J. D., divorcée de B. depuis le 12 février 1976, mais ayant repris la vie commune pour le soigner, assigna le Centre en responsabilité. Elle sollicitait, pour son préjudice moral, 15 000 francs, et, pour ses enfants mineurs E. et J., représentés par elle, respectivement 83 000 et 230 000 francs, au titre du préjudice matériel (perte des subsides paternels) et moral. Le Centre conclut au débouté. Il contestait que la responsabilité du fait de ses préposés pût être recherchée, soutenait qu'un doute subsistait sur les circonstances du décès et qu'aucune faute de surveillance certainement liée au décès ne pouvait être retenue. À titre subsidiaire, il faisait valoir l'absence de préjudice réparable, compte tenu du divorce, et le caractère limité des pensions alimentaires virtuelles, la maladie ayant réduit la capacité de travail du défunt. ## Question de droit La question posée au Tribunal était double. Il lui fallait, d'une part, déterminer si un établissement public hospitalier engage sa responsabilité lorsqu'un patient hospitalisé meurt des suites d'un incendie causé par la combustion de vêtements ou de cigarettes en sa possession, alors même qu'aucune faute personnelle d'un agent n'est établie, ni invoquée, dans l'instance. D'autre part, il lui revenait de fixer les modalités de la réparation due aux ayants droit, en particulier au titre du préjudice matériel et moral des enfants et du préjudice affectif de l'ancienne épouse. ## Solution et dispositif Le Tribunal retient l'existence d'une faute de service. Il relève que le Centre n'a pas tenu compte du danger spécifique résultant de la conjonction des circonstances. Le
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14325)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour en Principauté. Le requérant, Monsieur i. RI., né le 3 janvier 1963 à Prague (République tchèque), est un ressortissant de nationalité tchèque, sans profession, domicilié et demeurant à Monaco (6 Lacets Saint Léon). Selon ses écritures, il réside de manière régulière sur le territoire monégasque depuis l'année 2005, sans que les autorités de la Principauté n'aient jamais eu à connaître ou à se plaindre d'un quelconque comportement répréhensible de sa part, son casier judiciaire demeurant par ailleurs vierge de toute condamnation. Titulaire d'une carte de résident monégasque délivrée le 23 mars 2011 et dont la validité arrivait à expiration le 3 avril 2014, Monsieur i. RI. a entrepris les démarches administratives requises en vue de la prolongation de son droit au séjour. À cette fin, il a déposé, dans le courant du mois de mars 2014, un dossier qu'il estimait complet auprès des services compétents de la résidence pour solliciter le renouvellement de son titre. Il convient de relever qu'à l'occasion du précédent renouvellement de sa carte de résident en 2011, l'intéressé avait produit une attestation émanant d'un établissement bancaire établi à Chypre, démarche qui n'avait alors soulevé aucune difficulté auprès de l'administration monégasque. Dans le cadre de sa demande de 2014, sa situation financière se caractérisait par la détention, auprès d'un établissement bancaire sis à Prague, d'un compte présentant un solde créditeur de 3.334.914,20 couronnes tchèques, soit la contre-valeur de 121.813 euros, à laquelle s'est ultérieurement ajoutée l'allégation d'un dépôt de la somme de 540.000 euros effectué auprès d'un cabinet d'avocats également situé à Prague. L'instruction administrative de cette demande de renouvellement a donné lieu à l'adoption, le 21 mai 2014, d'une note portant le numéro 2014-9245 par Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Toutefois, cet acte administratif n'a pas fait l'objet d'une notification écrite directe au demandeur à la date de son édiction. Ce n'est que plusieurs mois plus tard, le 9 septembre 2014, que Monsieur i. RI., convoqué dans les locaux de la Sûreté publique à une date où il pensait pouvoir retirer son nouveau titre de séjour, s'est vu signifier oralement le sens de la décision prise à son encontre. Lors de cet entretien du 9 septembre 2014, qui a donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal par les services de police, il a été exposé verbalement au requérant qu'en exécution des instructions contenues dans la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, le renouvellement de sa carte de résident lui était refusé. Il lui a été simultanément enjoint de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai de deux mois, ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque une fois ce délai expiré. Il ressort des mentions consignées dans le procès-verbal dressé le 9 septembre 2014 — document à l'occasion duquel l'intéressé a immédiatement émis des observations — que ce refus de renouvellement était motivé par « l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance 3153 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». Toutefois, l'instrumentum même de la décision, à savoir la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, n'a pas été remis à Monsieur i. RI. lors de cette audition. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la décision de refus de renouvellement et d'injonction de quitter le territoire aussi brutale qu'incompréhensible, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-02. Cette action s'est articulée autour d'un double échange de mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 janvier 2015, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 18 février 2015, puis d'un mémoire en duplique de l'État enregistré le 19 mars 2015. L'instruction de l'affaire, confiée le 12 novembre 2014 au Membre Titulaire José Savoye en qualité de rapporteur, a été clôturée par procès-verbal le 2 avril 2015, avant que la cause ne soit renvoyée, par ordonnance du 25 septembre 2015, à l'audience de l'assemblée plénière du 18 novembre 2015. Aux termes de ses écritures, Monsieur i. RI. formule des conclusions à titre avant dire droit, à titre principal aux fins d'annulation, et à titre accessoire aux fins d'indemnisation. Préalablement au fond, le requérant sollicite, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême, le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, ainsi que l'ensemble des pièces censées justifier la décision administrative attaquée. Sur le fond du recours pour excès de pouvoir, Monsieur i. RI. conclut à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter la Principauté dans un délai de deux mois. À l'appui de ses conclusions d'annulation, il développe plusieurs moyens de légalité externe et interne : 1. En premier lieu, sur le terrain des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il soutient que la note litigieuse porte atteinte aux libertés fondamentales, et singulièrement à la liberté d'aller et venir du fait de l'injonction de quitter le territoire. Surtout, il invoque la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), arguant qu'il aurait dû être informé dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. Selon lui, l'absence de remise d'un document écrit lui permettant de répliquer méconnaît les droits de la défense protégés par l'article 6 de la Convention. 2. En deuxième lieu, dans son mémoire en réplique, le requérant soulève un moyen de légalité externe tiré de la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte exigeant que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement, la simple évocation orale des motifs lors de l'entretien du 9 septembre 2014 dans les locaux de la Sûreté publique ne saurait suffire. Il s'appuie à cet égard sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême ayant annulé, pour défaut de motivation écrite dans le corps de l'acte, une décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 4 février 2014 portant retrait de la carte de résident d'un tiers (affaire M. j. DI.), dont les motifs avaient également été communiqués oralement le 13 mars 2014. 3. En troisième lieu, sur la légalité interne, le requérant reproche à l'autorité administrative une erreur de droit consistant à avoir ajouté à la réglementation en vigueur une condition qu'elle ne comporte pas. Il fait valoir que l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté exige uniquement que l'étranger justifie de ressources financières présentant un caractère « suffisant », sans imposer aucune condition relative à la localisation géographique de ces avoirs en Principauté, et sans opérer de distinction selon que l'étranger exerce ou non une activité professionnelle à Monaco. Or, le requérant démontre détenir des fonds substantiels en République tchèque (compte bancaire et dépôt en cabinet d'avocats) et rappelle que ses avoirs chypriotes avaient été admis lors du renouvellement de 2011. Enfin, sur le terrain de la responsabilité administrative, Monsieur i. RI. réclame la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis. Il expose que l'illégalité du refus de renouvellement et du refoulement, ainsi que la situation d'incertitude remettant en cause sa résidence, ont constitué une source de tracas et d'inquiétudes caractérisant un préjudice moral certain, auquel s'ajoutent les frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits en justice. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité des prétentions du requérant, tant en annulation qu'en indemnisation, sans déférer spontanément à la demande de production de la note du 21 mai 2014 au cours de l'instruction écrite. Son argumentation s'articule comme suit : 1. Sur la légalité externe et le grief conventionnel, le Ministre d'État oppose l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. S'appuyant sur la jurisprudence établie du Tribunal Suprême (décisions du 15 avril 2011, *RY.*, et du 17 juin 2011, *ME.*), il rappelle qu'une décision relative au séjour des étrangers constitue une mesure de police administrative qui échappe, par nature, au champ d'application de l'article 6 de la Convention. À titre subsidiaire, il soutient que les droits de la défense n'ont nullement été méconnus, dès lors que Monsieur i. RI. a pris connaissance des instructions de la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur et a pu formuler sur-le-champ des observations consignées dans le procès-verbal du 9 septembre 2014 versé aux débats. 2. Sur le moyen tiré du défaut de motivation écrite au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État réplique en duplique que la décision querellée échappe à l'obligation de motivation posée par l'article 2 de ladite loi. Il invoque les dispositions dérogatoires de l'article 6 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « par dérogation [...] le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Il éclaire cette disposition par l'exposé des motifs de la loi, qui justifie cette exception par le rattachement éminent de ce domaine à la souveraineté nationale et précise que sont notamment visés « les refus de visas et les refus d'attribution de cartes de séjour à des étrangers ». 3. Sur la légalité interne, le Ministre d'État conteste avoir ajouté une condition au texte de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon l'administration, l'exigence d'une localisation des ressources financières à Monaco « s'impose d'elle-même » et découle implicitement mais nécessairement de la lettre du texte pour les étrangers n'exerçant aucune activité professionnelle en Principauté. Leur présence sur le territoire impliquerait la disposition de ressources non seulement suffisantes, mais également « rapidement mobilisables », garantie que seule leur détention dans un établissement bancaire monégasque pourrait offrir. En outre, cette localisation constituerait le seul moyen matériel permettant aux services de l'État d'en vérifier effectivement le caractère suffisant. Disposer de ressources suffisantes sur le lieu même de la résidence serait ainsi une condition inhérente à la qualité de résident. 4. Sur les conclusions indemnitaires, l'État conclut à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Subsidiairement, il fait valoir que le préjudice allégué n'est établi ni dans son existence ni dans son quantum : d'une part, le simple « tracas » né d'une décision administrative ne saurait constituer un préjudice moral indemnisable ; d'autre part, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 17 juin 2011, *MA.*), les frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense dans un procès ne constituent pas à Monaco un préjudice matériel indemnisable en l'absence de texte le prévoyant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond substantielles débattues par les parties — relatives à l'applicabilité de l'obligation de motivation écrite aux refus de renouvellement de cartes de résident et à l'interprétation téléologique ou littérale de la condition de ressources prévue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 —, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et d'office du juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à la haute juridiction monégasque peut être formulé en ces termes : le juge administratif du recours pour excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'un acte administratif individuel défavorable (en l'espèce, une décision de refus de renouvellement d'une carte de résident assortie d'une injonction de quitter le territoire) lorsque l'instrumentum même de cet acte n'a été ni notifié par écrit à son destinataire, ni produit aux débats par l'administration défenderesse, et que son existence ainsi que la teneur de ses motifs ne sont rapportées au dossier que de manière indirecte par un procès-verbal de police consignant une communication purement orale ? Il s'agissait, en somme, de déterminer si la preuve par procuration de l'acte administratif — via son acte d'exécution verbal — suffit à lier le contentieux de la légalité et à permettre l'exercice du contrôle juridictionnel, ou si l'absence matérielle de la décision attaquée au dossier constitue un obstacle dirimant obligeant le juge à user de ses pouvoirs inquisitoriaux pour contraindre l'État à verser la pièce maîtresse du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se distingue par sa concision et sa rigueur méthodologique. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen des moyens de légalité externe (violation de l'article 6 de la CEDH, violation de la loi n° 1.312 sur la motivation) et de légalité interne (erreur de droit dans l'application de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153) pourtant longuement débattus par les parties, la juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur un unique considérant d'ordre procédural. Le juge procède en trois étapes logiques rigoureusement articulées : En premier lieu, le Tribunal Suprême opère un constat probatoire quant à l'existence matérielle et au sens de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal dressé par les services de la Sûreté publique le 9 septembre 2014 « établit l'existence d'une note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur ». Ce faisant, la haute juridiction écarte implicitement toute irrecevabilité qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief ou du caractère purement préparatoire de la « note » : bien que qualifiée de « note » contenant des « instructions » par le Ministre d'État, la mesure du 21 mai 2014 est pleinement qualifiée par le Tribunal de « décision ». Le juge précise la portée juridique exacte de cet acte telle qu'elle ressort de son exécution verbale : il a été indiqué oralement à Monsieur i. RI. qu'il n'y avait pas lieu de renouveler sa carte de résident et il lui a été enjoint de quitter la Principauté dans le délai de deux mois, formule que le Tribunal nuance avec précision en ajoutant : « ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque passé ce délai ». En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne son office de juge de la légalité : « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Par cette affirmation catégorique, la juridiction refuse de se contenter d'une reconstitution de l'acte administratif par le truchement d'un procès-verbal de police postérieur de près de quatre mois à l'édiction de la décision. Le procès-verbal du 9 septembre 2014 ne constitue que la trace écrite d'une notification orale opérée par des agents d'exécution ; il ne saurait se substituer à l'acte décisoire lui-même (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014). Sans l'examen visuel et direct du support original de la décision, le juge de l'excès de pouvoir est paralysé dans sa mission constitutionnelle (visée à l'article 90-B de la Constitution) : il ne peut vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte (signature effective du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur), ni sa forme exacte, ni l'existence ou la teneur littérale de ses motifs de droit et de fait dans le corps de l'acte, ni la correspondance fidèle entre ce qu'a décidé l'autorité ministérielle le 21 mai 2014 et ce qu'ont retranscrit les services de police le 9 septembre 2014. En troisième lieu, tirant la conséquence procédurale immédiate de cette impossibilité d'exercer son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Faisant droit à la demande préalable formulée dès la requête introductive d'instance par Monsieur i. RI., le Tribunal juge « qu'il y a lieu dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction ». La décision rendue le 3 décembre 2015 revêt ainsi la nature juridique d'un arrêt avant dire droit, suspendant le jugement au fond dans l'attente de la production documentaire exigée de l'administration, et réservant logiquement le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2015 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *i. RI. c/ État de Monaco* du 3 décembre 2015, bien qu'intervenant sous la forme procédurale d'une mesure d'instruction
# Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12283 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12283 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2014/03-26-12283)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique du contentieux de la responsabilité de la puissance publique consécutive à l'exercice illégal d'une prérogative de puissance publique en matière immobilière. Les protagonistes du litige sont, d'une part, les époux ST., à savoir Monsieur d. ST., de nationalité britannique, exerçant la profession de chef de petite entreprise, et son épouse, Madame m. MI. épouse ST., de nationalité allemande, sans profession, tous deux demeurant et domiciliés à Monaco. D'autre part, le défendeur est l'État de Monaco, représenté au sens de l'article 139 du Code de procédure civile par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État au Palais du Gouvernement à Monaco, et en application de l'article 153 du Code de procédure civile à la Direction des Études Législatives. À l'origine de ce différend se trouve une opération d'acquisition d'un bien immobilier réalisée par les époux ST. (les détails précis relatifs à la nature du bien, sa localisation exacte en Principauté, la date de la transaction ainsi que le montant de l'acquisition ne sont pas précisés dans la décision). À la suite de cette acquisition, le Ministre d'État a pris une décision administrative visant à exercer le droit de préemption sur ledit bien immobilier acquis par les intéressés. Contestant la régularité de cette éviction par voie de préemption, les acquéreurs ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à l'annulation de cet acte administratif. Le Tribunal Suprême a fait droit à leur démarche en prononçant l'annulation de la décision de préemption prise par le Ministre d'État (la date exacte et les motifs de cette décision d'annulation du Tribunal Suprême ne sont pas précisés dans la décision). Il ressort toutefois des constatations factuelles rappelées par la Cour de révision que, lors de cette instance devant la haute juridiction administrative et constitutionnelle, aucune demande indemnitaire n'avait été formée par Madame ST. devant le Tribunal Suprême. Pourtant, l'arrêt relève que cette partie avait alors conscience des préjudices subis, puisqu'elle en réclamait réparation directement auprès du Ministre d'État quelques jours plus tard après l'issue du recours (la date exacte et la teneur chiffrée de cette réclamation préalable adressée au Ministre d'État ne sont pas précisées dans la décision). C'est face à l'absence d'indemnisation amiable et à la suite de cette annulation pour excès de pouvoir que le contentieux s'est noué devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque afin d'obtenir la réparation pécuniaire des conséquences dommageables nées de la préemption illégale. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Forts de la décision d'annulation prononcée par le Tribunal Suprême, les époux ST. ont choisi d'emprunter la voie judiciaire ordinaire pour obtenir la réparation de leur préjudice. Ils ont ainsi saisi le Tribunal de première instance de Monaco aux fins de voir constater leurs préjudices et de faire condamner l'État de Monaco au paiement de dommages et intérêts (le montant réclamé et la date de l'assignation ne sont pas précisés dans la décision). Toutefois, le Tribunal de première instance s'est heurté à une question préalable d'ordre public tenant à la répartition des compétences juridictionnelles au sein de la Principauté. Par un jugement (dont la date n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal de première instance s'est déclaré incompétent pour statuer sur cette demande indemnitaire. Les époux ST. ont interjeté appel de ce jugement d'incompétence devant la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière civile. Par un arrêt rendu le 12 février 2013, signifié le 5 juillet 2013, la Cour d'appel a confirmé en toutes ses dispositions le jugement déféré, validant ainsi la déclaration d'incompétence des juridictions de droit commun au profit du Tribunal Suprême. Contestant cette solution qui leur fermait les portes du prétoire judiciaire, les époux ST., représentés par leur avocat-défenseur Maître Frank Michel, ont formé un pourvoi en révision. Après avoir déposé le 14 juin 2013 à la Caisse des Dépôts et Consignations (récépissé n° 43389) la somme destinée à assurer le paiement de l'amende éventuelle prévue par la loi, ils ont souscrit leur déclaration de pourvoi au greffe général le 22 juillet 2013, suivie du dépôt et de la signification de leur requête le 2 août 2013. L'État de Monaco, ayant élu domicile en l'étude de Maître Christophe Sosso et plaidant par Maître François Molinié, a déposé et signifié sa contre-requête le 30 août 2013. L'instruction s'est achevée par le certificat de clôture établi le 19 septembre 2013 par le Greffier en Chef et les conclusions du Ministère Public en date du 10 octobre 2013. Au soutien de leur pourvoi, enregistré sous le numéro 2013-63 en session civile, les demandeurs en révision développaient un moyen unique articulé en deux branches distinctes : Dans une première branche, relevant d'un grief de violation de la loi, les époux ST. soutenaient que la Cour d'appel avait violé par fausse application l'article 90-B de la Constitution de la Principauté de Monaco et, par non-application, les dispositions identiques de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 ainsi que de l'article 21-2° du Code de procédure civile. Selon leur argumentation, s'il est exact que l'article 90-B de la Constitution dispose que le Tribunal Suprême est compétent pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les diverses autorités administratives ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent, ce texte constitutionnel ne saurait être interprété comme dérogeant à la compétence de droit commun du Tribunal de première instance en matière administrative. Ils avançaient que le Tribunal de première instance demeure le juge de droit commun en matière administrative en vertu des textes législatifs précités et qu'il est, à ce titre, compétent pour connaître des demandes aux fins d'indemnités fondées sur l'illégalité d'actes administratifs, dès lors que de telles demandes n'ont pas été présentées par-devant le Tribunal Suprême dans le cadre d'un éventuel recours pour excès de pouvoir. En d'autres termes, les demandeurs plaidaient pour une compétence concurrente ou subsidiaire du juge judiciaire lorsque l'action indemnitaire est exercée de manière autonome et postérieure au recours en annulation. Dans une seconde branche, articulée autour d'un défaut de base légale résultant d'un défaut de réponse à conclusions, les époux ST. reprochaient à la Cour d'appel d'avoir laissé sans réponse un moyen qu'ils qualifiaient d'essentiel. Selon ce moyen, il ne pouvait leur être fait grief de ne pas avoir présenté de demande de dommages-intérêts à l'occasion de leur recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, dès lors qu'ils avaient été dans l'impossibilité matérielle et juridique de le faire, faute de pouvoir, à l'époque de cette instance en annulation, évaluer leur préjudice. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de Monaco était saisie d'une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à la délimitation précise des frontières entre la compétence d'attribution du Tribunal Suprême et la compétence générale des tribunaux de l'ordre judiciaire en matière administrative. Plus précisément, le problème juridique posé à la haute juridiction pouvait se formuler ainsi : la compétence conférée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution pour statuer sur l'octroi des indemnités résultant des recours en annulation pour excès de pouvoir revêt-elle un caractère exclusif, interdisant aux particuliers de saisir ultérieurement le Tribunal de première instance — pourtant juge de droit commun en matière administrative en vertu de l'article 21-2° du Code de procédure civile et de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 — d'une action indemnitaire autonome fondée sur l'annulation préalable d'un acte administratif par ledit Tribunal Suprême, y compris lorsque le requérant allègue une impossibilité d'évaluer son préjudice lors de l'instance en annulation ? Il s'agissait donc de déterminer si le constituant monégasque, en liant le recours en annulation et le recours en indemnité qui en résulte, a institué un bloc de compétence exclusif et indissociable au profit du Tribunal Suprême, ou s'il a simplement offert une faculté procédurale d'option ou de jonction au justiciable, laissant subsister la compétence résiduelle du juge judiciaire de droit commun. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le pourvoi dans son intégralité et confirmer l'incompétence des juridictions judiciaires ordinaires, la Cour de révision développe un raisonnement rigoureux en deux temps, répondant point par point aux deux branches du moyen unique. En premier lieu, sur le terrain de la répartition constitutionnelle et législative des compétences (première branche), la Cour de révision valide pleinement l'analyse juridique de la Cour d'appel. Elle rappelle tout d'abord la lettre même de la norme fondamentale en énonçant que l'article 90-B-1° de la Constitution dispose que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Dépassant la simple lecture littérale, la Cour de révision dégage la *ratio legis* de cette disposition constitutionnelle par une formule de principe particulièrement dense : elle affirme que « la compétence indemnitaire ainsi dévolue au Tribunal suprême est le corollaire du strict exercice des prérogatives qui lui sont conférées ». En qualifiant cette compétence indemnitaire de « corollaire » du pouvoir d'annulation, la Cour établit un lien consubstantiel et exclusif entre le constat de l'illégalité par voie d'annulation et la réparation pécuniaire qui en découle directement. Dès lors que les juges du fond avaient constaté que la demande indemnitaire des époux ST. trouvait son fondement dans l'annulation d'un acte de l'administration (en l'occurrence la décision de préemption annulée par le Tribunal Suprême), la compétence appartenait exclusivement au juge de l'excès de pouvoir. Par conséquent, loin d'avoir violé les textes invoqués, la Cour d'appel a fait « l'exacte application tant des dispositions de l'article 90-B-1° de la Constitution que de l'article 21-2 du Code de procédure civile ». L'articulation entre ces normes implique que la compétence de droit commun du Tribunal de première instance en matière administrative cède nécessairement devant l'attribution constitutionnelle expresse dévolue au Tribunal Suprême lorsque le fait générateur de la responsabilité réside dans l'annulation d'un acte administratif. En second lieu, sur le terrain procédural et factuel du grief de défaut de réponse à conclusions (seconde branche), la Cour de révision écarte l'argumentation des demandeurs en démontrant que la Cour d'appel n'a nullement délaissé leurs écritures relatives à l'impossibilité alléguée d'évaluer le préjudice lors du recours initial. La haute juridiction relève que les juges d'appel ont expressément répondu à ce moyen en procédant à une appréciation souveraine des éléments de fait du dossier. En effet, la Cour d'appel a relevé « qu'aucune demande indemnitaire n'avait été formée par Mme ST. devant le Tribunal Suprême alors même que cette partie avait conscience des préjudices subis dont elle réclamait réparation au Ministre d'État quelques jours plus tard ». Par ce constat chronologique implacable, la juridiction du second degré a fait ressortir que l'argument tiré de l'impossibilité d'évaluer ou d'identifier le préjudice au moment de l'instance devant le Tribunal Suprême était contredit par le comportement même de la requérante, laquelle avait formulé une demande indemnitaire auprès de l'autorité administrative quelques jours seulement après. Le moyen manquant en fait, le grief de défaut de base légale est logiquement écarté. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation ramassée qui consacre l'incompétence absolue du juge judiciaire ordinaire, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi et sanctionne financièrement les demandeurs conformément aux règles procédurales monégasques. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi, > > Condamne M et Mme ST. à une amende de 300 euros et aux dépens dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision majeure pour la compréhension du système juridictionnel monégasque et, plus particulièrement, pour l'étude des rapports qu'entretiennent les juridictions de l'ordre judiciaire avec le Tribunal Suprême. La Principauté de Monaco présente en effet une organisation juridictionnelle singulière qui se distingue tant du modèle français de dualité d'ordres de juridiction (ordre judiciaire et ordre administratif complet) que des systèmes d'unité totale de juridiction. En droit monégasque, tel qu'il ressort des textes visés dans la décision commentée — à savoir l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et l'article 21-2° du Code de procédure civile —, le Tribunal de première instance est investi de la qualité de juge de droit commun en matière administrative. Cela signifie qu'en principe, le contentieux administratif de pleine juridiction (contrats administratifs, responsabilité extracontractuelle de la puissance publique pour dommages de travaux publics ou fautes de service détachables d'un acte annulé) relève de la compétence des tribunaux civils ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision). Il n'existe pas à Monaco de tribunaux administratifs de premier degré ni de cour administrative d'appel. Cependant, cette unité juridictionnelle de principe connaît une exception majeure, située au sommet de la hiérarchie des normes : l'existence du Tribunal Suprême, juridiction unique en son genre instituée par la Constitution pour statuer à la fois en matière constitutionnelle et en matière administrative. Au titre de sa compétence administrative, définie à l'article 90-B-1° de la Constitution, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Toute la difficulté soulevée par l'espèce résidait dans l'articulation exacte entre la règle législative de compétence générale (article 21-2° du Code de procédure civile) et la règle constitutionnelle de compétence spéciale (article 90-B-1° de la Constitution). La thèse défendue par les époux ST. tentait d'introduire une lecture souple et distributive de ces textes : selon eux, le Tribunal Suprême aurait eu le monopole de l'annulation, mais sa compétence indemnitaire n'aurait été qu'accessoire et facultative. Si le justiciable choisissait de demander l'indemnisation en même temps que l'annulation, le Tribunal Suprême pouvait en connaître ; mais si le justiciable se bornait à demander l'annulation devant le Tribunal Suprême, il aurait conservé le droit de revenir ensuite devant le juge naturel du plein contentieux — le Tribunal de première instance — pour faire chiffrer et réparer son préjudice sur le fondement de l'illégalité fautive désormais acquise. La Cour de révision condamne sans appel cette thèse de la compétence concurrente ou optionnelle. En jugeant que la compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est « le corollaire du strict exercice des prérogatives qui lui sont conférées », la Cour de révision consacre une conception organique et fonctionnelle de l'article 90-B-1° de la Constitution. Le terme « corollaire » est ici décisif : il indique que le pouvoir d'octroyer des indemnités découle nécessairement et exclusivement du pouvoir d'annulation. Il ne s'agit pas d'une simple règle de connexité procédurale destinée à faciliter la tâche du requérant qui souhaiterait joindre ses demandes, mais bien d'une règle de compétence d'attribution d'ordre public et à caractère exclusif. L'analyse du texte de l'arrêt révèle ainsi une ligne de partage stricte au sein du contentieux de la responsabilité administrative à Monaco, fondée sur la cause juridique de la demande indemnitaire : - Si la demande indemnitaire « trouve son fondement dans l'annulation d'un acte de l'administration », seul le Tribunal Suprême est compétent pour en connaître, en application directe de l'article 90-B-1° de la Constitution. Le juge judiciaire est radicalement incompétent. - À l'inverse (par déduction a contrario des motifs de l'arrêt), la compétence de droit commun du Tribunal de première instance visée à l'article 21-2° du Code de procédure civile et à l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 s'exerce pleinement lorsque l'action en responsabilité contre l'État ne résulte pas d'un recours en annulation pour excès de pouvoir (ou, selon les termes mêmes du moyen des requérants que la Cour écarte uniquement parce qu'il y a eu annulation en l'espèce, pour les litiges administratifs étrangers au périmètre de l'article 90-B-1°). Cette solution assure une cohérence parfaite au sein de l'ordre juridique monégasque en évitant toute contrariété d'appréciation entre le juge de l'excès de pouvoir et le juge judiciaire sur les conséquences dommageables d'une décision administrative annulée. Le Tribunal Suprême, qui a examiné la légalité de l'acte (ici, la préemption immobilière décidée par le Ministre d'État) et qui a prononcé son anéantissement rétroactif, est considéré par le constituant et par la Cour de révision comme le seul juge apte à mesurer le lien de causalité entre cette illégalité spécifique et le préjudice allégué par l'administré. De plus, sur le plan de la hiérarchie des normes, l'arrêt rappelle implicitement mais nécessairement que les dispositions législatives (loi n° 783 et Code de procédure civile) doivent être interprétées en conformité avec l'article 90-B de la Constitution, et sous la réserve expresse du domaine réservé au Tribunal Suprême. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 26 mars 2014 comporte des enseignements pratiques de premier ordre, voire des mises en garde sévères, à l'attention des avocats-défenseurs et des praticiens du droit exerçant en Principauté de Monaco. La solution dégagée par la Cour de révision impose une vigilance stratégique absolue dès le stade initial de la contestation d'une décision administrative. En premier lieu, l'enseignement majeur réside dans l'interdiction pratique de dissocier le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation devant deux juridictions différentes. Lorsqu'un particulier ou une entreprise s'estime lésé par une décision d'une autorité administrative (telle qu'une décision du Ministre d'État exerçant un droit de préemption) et décide d'en poursuivre l'annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, son conseil doit impérativement anticiper le volet indemnitaire du litige devant cette même juridiction. L'erreur stratégique commise en l'espèce par les demandeurs a consisté à penser qu'ils pouvaient procéder par étapes : obtenir d'abord le titre juridique constatant l'illégalité (l'arrêt d'annulation du Tribunal Suprême), puis saisir dans un second temps le Tribunal de première instance pour liquider leurs dommages et intérêts. Or, cette stratégie séquentielle conduit à une impasse procédurale totale : une fois l'acte annulé par le Tribunal Suprême sans qu'aucune demande indemnitaire n'ait été présentée devant lui, le Tribunal de première instance se déclarera systématiquement incompétent, exposant le just
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-12-26961)) L’arrêt avant dire droit rendu en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 mars 2003, dans l'affaire opposant le sieur L. B. au Ministre d’État, constitue un jalon essentiel dans l’édification du droit du contentieux administratif monégasque et, plus particulièrement, dans la détermination de l’office du juge de l’excès de pouvoir face au pouvoir discrétionnaire de l’administration en matière de police des étrangers. En dissociant radicalement l'absence d'obligation formelle de motiver un acte administratif individuel de police — en l'espèce une mesure de refoulement — et l'obligation substantielle faite à l'autorité administrative de révéler et de justifier devant le juge les motifs de fait et de droit qui sous-tendent sa décision, la Haute Juridiction monégasque refuse toute immunité juridictionnelle aux actes de haute police et affirme avec force les exigences du contrôle de légalité. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles ayant donné naissance au litige s'inscrivent dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police administrative des étrangers sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le requérant, M. L. B., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision, exerçait une activité commerciale sur le territoire monégasque, impliquant la détention d'un fonds de commerce et des activités liées à la restauration et à la vente d'objets d'art. Le 9 juillet 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de M. L. B. une décision individuelle portant mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative, prise sur le fondement de l'Ordonnance souveraine régissant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, enjoignait à l'intéressé de quitter le territoire sans être assortie d'une motivation formelle exposant les griefs retenus contre lui. Selon les écritures ultérieures du requérant, l'exécution de cette mesure de police administrative a eu pour conséquence directe de le contraindre à céder le fonds de commerce qu'il exploitait en Principauté. Ce n'est que dans le cadre des échanges contentieux ultérieurs que l'administration a fait état des circonstances ayant, selon elle, justifié l'édiction de cette mesure d'éloignement. Le Ministre d'État a en effet exposé que les activités professionnelles de M. L. B. avaient donné lieu à « de sévères critiques ». Plus précisément, l'autorité administrative lui reprochait d'avoir vendu des objets d'art provenant de vols après avoir procédé à leur restauration, ainsi que d'avoir émis des chèques sans provision. L'administration soutenait en outre que le requérant figurait dans plusieurs procédures étrangères alors en cours et qu'il se trouvait ainsi mêlé à diverses affaires de caractère pénal, tant à Monaco qu'à l'étranger, impliquant notamment un trafic d'œuvres d'art. C'est sur le fondement de ces éléments, rattachés par l'administration aux nécessités de la sauvegarde de l'ordre public, que la mesure de refoulement du 9 juillet 2002 avait été prononcée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes devant la juridiction suprême de la Principauté, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement édictée par le Ministre d'État le 9 juillet 2002 et contenait, en outre, une évaluation du préjudice moral et matériel que le requérant estimait avoir subi du fait de cette mesure, chiffré à hauteur de 75 000 euros. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 novembre 2002, une réplique du requérant enregistrée le 26 décembre 2002, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 28 janvier 2003. Par une ordonnance du 6 février 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, M. L. B. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué, tout en formulant une demande procédurale précise. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), texte exécutoire en Principauté. Aux termes de cette stipulation conventionnelle, l'étranger « doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion ». Le requérant en déduisait logiquement que, pour pouvoir exercer effectivement ce droit et, le cas échéant, introduire un recours gracieux utile, il lui fallait nécessairement connaître les motifs de la mesure prise à son encontre. Aucune motivation ne lui ayant été communiquée lors de l'édiction de l'acte, il soutenait que la mesure de refoulement était entachée d'illégalité et devait être annulée. Dans sa réplique, il prenait soin de préciser qu'il ne s'était jamais prévalu des dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, contrairement à ce que laissait entendre l'administration, mais exclusivement du Pacte relatif aux droits civils et politiques. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soulevait deux ordres de moyens : * D'une part, il arguait d'une violation de la Constitution monégasque, résultant de la combinaison de ses articles 32 et 24. Selon lui, la décision de refoulement portait une atteinte illégale à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, dans la mesure où son éloignement forcé du territoire l'avait contraint à céder son fonds de commerce sans qu'aucune justification tirée de l'utilité publique, seule à même de légitimer une telle privation au sens de l'article 24, n'ait été avancée par l'administration. * D'autre part, le requérant contestait vigoureusement les motifs de fait allégués par l'administration en cours d'instance. Soulignant qu'il n'avait jamais été ni condamné ni inculpé et qu'aucune justification n'était apportée à propos des infractions dont il était soupçonné, il s'inscrivait dans le sillage de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême pour exiger que soient fournis à la juridiction les éléments permettant à celle-ci d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. Il sollicitait en conséquence que le Tribunal ordonne une mesure d'instruction, affirmant qu'elle permettrait de constater l'inexactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration s'était fondée et de satisfaire ainsi aux impératifs de transparence et de débat contradictoire. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés par M. L. B. : * Sur l'obligation de motivation et le droit conventionnel, l'administration soutenait qu'en l'état du droit positif interne, la mesure attaquée était parfaitement conforme aux dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 (mentionnée par erreur matérielle comme datant du 11 mars 1964 dans la contre-requête, puis rectifiée au 19 mars 1964 dans la duplique), lesquelles n'obligent nullement à motiver une décision de refoulement. Tout en reconnaissant l'absence de motivation formelle, le Ministre d'État demandait que la décision à venir soit alignée sur la jurisprudence du Conseil d'État français en conformité avec le PIDCP applicable à Monaco, et observait par ailleurs (quoique de manière inopérante au vu de la réplique) que le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne régit que les rapports inter-étatiques et ne s'applique pas aux particuliers. Il ajoutait que le requérant aurait parfaitement pu faire valoir sa position par la voie d'un recours gracieux. * Sur les griefs d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne précisait pas, au titre de l'article 32 de la Constitution, quelles formes légales auraient été méconnues. Quant à l'article 24 de la Constitution relatif au respect du droit de propriété, il le jugeait inopérant, la décision d'expulsion étant, par sa nature même de mesure de police, sans rapport direct avec ce droit. * Enfin, sur le bien-fondé de la mesure et la demande d'instruction, l'administration soutenait que le refoulement reposait sur des faits avérés (vente d'objets d'art volés et restaurés, chèques sans provision, procédures étrangères en cours) et était justifié par les nécessités de l'ordre public. Dans sa duplique, le Ministre d'État affirmait qu'en se bornant à soutenir qu'il n'avait jamais été condamné ou inculpé, le requérant ne contestait pas pour autant l'exactitude matérielle des faits reprochés. Surtout, l'administration opposait un refus de communication des pièces du dossier, notamment celles relatives au trafic d'œuvres d'art, au motif qu'une telle communication ne pourrait être effectuée « sans nuire gravement à l'efficacité des enquêtes et pourrait porter préjudice à la coopération entre les polices ». Selon le Ministre d'État, il appartenait au juge de se déterminer sur la « nature des pièces écartées et sur les raisons de leur exclusion » et d'apprécier souverainement si les faits figurant au dossier justifiaient légalement la décision déférée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et les garanties juridictionnelles de l'État de droit : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Ministre d'État est-il légalement tenu de motiver formellement une décision individuelle enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque, soit en vertu des dispositions de droit interne régissant la police des étrangers (l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964), soit en vertu des engagements internationaux de la Principauté, et plus précisément de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ? En second lieu, sur le terrain du contrôle juridictionnel de la légalité interne et de la procédure contentieuse, l'absence d'obligation légale ou conventionnelle de motiver formellement l'acte de refoulement dispense-t-elle l'autorité administrative, lorsque le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits devant le juge de l'excès de pouvoir, de produire les éléments de preuve justifiant les motifs de sa décision, ou le Tribunal Suprême doit-il, face aux simples allégations non étayées de l'administration, user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre le Ministre d'État à le mettre en mesure d'exercer effectivement son contrôle de légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, articulés autour d'une opposition rhétorique classique (« Considérant que... Mais considérant que... ») qui permet à la Haute Juridiction de valider la régularité formelle du cadre juridique de l'acte tout en resserrant considérablement l'étau du contrôle juridictionnel sur le fond. #### 1. L'exclusion de toute obligation formelle de motivation en droit interne et conventionnel Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de la décision de refoulement. Pour ce faire, le juge examine successivement les sources nationales puis les sources internationales du droit monégasque. S'agissant du droit interne, la juridiction se réfère expressément au premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte de cette disposition, le Tribunal constate que « ni ce texte ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire ». En l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables ou de texte spécial propre à la police des étrangers, le principe demeure celui de la non-obligation de motiver. S'agissant du droit international conventionnel, le requérant tentait de contourner ce silence du droit interne en invoquant l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal Suprême rejette toutefois cet argument en faisant une application décisive du mécanisme des réserves et déclarations interprétatives en droit des traités. La juridiction relève en effet qu'en vertu d'une déclaration du gouvernement princier, publiée en annexe à l'Ordonnance souveraine n° 13330 ayant rendu le Pacte exécutoire en droit interne, l'application de ce traité « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté et non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». Par ce motif, le Tribunal Suprême confère une pleine portée juridique en droit interne à la déclaration gouvernementale annexée à l'ordonnance de réception du traité. Cette déclaration neutralise l'effet de l'article 13 du Pacte en tant qu'il pourrait imposer des obligations procédurales nouvelles — telle l'obligation de communiquer les motifs de l'expulsion pour permettre à l'étranger de faire valoir ses raisons — allant au-delà des prescriptions de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. La légalité externe de la décision du 9 juillet 2002 est, sur ce point, intégralement préservée. #### 2. L'affirmation de l'office du juge et l'obligation de justifier les motifs devant la juridiction Dans un second temps, introduit par la locution adversative « Mais considérant que », le Tribunal Suprême opère un basculement fondamental du terrain de la forme de l'acte vers celui de la preuve contentieuse et de l'office du juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal pose le principe selon lequel « si la décision attaquée n'avait pas à être motivée, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». Cette affirmation est capitale : l'absence d'obligation d'exprimer les motifs dans le corps de l'acte administratif (motivation formelle) ne signifie nullement que l'acte puisse être dépourvu de motifs légitimes en fait et en droit (motivation substantielle), ni que ces motifs échappent au contrôle du juge de la légalité. Dès lors que l'administration est attraite devant le juge de l'excès de pouvoir, elle doit rendre compte des raisons qui l'ont déterminée à agir. Or, examinant le comportement procédural des parties dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême relève une carence manifeste de l'administration. D'un côté, le requérant a soulevé un moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque ». De l'autre côté, en réponse à ce moyen, « le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que le requérant se trouvait mêlé à diverses affaires de caractère pénal tant à Monaco qu'à l'étranger ». Le juge balaye ainsi implicitement mais nécessairement l'argumentation de la duplique gouvernementale selon laquelle le requérant n'aurait pas contesté la matérialité des faits et selon laquelle le secret des enquêtes et la coopération policière interdiraient toute production de pièces. Pour le Tribunal Suprême, de simples affirmations unilatérales et générales de l'administration, dépourvues de tout commencement de preuve ou de pièces justificatives versées au dossier, sont radicalement insuffisantes. La sentence tombe, implacable : « ainsi dans les circonstances de l'espèce il [le Ministre d'État] n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». Refusant d'abdiquer sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs (visée à travers l'article 90 B 1° de la Constitution), le Tribunal Suprême en tire la conséquence procédurale qui s'impose : avant de statuer au fond sur la légalité interne (et sans même examiner à ce stade le moyen tiré de la violation des articles 24 et 32 de la Constitution relatifs au droit de propriété, dont l'examen est implicitement réservé), il fait usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 (mentionnée dans les motifs avec la date du 16 octobre 1963 par suite d'une coquille matérielle, alors que les visas mentionnent exactement le 16 avril 1963) modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il prescrit dès lors une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant à l'administration de produire les éléments probatoires nécessaires à l'exercice de son contrôle. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif s'énonce très exactement dans les termes suivants : > « Décide : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; > Les dépens sont réservés. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. B. c/ Ministre d'État* du 12 mars 2003 occupe une place de premier plan dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par la rigueur de son analyse des rapports entre ordres juridiques que par la fermeté avec laquelle il consolide les méthodes du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. #### 1. L'articulation entre droit interne et droit international conventionnel : la portée des déclarations et réserves Le premier enseignement majeur de la décision réside dans le traitement réservé au moyen tiré de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). On sait qu'aux termes de cet article, un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi et, sauf raisons impérieuses de sécurité nationale, doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente. L'argumentation du requérant était habile : comment faire valoir utilement des raisons militant contre une mesure d'éloignement si l'administration refuse de faire connaître les motifs mêmes sur lesquels repose cette mesure ? L'effectivité du droit conventionnel semblait postuler, par ricochet, une obligation de motivation formelle préalable ou concomitante à l'acte. Toutefois, le Tribunal Suprême coupe court à toute interprétation constructive de l'article 13 en opposant la déclaration formulée par le Gouvernement princier lors de l'introduction du Pacte dans l'ordre interne par l'Ordonnance souveraine n° 13330